El destino de los patrimonios públicos del suelo en la legislación del Estado

Este trabajo se centra en el estudio de los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo y especialmente de su destino, cuya interpretación se hace especialmente problemática a partir del TRLS de 1992. En relación con los bienes integrantes de los PPS, se presta especial atención a estudio de qué bienes forman “necesariamente” parte de esta patrimonio separado. En cuanto al destino desde la Ley de Suelo de 2007 se han venido introduciendo algunas innovaciones significativas que se estudian convenientemente […]

José Zamorano Wisnes es Profesor de la UHU, acreditado Contratado Doctor

El artículo se publicó en el número 50 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2019)

RESUMEN: Este trabajo se centra en el estudio de los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo y especialmente de su destino, cuya interpretación se hace especialmente problemática a partir del TRLS de 1992. En relación con los bienes integrantes de los PPS, se presta especial atención a estudio de qué bienes forman “necesariamente” parte de esta patrimonio separado. En cuanto al destino desde la Ley de Suelo de 2007 se han venido introduciendo algunas innovaciones significativas que se estudian convenientemente, de este modo nos detenemos en la finalidad principal, es decir, en la construcción de viviendas protegidas, así como en esos fintes genéricos designados como otros “usos de interés social”, en relación con los cuales el TRLSRU enumera algunos y deja para que las CCAA los concreten, por lo que habrá de estarse a la legislación autonómica, por ello nos detenemos en el conocimiento de la misma, si bien, puede adelantarse que, en general, el legislador autonómico ha sido poco original a la hora de definir los “usos de interés social”, más allá de insistir en usos urbanísticos.

INTRODUCCIÓN (1)

El urbanismo de del siglo XXI está evolucionando hacia un urbanismo sostenible, salvo que se trate de un espejismo provocado por la crisis económica y, pasada ésta, volvamos al urbanismo especulativo y desarrollista de finales del siglo XX y primeros años de nuestro siglo.

Las notas más destacables de ese nuevo urbanismo podríamos fijarlas en la minimización de los impactos del crecimiento urbano y la apuesta por la regeneración de la ciudad existente(2); la adopción de nuevos modelos de movilidad urbana; la lucha por superar las desigualdades sociales existente en nuestras ciudades, para lo cual una política de “viviendas saludable, apropiada y asequible” puede hacer de barriadas marginadas, barriadas más atractivas tanto para jóvenes como para mayores(3), por último, la creación de espacios públicos de calidad, como elementos para atraer actividad económica, mano de obra cualificada y creativa y para el turismo(4). En definitiva, el urbanismo sostenible debería incidir sobre los distintos elementos de la sostenibilidad: el ambiental, el social, el cultural y el económico.

Los patrimonios públicos del suelo (PPS en lo sucesivo) pueden ser, utilizados adecuadamente, unos instrumentos útiles para la consecución de esos objetivos, pues suponen una reserva de suelo y recursos económicos importante en manos, fundamentalmente de los Ayuntamientos, con los que incidir en la realización de una política de vivienda que garantice el derecho de todos a la vivienda digna o, en los términos de la Carta de Leipzig, “saludable, apropiada y asequible”. No en vano el principal destino de estas masas patrimoniales es la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección (art. 52.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

Siendo este objetivo importante, no lo es menos la posibilidad de ser utilizados para la realización de actuaciones sobre la ciudad existente, fundamentalmente sobre barriadas degradadas, reafirmando el carácter social que estos patrimonios tienen o deben tener. Actuaciones estas últimas que, además, poseen un indudable carácter ambiental, al evitar o atenuar la necesidad de nuevos suelos para el crecimiento urbano que transformarían el espacio natural. Estas actuaciones se pueden ver reforzadas con la posibilidad de destinar suelos para la mejora del paisaje, de los espacios naturales o rurales.

Estas bondades de los PPS encuentran dos límites: el primero, la voluntad de los Ayuntamientos de incidir positivamente en los aspectos mencionados con los recursos de que disponen por la titularidad de ese patrimonio separado; el segundo, la interpretación a veces excesivamente restrictiva de nuestra jurisprudencia sobre el destino y fines de los PPS que, con el afán de protegerlos de usos inadecuados, puede producir su esclerosis.

Estos razonamientos sirven de justificación a un estudio, limitado a los fines y destino de los PPS, aun cuando haremos una breve referencia a su naturaleza.y régimen jurídico, estas materias han sido objeto de un amplio análisis por parte de la doctrina y sobre la que en este trabajo pretendemos sintetizar y actualizar, aportando algunas conclusiones derivadas del régimen actual de los PPS.

2. NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO

Los bienes de las Administraciones públicas, como es sabido, o bien son bienes de dominio público o son bienes patrimoniales. Tras alguna vacilación inicial de la doctrina, hoy nadie duda del carácter patrimonial de los bienes integrantes del PPS.

La nota distintiva de estos patrimonios públicos del suelo es que se trata de bienes patrimoniales adscritos o destinados a un fin, que sin duda es de interés público, MORILLO VELARDE(5) identifica estos bienes patrimoniales como bienes afectados al interés general sin adquirir por ello la condición demanial, afirmando que su régimen jurídico está constituido por elementos jurídico-públicos y jurídico-privados. Este régimen jurídico, siguiendo al autor citado, dota a la Administración de un conjunto de potestades/limitaciones que otorga a estos bienes un perfil propio.

Las finalidades a que se adscriben los PPS, a las que nos referiremos con mayor detenimiento más adelante, tienen un indudable interés público(6): baste con citar en este momento, como uno de sus fines más destacados, la construcción de viviendas sujetas a un régimen de protección pública, lo que conecta con el art. 47 CE, precepto que reconoce el derecho de todos a una vivienda digna; es decir, el PPS sirven para acercar al conjunto de los ciudadanos un bien de indudable transcendencia constitucional como la vivienda, para acercarla fundamentalmente a los sectores de la población más desfavorecidos, por lo que se conecta con la consecución del imperativo constitucional previsto en el art. 9.2. “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas []”.

No obstante las coincidencias señaladas de los bienes integrantes de los PPS y los de dominio público, debe seguirse afirmando el carácter de bienes patrimoniales, por cuanto carecen de una de las notas distintivas, quizás la principal, del dominio público: la inalienabilidad (art. 132.1 Constitución)(7), como es sabido, es consustancial a los bienes integrantes de los PPS la mutación de sus titulares y, fundamentalmente, que puedan ser adscritos al dominio privado, ello nos lleva a afirmar que nos encontramos con una categoría singular de bienes: patrimoniales adscritos a un fin social(8).

Esta singularidad de su naturaleza jurídica se traslada al régimen jurídico que la Ley les dispensa. Así, el legislador impone que para su administración y gestión se constituya con ellos un patrimonio separado del resto de bienes de la Administración titular de los mismos(9) (art. 51.2 TRLSRU y, a modo de ejemplo entre las leyes urbanísticas de las CCAA, el art. 70.1 Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), este carácter de patrimonio separado supone, como afirma ALONSO IBAÑEZ(10), que nos encontremos ante una institución diferenciada a efectos de gestión. La claridad de la Ley sobre esta cuestión ha hecho que la jurisprudencia sea unánime al exigir la contabilización separada del PPS: así a título de ejemplo puede citarse la sentencia del TS de 21.07.2011 (recurso núm. 1646/2009), en ella se anula el presupuesto del Ayuntamiento de Valencia por no incluir con la suficiente claridad en el presupuesto de gastos el destino de los ingresos derivados de la venta de bienes del PPS, afirmando textualmente:

“La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 ), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado).”.

Y, concluye:

“[] en cuanto al omitir la determinación del destino de los ingresos procedentes del Patrimonio Municipal del Suelo incumple la obligación de reinversión de los mismos en la conservación y ampliación del citado Patrimonio Municipal del Suelo (siendo aplicable a dicho efecto lo dispuesto, junto con la ya citada normativa autonómica, el artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), confirmándose el Acuerdo Municipal recurrido en cuanto al resto”.

Este tratamiento singular se completa con la obligación de llevar un registro separado para estos bienes, como recogen algunas normas autonómicas, a título de ejemplo puede citarse el art. 70.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) o el art. 296.2 Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los Espacios Naturales de Canarias (LSENC)(11), por lo que los Ayuntamientos deberán llevar un inventario para los bienes de dominio público, otro para los bienes patrimoniales y, un tercero, para los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo (PMS). El indicado inventario habrá de contener, como mínimo, la relación de los bienes muebles y, fundamentalmente, inmuebles pertenecientes al PMS, así como de los depósitos en metálico, el precio de las enajenaciones, las cesiones de los mismos y el destino final que se haya dado a cada a cada uno de los bienes integrantes de ese inventario. También separada será la cuenta de liquidación anual, que se integrará en los presupuestos de la Administración titular de los mismos (art. 71.3 LOUA o 76.3 TRLOTAU(12)).

A su vez, el art. 71.3 LOUA o, entre otros, el art. 296.2 LSENC obliga a los órganos de control y fiscalización, es decir Secretarios, Interventores y Tesoreros, a velar por la correcta gestión de los bienes que integran el PMS.

El referido tratamiento singular termina con la prohibición de despachar mandamientos de ejecución ni providencias de embargo contra “bienes patrimoniales afectos a un uso o servicio público” (art. 173.2 TRLHL), de donde resulta claro, a nuestro juicio, la inembargabilidad de los bienes integrantes del PMS(13). Prerrogativa en favor de la Administración local que está justificada por el destino que la Ley previene para los bienes integrantes del PMS pues, en caso contrario, a través del embargo judicial se estaría posibilitando dar a los bienes integrantes del PMS un destino distinto del querido por la Ley, como puede ser el pago de deudas comerciales o financieras.

A modo de resumen, podemos concluir que los bienes integrantes del PPS tienen una naturaleza jurídica singular, como también singular es el régimen jurídico que la Ley les otorga, como acabamos de ver.

3. LOS BIENES QUE INTEGRAN LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO

El artículo 52.1 TRLSRU, establece que: “Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados []”. A su vez, el artículo 51.1 dispone que integran los PPS “los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 18, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.

Este precepto ha sido interpretado por un importante sector de la doctrina(14) en el sentido de que los únicos bienes que se integran necesariamente en el PPS son enumerados en el art. 18.1.b)(15). Se trata, desde luego, de una interpretación bien fundamentada en la letra del precepto mencionado. No obstante, entiendo que los artículos 51 y 52 TRLSRU han de ser interpretados en función de las competencias que la Constitución atribuye al Estado. En tal sentido hemos de recordar que la STC 61/1997 (fundamento jurídico 36), reiterada en la sentencia 141/2014 (fundamento jurídico 11) mantiene que la determinación de los bienes que integran los PPS no se integra en la competencia atribuida al Estado en virtud del art. 149.1.13 “puesto que la concreción con carácter básico de cuáles hayan de ser los bienes que lo integran no responde ya de forma inmediata y directa a la planificación general de la actividad económica, sino que constituye, por el contrario, una regulación detallada que ha de quedar a la libre configuración de las Comunidades Autónomas []”.

Es claro, por tanto, que no es competencia del Estado la determinación de que bienes integran los PPS, por cuanto al tratarse de una materia incluida en la competencia de urbanismo dicha definición corresponde a las CCAA que tengan asumida la misma(16).

La inclusión de un grupo de estos bienes en el art. 51.1 TRLSRU: los de cesión obligatoria del artículo 18.1, es salvada por el Tribunal Constitucional, en su sentencia 141/2014 (fundamento jurídico 11), al afirmar que se trata de una consecuencia de la configuración del deber de ceder(17) y añade “[] Adicionalmente, esta ordenación no cierra la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan en sus correspondientes legislaciones que otros bienes o recursos formen también parte de los patrimonios públicos de suelo, por lo que la previsión estatal resulta respetuosa de las competencias autonómicas en materia de urbanismo.”.

Lo anterior nos permite interpretar los artículos 51.1 y 52.1 TRLSRU de modo que los bienes que necesariamente integran los patrimonios públicos del suelo son: los procedentes de las cesiones reguladas en el art. 18.1 y los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística de las CCAA, a los que a continuación nos referimos; y es este conjunto de bienes el que deberá ser dedicado a alguno de los destinos previstos en el art. 52.1(18).

La legislación de las CCAA en esta materia incluye como bienes integrantes de los PPS, por un lado, las cesiones de aprovechamiento urbanístico derivadas tanto de actuaciones de transformación, como de dotación, ya sean en terrenos o su transformación a metálico, y los bienes adquiridos para este fin, en tal sentido y sin pretender ser exhaustivo se pueden citar, la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia (LSOGA), en su artículo 133 establece que integran los mismos, los terrenos de cesión correspondientes a la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico; los adquiridos para su incorporación al PPS; los ingresos obtenidos con la venta de bienes del PPS y la transformación a metálico de los aprovechamientos urbanísticos(19). En un sentido muy similar, la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación Territorial, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), artículo 98(20), si bien, en ésta se añade a los anteriormente enunciados, los bienes incorporados por decisión de la administración correspondiente. Similar es el contenido del art. 103(21) de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears (LUIB).

En el caso de la CA de Andalucía, la LOUA, establece en el artículo 72(22) una relación exhaustiva de bienes adquiridos de distintos modos por la Administración municipal, incluidos los incorporados por decisión de la Administración municipal, que dada la redacción del precepto podrían incluirse entre los de adscripción voluntaria, debiendo todos formar parte de los PPS. Igualmente exhaustiva es el art. 113.2 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSUPV)(23). En interpretación de este precepto y más en concreto del apartado b), la sentencia del TSJ del País Vasco de 3.05.2013, aclara que terrenos forman parte de los PPS:

Pero según la legislación del suelo que acabamos de citar no es cualquier ejecución del planeamiento la que comporta la constitución del patrimonio público del suelo sino aquellas actuaciones que comporten, lógicamente en el proceso de equidistribución de beneficios y cargos, el deber de cesión gratuita de suelo edificable o para dotaciones públicas.

Finalmente, por lo que a esta síntesis se refiere, el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña (TRLUC), regula de forma singular los bienes que forman parte de los patrimonios municipales de suelo, se integran en los mismos, según el art. 160, los edificios y el suelo susceptible de cumplir los fines previstos en el propio artículo, por lo que todos los bienes propiedad de una administración territorial o de una entidad urbanística es susceptible de formar parte del PPS. Esta aparente originalidad no es tal, a la vista de las previsiones del art. 223 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo (RLUC), en cuyo núm. 1 se establece que integran el PPS los bienes adquiridos por cesión, por expropiación o por el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, así como los adquiridos con los recursos derivados de la gestión o permuta de bienes integrantes del PPS(24).

En definitiva, la legislación urbanística de las CCAA incluye entre los bienes integrantes de los PPS, los suelos procedentes de cesión, sin distinguir si esta procede de operaciones de transformación o dotación; los bienes adquiridos con este fin (expropiación o derechos de tanteo y retracto), y los ingresos derivados de la venta del PPS.

Para terminar este epígrafe, parece necesario volver al estudio del art. 51, para llamar la atención sobre la omisión contenida en el mismo al enumerar los bienes que necesariamente integran los patrimonios públicos del suelo. En efecto, el mencionado precepto cita exclusivamente los del apartado b) del art. 18.1, este precepto como es sabido hace referencia a la obligación de cesión de aprovechamientos urbanísticos en las “actuaciones de urbanización”, omitiendo la cita del art. 18.2.a), referido a la obligación de cesión en las actuaciones de dotación. ¿Significa ello que el legislador estatal reserva la obligación de incorporar a los PPS las cesiones procedentes de las actuaciones de urbanización (art. 18.1), quedando las procedentes de actuaciones de dotación a lo que dispongan las leyes urbanísticas de las CCAA?(25)

A pesar de que la pésima y literal refundición(26) de los artículos 38.1 TRLS de 2008 y el art. 39.1 del mismo texto legal según redacción dada por la DF. Duodecima.15 de la L3R podría avalar cualquiera de las dos hipótesis, me decanto por mantener que se trata de una omisión no querida por el legislador(27), y ello por dos clases de motivos, en primer lugar, resulta evidente que tanto las cesiones en las actuaciones de urbanización, como las realizadas en las actuaciones de dotación dan cumplimiento al art. 47 CE, es decir, se trata del modo de participar la sociedad en las plusvalías generadas por el urbanismo, pues bien, no tendría justificación que unas cesiones se integrasen en los PPS y otras solo cuando así lo decidiesen las CCAA(28). Pues recordemos que conforme ha mantenido el Tribunal Constitucional(29), la competencia del Estado para incluir aquellas es una consecuencia lógica del deber de ceder; en segundo lugar, el art. 52.1 excluye de la obligación de destinar a viviendas protegidas los bienes y recursos obtenidos conforme a lo dispuesto en el art. 18.2.a); parece obvio que si estas cesiones no forman parte de los bienes y recursos que necesariamente deben integrarse en los PPS, no sería necesaria su exclusión en este precepto que establece el destino de los bienes y recursos que necesariamente deben integrarse en los PPS, pues sólo si alguna o todas las CCAA deciden que tales cesiones formen parte de los PPS de su CA procedería dicha exclusión, lo que a nuestro juicio correspondería, en ese caso, al poder de decisión de esa CA o esas CCAA. En consecuencia, aun cuando ello suponga forzar la letra de la Ley, a mi juicio las cesiones por actuaciones de dotación también están incluidas en los PPS por mandato del legislador estatal.

4. LOS FINES Y EL DESTINO DE LOS BIENES INTEGRANTES DEL PPS

El TRLSRU establece, siguiendo su precedente legislativo, los fines (art. 51.1): “Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística, integran los patrimonios públicos de suelo []”

A su vez, el número 2 del mismo artículo establece los usos o destinos de los recursos obtenidos como consecuencia de la enajenación de terrenos que forman parte de ese patrimonio que califica de separado: “se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea de aplicación, o a los usos propios de su destino.”

Finalmente el número 1 del art. 52 dispone, como ya hemos visto, que los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos del suelo: “deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública” y, además “Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, [], que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.”

En un primer acercamiento, los preceptos enumerados producen cierta perplejidad por cuanto en sucesivos artículos, la Ley, parece establecer distintos usos a los patrimonios públicos del suelo, unos, los fines, aparentemente vinculados al planeamiento urbanístico y otros, los destinos, vinculados a la política de viviendas y, en su caso, a otras políticas de interés social, ya sea éste urbanístico, medioambiental o del patrimonio cultural.

Un ejemplo de esta situación de confusión y de las distintas soluciones ofrecidas por la doctrina de nuestros Tribunales al aplicar los preceptos mencionados, o para ser más preciso de sus homónimos, los artículos 276 y 280 TRLS 92, lo puede representar las siguientes sentencias, ambas del TSJ de Castilla-León:

La de 30.09.2005 (rec. 652/2002), sede Burgos, admite como destino de interés social la utilización del suelo perteneciente al PMS como sistema general universitario, afirmando textualmente:

“[]En el caso de autos ni por el Acuerdo recurrido ni por el Convenio Urbanístico aprobado se ha infringido ninguno de los dos preceptos -estatal y autonómicos- citados, y ello porque el terreno adquirido en permuta por el Ayuntamiento, tras pasar a formar parte del Patrimonio Municipal del Suelo, se ha cedido gratuitamente a la Universidad de Burgos para la construcción en dicho lugar, como así se ha llevado a efecto de la Escuela Politécnica Superior; y no se infringe sendos preceptos porque con dicho destino y el cumplimiento de dicho fin se da a mencionado PMS, no solo un uso de interés social sino que además este uso es acorde con el planeamiento urbanístico desde el momento en que el citado terreno según el PGOU de Burgos estaba clasificado como "suelo rústico destinado a la ampliación del Campus de San Amaro y calificado como sistema general de equipamiento de uso docente"

Sin embargo, una sentencia anterior del mismo Tribunal, Sede Valladolid, mantiene la tesis contraria, es decir opta por la aplicación de la Ley estatal, dado su carácter básico, y mantiene la aplicación del art. 276 TRLS 92, al entender que los recursos obtenidos por la venta de bienes integrantes del PMS deben reinvertirse en el mismo.

4.1. Apunte histórico(30)

Aun cuando existe algún precedente legislativo anterior a los efectos pretendidos es suficiente con remontarnos a la Ley de 12 de mayo de 1956 (en adelante LS56), sobre régimen del suelo y ordenación urbana señalada por la doctrina como la primera ley urbanística de nuestro Estado.

4.1.1. La Ley del Suelo 1956

La LS56 regula los patrimonios municipales del suelo (en adelante PMS) en los artículos 72 a 75, el primero de los preceptos señalados establece la obligación de los Ayuntamientos de capital de provincia y los de población superior a 50.000 habitantes de constituir patrimonios municipales de suelo, además, con carácter voluntario, podrían constituir dichos patrimonios los municipios que así lo acuerden y los demás que señale la Comisión Central de Urbanismo. El número dos del referido artículo señala los fines de estos patrimonios: “prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones”, para realizar estos fines se prevé que se adscriban a la gestión urbanística “para la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de futura utilización”.

La justificación de estas previsiones la encontramos en la Exposición de motivos de la Ley, en la que se afirma:

“[] Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que 'todo el suelo necesario· para' la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle. Una vez urbanizado. a quienes desearen, edificar; la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiosos. que no pueden' ser desviados de otros objetivos nacionales. y causaría graves quebrantos, a la propiedad y a la iniciativa privadas.

No obstante, si la adquisición de la totalidad de las superficies, afectadas por él planeamiento escapa a los medios económicos del Estado, de los Municipios y de las Provincias, e incluso determinaría otros efectos perjudiciales, es, en cambio, asequible a las Corporaciones locales adquirir paulatinamente terrenos que puedan servir, como reguladores de precio en el mercado de solares. Considerándolo así, la, Ley prevé la constitución de <<patrimonios municipales del suelo>, con carácter obligatorio para los Municipios de población superior a cincuenta mil habitantes.[]”

La LS56 contenía dos previsiones más que resultan relevantes a los efectos de nuestro estudio, en primer lugar, establecía el art. 73.3, que cuando bienes patrimoniales de los Ayuntamientos (bienes de propios) fueran clasificados por el planeamiento como suelo urbano o urbanizable, los mismos se incluirían en el PMS.

A su vez, el art. 76 establecía que los ingresos obtenidos de la enajenación de los PMS se destinarían a la conservación y ampliación de los mismos, produciéndose una subrogación real del precio en lugar del terreno(31). Previsión que resultaba lógica en el contexto de la Ley del 56, en la que recordemos los PMS se constituían por la adquisición de terrenos realizados por los Ayuntamientos, es decir se trata de unos patrimonios exiguos de los que no podía detraerse ninguno de los escasos recursos que los componían.

En consecuencia, los Ayuntamientos adquieren suelo para constituir PMS, con dos finalidades fundamentales y complementarias, de un lado favorecer el desarrollo de los planes urbanísticos por ellos aprobados y, de otro, que la venta de esos suelos, ya urbanizados, sirva para regular el mercado del suelo, es decir con estas masas patrimoniales se pretende controlar el empuje inflacionista del suelo. Estos objetivos fracasaron, según QUINTANA LÓPEZ(32), por cuanto que los Ayuntamientos no dedicaron los esfuerzos que requería la adquisición de suelo; a su vez, TOMÁS RAMÓN FERNANDEZ(33), destaca que el fallo de “esta pieza del sistema” fue una de las causas de la crisis del sistema instaurado por la LS 56. La misma opinión mantiene el legislador en la Ley de reforma de la LS56 (Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), donde valora como insuficientes estos instrumentos para regular el mercado del suelo, cuando menos en la forma en que fueron concebidos (Exposición de Motivos, punto II).

4.1.2. Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana

La Ley de reforma del año 1975 (en adelante LS75), tras reconocer el fracaso de los PMS para regular el mercado del suelo, no introduce ninguna modificación en los artículos 72 a 76 de la LS56, por lo que los fines se mantienen inalterados. Sin embargo, introduce una innovación que será trascendental para que estos adquieran un volumen considerable(34), a saber, la obligación de los propietarios de suelo urbanizable programado de ceder obligatoria y gratuitamente el diez por ciento del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca [art. 68.3.b) LS75]. Esta obligación también afectaba a los propietarios del suelo urbanizable no programado en el momento de la aprobación del Programa de Actuación Urbanística (art. 69.2 LS75).

La vinculación de esta figura de cesión con los PMS queda clara de la lectura de la exposición de motivos de la Ley, donde se afirma:

“[] El Proyecto da todavía un paso más: No sólo facilita la obtención gratuita de suelo no edificable o con usos no lucrativos. sino quo impone la cesión gratuita a la Administración competente de suelo privado edificable -un diez por ciento del correspondiente al aprovechamiento medio en suelo programado y además el que resulte de la licitación en el no programado-, como un componente más de la justa compensación que se exige a los propietarios por los beneficios derivados del proceso urbano.

Y, continúa:

“Con esta medida se pretende [] b) Rescatar una parte de las plusvalías urbanísticas en forma de suelo edificable, que constituya además la base de los patrimonios municipales del suelo y facilite a su vez la financiación de las obras de infraestructura primaria y equipo urbano.”

En consecuencia, a partir de la LS 75, los PMS estarían integrados: a) por las adquisiciones realizadas por los Ayuntamientos y b) por las cesiones del diez por ciento del aprovechamiento medio de cada sector realizadas por los propietarios del suelo. Como ha afirmado TOMÁS RAMÓN FERNANDEZ(35), con estas cesiones “se vino a asegurar una aportación nada despreciable a los patrimonios municipales de suelo”; en la misma línea DE ORO-PULIDO LÓPEZ, para quien se produce un desplazamiento financiero del sector público al privado(36), adquiriendo los PMS a partir de entonces una importancia cuantitativa notable.

La LS75 autorizaba al Gobierno a refundir la misma y la LS56, lo que se hizo mediante el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS 76), en cuyos artículos 89 a 93 se recogía el régimen jurídico de los PMS al que hemos hecho referencia.

4.1.3. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y valoraciones del suelo y el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana

La Ley de Reforma de 1990 (Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo) en su exposición de motivos, apartado séptimo, se refiere a los PMS resaltando, en primer lugar, la posibilidad de los Ayuntamientos de acudir al instrumento de la expropiación para la adquisición de suelo no urbanizable con la finalidad de incorporarlo a los mismos. Y, fundamentalmente, por lo que a nosotros nos interesa, en relación con el destino de las referidas masas patrimoniales afirma:

“La potenciación de los patrimonios municipales de suelo no tiene un alcance meramente cuantitativo, sino también cualitativo, en cuanto al destino que a los mismos ha de darse. En efecto, en el momento que se decida su urbanización, los terrenos integrados en estos patrimonios quedan vinculados primordialmente a la construcción de viviendas de protección oficial u otras finalidades de interés social, pues no sería justo ni coherente con el contenido del artículo 47 de la Constitución que las Entidades locales utilizasen los terrenos de su propiedad con miras puramente lucrativas contribuyendo a incrementar las tensiones especulativas en vez de atenuarlas.”

El legislador, parece obvio, no comparte la forma en que han sido utilizados por los Ayuntamientos los PMS, vendidos al mejor postor, lo que los ha desafectado del fin para el que fueron concebidos por la LS 56: favorecer el desarrollo de las ciudades poniendo en el mercado solares a precios inferiores a los de éste, por ello acomete una reforma del destino de los mismos, dejando aún más clara su finalidad de reducir las tensiones inflacionistas del suelo, poniendo suelo barato en el mercado, así al concretar su destino lo hace por referencia al producto final, la vivienda, y no al suelo: construcción de viviendas de protección pública, incorporando una finalidad adicional, la de dedicarlos a otros fines de interés social en coherencia con el planeamiento urbanístico.

De acuerdo con los criterios enunciados en la exposición de motivos, el artículo 98 de la Ley dispone los bienes que necesariamente deben formar parte de los PMS: 1) Los bienes patrimoniales que resulten clasificados por el planeamiento urbanístico como urbano o urbanizable, lo que ya se encontraba en la LS56; 2) Los obtenidos como consecuencia de cesiones, expropiaciones urbanísticas y derechos de tanteo y retracto, tampoco en este punto hay modificaciones importantes; 3) los suelos urbanizables no programados o no urbanizables adquiridos con la finalidad de incorporarlos al PMS.

El número 3 del indicado artículo contiene el mandato que supone un cambio cualitativo en relación con el destino de estos bienes, al disponer que los bienes del PMS una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, “deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros fines de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico”(37).

La regulación de los artículos 98 a 101 de la Ley de Reforma de 1990 parece contener un régimen jurídico completo de los PMS, de modo que no es preciso acudir a la regulación anterior para completar las disposiciones de la LS 1990, por lo que podría pensarse que aquella regulación, la contenida en el TRLS76, había sido derogada de forma tácita, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Derogatoria de la Ley de Reforma del año 1990.

Este no fue, sin embargo, el criterio que informo al Gobierno, quien al elaborar el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS 92), integra los preceptos de uno y otro, interpretando su contenido con una gran libertad de criterio, en base, aparentemente, a la amplia habilitación contenida en la Disposición Final Única.

Centrados en el objeto de nuestro estudio, el TRLS 92 incorpora en el artículo 276(38) los fines de la TRLS 76, sin embargo, introduce importantes modificaciones, pues éstos ya no consistirán, como ocurría en TRLS76 en “prevenir, encauzar y desarrollar la expansión de las poblaciones y reserva de terrenos para su futura utilización”, sino que en el TR92 pasan a “regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones públicas y facilitar la ejecución del planeamiento”, como puede observarse alguno de los fines podrían incluirse dentro de esa habilitación amplia para “regularizar, aclarar y armonizar”, pero en otros casos se ha producido una clara modificación, por lo que, en la redacción de este precepto el Gobierno pudo incurrir en un exceso ultra vires al exceder el marco de la delegación(39).

El número 2 del artículo 276 recoge la prohibición de que los ingresos obtenidos mediante enajenación se destinen a un fin distinto que la conservación y ampliación del PMS, prescripción que proviene del art. 76 LS 56.

El artículo 280 incorpora lo establecido en el artículo 98.3 de la LS 90, estableciendo los destinos de los PMS. El número dos supone una innovación que remotamente podría encontrar algún fundamento en el artículo 75 LS 56.

El TRLS 92, con excesos ultra vires o sin ellos, incorpora una novedad en la regulación de los PMS, al establecer por un lado los fines de los mismos y, por otro, el destino, lo que dificulta su entendimiento.

La doctrina, en un esfuerzo por interpretar estos preceptos pone el acento en el destino regulado en el art. 280, dejando los fines “como una declaración de principios de carácter económico y funcional”(40), de este modo DIAZ DE LEMA, interpreta el art. 276.1 en función del 280.1, y razona en relación con uno de los fines del PMS: la regulación del mercado de terrenos que esta ordenación no puede consistir en cualquier actividad, “sino que esa finalidad genérica o última se consigue a través del destino material concreto del artículo 280.1: la construcción de viviendas protegidas”; SANCHEZ GOYANES(41), distingue entre una finalidad genérica (art. 276) y un destino específico (art. 280); a su vez MERELO ABELA(42) afirma en relación a los fines del artículo 276.1 que se trata de “fines genéricos, constituyen el marco dentro del cual ha de desarrollarse la institución y deben presidir la gestión administrativa vinculada a la misma, mientras que los fines específicos constituyen propiamente vinculaciones de destino siempre condicionadas al planeamiento urbanístico, []”; QUINTANA LÓPEZ(43), distingue un fin específico, el del art. 280.1, “siempre que los bienes se encuentren incorporados al proceso de urbanización y edificación, y las previsiones del planeamiento así lo permitan, resultando en caso contrario afectados a los fines genéricos del artículo 276.1”, lo que a su juicio dota de un margen de maniobra a los órganos municipales, no para eludir la finalidad de los PMS, sino para su constitución(44); ALONSO IBAÑEZ(45), los califica como objetivos generales de la institución y destino o usos específicos; una posición distinta es la mantenida por LORENTE TALLADA(46), quien disiente de la posición dominante en la doctrina sobre la fijación por la Ley de un destino para los PMS y afirma que la ley estatal “remite a las potestades administrativas de planeamiento”.

Lo expuesto nos lleva a mantener que a través de la refundición de 1992 el Gobierno introdujo una doble meta para los bienes integrados en el PMS, inexistente hasta entonces, a través de la formulación de fines y destino(47), dicotomía que la doctrina resuelve focalizando la finalidad de los PMS en el destino de los PMS previsto en el art. 280.1, es decir, en la construcción de viviendas de protección pública u otros fines de interés social. Mientras que los fines del art. 276.1 quedan relegados a una mera declaración de principios o, en el mejor de los casos, su operatividad se limita a aquellos momentos previos a la aprobación del planeamiento.

Una cuestión adicional es la relativa a la subrogación real establecida en el art. 276.2(48), parece claro, que la operatividad de este precepto queda limitada a aquellos supuestos en que estos bienes patrimoniales no puedan destinarse a los destinos previstos en el art. 280.1, pues solo entonces los bienes integrantes del PMS podrán venderse para fines distintos de los previstos en el mencionado artículo 280, y los ingresos de tales ventas deberán destinarse a la conservación y ampliación del mismo. Por tanto la función de este número del art. 279 es, como todo el precepto, supletoria del art. 280.1.

La jurisprudencia ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones sobre el destino de los PMS, si bien se ha centrado en uno de sus elementos: la subrogación real prevista en el art. 279.2. No obstante existen diversos pronunciamientos en relación con los destinos previstos en el art. 280, que en general ha interpretado con carácter restrictivo, así la sentencia de 3.07.2008 (rec. 4921/2005), mantiene que no caben interpretaciones flexibles en relación con los otros usos de interés social:

Si la normativa urbanística establece un fin último como es el destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento urbanístico a él debemos atenernos sin que quepa interpretaciones flexibles en una disposición tan clara como la aquí concernida.

En relación a qué haya de interpretarse como vivienda protegida, la sentencia de Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2004 (rec. 66/2002), limita las mismas a lo dispuesto por las normas estatales o de la Comunidad Autónoma(49), en el sentido de que:

“[] lo dispuesto en el artículo 280, de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que el recurrente invoca, pues lo que dice el citado precepto, en su apartado 1º, es que los terrenos incorporados al Patrimonio Municipal del Suelo deben ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de promoción pública, que como más atrás se ha visto, ha de ser el del Estado o el de las Comunidades Autónomas; [] por lo que ninguna capacidad para ordenar el régimen de promoción pública de la vivienda, reconoce a los Ayuntamientos, más que la posibilidad de construir los terrenos en base a los regímenes establecidos por el Estado o las Comunidades Autónomas, y de no ser ello posible, enajenarlos por concurso o subasta”.

Sobre el concepto jurídico indeterminado de interés social, resulta esclarecedora la sentencia de 31 de octubre de 2001 (rec. 4723/1996), en la que se afirma:

"interés social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1-1 de la C.E ., que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9-2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

Finalmente queda por reseñar la jurisprudencia relativa a la subrogación real de los recursos obtenidos por la venta de bienes del PMS, sin duda la más consolidada, por lo que resulta obligada la cita de la sentencia de 2 de noviembre de 1995 (rec. 3132/1991), dada la repercusión que sus razonamientos tuvieron en la jurisprudencia posterior(50). Los párrafos más significativos de la referida sentencia son los siguientes(51):

“[] Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación o ampliación del propio Patrimonio. Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo.(Artículo 93, ya citado).”

4.2. EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO Y REHABILITACIÓN URBANA

Tras este apunte histórico, en el que no se ha hecho referencia a la Ley 6/1998, de 13 de abril, por cuanto ninguna novedad aporta en relación con la finalidad y destino de los PMS, podemos intentar realizar la interpretación de los artículos 51 y 52 TRLSRU, pues el legislador de 2007 traspuso con algún matiz de notable importancia, como veremos, los artículos 276 y 280.1 TRLS 92, lo que posteriormente fue refundido en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS 2008) y tras las modificaciones operadas por la Ley 9/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R), al TRLSRU en vigor.

No obstante, muchas de las reflexiones realizadas en relación con los artículos 276 y 280 TRLS 92 se pueden reproducir mutas mutandi en relación con la norma vigente, así como también la interpretación de fines y destino mantenido por la doctrina que, como vimos, ha focalizado en estos últimos, relegando los fines del art. 51 al carácter de abstracciones o destino genérico, a modo de ejemplo sirva la cita de MENÉNDEZ REXACH(52), quien mantiene que los fines son abstractos, encontrando su concreción en el destino; AGOUÉS MENDIZÁBAL(53), quien sigue manteniendo la distinción entre fines genéricos y específicos o ROMERO HERNÁNDEZ(54), los fines hacen referencia a “los objetivos que pretenden conseguir con su creación por la Ley”.

Por tanto, partiendo de estas premisas, a continuación vamos a estudiar las diferencias entre el texto vigente y el del 92, empezando por el estudio del art. 51 TRLSRU.

4.2.1. La finalidad de los patrimonios públicos del suelo

El número 2 del art. 51, incorpora alguna modificación, si se prefiere concreción en relación con la finalidad de los PPS, nos estamos refiriendo a la incorporación del concepto administración, entre las finalidades de los ingresos obtenidos como consecuencia de la enajenación de bienes del PPS, es decir en este precepto la redacción es: “conservación, administración y ampliación” esta adición podría hacer pensar en que se autoriza a la Administración local y autonómica a financiar las actuaciones de gestión derivadas de la propia administración de los PPS, pero tal posibilidad se desvanece, pues a continuación el legislador impone como límite que tales actuaciones financien “gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable”(55).

No obstante, alguna Comunidad Autónoma, como Andalucía contempla como mejora o ampliación de los PPS, la urbanización y gestión urbanística de los mismos, art. 75.2.b) LOUA, y a estas actuaciones destina los ingresos obtenidos de dichos patrimonios. Cabría preguntarse si los gastos derivados de la gestión urbanística del planeamiento son gastos de capital, avalaría la respuesta positiva la calificación de los gastos de gestión como gastos de urbanización conforme al art. 113.f) de la LOUA.

Mayor importancia tiene la segunda adición contenida en el art. 51.2, pues afirma la Ley, que estos recursos se dedicarán, también, “a los usos propios de su destino”, ello supone que los recursos obtenidos por la venta de bienes del PPS podrán destinarse a los usos previstos en el núm. 1 del art. 52: la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social. Parecería que se trata de una tautología del legislador si no fuese por la jurisprudencia citada en relación con el art. 276.2 TRLS 92. Con esta adicción, a nuestro juicio, el legislador ha pretendido flexibilizar el uso de los recursos generados por la venta de los bienes del PPS del corsé impuesto por la jurisprudencia, de modo que bienes y recursos, a partir de la LS 2007, tienen idéntico destino: los del art. 52.1(56), con preferencia de la vivienda protegida. PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ(57), resaltan la paradoja que se producía con el TRLS 92, al disponer los Ayuntamientos de suelo y no de financiación para la vivienda protegida”.

La doctrina de nuestros tribunales superiores en los conflictos que se le han planteado no ha entrado en la cuestión que estamos analizando, sino que ha tenido suficiente para resolver la controversia suscitada con mantener el carácter de patrimonio separado, y la consecuente obligación de consignar las partidas correspondientes al mismo, de modo diferenciado del resto de los bienes y gastos municipales, así la sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sede Granada de 9.05.2006 (rec. núm. 961/2013) anula el presupuesto del Ayuntamiento de Maracena por incluir ingresos provenientes de la cesión de aprovechamientos urbanísticos y, en consecuencia pertenecientes al PMS, sin la adecuada separación, única forma, afirma la sentencia, en la que pueden consignarse en el presupuesto municipal, afirmando textualmente:

“La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local ( artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 ), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" ( artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado)”.

También, el mismo Tribunal en la sentencia de 11.07.2016 (rec. 1295/2015), anula una permuta que pretendía realizar el Ayuntamiento de Alhaurin el Grande por falta de justificación, y no porque no se puedan dedicar los ingresos del PMS al interés general de carácter urbanístico

A su vez, la sentencia del Tribunal Supremo de 21.07.2011 (rec. 1646/2009) anula el presupuesto de la ciudad de Valencia por omitir el destino de los ingresos obtenidos por la venta del PMS, sin entrar a valorar los cambios operados, en el entonces vigente art. 38 del TRLS 2008, texto idéntico al artículo que venimos comentando, a pesar de citarlo en uno de sus considerandos. Similar criterio mantiene la sentencia del TSJ de Andalucía de 15.09.2014 (rec. 960/2011), por la que se anula la permuta una parcela perteneciente al PMS por otra que tenía por finalidad dar continuidad a una calle, si bien, termina admitiendo “un carácter restrictivo respecto al destino de los ingresos obtenidos de la enajenación del PMS”, pero no la imposibilidad de destinar los ingresos a fines distintos.

En la misma línea se pronuncia la STSJ Castilla-León, 18.05.2012 (rec. 1718/2008), en la que se afirma

“Como indica la Administración Autonómica demandada el acuerdo de enajenación de bienes integrantes del patrimonio municipal de suelo debe prever o expresar, con una suficiencia que permita al posterior control, cual sea el interés social concreto, de entre los determinados por la legislación urbanística, a que se destinarán los ingresos obtenidos por la venta y del mismo modo, la Administración titular de ese patrimonio debe documentar contablemente de forma expresa y diferenciada los bienes integrantes del patrimonio, su movimiento patrimonial, sus enajenaciones, su destino final y el flujo y afectación de los fondos adscritos al patrimonio”

Un criterio distinto, admitiendo la utilización de los recursos para los destinos previstos en el art. 52, mantiene la sentencia del TSJ de Andalucía. Sede de Granada de 13.04.2009, al afirmar:

“[D]e tal redacción (se refiere al art. 34.1 LS de 2007), aun cuando dicho artículo no fuere aplicable al presupuesto aprobado, se deriva y se ratifica que las cantidades disponibles para otros fines que no sean la construcción de viviendas de protección pública o adquisición de suelo público para dichas construcciones, sólo podrán ser destinados a usos de interés social, con arreglo a lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística y sólo cuando asimismo lo prevea específicamente la legislación”.

En la misma dirección, la STSJ Madrid de 21.02.2006 (rec. 517/2001), asume como fines propios del PMS, los más amplios establecidos en la legislación de la CA, aun cuando la falta de consignación de destino alguno en los presupuestos municipales determinan la anulación de éste.

El Tribunal Supremo en su sentencia de 24.09.2014 (rec. 3555/2012), rechaza el uso dado al PMS, porque los usos previstos por el Ayuntamiento no son los dispuestos por la Ley.

“[] En todo caso, es obvio que son programas de interés social actuaciones referidas a la fauna y educación ambiental, cultura, bibliotecas, museos, escuelas y talleres, programación cultural servicios sociales, discapacitados, atención primaria, mujer, inmigración, voluntariado, dependencia, y todo lo referido a menor y familia. Ahora bien, son de interés social pero desde luego no son el deducible del artículo 34 Ley del Suelo y del artículo 176 Ley del Suelo de la CAM , luego no son financiables con cargo a unos ingresos afectos por razón de lo ya expuesto (cf. anteriores Fundamentos de Derecho Noveno a Décimo Segundo).”

La consecuencia de cuanto venimos estudiando, es que, tras la Ley del Suelo de 2007 bienes y recursos tienen el mismo destino, primigeniamente, como veremos, la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y, en su caso a otros fines urbanísticos o de interés social.

4.2.2. La construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección.

La enumeración de destinos de los PPS realizada por la Ley, supone un vínculo claro entre el art. 52 y los artículos 45 a 47 de la CE, en primer lugar, en la jerarquización que hemos sostenido: la vivienda, se trata de favorecer la realización del derecho de todos a una vivienda digna(58); y, junto a ella, a fines de protección o mejora de los espacios naturales o de bienes inmuebles del patrimonio cultural, junto a otros de carácter urbanístico, entre los que destacan las actuaciones de carácter integrado de regeneración urbana, según lo que prevea la legislación de las CCAA que podrán elegir entre los destinos enumerados por la Ley estatal, y siempre que esos destinos sean compatibles con el planeamiento urbanístico o territorial.

Como se dijo, el art. 52 TRLSLRU dispone que los bienes que integren necesariamente los PPS, deben ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección, también podrán ser destinados a otros usos de interés social(59). Esta enumeración de destinos parece establecer una cierta jerarquización entre los mismos, de modo que será prioritario atender a las necesidades de viviendas y, en su caso, podrán atenderse otros usos de interés social, MENÉNDEZ REXACH(60), mantiene que el destino a vivienda aparece como primario u ordinario, mientras que los usos sociales aparecen en segundo plano. Una opinión distinta es la de BAÑO LEÓN(61), quien discute tal jerarquización pues a su juicio la decisión sobre la misma corresponde a las CCAA.

En el sentido que venimos manteniendo, se pronuncia el TSJ de Valencia en su sentencia de 23.01.2014 (rec. 2919/2009), con cita de la del mismo Tribunal de 7.10.2013, en la que se confirma la anulación de una permuta, por cuanto aplicando la legislación urbanística valenciana, los PMS deben ser destinados a vivienda protegida y solo cuando la demanda de este uso esté satisfecha, podrán destinar el 50% de los bienes y recursos a otros usos de interés social.

Sobre que haya de entenderse por vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, la configuración legal de este concepto es muy amplio(62), pues como ha entendido la doctrina dado que la titularidad de estos bienes corresponde al Ayuntamiento o Administración autonómica, serán éstos quienes deban actuar como promotores directos de las viviendas protegidas(63), esa gestión directa puede realizarse por cualquiera de los medios que permite la Ley(64). Ahora bien, nada impide, al contrario, que el suelo sea enajenado, para que en el mismo la iniciativa privada construya viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, esta posibilidad está expresamente autorizada por el núm. 2 del artículo comentado que establece reglas para la fijación de los precios del suelo en caso de venta. La consecución de la indicada finalidad de satisfacer por cualquiera de los mecanismos previstos en la Ley la demanda de vivienda de los segmentos más desfavorecidos de la población se complementa con otros preceptos contenidos en el TRLSRU, como los artículos 20.1.a) y 18.1.a)(65).

Este destino primario cede cuando estemos ante una actuación de dotación, la justificación de esta regla se puede encontrar en la propia naturaleza de las actuaciones de dotación, pues si estas tienen como objeto “incrementar las dotaciones públicas en un ámbito del suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad” [art. 7.1.b) TRLSRU](66), parece lógico que los suelos pertenecientes al PPS en ese ámbito y, desde luego, los de cesión dentro del mismo, se dediquen fundamentalmente a obtener esas dotaciones que devuelvan el equilibrio al sector. En este punto, parece conveniente la cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 20.07.2017 (rec. 2168/2016), en la que se establecen las pautas para distinguir las actuaciones de dotación, de otras actuaciones de renovación o transformación en suelo urbanizado:

Con referencia a las actuaciones de transformación dice “[] ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de actuación -y sus correspondientes consecuencias- no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es “hacer ciudad” -cuenta con un plus cualitativo-, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es “mejorar ciudad”, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una “ciudad diferente”, mientras que la actuación de dotación consigue una “ciudad mejor” que no pierda su idiosincrasia. []”

4.2.3. Los usos de interés social.

El destino secundario de los PPS, como ya se puso de manifiesto, son otros usos de interés social, siempre que la legislación urbanística de las CCAA prevean los que resulten admisibles y, obviamente, de acuerdo con la ordenación urbanística. Sin embargo la Ley estatal no otorga una carta en blanco a las CCAA para concretar cualquier uso de interés social, sino que como afirma DELGADO PIQUERAS(67), la Ley articula tres requisitos (a) que las leyes urbanísticas indiquen los destinos de interés social, (b) que éstos se refieran a alguno de los fines enumerados en la misma y, (c) que sean compatibles con el planeamiento. Así la Ley contiene un listado de usos posibles, de entre los que las CCAA podrán elegir y concretar, para lo que, como afirma MENÉNDEZ REXACH(68), las CCAA disponen de un amplio margen(69). Estos usos, como ya sabemos, son:

I. Urbanísticos, entre los que el TRLSRU concreta, las actuaciones de carácter integrado de regeneración urbana, por actuaciones de esta clase hemos de entender conforme al art. 2.1 TRLSRU, las que afecten tanto a edificios, como a tejidos urbanos, que tendrán carácter integrado, “cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas en una estrategia administrativa global y unitaria”. Entiendo que a pesar de su enumeración separada las actuaciones de esta naturaleza son de carácter urbanístico(70). Entre las actuaciones urbanísticas la Ley presta especial atención a las actuaciones dentro del tejido urbano, para su regeneración. Lo que probablemente será preponderante en este siglo, abandonando en buena medida las actuaciones de crecimiento urbano.

II. De protección o mejora de espacios naturales. En relación con éstos cabría una interpretación estricta, en virtud de la cual solo podría utilizarse recursos del PPS para espacios naturales protegidos o una interpretación amplia, en virtud de la cual, cualquier espacio que goce de la característica de la naturalidad sería susceptible de ser beneficiario de los recursos del PPS.

III. De bienes inmuebles del patrimonio cultural. En este punto, como en el anterior, caben dos interpretaciones, la estricta reduciría el objeto a los bienes declarados de interés cultural, mientras que la amplia posibilitaría la utilización de los recursos del PPS para bienes declarados de interés cultural por cualquier tipo de norma, incluida la urbanística.

Dado que el art. 52 TRLSRU remite a la legislación autonómica para concretar el interés social, en las próximas líneas haremos un estudio global de las leyes urbanísticas(71) con la finalidad de conocer las prioridades señaladas por éstas. Si bien no esta de más recordar que la regulación que estas normas realicen deben respetar los presupuestos establecidos en el artículo 52 TRLSRU.

La influencia del TRLS 92 distinguiendo entre el destino de los terrenos y construcciones y el destino de los recursos son pocas las CCAA que los mantienen, entre ellas la CA de Andalucía que distingue en el art. 75.1 el destino de suelos y construcciones y el 75.2 el destino de los recursos; Baleares, art. 104.1 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Islas Baleares (LUIB); Navarra, art. 230 Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (TRFOTU). El resto de las CCAA establecen un destino indiferenciado de terrenos, construcciones y recursos, como hace el TRLSRU.

Con carácter general cabe destacar, que son excepcionales las disposiciones de las distintas CCAA que realizan alguna concreción de los fines ambientales o de protección del patrimonio histórico, más allá de repetir la fórmula establecida en el TRLSRU y lo mismo ocurre con las actuaciones de regeneración urbana. Por tanto, los usos de interés social se centran en actuaciones de carácter urbanístico(72), donde puede encontrarse una amplia tipología de supuestos, lo que pone de relieve que, el legislador autonómico percibe que las necesidades colectivas a que nos estamos refiriendo se encuentran vinculadas a la ejecución de actuaciones urbanísticas, llamémoslas, tradicionales, como la obtención de nuevas dotaciones, infraestructuras urbanas, o el pago del justiprecio de terrenos expropiados por razones urbanísticas.

Las CCAA que especifican alguna finalidad ambiental relacionada con los espacios naturales son pocas, como acabamos de decir, entre ellas se encuentra la CA de Extremadura que en el art. 92.2.b) de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura (LSOTEX), establece entre los fines de interés social, las inversiones destinadas a proteger y mejorar espacios naturales o encaminadas a la mejora de la calidad de las aguas o a la protección contra los incendios forestales, resulta loable que en un Estado con la incidencia de los incendios forestales, siempre que las actuaciones a financiar con el PPS sean las de prevención y no las de intervención; también realiza alguna concreción en relación con los patrimonios culturales, así el apartado c), concreta como destino de estos patrimonios, la realización de inversiones que tengan por objeto la rehabilitación del entorno de conjuntos monumentales, o la puesta en valor de edificios de interés histórico o cultural, cuando se trate de inversiones que excedan de lo exigible a sus titulares, con lo que entiendo se están refiriendo al deber legal de conservación.

En segundo lugar, la CA de Canarias, que además de repetir en el art. 299.2.b) y c) de la LSENPC, la fórmula estatal, establece como espacios naturales que pueden ser objeto de financiación por los PPS, la protección del litoral [letra d)] y, con la finalidad de proteger el paisaje incluye en la letra i), la de ejecutar acciones para corregir situaciones incluidas en el catálogo de impacto(73). También se posibilita destinar recursos del PPS a la protección al paisaje en la LOTUP(74), art. 99.e), donde se hace referencia, además, a infraestructuras verdes del entorno urbano. Alguna novedad aporta la CA de Castilla La Mancha en el art. 79 del TRLOTAU, donde recoge por un lado “la conservación y mejora del medio ambiente, tanto natural como urbano, así como la protección del paisaje rústico y urbano [apartado 1.b)], y en el apartado 2.f) incluye como usos de interés social, la mejora del medio urbano y rural de los barrios y pedanías; y en el apartado 2.h) incorpora las operaciones de conservación, protección o recuperación del medio físico natural en zonas declaradas de especial protección.

A su vez, las siguientes leyes urbanísticas de CCAA repiten la fórmula del TRLSRU en cuanto a la protección de los espacios naturales y el patrimonio cultural: Andalucía(75); Baleares(76); Castilla-León(77); Galicia(78); Madrid(79); Murcia(80); Euskadi(81), solo cita entre los destinos de los PPS la rehabilitación del patrimonio histórico y cultural.

Como dijimos, una situación similar se produce en relación con las operaciones integradas de regeneración urbana que un buen número de CCAA recogen entre los fines de los PPS sin mayores concreciones: Andalucía(82); Baleares(83); Canarias(84); Castilla-León(85); Castilla La Mancha(86); Navarra(87); Valencia(88), sin embargo, ninguna de las CCAA señaladas añaden a las actuaciones de regeneración el adjetivo integradas, como veremos a continuación el adjetivo integrado es una condición de la legislación estatal insoslayable. Una excepción a esta regla general se encuentra en la LSENPC, que lo incorpora este adjetivo, pero con la conjunción copulativa “o”, es decir que las actuaciones para el legislador autonómico canario pueden ser “integradas o aisladas”, a nuestro juicio, ello no es posible conforme a la jurisprudencia constitucional, que a continuación citamos. El resto de las CCAA no hacen referencia específica a este destino, si bien, en algún caso podría entenderse incluido en la referencia genérica a otros fines de interés social, es el caso de Extremadura(89); Madrid(90); Murcia(91).

El art. 160.5.b) TRLU de Cataluña, señala entre los fines de los PPS el de hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a una vivienda digna, complementado esta regulación el art. 167, al prever la posibilidad de cesiones gratuitas o por precio inferior al de su valoración para “atender necesidades de vivienda de carácter social o de equipamiento comunitario, para generar actividad económica en áreas deprimidas o para formar reservas para proteger y tutelar el suelo no urbanizable” . Esta previsión incorporada por el art. 59 de la Ley 3/2012 de la CA de Cataluña, da nueva redacción al art. 167 del TRLU de Cataluña, fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por exceder de los fines que el art. 34 TRLS establecía con carácter general a los fines de los PPS. Pues bien, el Tribunal Constitucional en su sentencia 17/2016 (fundamento jurídico 4º), realiza una interpretación amplia del art. 52.1 del TRLSRU, afirmando que, “se puede entender que dentro de este elenco de usos de interés social ligados a la consecución de finalidades de carácter socioeconómico, bien puede incluirse la previsión autonómica de la generación de actividades económicas en áreas deprimidas”. Si bien, impone como límites a las mismas que estén previstas en el planeamiento urbanístico y que la actuación para la que se realiza la cesión “tenga carácter integrado”, como señala la norma estatal.

La legislación urbanística de las CCAA ha sido mucho más imaginativas al recoger como destino los fines urbanísticos que hemos calificado como tradicionales y vinculados al crecimiento de la ciudad, aun cuando nada obsta, sino al contrario, que alguno de ellos estén vinculados a actuaciones en el suelo urbano o urbanizado, así de forma casi generalizada la referida legislación recoge la ejecución y/o adquisición de suelo para dotaciones públicas, tanto locales, como generales, en este sentido las excepciones son Andalucía(92); Baleares(93); Catalunya(94); y Extremadura. También resulta un lugar común, la inclusión de distintos pagos por expropiaciones, ocupación directa o gastos de realojo y retorno, es el caso de las CCAA de Cantabria(95); Canarias(96); Castilla-León(97); Galicia(98); Madrid(99); Murcia(100); Navarra(101). Para finalizar resaltar que algunas CCAA incluyen como destino de los PPS la adquisición de suelo para el ejercicio de actividades empresariales, es el caso de Euskadi; Galicia; Castilla La Mancha o Canarias que incluye las actuaciones en áreas sujetas a renovación o sustitución de plazas alojativas turísticas.

En definitiva, la legislación urbanística de las CCAA sigue primando como usos de interés social, los urbanísticos tendentes a favorecer la ejecución de los planes urbanístico, alguno de los cuales encaja con dificultad entre los fines enumerados en el art. 52.

4.2.4. Destino: Amortizar deuda comercial o financiera

El número 5 del art. 52 TRLSRU dispone una especie de préstamo de los recursos integrantes de los PPS al resto de los gastos municipales para amortizar deuda comercial y financiera de los propios Ayuntamientos(102), es decir el patrimonio separado en que consisten los PPS puede utilizarse para reducir la deuda contraída por el Ayuntamiento titular del mismo(103).

Entiendo que, a pesar de su ubicación en el art. 52 cuyo título es “Destino”, no se trata de un destino propiamente dicho de los PPS, sino de un préstamo del patrimonio separado del suelo a la financiación de las partidas de gasto municipal de carácter financiero o comercial. Se trata de una disposición excepcional, como el propio precepto indica, incorporado en un momento en el que la aguda crisis económica de algunos Ayuntamientos los situaba en una situación de impago generalizado de sus deudas(104) y, en la que el Estado, no podía o no quería añadir nuevas fuentes de financiación para corregir el fuerte déficit de la Administración local.

Por lo que a través de este mecanismo se pretende aliviar la situación de las haciendas locales, mediante la autorización para utilizar los PPS con un destino distinto de los propios de la institución o como afirma ÁLVAREZ GONZÁLEZ(105) es “la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera los que justifican” el recurso a los PPS. Esta autorización está condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, algunas de tipo formal, como tener aprobado el presupuesto anual y liquidado el de los ejercicios anteriores, entiendo que la ley está exigiendo que estén liquidados todos los ejercicios anteriores, no solo el último; disponer de un registro del PPS y que estén debidamente contabilizadas en el presupuesto municipal la partidas del PPS. Otras que pretenden justificar la utilización con este fin y la necesidad del préstamo [letra d)], en concreto exige el TRLSRU una declaración del Pleno de la Corporación de que no son necesarias las cantidades que se van a emplear en la amortización de la deuda para los “fines propios del patrimonio” y la autorización del órgano que ejerza la tutela financiera; Y, finalmente, la obligación de devolver el mismo en un plazo máximo de diez años.

La exigencia de la declaración del Pleno de la innecesaridad para los fines propios de su destino hace prácticamente inutilizable el PPS para la amortización de deuda comercial o financiera. Pues, a mi juicio, es muy difícil que una Corporación municipal justifique que no son necesarias en su municipio viviendas de protección pública, o que están totalmente satisfechos los fines de interés social. Otra cosa será justificar que se puede prescindir temporalmente de la utilización de cantidades relativamente pequeñas en relación con la cuantía del PPS(106).

En definitiva, la reforma legal de 2013 parece poco afortunada al incorporar un elemento distorsionante en relación con el destino de los PPS y, por demás, poco eficaz, pues si como afirma la exposición de motivos de la LRSAL, su objeto es corregir la situación financiera de los Ayuntamientos, la regulación contenida en el número 5 facilitará en muy corta medida esa situación pues, la exigencia de la innecesaridad de los recursos para los fines propios de su destino hace muy difícil su utilización para el pago de deuda comercial o financiera, pero además el legislador debe ser consciente de que la mayoría de los municipios no cumplen los requisitos formales exigidos, en este sentido puede verse las referencias a los informes del Tribunal de Cuentas y Cámaras de Cuenta Autonómicas en ÁLVAREZ GONZÁLEZ(107), por lo que, probablemente los municipios más necesitados, no podrán acudir a este mecanismo extraordinario de financiación.

5. CONCLUSIONES

i. La primera conclusión a que puede llegarse en relación a los PPS, o su antecesor, los PMS es que excepcionalmente han cumplido el cometido para el que fueron diseñados por el legislador. Pues ni fueron eficaces para favorecer el desarrollo de las poblaciones, poniendo suelo barato con el que reducir el efecto inflacionista de éste; ni la puesta a disposición de suelo para vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, recordemos que en el periodo 1996-2007 se redujo drásticamente la construcción de viviendas protegidas.

ii. El TRLS de 1992 supuso un importante cambio en la finalidad de los PMS que, de alguna forma se desligan del planeamiento urbanístico, para focalizar su destino en el producto final, la vivienda. Y, junto a éste, posibilitar que los Ayuntamientos financiasen con estos patrimonios otras políticas de interés social, como la construcción de dotaciones públicas. Esto último se vio cercenado por la interpretación que realizó la jurisprudencia de las posibilidades de uso de los recursos obtenidos como consecuencia de la venta de bienes del PMS.

iii. La LS 2007 y los textos que la han sucedido realiza, en relación con esta materia, algunas operaciones que hemos intentado destacar en el texto, en primer lugar mantiene como destino prioritario de los bienes y recursos, la vivienda sujeta a algún régimen de protección pública; en segundo lugar, limita el concepto de interés social a los supuestos enunciados en ella con gran amplitud y cuya concreción corresponde a las CCAA; y por último abre la utilización de los ingresos obtenidos por la gestión de los PPS a los fines propios de su destino, con lo que a partir de la misma es preciso replantear la jurisprudencia emanada del TRLS 92.

iv. La LS 2007 al concretar los fines de interés social a que deben destinarse los bienes y recursos de los PPS pone el énfasis en las políticas rectoras del territorio establecidas en nuestra Constitución: medio ambiente; patrimonio histórico y cultural; urbanismo y, en relación a este último, de acuerdo con las políticas internacionales y europeas sobre urbanismo, la necesidad de actuar sobre la ciudad existente en detrimento nuevos crecimientos hacia el exterior de la cuidad.

v. La legislación de las CCAA han recibido estos objetivos y los han plasmado en sus normas urbanísticas, ahora bien, parece que en este punto el legislador estatal ha ido por delante de las necesidades detectadas por el legislador urbanístico, que se ha limitado a reproducir los fines de interés social enunciados por el legislador estatal.

vi. La legislación urbanística de las CCAA sigue, en general, anclada en objetivos de interés social relacionados con la consecución de dotaciones públicas, equipamientos y el pago de distintas formas de expropiación, lo que puede ser interesante si van ligadas a actuaciones de nuevas dotaciones en la ciudad existente y, en ámbitos en que las mismas sean precisas para el buen funcionamiento del tejido urbano, pero que tienen poco interés si se destinan a nuevos crecimientos o en ámbitos en que esas dotaciones son innecesarias por mucho que la legislación urbanística siga demandándolas.

vii. En cualquier caso, en todo el entramado del funcionamiento de los PPS falta un actor esencial: los Ayuntamientos, cuyas políticas públicas han definido de modo notable el funcionamiento de los PPS, en ocasiones de forma paralela a las previsiones legales, lo que ha supuesto el fracaso de alguna de las previsiones legales.

viii. Finalmente, no podemos concluir, sin lamentar nuevamente la inclusión del número 5 del art.52 TRLSRU, no solo por la incidencia negativa que pueda tener en los balances de los PPS municipales, sino por abrir una rendija que puede poner en crisis una institución misma, institución que a nuestro juicio puede ser muy interesante como apoyo al urbanismo del siglo XXI, siempre que los rectores municipales asuman sus responsabilidades en relación con los mismos.

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NOTAS:

(1). Este trabajo forma parte del proyecto de investigación DER2017-84387-P

(2). Exposición de motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo.

(3). Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles.

(4). Ibídem.

(5). MORILLO VELARDE, J.I. (1999), p. 63.

(6). Ibídem.

(7). Sobre el estudio inicial del debate doctrinal puede verse LASAGABASTER HERRARTE, I. (2001), p. 794.

(8). QUINTANA LÓPEZ, T. (2001), p. 614, mantiene la singularidad de la naturaleza de los PPS, con cita de LASAGABASTER HERRARTE. En igual sentido, entre otros muchos, GUTIERREZ COLOMINA, V. (2004), p. 527. MENÉNDEZ REXACH, A. (2007), pp. 831 y 832, con cita de la STC 166/1998, de 15 de julio; ÁLVAREZ GONZÁLEZ, E.M. (2014), pp 109-111.

(9). En igual sentido GUTIERREZ COLOMINA, 2007, p. 129. ALONSO IBAÑEZ, MªR. (2004), p. 26, mantiene que es la afectación a unos objetivos o destinos lo que justifica su carácter de patrimonio separado.

(10). ALOSNSO IBAÑEZ, MªR. (2007), p. 661.

(11). En otros casos, como el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla La Mancha (TRLOTAU), aprobada por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, la Ley remite al reglamento para concretar la forma en que deberá documentarse los distintos componentes de los PPS (art. 76.3).

(12). Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Actividad Urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo.

(13). La misma opinión mantiene ORO-PULIDO y LÓPEZ, M. (2007), p. 6 y MORILLO VELARDE, J.I. (1999), p. 49, con referencia a los bienes patrimoniales afectos a un fin público.

(14). En este sentido MENÉNDEZ REXACH, A. (2007), pp. 848 a 852. Esta opinión también es compartida por CHINCHILLA PEINADO, J.A. (2008), p, 149 y DELGADO PIQUERAS, F. (2008), pp. 174-175

(15). La importancia de la indicada interpretación radica en que, de acuerdo con el art. 52.1 reproducido en el texto, sólo los bienes que necesariamente integran los PPS han de ser dedicados a los destinos previstos en el art. 52.1. En consecuencia, las CCAA pueden definir libremente los destinos de los bienes que según su legislación integren los PPS, siempre que no se correspondan con las cesiones de aprovechamiento urbanístico a que se refiere el art. 18.1.a) TRLSRU.

(16). A esta cuestión se refieren de forma expresa los nuevos EEAA aprobados a partir del año 2006, así el artículo 149.5.d) del Estatuto Catalán, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por citar solo algunos; el Estatuto andaluz (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) en su artículo 56.3.

(17). CHINCHILLA PEINADO, J.A. (2008), p. 148, mantiene que esta inclusión trae causa del artículo 47 CE y se encuentra relacionado de forma “directa e inmediata con la planificación general de la actividad económica en materia de política de suelo y vivienda, siendo el único instrumento posible para dotar de facticidad a la competencia estatal para imponer un deber básico como es el de cesión regulado en el art. 16 LS07 []”

Más crítico con la indicada inclusión se muestra QUINTANA LÓPEZ, T. (2007), p. 130.

(18). En igual sentido DE ORO-PULIDO y LÓPEZ (2007), p. 5. QUINTANA LÓPEZ, T. (2007), p. 131, este autor defiende la inconstitucionalidad del inciso que determina la afección a los PPS de las cesiones obligatorias del art. 16 LS 2007 y, defiende que los bienes que las CCAA establezcan que pertenecen a los PPS están afectados por el destino del art. 34.1 LS 2007.

(19). La cita literal del precepto es la siguiente:

Integran los patrimonios públicos del suelo:

a) Los terrenos y edificaciones obtenidos en virtud de las cesiones correspondientes a la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico y los adquiridos con los ingresos derivados de la sustitución de tales cesiones con pagos en dinero o en especie.

b) Los terrenos y edificaciones adquiridos, en virtud de cualquier título y, en especial, mediante expropiación, por la administración titular con el fin de su incorporación al correspondiente patrimonio público del suelo.

c) Los ingresos obtenidos mediante la enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos del suelo.

d) El equivalente económico de la cesión relativa al aprovechamiento correspondiente a la Administración

(20). El precepto indicado dice que el patrimonio público del suelo estará formado por:

a) Bienes adquiridos por la administración para su incorporación al patrimonio municipal de suelo. Para cumplir su función, la adquisición puede producirse con suficiente antelación a la futura evolución de precios del terreno, pudiendo ser previa a la urbanización e incluso a la aprobación de la planificación. Con tal fin es lícito condicionar la decisión de urbanización del suelo a la previa adquisición pública del terreno.

b) El aprovechamiento que corresponde a la administración de acuerdo con lo establecido en el artículo 77 de esta ley.

c) Los ingresos obtenidos mediante la enajenación de terrenos que los integran o la sustitución monetaria del aprovechamiento que corresponde a la administración en los casos establecidos en la presente ley.

d) Los demás supuestos previstos en esta ley o en la norma que la desarrolle.

(21). Integrarán los patrimonios públicos de suelo:

a) Los bienes patrimoniales incorporados por decisión de la administración correspondiente.

b) Los terrenos y las construcciones obtenidos en virtud de las cesiones con destino a aprovechamiento urbanístico que comporten las actuaciones de transformación urbanística de acuerdo con lo previsto en los artículos 29 y 30 de la presente ley, o los adquiridos con los ingresos derivados de la sustitución de estas cesiones por pagos en efectivo.

c) Los terrenos y las construcciones adquiridos por la administración para su incorporación al patrimonio de suelo correspondiente y, en todo caso, los que lo sean como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto previstos en la presente ley.

d) Los ingresos derivados de la sustitución de las cesiones que correspondan a la participación de la administración en el aprovechamiento urbanístico por pagos en efectivo, en los términos previstos en la ley.

e) Los recursos derivados de su gestión y los bienes adquiridos con la aplicación de estos recursos.

f) Los ingresos obtenidos en virtud de la prestación compensatoria en suelo rústico y de las multas impuestas como consecuencia de las infracciones urbanísticas, sin perjuicio de deducir los gastos derivados de la gestión de los servicios de disciplina urbanística.

(22). (a) Los procedentes de las cesiones de aprovechamiento urbanístico derivadas de la obligación de la Administración de participar en las plusvalías generadas por la acción urbanística (art. 47 CE) y que podrán provenir de actuaciones de urbanización [art. 18.1.b) TRLSRU y 51.1.C).e) y 54.2.b) LOUA] o de las actuaciones de dotación [art. 18.2.b) TRLSRU y 55.3.b) LOUA].

Los procedentes del diez por ciento de la inversión necesaria para la realización de Actuaciones de Interés Público en suelo no urbanizable (art. 52.5 LOUA), cuando las mismas sean autorizadas por la Administración municipal. Estas cantidades se abonarán con motivo de la concesión de la licencia de obra.

Los recursos derivados de la gestión del propio PPS y los bienes adquiridos con tales recursos.

Los que provengan de los derechos de tanteo y retracto mediante la delimitación de las áreas previstas en los artículos 78 y siguientes de la LOUA.

Las multas derivadas de las infracciones urbanísticas tipificadas en la LOUA, de conformidad de lo previsto en el art. 197.2 LOUA.

Las reservas de terrenos realizadas a través de planes de ordenación del territorio o Planes con incidencia territorial para su incorporación al PMS mediante adquisición.

Los bienes patrimoniales incorporados por decisión de la Administración correspondiente, en este caso, la incorporación podrá ser limitada temporalmente o quedar sujeta a condiciones.

(23). Forman parte de los patrimonios municipales de suelo los siguientes bienes, bien sean de titularidad municipal directa o bien sean de titularidad de sociedades públicas municipales u organismos públicos locales:

a) Los bienes patrimoniales municipales situados en terrenos que el planeamiento urbanístico general clasifique como suelo urbano y urbanizable, excepto aquellos que, en virtud del título de su adquisición, estén afectados o vinculados a un fin específico, distinto o incompatible con los legales del patrimonio público de suelo.

b) Los terrenos y los derechos obtenidos en la ejecución del planeamiento urbanístico y en concepto de cesión gratuita de edificabilidad urbanística y para las dotaciones públicas, en especial los correspondientes a la participación municipal en las plusvalías generadas por la acción urbanística conforme a esta ley.

c) Los terrenos adquiridos, cualquiera que fuese su clasificación urbanística, para constituir, mantener o incrementar el patrimonio municipal de suelo.

d) Los terrenos adquiridos mediante expropiación, no afectados al uso o servicio público.

e) Los terrenos adquiridos por permuta con otros bienes del patrimonio público de suelo.

f) Los bienes adquiridos mediante el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto regulados en este título.

g) Las viviendas públicas de titularidad municipal o de cualquier entidad dependiente del ayuntamiento.

(24). Sobre los bienes que integran los PPS puede verse CLAVELL NADAL, D. (2007), pp. 363-366.

(25). A nuestro juicio esta cuestión es relevante aun cuando, como acabamos de ver, las cesiones procedentes de actuaciones de dotación forman parte de los PPS de conformidad con la legislación urbanística de las CCAA.

(26). El art. 52.1 TRLSRU reproduce literalmente, salvo el número de los preceptos, el art. 38.1 TRLS y el art. 39.1 TRLS tal como fue redactado por la DF Duodécima. Quince de la L3R. Sin que en relación con estos preceptos se realizase función alguna de armonización, y ello a pesar de la autorización otorgada al Gobierno por la letra h) del art. 1 de la Ley 20/2014.

(27). Opinión distinta es la mantenida por PARDO ÁLVAREZ, M. (2015), p. 597.

(28). PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ (2007), pp. 378-379, en sus comentarios al art. 33 de la LS 07, destacan que las cesiones a la Administración de suelo con aprovechamiento urbanístico solo tiene sentido si se dedican a fines propios de la política de suelo y vivienda. Lo que, desde luego, es estrapolable a las cesiones de suelo en actuaciones de dotación.

(29). STC 141/2014, fundamento jurídico 11.

(30). Se pueden encontrar otros apuntes históricos en DE ORO-PULIDO y LÓPEZ, M. (2007), pp. 1 a 5. QUINTANA LÓPEZ, T. (2007), pp. 115 a 118.

(31). QUINTANA LÓPEZ, T. y LOBATO GÓMEZ, J.M. (1996), p. 12.

(32). QUINTANA LÓPEZ, T., obra citada, p...; la misma opinión mantiene DE ORO-PULIDO y LÓPEZ, obra citada, p ...

(33). FERNANDEZ, TOMÁS RAMÓN (1998), p. 149.

(34). La misma opinión puede verse en QUINTANA LÓPEZ, T. y LOBATO GÓMEZ, J.M, obra citada, p. 14.

(35). FERNANDEZ, TOMÁS RAMÓN (1998), p. 150.

(36). DE ORO-PULIDO LÓPEZ, obra citada, pp. 2 y 3.

(37). En igual sentido QUINTANA LÓPEZ (2007), p. 117.

(38). ALONSO IBAÑEZ, MªR. (2004), p.27, mantiene que el art. 276 no se acomoda a la lógica establecida por la existencia de los destinos establecidos en el art. 280.

(39). Sobre el cumplimiento de la delegación legislativa puede verse FERNÁNDEZ TORRES, J.R. (1993), pp. 144-145, si bien los excesos del Texto Refundido en relación con los PMS señalados por este autor no coincide exactamente con lo que nosotros mantenemos.

(40). DÍAZ DE LEMA, J.M. (1992), p. 42.

(41). SANCHEZ GOYANES, E. (1994), p. 235.

(42). MERELO ABELA, J.M., (2000), p. 709.

(43). QUINTANA LÓPEZ, T. (2001), pp. 613 y 614. La misma opinión expresa ALONSO IBAÑEZ, R. (2007), pp. 657 y 663.

(44). QUINTAN LÓPEZ, T. y LOBATO GÓMEZ, obra citada, pp. 42-43.

(45). ALONSO IBAÑEZ, MªR. (2004), p. 30.

(46). TALLADA LORENTE, J.L. (2001), p. 89.

(47). ALONSO IBAÑEZ, R. (2007), p. 657, mantiene la misma opinión, tanto en cuanto a la novedad que supone esta duplicidad de fines como en cuanto a la dificultad que supone para la consecución de sus objetivos.

(48). Ídem. p. 662, entiende que la subrogación real del art, 276.2 no responde a la lógica del cambio de sistema urbanístico que supuso el TRLS 92.

(49). CORRAL GARCÍA, obra citada, p. 272, mantiene un criterio similar.

(50). Entre las sentencias posteriores que mantiene e incluso reproducen la doctrina expuesta en la sentencia de 1995, pueden citarse las siguientes: SSTS 31.10.2001 (rec. 4723/1996); 2.11.2001 (rec. 4735/1996); 9.04.2007 (rec. 7826/2004; 21.11.2011 (rec. 1646/2009).

(51). La negrilla es mía.

(52). MENÉNDEZ REXACH, A. (2007), p. 839.

(53). AGOÉS MENDIZÁBAL, C. (2008), p. 299. El mismo criterio mantiene ORO-PULIDO y LÓPEZ, M. (2007), p. 9

(54). ROMERO HERNÁNDEZ, F. (2004), p. 954, aun cuando se refiere a los fines enunciados en la LOUA.

(55). En igual sentido MENÉNDEZ REXACH, A. (2007), p. 846; DELGADO PIQUERAS, F. (2008), p.186, ambos recuerdan que una limitación similar existe en el art. 5 de la Ley de Haciendas Locales al prohibir que se financie con la venta de bienes actuaciones corrientes. También PARDO ALVAREZ, M (2015), p 598, citando a los anteriores

(56). En igual sentido se pronuncia MENÉNDEZ REXACH, A. Ibídem; CHINCHILLA PEINADO, JA. (2008), p.154; PARDO ALVAREZ, M, citada, p. 599.

(57). PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ (2007), p. 379.

(58). BAÑO LEÓN, J.M. (2009), pp. 482, mantiene la misma finalidad del destino de vivienda protegida.

(59). QUINTANA LÓPEZ, T. (2008), p. 620, valora la variedad de usos establecidos en al LS 07, lo que a su juicio favorecerá la inserción en la previsión de la norma estatal de los usos previstos por la legislación autonómica. PARDO ALVAREZ, M. (2015), p. 603, complementa la cita anterior afirmando que aunque permite acoger la disparidad de criterios autonómicos, no es una carta en blanco.

(60). MENÉNDEZ REXACH, A. (2007), p. 847. El mismo criterio es mantenido por PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ (2007), p. 381; ORO-PULIDO y LÓPEZ, M. (2007), p. 9; DELGADO PIQUERAS, F. (2008), p. 187; PARDO ALVAREZ, M. (2015), p. 601.

(61). BAÑO LEÓN, J.M. (2009), pp. 482 y 483. La misma posición parece sostener AVIÑO BELENGUER, D. (2015), p. 96.

(62). En este sentido, aun cuando referido al art. 280 TRLS 92 QUINTANA LÓPEZ, T. y LOBATO GÓMEZ, J.M. (1996), p. 43. La misma opinión, también en relación con el texto de 1992, mantiene DÍAZ GAZTELU, B. (2006), pp. 80-82.

(63). MARTÍN VALDIVIA, obra citada, p. 240 y ROMERO HERNÁNDEZ, obra citada, p. 982 este último propone, para el supuesto más usual de creación de una empresa pública instrumental, el otorgamiento a ésta de poderes fiduciarios o bien la asignación como patrimonio de adscripción.

(64). Sobre los medios de gestión directa puede verse GIMENO FELIÚ, J.M. (2008), p. 32 quien destaca que la razón de la exclusión de este tipo de actividades se encuentra en la capacidad de autoorganización de la Administración con el fin de obtener una mayor eficiencia en los procedimientos de contratación. MORENO MOLINA, J.A. (2006), p. 60, que reproduce parcialmente la sentencia del TJUE del caso Parking Brixen GMBH. MOTOYA MARTÍN, E. (2005), p. 85 y 86, se refiere a los requisitos de los entes instrumentales para tener la calificación de medio propio de la Administración. ARIMANY LAMOGLIA, E (2005), p. 53 y siguientes.

(65). Un estudio sobre los distintos instrumentos para favorecer la construcción de vivienda protegida en el planeamiento urbanístico puede verse en ALONSO IBAÑEZ, MªR. (2004).

(66). El texto íntegro del art. 7.1.b) TRLSRU es el siguiente: “Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste”.

(67). Ibídem.

(68). MENÉNDEZ REXACH, obra citada, p. 852. En igual sentido ORO-PULIDO y LÓPEZ, M. (2007), p. 11.

(69). El mismo criterio mantienen las SSTC 17/2016 (fj. 4º) y 75/2018 (fj. 7º). A la primera de las sentencias citadas nos referiremos de nuevo más adelante.

(70). En este sentido ALEMANY GARCÍAS, J. (2016), p.645

(71). Un estudio sobre la legislación urbanística de las CCAA en relación con el destino de los PPS puede verse en BLANQUER CRIADO, D. (2007), pp. 368-380.

(72). Un supuesto extremo lo constituye, a mi juicio, la letra e) del art. 233 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (LOTRUC), que incluye las compensaciones a propietarios por responsabilidad patrimonial de la Administración.

(73). El catálogo de impacto se regula en el art. 152 LSENPC, se trata de un registro en el que se relacionan una serie de construcciones que por sus características tipológicas, compositivas o por su situación de deterioro distorsionen de forma notoria el paisaje rural y haya transcurrido el plazo para realizar actuaciones de restablecimiento de la legalidad urbanística.

(74). Sobre la función ambiental de los PPS en la legislación valenciana puede verse BLANQUER CRIADO, D. (2007), pp. 380-386.

(75). Artículo 75.2.d) LOUA, según redacción dada por Ley 11/2010, de 3 de diciembre.

(76). Artículo 104.3 LUIB.

(77). Artículo 125 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla-León (LUCYL), según redacción dada por Ley 7/2014, de 12 de septiembre.

(78). Artículo 134 LSOGA.

(79). Artículo 176.b) Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCAM).

(80). Artículo 229.1 Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación del Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTURM).

(81). Artículo 115.1.d) LSUPV.

(82). Artículo 75.2.d) LOUA.

(83). Artículo 104.3 LUIB.

(84). Artículo 299.2, letras a) y h) LSENPC.

(85). Artículo 125. e) LUCYL.

(86). Artículo 79.2.d) TRLOTAU

(87). Artículo 230.2.d) del TRFOTU.

(88). Artículo 99.e) LOTUPCV, este precepto tiene la singularidad de incluir la rehabilitación de viviendas.

(89). El artículo 92 LSOTEX autoriza al Gobierno que mediante Decreto establezca otros usos de interés social, entiendo que esta remisión de la Ley extremeña no cumple las condiciones impuestas por el art. 52.1 TRLSRU.

(90). La letra d) del artículo 176 LSCAM, hace referencia a “actuaciones declaradas de interés social”.

(91). La letra f) del artículo 229.1. LOTURM, hace referencia a “otros usos de interés social”

(92). El artículo 75.1.c) LOUA, establece como destino de los bienes integrantes del PPS “cualquier otro uso admitido por el planeamiento, cuando así sea conveniente para la ejecución de éste” pero condicionado a que dicho destino redunde en una mejor gestión del PPS. A su vez, el núm. 2. Letra b), establece como destino de los recursos la urbanización de los propios bienes del PPS. Por lo que su utilización para la adquisición o urbanización de sistemas generales o locales está muy restringida.

(93). El artículo 104.2 establece que los ingresos podrán destinarse a la urbanización de los bienes del PPS, por lo que, como decíamos de Andalucía, la posibilidad de financiar o urbanizar sistemas generales o locales está muy limitada.

(94). El artículo 160.5.c) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, establece como una de las finalidades de los PPS la de “intervenir en el mercado inmobiliario para abaratar el precio del suelo urbanizado y facilitar los sistemas urbanísticos”, en base al cual podría adquirirse y urbanizarse sistemas generales y locales.

(95). Artículo 233.b) LOTRUC.

(96). Artículo 299.2.g) LSENPC.

(97). Artículo 125.1.d) LUCYL

(98). Artículo 134.b) LSOGA.

(99). Artículo 176.f).3º LSCAM.

(100). Artículo 229.1.b). LOTURM.

(101). Artículo 230.2.e) TRFOTU.

(102). Muy crítico con esta adición se muestra ALEMANY GARCÍAS, J. (2016), pp. 646 y 647.

(103). Sobre la constitucionalidad de la previsión contenida en el número 5 se manifiesta la STC 101/2017 (fj. 5º), en relación con la garantía de la autonomía local, y en el fundamento jurídico 6º, en relación con las competencias autonómicas sobre régimen local.

(104). Esta disposición se incorporó al TRLSRU por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL).

(105). ÁLVAREZ GONZÁLEZ, E.M. (2014), p. 124.

(106). En este sentido ÁLVAREZ GONZÁLEZ, E.M. (2014), p. 127 duda que se pueda justificar la posibilidad de prescindir de estos recursos del PPS durante el largo periodo de diez años previsto por la Ley..

(107). Ibídem, pp. 125-127.

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