El Planeamiento Urbanístico (XIII)
Clases y contenido de los planes: Análisis de los diferentes tipos de planes. Planes Especiales

Este artículo examina la variedad de objetivos y finalidades que inspiran los Planes Especiales. La diferencia de los Planes Especiales respecto de otros Planes de desarrollo, como los Planes Parciales, es que, en principio, constituyen una figura apta para emplearse en cualquier clase de suelo.

Por

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Córdoba

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se irán publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

Los Planes Especiales deben su nombre a la especificidad de su objeto, que puede ser muy variado. Esta finalidad específica determina además que no puedan ser utilizados como instrumentos de ordenación integral del territorio y que, con las excepciones y condicionantes que, a continuación, expondremos, se conciban como planes derivados y no necesarios.

Ordinariamente, los Planes Especiales se dictan en desarrollo de las previsiones contenidas en los Planes Territoriales (sin necesidad de previa aprobación de Plan General o Normas Subsidiarias), o en desarrollo de las previsiones contenidas en Planes Generales o Normas Subsidiarias. Sin embargo, ya al amparo del artículo 84.3 RP, surgieron Planes Especiales que no desarrollaban ningún plan previo, y, aunque, tanto la LS 76 (art. 17) como el TRLS 92 (art. 84.1, 2 y 5), trataron de vedar tal posibilidad, ésta se vio pronto respaldada por alguna legislación sectorial como, por ejemplo, el artículo 20.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico español, que obliga a los Municipios a que, una vez declarado un conjunto histórico como Bien de Interés Cultural, redacte un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración, sin que dicha obligatoriedad “pueda excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección ni en la inexistencia previa del planeamiento general “. La legislación autonómica mantiene, en líneas generales, esta triple caracterización, de tal modo que, aunque proclama sin ambages la función de desarrollo o complemento del Plan General que, por lo común, ostentan los Planes Especiales, permite también en muchos casos que se dicten en desarrollo directo de un Plan de Ordenación Territorial, o, incluso, que se formulen como planes independientes, en ausencia tanto de un Plan General como de un plan o de unas directrices de ordenación territorial. Desde el punto de vista de su relación con el Plan General, la legislación cántabra precisa que tanto los Planes Especiales que se dictan en desarrollo de un Plan Territorial como los que vienen impuestos por la legislación sectorial, prevalecen y se imponen a los Planes Generales y obligan a la adaptación de estos últimos (art. 30.2 LOTSUCA). De todos modos, hay que indicar que la posibilidad de formular planes independientes aparece limitada por las leyes autonómicas a casos muy concretos, que, normalmente, se contraen a la localización, conservación o mejora de infraestructuras; y a la preservación del patrimonio histórico o del medio natural o rural [arts. 14.2.b) LOUA, 55 LAUAR, 61.3 LOTUNA]. Algunas Comunidades Autónomas, aun enfatizando el carácter excepcional de estos denominados planes independientes, amplían, no obstante, sus fines que abrazan también la protección de ámbitos singulares, la construcción de equipamientos comerciales públicos y de centros comerciales privados previstos en el Plan General (art. 67.1 TROTUAS). En todo caso,muchas previsiones autonómicas establecen como límites de estos planes independientes, que no exijan previa definición del modelo territorial (arts. 68.2 LPMRUG y 61.3 LOTUNA), y no son pocas las leyes que sólo los admiten cuando vengan expresamente impuestos por una legislación sectorial (art. 59.4 LOTSUCA), y sus determinaciones no hayan sido ya recogidas entre las propias del Plan General, circunstancia que aparece singularmente indicada con respecto a los Planes Especiales de Protección del Patrimonio Histórico- Artístico (art. 79.2 LOTUR).

Por tanto, al margen de estas previsiones autonómicas favorecedoras de la elaboración de Planes Especiales independientes, lo común es que se formulen en desarrollo del Plan General o de los planes autonómicos de ordenación territorial, hasta el punto de que, en algún caso, se adjetivan como planes independientes a los que se dictan precisamente en desarrollo de estos últimos planes. Así las cosas, el carácter específico del que, como decimos, gozan los Planes Especiales, hace que éstos se concentren en unos objetos muy concretos y que posean también unos límites muy precisos.

Atendiendo al objeto sobre el que los Planes Especiales pueden versar, lo típico es que, si actúan en desarrollo o complemento del Plan General, se refieran al desarrollo de los sistemas generales de comunicación; a la previsión de dotaciones públicas; a la protección, conservación y mejora de recintos y conjuntos histórico-artísticos, paisajes y medios naturales y rurales, y, en particular, a la reforma interior del suelo urbano y al saneamiento de las poblaciones. Algunas leyes autonómicas han añadido a estos fines típicos otros que tienen que ver con el establecimiento de reservas o la vinculación de terrenos con destino a los Patrimonios Públicos del Suelo [arts. 14.1.d) y g) LOUA; 72.1 LOTEX], con actuaciones en zonas o núcleos turísticos (art. 37.2 TROTCANA), o con la regulación de masías y casas rurales, la ordenación del subsuelo, y el establecimiento de camping e instalaciones de turismo rural (art. 67 LSC). De igual modo, aunque el objeto típico de los Planes Especiales dictados directamente en desarrollo de un Plan de Ordenación Territorial, suele concentrarse en torno al desarrollo de infraestructuras y a la protección y conservación de determinados espacios, no faltan tampoco los supuestos en que éstos se dilatan por la legislación autonómica comprendiendo también la protección del litoral y de las zonas de montaña, la ordenación de los residuos o la protección del subsuelo (art. 59.1 LOTSUCA).

Hay que indicar, por último, que, junto a estas funcionalidades típicas, la legislación riojana prevé que puedan dictarse Planes Especiales para afrontar la regularización urbanística (Disposición Transitoria octava de la LOTUR).

Por lo que atañe a los límites y condicionantes que gravitan sobre los Planes Especiales, en general, ya hemos indicado que, como norma, no pueden sustituir a los Planes Generales ni a los Planes Territoriales en su función de ordenación integral del territorio (arts. 14.5 LOUA, 54.2 LAUAR, 66.2 LOTSUCA, 68.4 LPMRUG), previsión que, no obstante, la legislación asturiana matiza con respecto a los Planes Especiales que se refieran a Áreas afectadas por Actuaciones Urbanísticas concertadas (art. 67.2 TROTUAS). En coherencia con aquella limitación general, resulta lógico que los Planes Especiales no puedan clasificar suelo, aunque sí reflejar la clasificación que, bajo determinadas premisas, se pueda contener en una Ley, y que puedan asimismo, como reconocen las normas autonómicas, establecer restricciones y limitaciones de usos (arts. 66.3 LOTSUCA, 67.2 LSC, 61.6 LOTUNA).

Ahora bien, sí se establece con naturalidad por la legislación autonómica que los Planes Especiales puedan modificar o mejorar la ordenación detallada o pormenorizada del Plan General (arts. 50.2 LSM; 14.3 LOUA; 61.1 LOTUNA), sin afectar a la ordenación estructural (art. 37.4 TROTCANA), ni a la ordenación general vigente (art. 47.2 LUCL), ni a las determinaciones básicas del Plan General [art. 62.1.b) LOUPMRG],límites que, sin embargo, parecen no existir en algunas leyes autonómicas. Esta modificación de la ordenación detallada puede consistir, según el artículo 62.1.b) de la LOUPMRG, en una mejor articulación de los espacios libres públicos y en la eliminación de los usos no deseables y la incorporación de otros más necesarios. Por el contrario, las características específicas que lucen los Planes Especiales les permiten hacer ciertas cosas que, en principio, se encuentran vedadas incluso a los Planes Generales. Por ejemplo, los Planes Especiales pueden, a diferencia de los Planes Generales, modificar las alineaciones y rasantes existentes en los conjuntos históricos [art. 34.d) TROTCANA y STS de 21 de mayo de 1986].

Por último, un importante matiz que diferencia los Planes Especiales de otros Planes de desarrollo, como los Planes Parciales, es que, en principio, los Planes Especiales constituyen una figura apta para emplearse en cualquier clase de suelo (cfr., por ejemplo, arts. 14.4 y 17.1 LOUA), aunque, naturalmente, según cuál sea el tipo u objeto del Plan Especial de que se trate, resultará más o menos idóneo para cada uno de aquéllos. Tal ocurre, por razones obvias, con los Planes Especiales de Reforma Interior, cuyo ámbito de actuación lógicamente será el suelo urbano [arts. 58 LAUAR, 69 TROTUAS, 70.2.1.b) y 72.2 LOTEX]. Por el contrario, otros tipos de Planes Especiales, como los de infraestructuras, resultan más ambivalentes en cuanto a su ámbito territorial de actuación, ya que pueden actuar también en el suelo urbanizable y en el no urbanizable, espacio este último en que alguna legislación autonómica observa los Planes Especiales como uno de los escasos instrumentos a través de los cuales puedan acometerse Actuaciones de Interés General en el Suelo no urbanizable, actuaciones bajo las que caben más empresas que la simple localización o ubicación de infraestructuras (art. 41 LOUA).

b) Contenido y determinaciones de los Planes Especiales.

Alusión particular a los Planes Especiales de Reforma Interior. La variedad de objetivos y finalidades que inspiran los Planes Especiales hace que el contenido y las determinaciones de éstos varíen igualmente de uno a otro plan. Es más, en ocasiones, las exigencias substantivas de algunos Planes Especiales no la da la legislación urbanística, sino las leyes sectoriales que los imponen. Así, con respecto a los Planes Especiales de Protección del Patrimonio Histórico-Artístico, la LPHE exige que los Planes Especiales, además de la catalogación de los elementos que conforman el conjunto, incluyan el orden prioritario de usos en los edificios y espacios aptos para ello; la determinación de las áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de los usos económicos adecuados, y los criterios relativos a la conservación de fachadas, cubiertas y a la ejecución de construcciones.

No obstante, aun dentro de esta variedad, los restantes Planes Especiales contienen, en líneas generales, determinaciones muy parecidas: el elenco de bellezas naturales, edificios y fincas singulares que deban protegerse (en los Planes Especiales para la Protección del Paisaje y de Mejora del Medio Urbano y Rural); la división de los terrenos en zonas de utilización, edificación, vegetación y panorámicas y el señalamiento de trazados y alineaciones y prohibiciones (en los Planes Especiales de Vías de Comunicación), etc.

Dentro de la variedad que caracteriza el objeto de los Planes Especiales (ordenación de recintos y conjuntos artísticos, protección del paisaje y del medio rural, ejecución directa de obras de infraestructura o desarrollo urbano, etc.), asumen singular relevancia los llamados Planes Especiales de Reforma Interior, cuyo objeto es desarrollar actuaciones de recuperación, conservación y rehabilitación en el suelo urbano, bien mediante actuaciones aisladas bien mediante actuaciones integradas. Merece destacar que, en virtud del artículo 23.3 del TR 76, pueden abordarse operaciones de reforma interior que no estén previstas en el Plan General, siempre que no modifiquen la “estructura fundamental” de éste, concepto legal indeterminado que la jurisprudencia ha circunscrito a la denominada estructura “general y orgánica de la ordenación del territorio”, esto es, al “conjunto de sistemas generales (...), que se establecen en atención a la población prevista en el plan en su conjunto y no a una específica clase de suelo, de forma tal que su diseño general es independiente de la clasificación del suelo en cuanto tiene por objeto la consecución de una infraestructura que sirva al desarrollo urbano a que tiende el Plan General” (STS de 21 de marzo de 1984). Desde este punto de vista, esta misma jurisprudencia ha permitido que los Planes Especiales de Reforma Interior establezcan reglas de armonización de las edificaciones de un sector y propicien un mejor uso de los equipamientos (STS de 14 de marzo de 1988), disminuyan las alturas máximas permitidas por el Plan General (STS de 25 de febrero de 1989), realicen la apertura de nuevas calles y plazas que formen parte de la estructura secundaria (STS de 8 de mayo de 1989), atribuyan nuevos usos para una plaza de toros (STS de 17 de marzo de 1992), etc.

La sustantividad de la que gozan los Planes Especiales de Reforma Interior se llevan por la reciente legislación urbanística valenciana hasta el extremo de configurarlos como un instrumento de planeamiento distinto de los Planes Especiales.

En efecto, el artículo 38.c) de la LUV configura a los Planes de Reforma Interior como los instrumentos de planeamiento encargados, en suelo urbano, de establecer y completar la ordenación pormenorizada en operaciones de renovación urbana a fin de moderar densidades, reequipar barrios enteros, modernizar su destino urbanístico o preservar el patrimonio arquitectónico de interés. Incluso, yendo más allá, el artículo 72 de la LUV contempla la posibilidad de que los Planes de Reforma Interior modifiquen la ordenación estructural establecida por el Plan General, siempre que sus determinaciones sean coherentes con las directrices establecidas por el planeamiento general para su desarrollo, incluso en el supuesto de que las modifiquen.

Finalmente, por la proximidad que guardan con los Planes Especiales de Reforma Interior, los Planes Especiales de Saneamiento han de incluir todas las determinaciones relativas a la realización de obras que tengan por objeto la mejora de las condiciones de salubridad, higiene y seguridad en lo atinente al abastecimiento de aguas, la depuración de las aguas residuales, la instalación de alcantarillado, la recogida y el tratamiento de residuos sólidos urbanos, etc.

c) Clases de Planes Especiales

Haciendo abstracción aquí de los distintos tipos de Planes Especiales existentes, atendiendo a la variedad de su objeto, a los que acabamos de aludir, hay que reseñar que, al igual que sucede con los Planes Parciales, los Planes Especiales también pueden ser de iniciativa particular, jugando entonces las especialidades procedimentales que señalaremos más adelante.

Además, junto a los Planes Especiales municipales, se prevé también la existencia de Planes Especiales autonómicos. Son los casos, por ejemplo, de los Planes Especiales de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de Madrid (art. 59.3 LSM), cuyas aprobaciones inicial y definitiva competen a la Administración autonómica con el informe de los Municipios afectados; o de los Planes Especiales, que en desarrollo de los Planes Territoriales, puede aprobar la Administración autonómica para la localización de infraestructuras básicas, la protección del litoral y de las zonas de montaña, el abastecimiento y saneamiento de aguas, la ordenación de los residuos, el suministro de energía y comunicaciones por cable, y la protección del subsuelo y del paisaje, entre otras finalidades (por ejemplo, art. 59.1 LOTSUCA).

d) Documentación

El Plan Especial se acompaña, en general, de los mismos documentos que el Plan parcial (art. 77.3 RP), esto es, de una Memoria justificativa de la ordenación y de sus determinaciones; de los planos de información y de proyecto; de las Ordenanzas reguladoras; del Plan de etapas y del estudio económico- financiero (art. 57 RP). Para los Planes de Reforma Interior, la legislación valenciana impone, además de los documentos expresados, un estudio de su incidencia sobre la población afectada; el régimen de fuera de ordenación de las edificaciones afectadas y un catálogo complementario (art. 71 LUV). Si además dicho Plan de Reforma Interior modifica la ordenación estructural del Plan General, el artículo 72.2 de la LUV impone una documentación adicional, entre la que destaca la denominada Cédula Territorial de Urbanización, documento que se emite por la Administración autonómica a reserva de su competencia para aprobar los Planes, mediante el que se certifica la viabilidad de la iniciativa del planeamiento de desarrollo para modificar la ordenación estructural (art. 112 LUV).

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