La agenda de legislar mejor como eje de gobernanza democrática en la Unión Europea: impacto y potencialidades para las entidades subestatales

La agenda de legislar mejor y su desarrollo práctico desde 2015 representan una nueva cultura de regulación jurídica en el sistema de gobernanza multinivel de la Unión Europea (UE). Las actuales formas de actuación normativa aportan así numerosos mecanismos para la interacción directa entre las instituciones de la UE, las autoridades nacionales, regionales y locales, así como con el conjunto de la sociedad civil. Aún todavía mejorables en algunos aspectos, las evaluaciones de impacto y las consultas públicas emergen como piezas clave de transparencia y de democracia participativa. […]

Beatriz Pérez de las Heras es Catedrática de Derecho de la Unión Europea en la Universidad de Deusto

El artículo se publicó en el número 50 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2019)

RESUMEN: La agenda de legislar mejor y su desarrollo práctico desde 2015 representan una nueva cultura de regulación jurídica en el sistema de gobernanza multinivel de la Unión Europea (UE). Las actuales formas de actuación normativa aportan así numerosos mecanismos para la interacción directa entre las instituciones de la UE, las autoridades nacionales, regionales y locales, así como con el conjunto de la sociedad civil. Aún todavía mejorables en algunos aspectos, las evaluaciones de impacto y las consultas públicas emergen como piezas clave de transparencia y de democracia participativa. Las nuevas dinámicas de legislar conllevan también una centralización creciente en lo que respecta al control de la aplicación efectiva del Derecho de la UE por parte de la Comisión Europea. Siendo ésta una responsabilidad tradicional de los Estados miembros, esta tendencia contraviene de algún modo la división de competencias propia de un sistema de gobernanza multinivel. Con respecto a las entidades subestatales, su implicación en los nuevos instrumentos participativos es escasa hasta el momento. Un entendimiento común de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, algunas mejoras en el procedimiento de control parlamentario de estos principios y la introducción de mecanismos más específicos para la implicación directa de las entidades subestatales, pueden promover a corto plazo una subsidiariedad más activa que refuerce, además, la legitimidad democrática de la UE.

I. INTRODUCCIÓN

Legislar mejor se ha transformado en una de las prioridades fundamentales de la actual Comisión Europea desde el inicio de su mandato en 2014(1). Llevada a la práctica, esta máxima significa que las políticas y las normas de la Unión Europea (UE) se conciben y se elaboran de forma que logren sus objetivos al menor coste. Funcionalmente, legislar mejor apunta, en concreto, a una nueva forma de trabajar más abierta y participativa, que tiene por objeto garantizar que todas las medidas adoptadas por la UE se adecuen a su propósito, sean comprensibles y se cumplan en todos los Estados miembros. Se intenta así ser más transparente y eficaz a la hora de adoptar normas jurídicas o modificar las existentes. Al mismo tiempo, se pretende responder a las críticas que con frecuencia ha recibido la UE por producir una normativa excesivamente densa y a veces mal redactada, interfiriendo en la vida de los ciudadanos y empresas con reglamentaciones demasiado detalladas(2).

A pesar de la visible relevancia que está teniendo en las actuales dinámicas legislativas de la UE, el propósito de legislar mejor no es nuevo, dado que ya aparecía considerado en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001(3) y en el informe Mandelkern sobre legislar mejor del mismo año(4). Sin embargo, el incremento significativo de medidas adoptadas por la UE para abordar la recesión económica de los últimos años, muchas de las cuales han agrandado la distancia entre la UE y los ciudadanos, y la necesidad de recuperar la legitimidad de la Comisión Europea como ejecutivo europeo e institución clave en los procesos legislativos, han perfilado el contexto político institucional que está detrás de los nuevos impulsos por legislar mejor.

Los renovados enfoques y mecanismos que conforman actualmente la agenda de legislar mejor se aplican tanto a las nuevas propuestas legislativas, como a la normativa ya en vigor, abarcando todas las fases del ciclo político-institucional (diseño y preparación de la regulación, adopción, implementación (transposición nacional, actos delegados de la Comisión Europea), aplicación (incluyendo el control y cumplimiento efectivo por los Estados miembros) evaluación y revisión. Como requisitos jurídicos horizontales, toda intervención de la UE debe considerar el impacto jurídico, económico y medioambiental para garantizar el desarrollo sostenible, conforme al artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Así mismo, los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5. 1 Tratado de la Unión Europea, TUE) requieren que, en los ámbitos de competencia compartida, la UE motive el valor añadido de su acción, limitándola en cualquier caso a lo estrictamente necesario para regular la cuestión a nivel supranacional(5).

Por tanto, las nuevas formas de trabajar que acarrea la agenda europea de legislar mejor intentan responder también a las dinámicas de gobernanza multinivel que caracterizan el modelo político jurídico de la UE. Ello comporta consecuentemente la implicación en estas actuaciones, no sólo de las instituciones legislativas de la UE (Comisión, Consejo y Parlamento Europeo) y las autoridades nacionales, sino también de los Parlamentos nacionales, las entidades regionales y locales, así como de la sociedad civil, con objeto de que puedan también contribuir eficazmente a los procesos de adopción de decisiones y de normativa europea, garantizando así el respeto efectivo de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad(6).

Este artículo tiene por objeto analizar el alcance de los nuevos enfoques y mecanismos de la agenda europea de legislar mejor, valorando en particular los efectos de su aplicación a los entes subestatales. Con tal fin, la primera parte del estudio se adentra pormenorizadamente en los nuevos instrumentos e innovaciones funcionales del paquete de legislar mejor, destacando como las nuevas formas más abiertas y participativas de legislar, aun con aspectos pendientes de mejorar, contribuyen a consolidar el principio de democracia participativa, reforzando al mismo tiempo la legitimidad de la UE como poder supranacional. La segunda parte analiza la forma en que la agenda europea de legislar mejor envuelve a los entes subestatales (regiones y municipios) en los nuevos procesos de trabajar, identificando los mecanismos habilitados por el momento para su implicación activa. Finalmente, el estudio concluye que, a pesar de los importantes pasos realizados, el grado de participación de las autoridades regionales y locales en todos estos procesos sigue siendo escaso, por lo que las nuevas formas de legislar deberán incorporar a corto plazo algunas mejoras que promuevan una subsidiariedad más activa por parte de las autoridades regionales y locales en el diseño e implementación de las políticas europeas, de conformidad con el principio de gobernanza multinivel.

II. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PROCESOS LEGISLATIVOS EN LA UE: NUEVOS ENFOQUES Y MECANISMOS DE GOBERNANZA MULTINIVEL

El principio de legislar mejor aspira a que todas las acciones normativas de la UE se adecuen convenientemente a los objetivos que persiguen, que sean fáciles de entender, sencillas de aplicar y que se cumplan en todos los Estados miembros. A tal fin, la Comisión Europea inicia el proceso evaluando el impacto de los beneficios y los costos de la regulación a adoptar, una vez que ha ponderado previamente la efectividad de las medidas ya existentes. Así mismo, las consultas públicas con las partes interesadas constituyen, en esta fase inicial, otro elemento esencial de la nueva cultura legislativa, más abierta y participativa.

Aplicar y hacer cumplir el Derecho de la UE, principalmente por los Estados miembros, es también una dimensión importante para que las normas sirvan efectivamente al interés general y proporcionen los beneficios esperados a los ciudadanos. Es por ello que las nuevas dinámicas de trabajar incluyen también una amplia y variada gama de mecanismos bajo el control de la Comisión Europea como institución garante del cumplimiento efectivo. La proliferación de estos dispositivos de vigilancia evidencia una europeización creciente de esta fase de aplicación, tradicionalmente de competencia de los Estados miembros.

1. Las evaluaciones de impacto y las consultas públicas: instrumentos clave de una nueva cultura legislativa

Mejorar la forma de legislar se ha transformado en la máxima que guía el trabajo de la actual Comisión Europea, proyectándose, tanto sobre las nuevas iniciativas normativas, como sobre la legislación vigente. Para trasladar este enfoque a resultados concretos, la institución europea viene adoptando desde 2015 una batería de medidas que conforman actualmente toda una agenda específica. En este marco se incluyen así unas Directrices, cuya función es servir de guía a los servicios de la Comisión en la interiorización de este principio a lo largo de todo el ciclo político. Así mismo, las Directrices informan del modo en cómo la Comisión asiste a los Estados miembros en la aplicación del Derecho de la UE(7). Como complemento, una serie de instrumentos (toolbox, en su denominación en inglés) identifica 65 mecanismos que proporcionan un apoyo más detallado sobre aspectos clave, como la elaboración de los memorándums explicativos que la Comisión debe acompañar a toda propuesta legislativa, la elección del instrumento jurídico concreto o los planes de implementación, entre otros(8).

En lo que concierne al inicio del proceso regulatorio, tres pilares clave sustentan este paquete de legislar mejor: la evaluación de impacto, la evaluación previa de la normativa vigente y la consulta a las partes interesadas. Su sistemática puesta en práctica está comportando la emergencia de nuevos enfoques, organismos y actores de participación y control en lo que ya se perfila como una nueva cultura legislativa, expresión de democracia participativa. Las nuevas formas de abordar la actividad reguladora cuentan con el respaldo e implicación de las dos instituciones que conforman el legislador europeo, a saber, el Consejo y el Parlamento Europeo. Prueba de ello es el Acuerdo Interinstitucional sobre la Mejora de la Legislación(9) que rubricaron en 2016 las tres instituciones comprometidas en el proceso normativo. Adoptado sobre la base del artículo 295 del TFUE(10), el Acuerdo contiene importantes compromisos de las tres instituciones durante todo el ciclo legislativo, desde la preparación de la propuesta normativa hasta su implementación como acto legislativo.

En lo que respecta a las nuevas iniciativas legislativas, el primer paso del proceso de legislar mejor consiste en planificar el alcance de la propuesta, lo que debe estar en consonancia con las prioridades políticas plurianuales y el programa de trabajo anual de la Comisión(11). Una vez formulada, la iniciativa se carga en la plataforma Decide donde se valida políticamente(12). Si la iniciativa es considerada de relevancia, tiene que ser validada por el Comisario y el Vicepresidente competentes en el área, así como por el Vicepresidente primero antes de ser incluida en la planificación de la Comisión. El resto de iniciativas pueden ser validadas por el Comisario competente o el Director General correspondiente(13). La validación política no constituye una decisión sobre la iniciativa, sino que sirve para dar luz verde al inicio del trabajo de fondo. Así, una vez recibida la validación, la Comisión elabora una evaluación de impacto de la propuesta normativa.

En el contexto actual de la agenda de legislar mejor, las evaluaciones de impacto se han transformado en uno de los primeros instrumentos clave de las nuevas tendencias reguladoras. En realidad, su uso no es nuevo, pero puede afirmarse que, desde 2015, las evaluaciones de impacto se han convertido en un gesto sistemático por parte de la Comisión al inicio del proceso legislativo y ello a pesar de que no existe base jurídica que las requiera propiamente. Además, las evaluaciones de impacto se elaboran actualmente incluso para actos delegados, medidas de ejecución y negociación de tratados internacionales. Cabe calificarlas por ello como una práctica institucional consolidada de auto reflexión crítica, que principalmente compete a la Comisión, pero también al Consejo y al Parlamento Europeo(14).

Con respecto a su contenido, las evaluaciones de impacto deben considerar el alcance y las consecuencias de una cuestión y valorar si es necesaria la regulación a nivel de la UE. Tienen que indicar soluciones alternativas y, si es posible, posibles costes y beneficios a corto y largo plazo, evaluando los efectos económicos, medioambientales y sociales de modo cuantitativo y cualitativo. Las evaluaciones deben también motivar el respeto de los principios de subsidiaridad y proporcionalidad, así como la garantía de los derechos fundamentales. Finalmente, como prevé el Acuerdo Interinstitucional, tienen que contemplar, cuando sea posible, el “coste de la no Europa”, esto es, la no regulación a nivel de la UE, y las consecuencias en términos de competitividad y cargas administrativas, especialmente para las pequeñas y medianas empresas(15).

Es indudable que este escrutinio sistemático de carácter horizontal constituye potencialmente una herramienta muy útil para proporcionar evidencias sobre si la iniciativa de actuación normativa tendrá un impacto positivo, negativo o neutro sobre los objetivos trasversales. En la práctica, sin embargo, se ha observado críticamente que muy pocas evaluaciones de impacto se refieren realmente a todos los objetivos de carácter trasversal. Otra crítica se refiere al carácter selectivo de la valoración de beneficios, en el sentido de que algunas evaluaciones valoran el impacto económico, social y medioambiental únicamente respecto a la opción preferida, destacando sólo los efectos negativos con relación al resto de alternativas. Finalmente, algunos autores también señalan una falta de transparencia en la selección de evidencias, a pesar de que la toolbox #12 (Format of the IA Report) de legislar mejor incluye el requisito de incluir un anexo al informe de evaluación de impacto para explicar qué evidencia ha sido empleada en la evaluación, así como las fuentes y otros aspectos relacionados(16).

Para superar estas posibles insuficiencias y controlar la calidad de las evaluaciones de impacto, hay previstos distintos mecanismos de supervisión. El primero es el grupo de coordinación de servicios de la propia Comisión, donde están representados los Directores Generales afectados por la regulación a proponer y a los que se informa oportunamente sobre los impactos evaluados. Así mismo, como mecanismo interno, pero más independiente de la Comisión, el Comité de Control Reglamentario (CCR) se encarga de realizar un control de calidad objetivo de las evaluaciones de impacto. Este órgano incluye entre sus miembros a tres personas ajenas a las instituciones europeas, elegidas en base a su experiencia acreditada como evaluadores(17). El CCR ha tomado el relevo del anterior Comité de Evaluación de Impacto (Impact Assessment Board, en sus siglas en inglés), aunque sus funciones son prácticamente similares, con la única novedad de poder examinar ahora también las denominadas “pruebas de idoneidad de la legislación vigente”. Más concretamente, su papel esencial consiste en emitir un dictamen sobre la evaluación de impacto de la Comisión. El dictamen del CCR debe ser positivo para que la Comisión continúe adelante con su propuesta, aunque un dictamen negativo no constituye propiamente un derecho de veto en manos del CCR. En este último caso, si el dictamen detecta la necesidad de mejorar una serie de aspectos sustanciales, la Comisión tendrá que presentar otra evaluación revisada. En el supuesto de que decidiera seguir adelante con la propuesta legislativa sin contar con la opinión favorable del CCR, la Comisión tendría que motivar públicamente las razones. A lo largo de 2017 y 2018, numerosos dictámenes del CCR han llevado a la Comisión a revisar sus evaluaciones iniciales con enfoques más ajustados o proporcionados a sus planteamientos legislativos(18).

Como órganos de control externo a la Comisión, destacar también al Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo Europeo y el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE). Para el Tribunal de Cuentas esta tarea de supervisión de las evaluaciones de impacto no resulta nueva, ya que entre 2003 y 2008, por ejemplo, examinó más de 100 evaluaciones, y en 2010, publicó un informe en el que identificaba las evaluaciones de impacto como el eje central de lo que tendría que ser la política de la Comisión para mejorar y simplificar, tanto la nueva legislación, como la ya existente(19). Así mismo, en 2014 examinó varias evaluaciones de impacto referidas a diversos acuerdos comerciales preferenciales, concluyendo en algunos casos que la Comisión no había evaluado adecuadamente los efectos económicos de estos acuerdos(20). En el contexto actual de la agenda de legislar mejor, el Tribunal de Cuentas se está encargando especialmente de las evaluaciones ex post de la normativa vigente.

Con menor intensidad y resultados, el Defensor del Pueblo Europeo también ha tenido ocasión de adentrarse en la valoración de las evaluaciones de impacto de la Comisión Europea. Tal vez, la intervención más destacada a este respecto fue la relativa al acuerdo de libre comercio UE-Vietnam. En este caso, el European Ombudsman concluía que la Comisión había incurrido en una mala administración al no haber incluido una valoración del impacto que este acuerdo tendría sobre los derechos humanos, por lo que recomendaba su elaboración por el ejecutivo europeo. Sin embargo, la Comisión rehusó realizar la evaluación por considerar que el acuerdo de cooperación político y de asociación con Vietnam, complementario del acuerdo comercial, ya incluía cláusulas de garantía de los derechos humanos(21).

Finalmente, el TJUE, aunque no puede entrar a valorar la adecuación de contenidos de las evaluaciones de impacto, ya que no son actos jurídicos, sí ha tenido ocasión de referirse a las evaluaciones de impacto desde un punto de vista procedimental. Así, por ejemplo, en el caso Vodafone, la instancia judicial se refirió expresamente a la evaluación de impacto relativa al Reglamento UE que elimina los recargos adicionales por itinerancia de datos en los Espacio Económico Europeo (EEE), en el momento de examinar la adecuación de esta norma con respecto al principio de proporcionalidad. En este caso concreto, los problemas observados y las opciones barajadas por la evaluación de impacto llevaron al TJUE a concluir que no había violación del principio de proporcionalidad(22).

Aparte de la preparación de nuevas iniciativas normativas, la agenda de legislar mejor también proyecta sus dispositivos de control y adecuación sobre la legislación vigente. En este otro sector de actuación, el resultado esperado es simplificar la normativa y hacerla menos onerosa, reduciendo costes prescindibles y cargas administrativas innecesarias, lo que contribuye al mismo tiempo a facilitar la aplicación y el cumplimiento, reforzando en última instancia la legitimidad de la UE como legislador supranacional. La pretensión en este apartado de legislar mejor no es, por tanto, modificar los objetivos políticos de la normativa existente, sino mejorar el instrumento jurídico.

Con este enfoque, el trabajo de la Comisión Europea toma como punto de partida el principio de “evaluar primero” lo que ya existe para valorar a continuación la oportunidad de simplificación y reducción de cargas. En la realización de este cometido, la Comisión cuenta con el apoyo del programa REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme), puesto en marcha en 2012 para mejorar la calidad normativa(23). La evaluación previa de la legislación existente puede referirse, tanto a actos jurídicos individuales, como a un conjunto de actos relativos a una materia concreta. Este último caso de evaluación conjunta se denomina “control de adecuación”. El análisis que aportan tanto las evaluaciones individuales, como los controles de adecuación, se traslada al proceso de evaluación de impacto, que también se aplica a la legislación vigente para identificar cómo los posibles cambios pueden introducirse mejor e incluso para cuantificarlos en la medida en que sea posible. Desde 2016, tanto las evaluaciones individuales, como los controles de adecuación se han incrementado en casi un 70%(24).

Con el fin de garantizar la legitimación de este proceso de simplificación, los esfuerzos de evaluación toman como base los datos recabados, tanto a través de consultas con las partes interesadas, como por medio de la Plataforma REFIT de expertos(25) y de las opiniones recibidas a través de una web específica denominada “Aligerar la carga”(26). Creada en 2015, la Plataforma REFIT incluye en realidad dos plataformas: una, compuesta de expertos nombrados por los Estados miembros, y otra, integrada por representantes de distintos sectores de la sociedad civil, así como del Comité de Regiones y del Comité Económico y Social(27). Sobre la base de las consultas públicas y sugerencias recibidas, el papel de la Plataforma REFIT es emitir dictámenes sobre la conveniencia eventual de simplificar la normativa existente en algún sector, identificando el potencial ahorro de costes para las empresas, los ciudadanos y los poderes públicos. Desde su puesta en funcionamiento en 2016, la Plataforma REFIT ha emitido más de 60 dictámenes, que han orientado a la Comisión Europea a la hora de precisar sus evaluaciones y propuestas de simplificación. Las normativas de la Política Agraria Común, del IVA para el comercio electrónico o de la interoperabilidad de los sistemas de telepeaje de las carreteras son algunos ejemplos de simplificación normativa a las que ha contribuido la Plataforma REFIT(28). Continuando con esta línea de actuación, el programa de trabajo de la Comisión para 2019 incluye nuevas propuestas de simplificación normativa y reducción de cargas en diversos sectores, como medio ambiente, pesca, transporte, consumidores o documentos de viaje, entre otros(29).

Aparte del ejercicio de evaluación, las consultas públicas se han transformado también en otro de los pilares más visibles de la nueva cultura legislativa, erigiéndose en estos momentos en un elemento esencial, tanto en la preparación de nuevas iniciativas, como en la revisión de la normativa existente. La opinión de las partes interesadas y de la ciudadanía en general emerge, así, como un sustrato inherente a las evaluaciones de impacto, las evaluaciones individuales y los controles de adecuación.

Abrir y compartir el proceso legislativo con la sociedad civil permite que los ciudadanos participen activamente en la vida democrática de la UE, dotando a ésta de mayor legitimidad. Las consultas públicas son por ello una expresión visible del principio de democracia participativa, consagrado en el artículo 11 del TUE. Conforme a esta disposición, “las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil” (párrafo 2). Así mismo, “Con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, la Comisión Europea mantendrá amplias consultas con las partes interesadas” (párrafo 3)(30).

Al igual que las actividades de evaluación, las consultas públicas sólo pueden iniciarse una vez que las nuevas iniciativas legislativas o las propuestas de revisión de la legislación existente han sido validadas políticamente, conforme al procedimiento establecido(31). Tras pasar esta fase, tanto las evaluaciones de impacto inicial, en el caso de las iniciativas que requieren una evaluación de impacto, como las hojas de ruta, en el supuesto de las evaluaciones y controles de adecuación de actos jurídicos existentes, se publican por el Secretario General de la Comisión Europea en la web de esta institución(32). A partir de ese momento, las partes interesadas y el conjunto de la ciudadanía pueda tener acceso a la información y aportar sus opiniones en esta fase muy inicial. Al mismo tiempo, este primer contacto facilita que los interesados puedan preparar con más detalle sus respuestas en las consultas que se suceden posteriormente durante el proceso legislativo. La gestión y estrategia de la consulta pública corresponde a la Dirección General competente en la materia sobre la que versan las propuestas normativas.

Actualmente, todas las consultas públicas y las posibilidades de aportar opiniones a lo largo del ciclo normativo se canalizan a través de un único sitio web denominado “Contribuir al proceso legislativo”(33). A través de este canal, los interesados en participar pueden ofrecer sus comentarios sobre las evaluaciones de impacto inicial y las hojas de ruta publicadas por la Comisión, durante un periodo de cuatro semanas antes del inicio de una iniciativa. A continuación, pueden participar también en las consultas públicas sobre las evaluaciones de impacto que acompañan a las nuevas iniciativas, así como en las evaluaciones y controles de adecuación de la normativa existente, normalmente durante un plazo de 12 semanas. En este último supuesto, pueden transmitir sus comentarios y sugerencias sobre cómo simplificar la legislación en vigor. Estas contribuciones de la opinión pública europea son tenidas en cuenta por la Plataforma REFIT para elaborar, a continuación, sus dictámenes y recomendaciones a la Comisión Europea.

Además de los instrumentos legislativos, las consultas públicas también están contempladas para los actos delegados y actos de ejecución que adopta la Comisión Europea, aunque no de modo sistemático y generalizado. Conforme al artículo 290 del TFUE, los actos delegados completan aspectos no esenciales de un acto legislativo, facilitando así su implementación por la propia Comisión. Los actos de ejecución son también adoptados por la Comisión cuando se aprecia la necesidad de garantizar unas condiciones uniformes de aplicación de actos jurídicos vinculantes, según establece el artículo 291 del TFUE. En el caso concreto de la elaboración de actos delegados, la Comisión tiene que consultar primeramente a los grupos de expertos designados por los Estados miembros, tras lo cual presenta sus conclusiones sobre cómo tomará en consideración las opiniones de los expertos. Antes de su adopción definitiva, la propuesta de acto delegado es publicada en la web de la Comisión “Contribuir al proceso legislativo”, lo que permite en ese momento a los interesados transmitir sus comentarios y sugerencias durante un plazo de 4 semanas, salvo que medien razones de urgencia. En algunos casos, los actos delegados pueden ir acompañados también de una evaluación de impacto o documento similar como apoyo a la implementación de la legislación europea. La exposición de motivos que acompaña al acto delegado debe incluir un resumen del proceso de consulta y desde 2017, los nuevos enfoques de transparencia obligan ahora a incluirlos también en un nuevo registro interinstitucional(34). El procedimiento es similar para la adopción de los actos de ejecución, sólo que en este caso la Comisión es asistida y controlada en sus tareas de implementación por los diferentes comités de expertos de las administraciones nacionales. En principio, si no median razones de urgencia, la Comisión abre también un período de 4 semanas de consulta pública para que los ciudadanos y otros interesados puedan ofrecer sus opiniones y propuestas, antes de que el correspondiente comité se pronuncie sobre si acepta o rechaza el proyecto de norma de ejecución. Finalmente, la Comisión presenta al comité una valoración general de las opiniones recibidas que es incluida posteriormente como fase del procedimiento y publicada, en este caso, en el denominado “registro de comitología”(35).

Las consultas públicas, abiertas a la participación de cualquier ciudadano, sin que sea necesariamente un experto en la materia, constituyen sin duda un valioso instrumento de democracia participativa y transparencia que mejora los procesos legislativos de la UE de abajo arriba, reforzando su propia legitimidad como legislador supranacional. A través de la web de la Comisión los participantes reciben además notificaciones sobre los nuevos documentos que van siendo publicados y compartidos. Sin embargo, una debilidad que se observa en el sistema, compleja de superar en la práctica, son los idiomas de los textos sometidos a consultas públicas. En efecto, normalmente las propuestas y actos jurídicos objeto de consulta se publican sólo en inglés y acaso también en francés y alemán, utilizándose únicamente todas las lenguas oficiales de la UE cuando se trata de grandes iniciativas del programa anual de trabajo de la Comisión. Es verdad que las respuestas y opiniones pueden enviarse en cualquiera de los idiomas oficiales de la UE, pero la versión lingüística seleccionada para los textos objeto de consulta pública constituye una dificultad adicional, sino un factor de exclusión, para todos aquellos ciudadanos cuya lengua materna no sea alguna de las elegidas. Por tanto, puede afirmarse que este factor de selección lingüística contraviene o, cuando menos, rebaja el principio de democracia participativa, constituyendo consecuentemente uno de los elementos a mejorar en una próxima revisión de la agenda de legislar mejor.

2. La europeización creciente del proceso de aplicación y cumplimiento efectivo del Derecho de la UE

Garantizar que todas las normas jurídicas de la UE se cumplan efectivamente en todos los Estados miembros es una de las piezas clave del actual programa de legislar mejor. La redacción de textos jurídicos de alta calidad, con términos claros y comprensibles, contribuye a la seguridad jurídica y facilita, además, su cumplimiento. En esta fase de la aplicación, la Comisión está adoptando actualmente un enfoque mixto, que combina, por una parte, la asistencia a los Estados miembros en sus responsabilidades de aplicación y, por otra, el control del cumplimiento efectivo por todos ellos. Más concretamente, las grandes líneas de actuación de la Comisión con respecto a la mejora de la aplicación del Derecho de la UE se recogen en su Comunicación de 2017, titulada “Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación”(36). Como guardiana de la legalidad europea(37), la Comisión anuncia en este documento la aplicación de una política más estratégica en lo que se refiere al control del cumplimiento. En la práctica, este enfoque más selectivo le está llevando a centrarse en las infracciones que puedan tener un impacto relevante en la consecución de los objetivos políticos prioritarios de la UE y a reforzar, al mismo tiempo, los mecanismos de control y el régimen de sanciones económicas. Así mismo, como aspecto relevante que aporta la agenda de legislar mejor, la Comisión está implicando en estas tareas de aplicación y control a la sociedad civil en su conjunto (empresarios, interlocutores sociales, profesionales, ciudadanos en general), así como al Comité de Regiones y al Comité Económico y Social, con objeto de promover su participación activa en los mecanismos de mejora del cumplimiento del Derecho de la UE.

Conforme al nuevo enfoque, la Comisión concretamente está poniendo especial énfasis en los casos en los que los Estados no adoptan en los plazos previstos las medidas nacionales de transposición de las Directivas UE, o lo hacen incorrectamente, bien por defecto, bien por exceso. El incumplimiento de las sentencias del TJUE también es objeto de atención prioritaria de la Comisión, así como los supuestos en los que la infracción por los Estados miembros perjudica gravemente los intereses financieros o vulnera las competencias exclusivas de la UE(38).

Los Estados miembros son los principales responsables de la aplicación y ejecución efectiva del Derecho de la UE, conforme a los Tratados de la UE(39). Como consecuencia inherente a esta responsabilidad, los Estados miembros deben prever las vías adecuadas para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva(40)en los ámbitos regulados por el Derecho de la UE, en virtud del cual los ciudadanos, personas físicas o jurídicas, pueden extraer derechos y prerrogativas. En la práctica, son las jurisdicciones ordinarias las que actúan de juez europeo, con el apoyo frecuente que les presta el TJUE a través del procedimiento de reenvío prejudicial(41). En el contexto actual de los impulsos por legislar mejor, la Comisión ha expresado su disposición a incoar sistemáticamente procedimientos de infracción en los casos en los que las normas o las prácticas de un Estado no garanticen eficazmente estos mecanismos de salvaguarda(42).

Con respecto al cumplimiento del Derecho material de la UE, la Comisión Europea está ya desplegando un amplio espectro de mecanismos para garantizar que los Estados acaten efectivamente esta responsabilidad. Algunos de estos instrumentos utilizados por el ejecutivo europeo no son nuevos, pero su uso se está viendo intensificado o reforzado por otros dispositivos más recientes en el contexto actual de las nuevas formas de legislar. Entre la variedad de mecanismos disponibles por la Comisión, encontramos algunos de carácter preventivo (diálogos, EU Pilot, redes y estructuras ad hoc para asistir a los Estados miembros en la tarea de aplicación) y otros de control político directo y de ejecución forzosa (planes de ejecución, documentos explicativos, recursos por incumplimiento e imposición de sanciones).

En el plano preventivo, la Comisión Europea mantiene efectivamente diálogos bilaterales regulares con las autoridades competentes de los Estados miembros para abordar el cumplimiento efectivo del Derecho de la UE. Estos diálogos, que llevan desarrollándose desde hace algunos años, ahora se producen de forma más sistemática. Así, por ejemplo, en 2017, la Comisión mantuvo diálogos con tres Estados miembros (Bélgica, Irlanda e Italia) sobre el cumplimiento y los déficits de transposición de Directivas relativas al Mercado Único Europeo. Los diálogos pueden referirse tanto a casos de infracción evidente detectados por el ejecutivo europeo, como a aspectos relativos a la aplicación efectiva(43).

Otra herramienta de la que dispone la Comisión para garantizar la aplicación adecuada y, en especial, la transposición correcta de Directivas UE al Derecho interno, consiste en condicionar la disponibilidad de las dotaciones correspondientes de los Fondos Estructurales y de Inversión de la UE a la comprobación de este cumplimiento efectivo por parte de las autoridades estatales(44).

Como mecanismo para la resolución rápida de posibles infracciones en una fase temprana, el denominado EU Pilot ofrece desde 2008 un canal de diálogo estructurado entre la Comisión y los Estados miembros para reconducir el problema de forma rápida(45). Sin embargo, en la actual estrategia reforzada del control del cumplimiento, la Comisión está reduciendo su uso con objeto de incoar directamente los procedimientos de infracción, a menos que considere que el dispositivo pueda resultar verdaderamente útil en algún caso concreto. Ello explica el considerable descenso del número de EU Pilots iniciados por la Comisión en 2017 (178), frente a los 790 de 2016(46).

Finalmente, la Comisión también se sirve de diversos grupos de expertos ya constituidos y de las múltiples agencias europeas creadas en los últimos años para promover la aplicación efectiva del Derecho de la UE. Con el mismo fin de reforzar las capacidades de ejecución de las autoridades nacionales, la propia Comisión ha promovido la emergencia de numerosas redes que asisten a los Estados en esta tarea. Entre ellas, por ejemplo, el Organismo de los Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas, que apoya y asesora a las autoridades nacionales en la ejecución de las normas UE en el ámbito del mercado interior de redes y servicios electrónicos. En la misma línea, la Red Europea de Competencia, encargada de asistr a las autoridades nacionales en la ejecución efectiva de la normativa UE de competencia, o la Red Europea de Inspección Ambiental (IMPEL), que facilita el intercambio de prácticas de aplicación del Derecho medioambiental de la UE, uno de los sectores donde se registra el mayor índice de incumplimiento. A estas redes se unen las autoridades u organismos independientes previstos en las propias normas de la UE, que deben introducir los propios Estados y cuyo papel es también velar por el cumplimiento efectivo de la legislación europea. Como ejemplos, pueden mencionarse, entre otros, las autoridades nacionales de reglamentación en el sector de la energía y de las comunicaciones electrónicas, los organismos reguladores en el sector del transporte ferroviario o las autoridades nacionales de supervisión financiera(47).

A nivel europeo, también se han creado en ciertos ámbitos autoridades específicas para supervisar y adoptar medidas en caso de incumplimiento por parte de los Estados miembros. Es la función que tienen asignada, por ejemplo, la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación o la Autoridad Europea de Valores y Mercados(48).

Toda esta constelación de agencias, redes, organismos nacionales independientes y autoridades europeas comprometidas en el cumplimiento efectivo del Derecho UE permite afirmar que los Estados miembros ya no disponen de una competencia plena y, mucho menos exclusiva, para decidir el alcance y las modalidades de su aplicación. Por tanto, puede concluirse que se asiste en los últimos años a un proceso de europeización creciente de esta fase del ciclo normativo, claramente evidenciado por el mayor papel que está asumiendo la UE y su indudable impronta en estos desarrollos(49).

La mayor europeización también se observa en el control político directo que está ejerciendo la Comisión Europea sobre las opciones normativas de los Estados miembros, especialmente cuando se trata de la transposición de las Directivas al Derecho interno. En efecto, conforme a las nuevas pautas de legislar mejor, en la fase inicial de formular propuestas de Directiva, los propios servicios de la Comisión elaboran para algunas Directivas lo que se conocen como “planes de ejecución”(50). Estos documentos identifican potenciales dificultades a la hora de la aplicación por las autoridades nacionales e incluyen sugerencias e instrumentos para abordarlas, como documentos guía, grupos de expertos o sitios webs específicos. Así, por ejemplo, en 2017, la Comisión Europea elaboró un plan de ejecución de la Directiva propuesta para facultar a las autoridades nacionales de competencia a aplicar la normativa UE con más eficacia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior. Entre las numerosas acciones previstas para su cumplimiento efectivo, el plan de ejecución incluía un único punto de contacto y reuniones bilaterales entre la Comisión y los Estados miembros, formación y apoyo a las autoridades nacionales de competencia, así como actividades de información por parte de la Comisión y las autoridades nacionales de competencia dirigidas a las empresas y consumidores sobre los cambios introducidos(51).

En la misma línea de supervisión, la Comisión puede solicitar, para algunas Directivas, que los Estados proporcionen documentos explicativos de cómo han incorporado los términos de estos actos jurídicos. Esta práctica fue acordada en la Declaración Política Conjunta, de 28 de septiembre de 2011, de la Comisión y los Estados miembros y en la Declaración Conjunta, de 27 de octubre de 2011, del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión(52). Estos documentos explicativos permiten a la Comisión comprender mejor el alcance de las medidas de transposición, facilitando así su control del cumplimiento. No obstante, la Comisión tiene que justificar, caso por caso, la oportunidad y proporcionalidad de requerir estos documentos. Los aspectos a considerar en esta justificación son similares a los que se tienen en cuenta para justificar un plan de ejecución(53). En 2017, la Comisión requirió documentos explicativos para 9 de las 31 propuestas de Directivas que sometió al Parlamento Europeo y al Consejo. Durante ese mismo año, los Estados miembros tenían que incorporar plenamente 36 Directivas, 11 de las cuales requerían estos documentos. Las Directivas se referían a ámbitos considerados prioritarios, como medio ambiente, energía, mercados financieros, justicia y consumidores, transporte y mercado interior. Sin embargo, no todos los Estados miembros acabaron proporcionando documentos explicativos de sus medidas de transposición(54).

Además de los documentos explicativos que deben acompañar a la transposición de algunas Directivas, el Acuerdo Interinstitucional de 2016, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, insta a los Estados miembros a explicar a sus ciudadanos, en los actos mismos de transposición o en documentos separados, aquellos aspectos que han añadido y que no guarden relación con el Derecho de la UE(55). Se trata así de garantizar la máxima transparencia en la realización de las tareas de ejecución de la normativa UE y evitar la práctica conocida como gold-plating(56).

Todos estos filtros y requisitos que acompañan, en particular, la aplicación de las Directivas permite a la Comisión controlar si los Estados miembros las incorporan correctamente a su ordenamiento respectivo. En caso de apreciar una mala o deficiente transposición, así como en supuestos en los que los Estados no le han comunicado medida alguna de incorporación, la Comisión tiene la facultad discrecional de incoar eventualmente un procedimiento de infracción. La institución europea puede decidir iniciar su tramitación por iniciativa propia, después de haber realizado las oportunas indagaciones mediante el mecanismo del EU Pilot. Otras veces, lo hace tras recibir quejas o peticiones dirigidas al Parlamento Europeo, alertándole sobre las deficiencias en la aplicación de la normativa UE por parte de algunos Estados miembros. En 2017, la mayoría de estas vías de investigación y denuncia se refirieron principalmente al incumplimiento de las Directivas en los ámbitos de medio ambiente, fiscalidad, migración y mercado interior. En concreto, la Comisión abrió ese año 716 nuevos procedimientos, en 275 de los cuales llegó a enviar un dictamen motivado a los Estados imputados. Aun siendo menor la cifra que en 2016, el número de casos por infracción que estaban abiertos al finalizar 2017 ascendía a 1559(57).

Como se ha destacado anteriormente, en el marco de la agenda de legislar mejor, la Comisión está dando especial importancia a la transposición de las Directivas dentro de los plazos previstos. En los últimos años, la Comisión se ha fijado, concretamente, el objetivo de remitir los procedimientos de infracción al TJUE en el plazo de un año desde que expira el plazo de transposición(58). Conforme al artículo 260.3º del TFUE, modificado por el Tratado de Lisboa (2009), la Comisión puede proponer ahora al TJUE sanciones económicas en el mismo momento de introducir el recurso por infracción, si se trata precisamente de un incumplimiento por la no transposición de una Directiva adoptada conforme al procedimiento legislativo. Esta nueva facultad refuerza, sin duda, las capacidades de ejecución forzosa de la Comisión, al tiempo que constituye un factor para incentivar la transposición en los plazos previstos por parte de los Estados miembros.

Con todo, se siguen registrando, no obstante, numerosos incumplimientos en los tiempos de transposición, como evidencian los últimos informes anuales sobre la aplicación del Derecho de la UE. La intención ahora de la Comisión es proponer sistemáticamente al TJUE que imponga una multa a tanto alzado y otra multa coercitiva, en base al artículo 260.3º del TFUE(59). En 2017, 558 nuevos casos fueron incoados por el ejecutivo europeo por falta o retraso en la transposición, mientras que un total de 808 procedimientos permanecían abiertos por este motivo a finales de ese mismo año. En 34 casos, sin embargo, la Comisión propuso al TJUE sólo multas a tanto alzado(60), por tratarse de procedimientos iniciados antes de la publicación de su Comunicación de 2017 y de conformidad con la disposición transitoria establecida en dicha Comunicación(61).

En cualquier caso, los recursos de infracción incoados por la Comisión no son siempre la vía más adecuada para garantizar el cumplimiento efectivo del Derecho de la UE en aras al interés general, ya que, entre otras razones, estos procedimientos no garantizan una reparación individual a posibles perjudicados. Además, muchas veces el problema no reside tanto en la ausencia de transposición o en una incorporación incorrecta, sino en una falta o deficiencia en la ejecución efectiva(62). En estos casos, son las jurisdicciones nacionales el cauce idóneo para que los individuos, a través de recursos adecuados, soliciten la anulación o inaplicación de normas incompatibles con las pretensiones que extraen de las normas UE o/y exigir eventualmente una reparación económica por los daños y perjuicios derivados del incumplimiento grave del Derecho de la UE(63).

Como remedios extrajudiciales, destacar también que en los últimos años ha emergido toda una serie de mecanismos de resolución de conflictos en distintos ámbitos de competencia de la UE. Así, en lo que se refiere a cuestiones relativas a la normativa del mercado interior, la plataforma SOLVIT permite a los ciudadanos y agentes económicos consultar sus dudas y resolver problemas antes de acudir, en su caso, a una instancia judicial(64). En la misma línea, la Red de Centros Europeos de Consumidores proporciona asesoramiento sobre compras efectuadas en otros Estados miembros, incluida la resolución de litigios con las empresas proveedoras(65). Finalmente, diversos actos legislativos de la UE en los sectores del transporte aéreo, contratación pública y procesos de escasa cuantía han introducido normas comunes sobre la tramitación de denuncias y mecanismos de recurso en los Estados miembros(66).

En consecuencia, puede concluirse que, en lo que respecta a la resolución de problemas y controversias derivadas del incumplimiento o de la mala aplicación del Derecho de la UE, además del tradicional remedio judicial, existe toda una amplia gama de dispositivos sectoriales habilitados progresivamente por el propio legislador europeo para garantizar la aplicación forzosa de las normas UE y obtener eventualmente una reparación por los daños sufridos. Estos desarrollos, más cercanos a las personas físicas y jurídicas, no hacen sino reafirmar la europeización creciente que se observa en los procesos de cumplimiento efectivo del Derecho de la UE.

III. LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DE LEGISLAR MEJOR: HACIA UNA MAYOR IMPLICACIÓN DE LOS ENTES SUBESTATALES EN TODAS LAS FASES DEL CICLO POLÍTICO

Las nuevas dinámicas de legislar mejor en la UE contemplan mejoras en la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad por parte de todos los actores implicados en los distintos niveles de gobierno: europeo, nacional, regional y local. Así mismo, se pretende incentivar una mayor participación por parte de las autoridades regionales y locales en la elaboración y aplicación del Derecho de la UE, en coherencia con el modelo de gobernanza multinivel que caracteriza el sistema político europeo. Por el momento, el grado de implicación de entes regionales y locales en las consultas públicas, así como en las evaluaciones de impacto y otras evaluaciones es relativamente bajo. Una vía para promover una subsidiariedad más activa apuesta por la introducción de un enfoque más holístico y unificado en la aplicación de estos principios. Esta percepción más consistente a la hora de valorar la subsidiariedad y la proporcionalidad con respecto a la intervención normativa de la UE permitiría, por ende, aprovechar al máximo los mecanismos existentes para la participación de los entes subestatales en los procesos normativos de la UE, así como mejorarlos y, acaso también ampliarlos, aportando una mayor visibilidad territorial a los esfuerzos de legislar mejor.

1. La introducción de un enfoque más holístico y unificado de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad constituyen el eje central del sistema político constitucional de la UE, asentado en una estructura de gobernanza multinivel(67). Su alcance se proyecta sobre los ámbitos que no sean de competencia exclusiva de la UE, más concretamente, sobre las materias identificadas como competencias compartidas en el artículo 4 del TFUE, así como aquellas catalogadas como competencias de coordinación en el artículo 5 del TFUE. En estas áreas, tanto la UE como los Estados miembros pueden entrar a legislar, pero los Estados sólo pueden hacerlo en la medida en que la UE no haya ejercido su poder normativo o haya decidido dejar de ejercerlo (art. 2. 2 TFUE). Sin embargo, esta intervención preferente de la UE no se da en las materias en las que sólo dispone de una competencia de apoyo, coordinación o complemento de la acción de los Estados miembros. Esencialmente, se trata de los ámbitos identificados en el artículo 6 del TFUE, donde los actos jurídicos de la UE tienen un límite marcado, como es el de no resultar en una armonización de las normativas internas de los Estados miembros (art. 2. 4 TFUE).

Como primer parámetro constitucional, la subsidiariedad comporta en la práctica que la UE sólo puede entrar a regular en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva cuando los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros regulando individualmente a nivel central, regional o local, sino que pueden ser logrados mejor a escala de la UE, debido a la dimensión transnacional o los efectos pretendidos (art. 5. 3 TUE). El requisito de subsidiariedad se asienta así en los criterios de la necesidad y del valor añadido de la acción de la UE. Por su parte, el principio de proporcionalidad complementa el de subsidiariedad, midiendo y graduando la intensidad de la intervención normativa. Concretamente, en virtud de este principio, el contenido y la forma jurídica de la acción de la UE no puede exceder de lo proporcionalmente necesario para alcanzar los objetivos pretendidos (art. 5. 4 TUE).

Otra referencia importante, que aporta una dimensión territorial a estos principios, es el artículo 4. 2 del TUE, introducido en 2009 por el Tratado de Lisboa, cuando establece que “La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional”. Un poco más adelante, el apartado 3º de esta misma disposición insta a la UE y a sus Estados miembros a respetarse y asistirse mutuamente para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados y de la legislación institucional. Todas estas referencias constituyen también factores clave a tener en cuenta a la hora de determinar el alcance y contenido de las distintas políticas y acciones de la UE.

La Comisión Europea, el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo, como instituciones implicadas en los procesos normativos, están obligadas, no sólo a motivar y respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, sino también a aplicarlos conforme a las pautas de escrutinio que recoge el Protocolo nº 2, anexo al TUE y TFUE, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Una primera pauta que establece el artículo 2 de este texto adicional a los Tratados es la consideración de la dimensión regional y local a través de “amplias consultas” que debe realizar la Comisión antes de elaborar sus propuestas legislativas, salvo que medien razones de urgencia excepcional, debiendo en estos casos motivar su decisión. Una vez formulada la propuesta de acto legislativo, el control de su acomodación a los principios de la subsidiaridad y proporcionalidad corresponde a los Parlamentos nacionales.

En efecto, desde la entrada en vigor de este Protocolo, introducido por el Tratado de Lisboa, los legisladores de los Estados miembros tienen la facultad de transmitir, en el plazo de 8 semanas desde que reciben una propuesta legislativa, un dictamen motivado justificando las razones por las que consideran que el proyecto legislativo no se acomoda a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Es lo que se conoce como “el mecanismo de alerta temprana”. Este examen interno puede incluir la participación de los Parlamentos regionales que tengan competencias legislativas. Si el número de dictámenes motivados representa un tercio del total de los 56 votos que representan los actuales 28 Parlamentos nacionales (un cuarto, para actos legislativos del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia), la Comisión Europea viene obligada a revisar la propuesta, tras lo cual puede decidir, no obstante, mantenerla, o bien modificarla o retirarla, debiendo en cualquier caso motivar su respuesta. Este resultado del control parlamentario actúa a modo de lo que frecuentemente se denomina una “carta amarilla”. Por ahora, durante los casi 10 años de aplicación del mecanismo, ha habido tan sólo tres cartas amarillas(68). Ahora bien, cuando se trata de una propuesta de acto jurídico que debe adoptarse por el procedimiento legislativo ordinario, si el número de dictámenes motivados representa una mayoría de votos y la Comisión desea mantener incambiada la propuesta, debe entonces motivar ante el Parlamento Europeo y el Consejo las razones por la que considera que su iniciativa legislativa respeta los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Esta otra variante del procedimiento es lo que se denomina la “tarjeta naranja”, de la que no hay experiencia hasta el momento. En estas circunstancias, cabría la posibilidad, como último dispositivo de control, de que una mayoría simple de miembros del Parlamento Europeo, o un 55% de los miembros del Consejo, paralizara la propuesta en sede legislativa por considerar que contraviene los principios de subsidiariedad y proporcionalidad(69).

El Protocolo nº 2 también ha reforzado el papel del Comité de Regiones con respecto al control de la subsidiariedad, al atribuirle, en concreto, capacidad procesal para interponer ante el TJUE un recurso de anulación contra actos legislativos para cuya adopción el TFUE requiera su consulta (art. 8 del Protocolo)(70). Concretamente, en estos supuestos en los que el Comité de Regiones considere que el procedimiento de consulta no se ha aplicado correctamente, puede instar al TJUE a que analice si el acto legislativo cumple el principio de subsidiariedad. Aunque el Comité de Regiones sigue siendo un órgano consultivo y por el momento tampoco ha habido una sentencia del TJUE anulando un acto jurídico por incumplir el principio de subsidiariedad, esta nueva prerrogativa le refuerza como garante de los intereses regionales y locales(71).

En un plano más funcional, el propio Comité de Regiones estableció en 2007 una red para el control de la subsidiariedad(72). Desde entonces, esta red ha venido actuando de plataforma para el intercambio de información entre la UE y las autoridades subestatales sobre propuestas legislativas y otros documentos que pueden tener un impacto a un nivel regional y local. Entre sus miembros se encuentran gobiernos y parlamentos regionales con competencias legislativas, autoridades locales con competencias legislativas y asociaciones de gobiernos locales. En el contexto de la actual agenda de legislar mejor, el Comité de Regiones, a través precisamente de esta red, intenta no sólo promover un papel más activo de las entidades regionales y locales en el control de la subsidiariedad y la proporcionalidad, sino también implicarlas en todas las fases del ciclo político legislativo. A tal fin y con objeto de armonizar los procedimientos para la apreciación de los criterios de la subsidiariedad y la proporcionalidad, el Comité de Regiones ha elaborado y difundido a través de esta red una plantilla específica (subsidiarity and proportionality assessment grid). El listado de preguntas y criterios que contiene intenta introducir así una percepción más holística y estandarizada a la hora de valorar las propuestas legislativas y su conformidad a los principios de subsidiaridad y proporcionalidad(73). En efecto, los criterios para valorar el cumplimiento de ambos principios varían según los Estados. Esto hace que, en el caso de los Parlamentos nacionales en concreto, sus dictámenes motivados no resulten comparables y que, con frecuencia, reflejen diferentes opciones políticas más que una valoración propiamente centrada sobre la subsidiariedad. Como resultado, a veces estos dictámenes no pueden ser considerados, lo que provoca frustración y decepción entre los legisladores. Por otra parte, las Directrices de la Comisión sobre legislar mejor incluyen, en efecto, la consideración de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad(74), pero el hecho de que no haya un enfoque unificado con respecto a la apreciación de los mismos genera la impresión de que este aspecto no es atendido adecuadamente.

Impulsada o no por la iniciativa del Comité de Regiones, lo cierto es que la Comisión Europea, a través de su Presidente, constituyó, en 2017, un grupo operativo ad hoc (Task Force), con el mandato de explorar vías y métodos para valorar y aplicar mejor los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, especialmente en las fases de preparación e implementación de la legislación y las políticas de la UE(75). Compuesto por tres miembros del propio Comité de Regiones y tres miembros de los Parlamentos de Estonia, Bulgaria y Austria, presidido por Frans Timmermans, Vicepresidente Primero de la Comisión Europea, el Task Force emitió su informe final en julio de 2018(76). La primera recomendación entre las nueve que incluye el documento apuesta por la utilización de un grid o plantilla, muy semejante al que había preparado el Comité de Regiones unos meses antes. Concretamente, el formulario de preguntas está dirigido a implantar un enfoque común, más visible y consistente, a la hora de apreciar los criterios que acompañan a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad por todos los actores implicados. En consecuencia, este modelo de formulario propuesto sería utilizado por la Comisión Europea cuando inicia sus propuestas, por los Parlamentos nacionales y regionales cuando elaboran sus dictámenes motivados y por el Parlamento Europeo y el Consejo cuando analizan el proyecto legislativo y también cuando introducen modificaciones. Según la recomendación del Task Force, incluso el TJUE podría servirse de este método común de apreciación de la subsidiariedad y proporcionalidad en los casos en los que tenga que conocer de estas cuestiones(77).

El informe del Task Force tuvo como primera secuela la Comunicación que la Comisión Europea publicó en octubre en 2018 en la que, valorándolo positivamente, expresaba su intención de incorporar esta plantilla a sus Directrices sobre legislar mejor y usarla en sus evaluaciones de impacto, evaluaciones y memorandos explicativos. Al mismo tiempo, con el fin de que el procedimiento propuesto para apreciar la subsidiariedad y proporcionalidad resulte realmente efectivo, el ejecutivo europeo instaba al Parlamento Europeo y al Consejo a utilizarla también, especialmente cuando introduzcan modificaciones en las propuestas legislativas, eventualidad esta última en la que el impacto en términos de subsidiariedad y proporcionalidad tiende a no valorarse(78). La Comisión sugiere también en esta Comunicación que los Parlamentos nacionales utilicen este formulario a la hora de elaborar sus dictámenes motivados ya que, al proporcionar un discernimiento común sobre la subsidiariedad y la proporcionalidad, puede aportar más relieve e impacto a sus opiniones.

Una vez que lo introduzca entre sus instrumentos de trabajo, la Comisión tiene intención de utilizar en adelante esta plantilla como referencia en sus comunicaciones con los Parlamentos nacionales y las autoridades regionales y locales, lo que indudablemente contribuirá, al menos en términos formales, a hacer más predecibles y visibles las opiniones recibidas sobre sus propuestas legislativas(79).

2. Propuestas para una participación regional y local más activa en los procesos normativos de la UE

Aparte de una percepción más consistente y compartida de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad por los distintos actores implicados en su apreciación, la actual agenda de legislar mejor persigue estimular una mayor implicación de los entes regionales y locales en todas las fases del ciclo político. Hasta el momento, la participación de los entes subestatales, tanto en las consultas públicas, como en otros mecanismos de opinión es muy reducida, representando apenas un 1% en 2016(80). El objetivo es, por tanto, revertir esta tendencia. A tal fin, distintos esfuerzos se están desplegando actualmente para captar las opiniones y aportaciones de las entidades regiones y locales, aunque la enorme heterogeneidad entre ellas, en términos de identidad política y de competencias, aboca necesariamente a distintos grados de sensibilidad e interés a la hora de participar en estos procesos.

Un primer paso en esta dirección apuesta por generar capacidad de participación en los distintos mecanismos habilitados para mejorar la legislación de la UE y su aplicación. El momento de partida para estimular esa mayor implicación regional y local sería la elaboración del programa de trabajo anual de la Comisión Europea. Este documento es normalmente publicado a finales de octubre. Un diálogo compartido durante su preparación entre la Comisión Europea, los Parlamentos nacionales y las autoridades regionales y locales permitiría, no sólo hacerlas partícipes por adelantado de las grandes líneas de trabajo del ejecutivo europeo, sino también considerar e incorporar sus opiniones en esta fase inicial. Este aspecto de participación se recoge en el informe presentado por el Task Force en julio de 2018, aunque luego no se incluye entre las nueve recomendaciones de este documento(81). Sin embargo, en un informe previo, de mayo de 2018, los miembros del Comité de Regiones que participaron en el Task Force sugerían, además, implantar la práctica de invitar a los miembros de la Comisión Europea a los Parlamentos nacionales de sus respectivos Estados miembros de origen con el propósito de debatir precisamente sobre el programa de trabajo anual de la Comisión. En estos debates participarían también los Parlamentos regionales con competencias legislativas(82). Esta propuesta tampoco se recoge en el informe de julio de 2018, aunque la recomendación nº 6 del Task Force insta a los gobiernos y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros a recabar las opiniones y la experiencia de las autoridades regionales y locales, al tiempo que sugiere también al Parlamento Europeo y al Consejo que inviten a las autoridades regionales y locales a sus reuniones y sesiones públicas, cuando se estime conveniente. A nivel estatal, resulta especialmente importante, en efecto, la consulta e implicación de las entidades subestatales cuando los Estados miembros acuerdan coordinar sus políticas económicas a través del Semestre Europeo, dado que cualquier reforma o ajuste de índole económica tiene efectos en los niveles regionales y locales, pudiendo tener especial incidencia en ámbitos de su autogobierno(83).

Otro mecanismo que puede generar capacidad de participación en los procesos normativos de la UE por parte de las autoridades regionales y locales es la organización de eventos y diálogos ciudadanos, como los que el propio Comité de Regiones viene ya realizando en todos los Estados miembros, para explicar las políticas de la UE y el papel que pueden jugar las autoridades competentes en el nivel subestatal. En diciembre de 2017 eran más de 200 los actos de este tipo desarrollados por esta institución, con la participación de 230 de sus miembros y alrededor de 30.000 ciudadanos(84).

Dentro del ciclo político, una mejora que se considera necesaria es la modificación de las consultas públicas con objeto de hacerlas más selectivas cuando se refieren a los intereses regionales y locales. En efecto, una de las razones que explica la baja participación de las entidades subestatales en las consultas públicas se debe a que las consideran generales y superficiales, por lo que no reflejan adecuadamente sus intereses. Esta deficiencia no se corresponde con el papel importante que, sin embargo, juegan las autoridades regionales y locales en la aplicación efectiva del Derecho de la UE. Es por ello que la recomendación nº 4 del Task Force en su informe de julio de 2018 insta a la Comisión Europea a modificar sus Directrices sobre legislar mejor con objeto de introducir en las consultas públicas cuestionarios específicos dirigidos a recabar las opiniones de las autoridades regionales y locales e, incluso, preparar consultas ad hoc cuando las propuestas legislativas puedan tener un especial impacto en sus ámbitos de autogobierno. En su Comunicación de octubre de 2018, la Comisión se comprometió a revisar próximamente los cuestionarios de las consultas públicas para introducir, efectivamente, cuestiones sobre temas de relevancia específica para las autoridades regionales y locales, incluidos los Parlamentos regionales(85).

Un compromiso más activo de las autoridades regionales y locales en los procesos de consulta constituye también un elemento esencial para mejorar la calidad de la evaluación de los impactos territoriales. De hecho, la consideración de la dimensión regional y local en esta fase pre-legislativa es un mando constitucional, si se atiende a lo previsto en el Protocolo nº 2 anexo a los Tratados UE y TFUE. En concreto, los artículos 2 y 5 de este texto adicional establecen que la Comisión debe tener en cuenta la dimensión regional y local en sus propuestas de actos legislativos, celebrando consultas e incluyendo elementos que permitan evaluar el impacto en la legislación regional, así como considerar que cualquier carga, financiera o administrativa, que recaiga sobre las autoridades regionales y locales resulte lo más reducida posible y proporcional al objetivo deseado. Para atender este requerimiento, la Comisión ha venido utilizando su propio método de evaluación del impacto territorial desde 2016(86). Hasta ahora, el enfoque de la Comisión se ha limitado a evaluar especialmente el impacto económico, social y medioambiental, mientras que el impacto territorial sólo lo ha considerado cuando lo ha estimado relevante y oportuno por afectar, por ejemplo, su propuesta de forma desigual a las entidades subestatales, en términos de costes y beneficios. Correspondiendo a la recomendación nº 5 del Task Force, la Comisión se propone próximamente modificar también sus Directrices con objeto de hacer más visibles las opiniones regionales y locales y presentar, en definitiva, de forma más clara su valoración de la subsidiariedad y proporcionalidad, incorporando más elementos de dimensión territorial en las evaluaciones de impacto, las evaluaciones de la legislación existente y los memorándums explicativos(87).

Otro aspecto que se considera necesario introducir en fase legislativa para estimular la participación regional y local es el control último del cumplimiento de la subsidiariedad y la proporcionalidad antes de la adopción del acto legislativo final, especialmente cuando éste ha sido sustancialmente modificado por el Consejo y el Parlamento. En efecto, la Comisión suele transmitir a ambas instituciones las evaluaciones de impacto y las opiniones recabadas en las consultas públicas, incluyendo cuestiones relacionadas con la subsidiariedad y proporcionalidad y con efectos importantes en los niveles regionales y locales. Sin embargo, el Parlamento Europeo y el Consejo, en sus negociaciones y discusiones sobre la propuesta legislativa introducen muy frecuentemente modificaciones, que pueden tener importantes impactos para los ámbitos regional y local y resultar incluso desproporcionadas e inadecuadas desde el prisma de la subsidiariedad. Estas negociaciones entre los colegisladores, en los que también participa la Comisión, se conocen como “trílogos”, no son públicos, por lo que no resultan accesibles a los Parlamentos nacionales, ni mucho menos a las autoridades regionales y locales(88). El Comité de Regiones también resulta afectado cuando el acto legislativo final ya no es el mismo texto jurídico sobre el que fue consultado y ofreció su dictamen acerca del cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Por tanto, puede afirmarse que el procedimiento actual de control de estos principios, recogido en el Protocolo nº 2, no garantiza la dimensión territorial al final del proceso legislativo.

Para remediar esta deficiencia podría pensarse en añadir al procedimiento existente una “última carta” para cuando la propuesta legislativa haya sido sustancialmente modificada, esto es, un nuevo control de la subsidiariedad y proporcionalidad al final del ciclo legislativo, que incluiría también una nueva consulta al Comité de Regiones. Ello requeriría una modificación del Protocolo nº 2, dentro de un proceso de reforma de los Tratados. A la espera de que tal proceso se produzca, los miembros del Comité de Regiones participantes en el Task Force sugirieron añadir este último control en el Acuerdo Interinstitucional de 2016 sobre la mejora de la legislación(89). En su informe final de julio de 2018, el Task Force simplemente sugiere en su recomendación nº1 que ambos colegisladores adopten el modelo de plantilla (grid) propuesto y lo apliquen como método común de valoración de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad durante todo el proceso legislativo, desde el borrador de propuesta legislativa hasta la versión definitiva, incluyendo las posibles modificaciones introducidas.

Con respecto a la evaluación y eventual simplificación de la legislación existente desde la perspectiva de la subsidiariedad, proporcionalidad y densidad normativa, también se han adelantado algunas propuestas con objeto de mejorar la implicación de las autoridades regionales y locales. La densidad normativa se refiere especialmente a las Directivas, un tipo de acto jurídico que de por sí constituye un reflejo de la subsidiariedad, ya que su vocación no es regularlo todo, sino los aspectos esenciales, dejando márgenes de discrecionalidad a los Estados miembros para concretar otros elementos y conseguir el resultado final establecido por la propia Directiva(90). Sin embargo, con el tiempo y, en especial, en el ámbito del mercado interior, el legislador europeo ha tendido a adoptar Directivas de contenido muy denso, que incluyen una gran profusión de especificaciones técnicas, lo que acaba reduciendo, sino eliminando, el margen de apreciación del que disponen las autoridades estatales en su transposición al Derecho interno y, consecuentemente, también el de las entidades regionales y locales(91).

Con objeto de reforzar la consideración de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como la referencia de la densidad normativa a la hora de evaluar la legislación en vigor, la Comisión tiene previsto reformar la composición y el enfoque de trabajo de la Plataforma REFIT, de conformidad a la recomendación nº 8 del Task Force. En concreto, la idea es introducir en esta Plataforma una mayor presencia de autoridades regionales y locales, en sustitución de algunos expertos de los Estados miembros, si bien estos cambios no se producirán hasta que se constituya la nueva Comisión Europea tras las elecciones al Parlamento Europeo de 2019. Mientras tanto, el Task Force y la propia Comisión han instado al Comité de Regiones a poner en marcha un proyecto piloto de red de puntos de contacto regionales (regional hubs), encargada de recoger y canalizar sistemáticamente las opiniones e información sustancial sobre la aplicación de la legislación. Esta iniciativa intentaría así cubrir el vacío actual de datos y referencias, mejorar la evaluación de la legislación existente y promover su simplificación y el aprendizaje interregional en la implementación y desarrollo ulterior del Derecho de la UE. Con una veintena de puntos de contactos regionales, el Comité de Regiones creó esta red en noviembre de 2018 y está previsto que sus actividades se desarrollen en fase piloto durante el período 2019-2020(92).

Un aspecto del procedimiento de alerta temprana del Protocolo nº 2, ampliamente discutido por considerarse disuasorio de una mayor participación de los Parlamentos nacionales y también de los legisladores regionales, es el plazo de 8 semanas de que disponen estos órganos parlamentarios para emitir sus dictámenes. Este período se considera insuficiente y se ha propuesto ampliarlo a 12 semanas. Así se recoge en la recomendación nº 3 del Task Force. A la espera de una próxima reforma de los Tratados, que pueda incluir este Protocolo, la Comisión Europea excluye ya del cómputo de las 8 semanas el mes de agosto y está explorando, junto con el Parlamento Europeo y el Consejo, descontar también el período de Navidad y Año Nuevo, con objeto de imprimir una mayor flexibilidad en el cómputo de las 8 semanas. Otro aspecto controvertido es el umbral de votos en los procedimientos de cartas amarilla y naranja, para los que se ha propuesto rebajarlo, respectivamente, de un tercio a un cuarto del total de votos y de mayoría simple a un tercio(93). Pero este cambio tan concreto requeriría, necesariamente, la modificación formal del Protocolo nº 2.

Impulsada también por las recomendaciones del Task Force, la Comisión tiene intención de recoger de forma más selectiva y específica los dictámenes de los Parlamentos nacionales y las opiniones de los Parlamentos regionales con competencias legislativas en su informe anual sobre subsidiariedad y proporcionalidad(94).

A efectos funcionales, una mejor coordinación e intercambio de opiniones entre los legisladores nacionales y regionales resulta esencial para un control más consistente y participado de la subsidiariedad y proporcionalidad. La experiencia muestra, sin embargo, cómo los Parlamentos nacionales y los regionales tienen sus propias plataformas para compartir e intercambiar información, mientras que la Comisión Europea proporciona sus respuestas a los dictámenes recibidos a través de la plataforma interparlamentaria dentro de su propia web. Por tanto, algo tan simple como un diálogo más estructurado podría garantizar que los Parlamentos regionales con competencias legislativos se impliquen más efectivamente en el control de la subsidiariedad y proporcionalidad. A tal fin, el Task Force en su recomendación nº 7 propone que los Parlamentos nacionales y regionales conecten sus respectivas plataformas, con el apoyo del Comité de Regiones y la Plataforma REGPEX(95), con objeto de que los legisladores nacionales consulten en tiempo y forma adecuada a los Parlamentos regionales a la hora de preparar sus dictámenes motivados.

Finalmente, con respecto a los actos delegados y de ejecución que adopta la Comisión Europea, su significativo incremento en los últimos años suscita preocupación entre las entidades subestatales. Como es sabido, estos tipos de acto jurídico no se someten al control del Protocolo nº 2, aunque tienen también un impacto relevante a nivel regional y local. Como se ha comentado anteriormente en estas páginas, en el marco de la agenda de legislar mejor, la Comisión ha extendido las consultas públicas a estos actos para que los interesados puedan ofrecer sus opiniones en el plazo de 4 semanas y ha creado también un registro específico de actos delgados. El Comité de Regiones desea ir más allá y ha propuesto una consulta específica para las autoridades regionales y locales, cuando los actos delegados y de ejecución afecten a materias de su autogobierno, de modo que las opiniones expresadas puedan ser consideradas por la Comisión(96). Nada al respecto de esta propuesta se recoge en las recomendaciones del Task Force pero, en su Comunicación de octubre de 2018, la Comisión expresó su intención de acomodar el programa REFIT para incluir también los actos delegados y de ejecución (97).

Por tanto, las propuestas para mejorar la implicación y visibilidad de los niveles regional y local en el ciclo político y normativo de la UE son, en estos momentos, numerosas y constituyen un objetivo común. No obstante, es probable que haya que esperar todavía algún tiempo para comprobar que algunas de estas iniciativas se transforman en resultados tangibles.

IV. CONCLUSIONES

La agenda de legislar mejor representa una de las iniciativas recientes más ambiciosas para mejorar la legitimidad y la calidad del Derecho material de la UE. La necesidad de priorizar aquellas acciones que puedan aportar un evidente valor añadido a escala de la UE y de utilizar los recursos disponibles de forma más eficiente constituye el telón de fondo que impulsa las nuevas dinámicas normativas de gobernanza multinivel. La actual cultura de legislar combina así instrumentos innovadores, como las evaluaciones de impacto, las evaluaciones ex-post y las consultas públicas, con mecanismos de gobernanza, como el Comité de Control Reglamentario, la Plataforma REFIT o el Acuerdo Interinstitucional sobre la Mejora de la Legislación.

De forma muy visible, las nuevas formas de trabajar y legislar en la UE ofrecen a los Estados miembros la oportunidad de implicarse más en los procesos normativos. Es así como, desde el momento en que la Comisión Europea publica la evaluación de impacto inicial sobre una nueva propuesta legislativa, las autoridades nacionales pueden percibir sus posibles efectos a nivel nacional y aportar, en consecuencia, sus opiniones y valoraciones. A ello se añade el papel de la Plataforma REFIT, que reúne expertos nombrados por los Estados miembros junto con otros representantes de la sociedad civil y que se encarga ahora de emitir dictámenes sobre la necesidad de simplificar la normativa existente.

Ahora bien, del análisis realizado se observa que la actual agenda de legislar mejor confiere una especial importancia a la fase de aplicación efectiva del Derecho de la UE. Ello se evidencia en las nuevas dinámicas de control directo por parte de la Comisión Europea sobre las opciones normativas de los Estados miembros, especialmente en el caso de transposición de Directivas, al punto que puede hablarse de una europeización creciente de este aspecto tradicionalmente de competencia estatal. Esta tendencia contrasta de algún modo con la filosofía más participativa y multinivel que inspira los nuevos métodos de legislar en la UE.

La agenda de legislar mejor también envuelve a la sociedad civil, a través de las consultas públicas que abre la Comisión Europea sobre sus nuevas propuestas legislativas, así como sobre la revisión de la normativa en vigor. Como aspecto más novedoso, las consultas también se extienden en estos momentos a los actos delegados y de ejecución de la propia Comisión. Esta innovación es importante porque, por su carácter más técnico o detallado, este tipo de acto jurídico suele tener efectos relevantes en los destinatarios finales. No obstante, el carácter precisamente técnico de las normas jurídicas, de imposible comprensión si no es por expertos en el tema, y la selección habitual de unas pocas versiones lingüísticas, generalmente el inglés, para la mayoría de textos sometidos a consulta pública, constituyen algunas de las debilidades de este mecanismo, que tendrán que superarse a corto plazo antes de poder considerarlo un auténtico instrumento de democracia participativa.

Las nuevas formas de legislar ofrecen también a las entidades regionales y locales contribuir al diseño de la nueva legislación supranacional, así como asegurar el respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, junto con los Parlamentos nacionales. Sin embargo, su implicación en los nuevos mecanismos es escaso por el momento. Como punto de partida, se requiere una percepción común de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad por parte de todos los actores implicados en la evaluación de su cumplimiento. Una subsidiariedad proactiva también conlleva la necesidad de consultas públicas más selectivas por parte de la Comisión cuando sus propuestas legislativas puedan tener un especial impacto en los ámbitos de autogobierno subestatal. Otra carencia relevante detectada en este estudio es la falta de un mecanismo último de control del cumplimiento de la subsidiariedad y proporcionalidad cuando el acto legislativo final difiere sustancialmente de la versión inicialmente propuesta por la Comisión, tras haber sido modificado sustancialmente por el Parlamento y el Consejo. Otras mejoras propuestas con respecto al procedimiento de alerta temprana requerirán reforma formal de los Tratados.

A la espera de que se abra ese proceso de modificación, corresponde a la Comisión Europea incorporar en los próximos meses mejoras en el sistema de legislar mejor y, especialmente, las recomendaciones del Task Force sobre subsidiariedad y proporcionalidad, para permitir que las entidades subestatales puedan contribuir más eficazmente a los procesos supranacionales de decisión política y normativa. Mejorar ese diálogo entre las instituciones europeas y las autoridades regionales y locales es un aspecto ineludible que refuerza la legitimidad democrática de la UE y, por ende, del proceso de integración europea.

V. BIBLIOGRAFÍA

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NOTAS:

(1). COMISIÓN EUROPEA, “Legislar mejor para obtener mejores resultados. Un programa de la UE”, COM (2015) 215 final de 19 de mayo de 2015.

(2). ROBINSON, Williams, “Time for coherent rules on EU regulation”, The Theory and Practice of Regulation núm.3, 2015, págs. 257-278.

(3). COMISIÓN EUROPEA, “La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco”, COM (2001) 428 final de 25 de julio de 2001, apartado III.2. Mejores políticas, mejores normativas, mejores resultados.

(4). “Informe Mandelkern sobre Mejora de la Regulación”, 13 de noviembre de 2001. Disponible en castellano en https://www.parlament.cat/document/intrade/28773 (consultado el 10 diciembre 2018).

(5). COMISIÓN EUROPEA, “Legislar mejor ”, op. cit., págs. 2-3.

(6). El término de “gobernanza multinivel”, acuñado por el Comité de Regiones en su Libro Blanco de 2009, se entiende como la acción coordinada entre la UE, los Estados miembros y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la UE. El Libro Blanco sobre la Gobernanza Multinivel está publicado en el Diario Oficial de la UE (DOUE) C211 de 4 de septiembre de 2009. Véanse también JORDAN, Andrew, “The European Union: an evolving system of multi-level governanceor government?, Policy & Politics, vol. 29, núm.2, 2001, págs.193-208; MORATA, Francesc, Gobernanza multinivel en la Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004.

(7). EUROPEAN COMMISSION, “Better regulations guidelines”, Commission Staff Working Document, SWD (2017) 350, 7 July 2017, disponible en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines.pdf (consultado el 17 diciembre 2018).

(8). EUROPEAN COMMISSION, “Better regulation toolbox”, disponible en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-toolbox_2.pdf (consultado el 17 diciembre 2018).

(9). Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europa y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación, DOUE L 123 de 12 de mayo de 2016. Este Acuerdo reemplaza otro de 2003 y un acuerdo interinstitucional sobre evaluación de impacto de 2005.

(10). El art. 295 TFUE prevé que el Consejo, el Parlamento y la Comisión pueden celebrar acuerdos interinstitucionales de cooperación con carácter vinculante.

(11). Véase al respecto “Las diez prioridades de la Comisión Europea para 2015-2019”, disponible en https://ec.europa.eu/commission/priorities_es (consultado el 17 diciembre 2018). El programa de trabajo y otros documentos de gestión de la Comisión están disponibles en https://ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents_es (consultado el 17 diciembre 2018).

(12). Decide es una herramienta de apoyo a la Comisión en la gestión del flujo de iniciativas. Véase al respecto EUROPEAN COMMISSION, “Better Regulations Guidelines”, op.cit., en concreto, Chapter II. Guidelines on Planning, pág.11.

(13). Ibíd., págs. 12-13.

(14). Así lo contempla el propio Acuerdo Interinstitucional, en la parte III (“Instrumentos para la mejora de la Legislación”) cuando establece que “Cuando lo consideren oportuno y necesario para el procedimiento legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo realizarán evaluaciones de impacto en relación con sus modificaciones sustanciales de la propuesta de la Comisión” (párrafo 15). Véase al respecto MEUWESE, Anne y VAN VOORST, Stijn “Impact assessment in legal studies”, en DUNLOP, Claire A. y RADAELLI, Claudio M. (Eds.), Handbook on Impact Assessment, Edward Elgar, Cheltenham, 2016, págs. 21-32.

(15). Dada la distinta naturaleza y alcance de las iniciativas normativas de la Comisión, el modo de elaborar una evaluación de impacto y de presentar sus resultados puede variar según los casos. Ahora bien, toda evaluación de impacto debe poder responder, al menos, a siete preguntas básicas: ¿cuál es el problema y por qué se produce?; ¿por qué debería intervenir la UE?; ¿qué podría lograrse?; ¿cuáles son las distintas opciones para conseguir los objetivos?; ¿cuál es el impacto económico, social y medioambiental y a quién afectará?; ¿cómo difieren las distintas opciones en términos de eficiencia, eficacia y consistencia?; ¿cómo se organizará el control y la ulterior evaluación? EUROPEAN CMMISSION, “Better Regulation Guidelines”, op.cit., págs.17-30.

(16). MEUWESE, Anne, “Regulatory review of European Commission impact assessments”, European Journal of Law Reform, núm.1-2, 2017, pág. 21-22.

(17). Más información sobre el CCR puede encontrarse en la web de la Comisión, https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_es (consultado el 10 diciembre 2018).

(18). COMISIÓN EUROPEA, “Conclusión del programa de mejora de la legislación: mejores soluciones y mejores resultados”, COM (2017) 651 final de 24 de octubre de 2017, pág. 5.

(19). EUROPEAN COURT OF AUDITORS, “Impact assessments in the EU Institutions: do they support decision making?”, Special Report, núm, 3, 2010, Publications Office of the European Union, Luxembourg.

(20). EUROPEAN COURT OF AUDITORS, “Are preferential trade arrangements appropriately managed?”,

Special Report, núm. 2, 2014, Publications Office of the European Union, Luxembourg.

(21). MEUWESE, Anne, op.cit., pág. 26-27.

(22). Asunto C-58/08, Vodafone Ltd. y otros contra Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, Sentencia de 8 de junio de 2010, ECLI:EU:C:2010:32, considerandos 55 a 71. Para más información sobre otros casos, véase MEUWESE, Anne, op. cit., pág. 29.

(23). COMISIÓN EUROPEA, “Adecuación de la normativa de la UE”, COM (2012) 746 final de 12 de diciembre de 2012, pág. 3.

(24). Por ejemplo, durante el período 2016-2017, se han emitido evaluaciones del programa Horizonte 2020, del Fondo para las Fronteras Exteriores 2011-2013, controles de adecuación en los ámbitos de la protección de consumidores, de las obligaciones de seguimiento y notificación en la política medioambiental, etc. Véase para más información, COMISIÓN EUROPEA, “Conclusión del programa de mejora de la legislación: mejores soluciones y mejores resultados”, COM (2017) 651 final de 24 octubre 2017, págs.9-15.

(25). Decisión de la Comisión de 19 de mayo de 2015, por la que se establece la Plataforma REFIT, C (2015) 3261 final.

(26). A través de este sitio web, cualquier ciudadano puede transmitir sus sugerencias de mejorar la legislación y reducir el volumen normativo. Véase https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/lighten-load_es (consultado el 17 diciembre 2018).

(27). JARLBAEK PEDERSEN, Morten, “Qui exanimis nascitur? Can “better regulation” in the European Union really be a servant of technocracy?”, European Journal of Risk Regulation, núm. 8, 2017, págs. 389-391.

(28). COMISIÓN EUROPEA, “Conclusión del programa de mejora”, op.cit., págs.10-11.

(29). COMISIÓN EUROPEA, “Programa de Trabajo de la Comisión para 2019. Cumplir lo prometido y prepararnos para el futuro”, COM (2018) 800 final de 23 de octubre de 2018, en concreto, el Anexo II.

(30). Al inicio de su mandato, en 2015, el Presidente de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, pidió a los Comisarios que mantuvieran una política cercana y activa con los ciudadanos para explicar las principales prioridades y líneas de acción de la agenda europea. Emergió así la práctica de los “Diálogos con los Ciudadanos” en los que se debate abiertamente sobre cuestiones de interés para la ciudadanía con un Comisario o representante de otro organismo europeo. Más de 500 diálogos ciudadanos se han celebrado en distintas ciudades europeas desde 2015. El Comité de Regiones también está resultando muy activo, alentando el debate y la implicación de los ciudadanos mediante distintos canales, como la aplicación de Google Have your say on Europe. Más información sobre estas vías de participación ciudadana puede leerse en “Diga lo que piensa sobre las políticas de la UE”, https://europa.eu/european-union/law/have-your-say_es (consultado el 10 diciembre 2018).

(31). EUROPEAN COURT OF AUDITORS, “Consulting the public when preparing EU law”, Background Paper, 2018, pág .9.

(32). https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives_es?topics=All&stage_type=PLANNING_WORKFLOW&feedback_status=All&type_of_act=All (consultado el 17 diciembre 2018).

(33). https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_es (consultado el 17 diciembre 2018).

(34). https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home (consultado el 17 diciembre 2018).

(35). http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm (consultado el 17 diciembre 2018).

(36). 2017/C 18/02, DOUE C 18 de 19 de enero de 2017.

(37). Velar por el cumplimiento del Derecho de la UE y supervisar su aplicación bajo el control del TJUE es una de las funciones clave que el artículo 17 TUE atribuye a la Comisión Europea.

(38). COMISIÓN EUROPEA, “Control de la aplicación del Derecho de la Unión Europea. Informe anual de 2016”, COM (2017) 370 final de 6 de julio de 2017, pág.2.

(39). Ar. 4.3 TUE y art. 291.1 TFUE. Para su aplicación, los Estados miembros disponen de autonomía institucional y procedimental, siempre que garanticen la plena efectividad interna del Derecho de la UE. Véase al respecto PAREJO ALFONSO, Luciano, “El principio de autonomía institucional y procedimental de los Estados miembros de la Unión Europea”, Revista de Direito Administrativo & Constitucional, núm. 50, 2012, págs.171-204; ARZOZ SANTISTEBAN, Xabier, “La autonomía institucional y procedimental de los Estados en la Unión Europea: mito y realidad”, Revista de Administración Pública, núm. 191, 2013, págs.159-197.

(40). Derecho fundamental consagrado en el art.19.1º-2 del TUE y art.47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

(41). Previsto en el artículo 267 del TFUE, este procedimiento permite a las jurisdicciones nacionales remitir sus dudas de interpretación sobre cualquier norma de la UE aplicable al caso de que conozcan (Tratados y actos jurídicos institucionales), así como solicitar apreciación de validez de normas institucionales.

(42). Comunicación 2017/C 18/02, op. cit., punto 3. Un enfoque más estratégico de las medidas de la Comisión para garantizar el cumplimiento.

(43). EUROPEAN COMMISSION, “Monitoring the application of Union Law. 2017 Annual Report”, 2018, pág.4.

(44). Así se establece, en particular, por el artículo 19 del Reglamento (UE) 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se deroga el Reglamento CE 1083/2006 del Consejo, DOUE L347 de 20 de diciembre de 2013.

(45). La idea de su creación se lanzó en la Comunicación “Una Europa de resultados. La aplicación del Derecho Comunitario”, COM (2007) 502 final de 5 de septiembre de 2007. Este documento, junto con la “Comunicación sobre la mejora del control de la aplicación del Derecho Comunitario” (COM (2002) 725 final/4 de 16 de mayo de 2003, configuraron un nuevo marco para la mejora del control y gestión de los casos de infracción, así como para la resolución de problemas y el aumento de la transparencia. Sobre el mecanismo concreto del EU Pilot, puede leerse COMISIÓN EUROPEA, “EU Pilot, una respuesta rápida a las quejas de los ciudadanos y las empresas”, disponible en http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-226_es.htm (consultado el 17 diciembre 2018).

(46). EUROPEAN COMMISSION, “Monitoring the application., op.cit., pág.8.

(47). Sobre el papel de las numerosas agencias, redes y otros organismos implicados en la aplicación del Derecho de la UE en los distintos sectores, véase el informe “How do EU agencies and other bodies contribute to the Europe 2020 Strategy and to the Juncker Commission agenda?”, Deloitte, 2016, en particular, págs. 28-31 y 35-56. Disponible en https://euagencies.eu/assets/files/deloitte_study_EU_agencies_contribution.pdf

(48). Creadas en 2011 y reguladas, respectivamente, por los Reglamentos UE 1093/2010, 1094/2010 y 1095/2010 de 24 de noviembre de 2010, DOUE L 331 de 15 de diciembre de 2010. Aún con sedes en distintas ciudades europeas (Frankfurt, Londres y París, respectivamente), las tres entidades forman parte del Sistema Europeo de Supervisión Financiera e integran el Comité Mixto de las Autoridades Europeas de Supervisión.

(49). THOMANN, Eva y SAGER, Fritz, “Moving beyond legal compliance: innovative approaches to EU multilevel implementation”, Journal of European Public Policy, núm.9, 2017, págs. 1253-1268.

(50). Los planes de ejecución se preparan bajo la forma de documentos de trabajo (SWD, Staff Working Document). Su elaboración se requiere, en concreto, para Directivas marco, Directivas de gran alcance normativo al incluir numerosas disposiciones, Directivas dirigidas a armonizar plenamente un determinado ámbito y Directivas cuya transposición exija la modificación de numerosas normas del Derecho nacional. Por el contrario, no se requieren planes de ejecución cuando la Directiva tiene un alcance jurídico y técnico reducido, o tiene pocas disposiciones o, simplemente, no necesita medidas de transposición. Por los mismos motivos y en las mismas circunstancias, los servicios de la Comisión suelen preparar planes de ejecución también para los Reglamentos UE, a pesar de que, por su naturaleza, son directamente aplicables en el ordenamiento interno. En todos los casos, el propósito es facilitar la tarea de la aplicación efectiva de estos instrumentos jurídicos por las autoridades nacionales competentes. EUROPEAN COMMISSION, “Better Regulation Guidelines op.cit., Chapter IV. Guidelines on preparing proposals, implementation and transposition”, págs. 33-35.

(51). EUROPEAN COMMISSION, “Commission Staff Working Document, Implementation Plan accompanying the document proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council to empower the competition authorities of the Member States to be more effective enforcers and to ensure the proper functioning of the internal market”, SWD (2017) 116 final of 22 March 2017.

(52). Publicadas ambas en el DOUE C 369 de 17 de diciembre de 2011, págs. 14-15.

(53). Las Directivas adoptadas por un procedimiento legislativo y para las que se requieren documentos explicativos de los Estados miembros incluyen este párrafo: “De conformidad con la Declaración política conjunta de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos, de 28 de septiembre de 2011, los Estados miembros se han comprometido a adjuntar a la notificación de sus medidas de transposición, cuando esté justificado, uno o varios documentos que expliquen la relación entre los elementos de una Directiva y las partes correspondientes de los instrumentos nacionales de transposición. Por lo que respecta a la presente Directiva, el legislador considera que la transmisión de tales documentos está justificada”. Un párrafo similar se incluye también en la Directivas delegadas y de ejecución de la Comisión. EUROPEAN COMMISSION, “Better Regulation Guidelines”, op.cit, págs..41-42.

(54). EUROPEAN COMMISSION, “Monitoring the application.”, op.cit.,, pág.4.

(55). Véase en concreto el apartado nº 43 del epígrafe VII. Ejecución y aplicación de la legislación de la Unión, del Acuerdo Interinstitucional, op.cit.

(56). Las disposiciones jurídicas que algunos Estados añaden, más allá de la transposición estricta de una Directiva, conducen a diferentes grados de aplicación interna, lo que puede resultar, además, en una distribución desigual de bienes públicos y servicios entre los propios Estados miembros, comprometiendo así en última instancia la legitimidad de las políticas de la UE. Sobre el concepto y la práctica de gold-plating, léase SARPI, Francesco, “Better for whom?”, European Journal of Risk Regulation, núm.3, 2015, pág. 373; DI FRANCO, Eleanora, “Gold-plating: how EU States over-regulate themselves and blame Brussels”, disponible en https://mycountryeurope.com/domestic-politics/eu-domestic-policy/gold-plating-regulate-blame-brussels/ (consultado el 17 diciembre 2018).

(57). EUROPEAN COMMISSION, “Monitoring the application”, op.cit., págs.6-12.

(58). COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, “Una Europa de resultados. La aplicación del Derecho Comunitario”, COM (2007) 502 final de 5 de septiembre de 2007, pág.10.

(59). Comunicación 2017/C 18/02, op.cit., punto 3, apartado “Sanciones por falta de comunicación de las medidas de transposición”.

(60). EUROPEAN COMMISSION, “Monitoring the application.”, op.cit., pág. 18.

(61). Comunicación 2017/C 18/02, op. cit., punto 3, apartado “Sanciones por falta de comunicación de las medidas de transposición”.

(62). THOMANN, Eva y SAGER, Fritz, “Why implementation of European Union law is more than just a question of legal compliance”, EU Law Enforcement Blog, 30 de junio 2017. Disponible en http://eulawenforcement.com/?p=339 (consultado el 17 diciembre 2018).

(63). Así lo establece una abundante jurisprudencia del TJUE desarrollada desde los Asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Andrea Francovich y Danila Bonifaci, Sentencia de 19 de noviembre de 1991, ECLI:EU:C:1991:428.

(64). Más información en su página web http://ec.europa.eu/solvit/index_es.htm (consultado el 17 diciembre 2018).

(65). Sobre esta red, establecida en 2005, véase la información disponible en https://ec.europa.eu/info/topics/consumers_es (consultado el 17 diciembre 2018).

(66). Respectivamente, Reglamento UE 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros del transporte aéreo en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, DOUE L46 de 17 de febrero de 2004; Directiva 89/665/CEE del Consejo de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, DOUE L395 de 30 de diciembre de 1989; Reglamento CE 861/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de julio de 2007, por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía, DOUE L199 de 31 de julio de 2007.

(67). Así desprende del artículo 5.1 del TUE, cuando establece que “El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”. Entre la abundante literatura doctrinal existente sobre estos principios, véanse DE BÚRCA, Gráine, “The principle of subsidiarity and the Court of Justice as an institutional actor”, Journal of Common Market Studies, núm.2, 1998, págs.217-235; BLÁZQUEZ NAVARRO, Irene, “La distribución de competencias económicas en la Unión Europea. Aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, ICE Revista de Economía, núm.820, 2005, págs. 11-32; KERSBERGEN VAN, Kees y VERBEEK, Bertjan, “The politics of international norms: subsidiarity and the imperfect competence regime of the European Union”, European Journal of International Relations, núm.2, 2007, págs. 217-238.

(68). Véase al respecto “Yellow Card Procedure”, información disponible en https://www.eurofound.europa.eu/observatories/eurwork/industrial-relations-dictionary/yellow-card-procedure (consultado el 17 diciembre 2018).

(69). Sobre el procedimiento de alerta temprana, véanse CASTRO de, José Luis, “El Sistema de alerta temprana para el control de la subsidiariedad. Su aplicación por el Parlamento Vasco”, Revista CIDOB d’Afers Internationals, núm.99, 2012, págs.93-111; GRANAT, Katarzyna, The principle of subsidiarity and its enforcement in the EU legal order. The role of national Parliaments in the early warning system, Hart Publishing, Oxford, 2018, págs. 45-98.

(70). En concreto, la Comisión y el Consejo están obligados a consultar al Comité de Regiones en las siguientes materias: educación, formación profesional y juventud (art.165 TFUE), cultura (art. 167 TFUE), salud pública (art. 168 TFUE), redes transeuropeas de transporte, telecomunicaciones y energía (art. 172 TFUE), cohesión económica y social (arts. 175, 177 y 178 TFUE).

(71). CIRCA, Honorius, “Treaty of Lisbon and the main changes at the Court of Justice of the European Union”, en Challenges of the Knowledge Society. Public Law, Nicolae Titulescu University of Bucharest, 2015, págs. 399-400.

(72). Sobre el trabajo de esta red puede consultarse su página web, disponible en https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Pages/default.aspx (consultado el 17 diciembre 2018).También, GRANAT, Katarzyna, op.cit., págs. 55-56.

(73). Este formulario se recoge en el Anexo I del documento del propio Comité de Regiones, “Contribution of the CoR members of the EC Task Force on subsidiarity. How to better apply the principles of subsidiarity and proportionality”, 12 de marzo de 2018.

(74). Tool #5 on Legal base, subsidiarity and proportionality. Disponible en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/better-regulation-toolbox-5_en_0.pdf (consultado el 17 diciembre 2018).

(75). La tarea de la task force también incluía la búsqueda de mecanismos para mejorar la participación activa de los entes regionales y locales en la preparación y seguimiento de las políticas de la UE, así como identificar ámbitos materiales donde el poder de decisión o/y de implementación pudiera ser devuelto en parte o totalmente a los Estados miembros. Véase a este respecto Decision of the President of the European Commission on the establishment of a Task Force on Subsidiarity, Proportionality and “doing less more efficiently” (art. 3), C (2017) 7810, 14 noviembre 2017.

(76). EUROPEAN UNION, “Report of the Task Force on Subsidiarity, Proportionality and “Doing less more Efficiently”. Disponible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf (consultado el 17 diciembre 2018).

(77). El modelo de formulario propuesto se recoge en el Anexo V del informe bajo el título “Common assessment of conformity with the subsidiarity and proportionality principles”, ibíd..

(78). “Principios de subsidiariedad y proporcionalidad: reforzar su función en la elaboración de las políticas de la UE”, COM (2018) 703 final de 23 de octubre de 2018, págs. 6-8.

(79). Por el momento, la propuesta de la Comisión fue bien acogida y respaldada en la Conferencia “Subsidiarity as a building principle of the European Union” (Bregenz, 15 y 16 de noviembre de 2018), celebrada bajo los auspicios de la Presidencia austríaca de la UE. Véase en concreto “Declaration by the Chair, 16 November 2018”, pág. 3. Disponible en https://www.eu2018.at/calendar-events/political-events/BKA-2018-11-16-Subsidiarity-Conf..html (consultado el 17 diciembre 2018).

(80). “Report of the Task Force”, op. cit., pág. 14

(81). Ibíd., pág.14. Tampoco aparece considerado este aspecto en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2019.

(82). EUROPEAN COMMITTEE OF THE REGIONS, “Contribution of the CoR members”, op.cit., pág. 7.

(83). Es precisamente lo que se recoge en la recomendación nº 4 de la Task Force en su informe de julio de 2018. El Semestre Europeo constituye una dinámica propia de la gobernanza económica de la UE a través de la cual los Estados miembros ajustan sus políticas económicas y presupuestarias en los seis primeros meses de cada año conforme a las orientaciones recibidas por la UE.

(84). “Report of the Task Force”, op.cit.,pág. 14.

(85). “Principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, op. cit., pág 9.

(86). En concreto, la herramienta nº 29 de la agenda de legislar mejor, “Tool #29: Territorial Impacts”, EUROPEAN COMMISSION, “Better regulation toolbox”, op.cit., pág. 214-218.

(87). “Principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, op.cit., pág. 10.

(88). Los trílogos se desarrollan en el marco del procedimiento legislativo ordinario previsto en el art. 294 TFUE. Una explicación detallada sobre los mismos está disponible en http://www.europarl.europa.eu/ordinary-legislative-procedure/en/interinstitutional-negotiations.html# (consultado el 17 diciembre 2018). Recientemente, el TJUE, a través del Tribunal General, sentenció que el Parlamento Europeo debe proporcionar el acceso a los documentos de esta fase si es requerido expresamente por algún interesado. Al respecto, Caso T-540/15, Emilio De Capitani contra Parlamento Europeo, Sentencia de 22 de marzo de 2018, ECLI:EU:T:2018:167. Anteriormente, en 2016, la Defensora del Pueblo Europeo también tuvo ocasión de pronunciarse sobre la transparencia de estos trílogos como un elemento esencial de la legitimidad de los procesos legislativos de la UE.“Decision of the European Ombudsman setting out proposals following her strategic inquire OI/8/2015/JAS concerning the transparency of Trilogues”. Disponible en https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/69206 (consultado el 17 diciembre 2018).

(89). “Contribution of the CoR members”, op.cit., pág. 9.

(90). Así se define la Directiva como acto jurídico en el art. 288 TFUE.

(91). Véase al respecto el documento presentado al Task Force por el Profesor Michael Dougan, de la Universidad de Liverpool, el 15 de marzo de 2018, disponible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/dougan-notes-for-task-force-march-2018_en.pdf (consultado el 17 diciembre 2018).

(92). Puede leerse más información al respecto en https://cor.europa.eu/en/engage/Pages/network-regional-hubs-implementation-assessment.aspx (consultado el 17 diciembre 2018).

(93). LOPATKA, Reinhold, “The involvement of the local and regional levels in the preparation and implementation on EU policies. Working paper for the meeting on 23 February 2018”, Task Froce on Subsidiarity, Proportionality and “Doing less more efficiently”, pág 7, disponible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/working-paper-lopatka-taskforce-subsidiarity_en.pdf (consultado el 17 diciembre 2018).

(94). “Principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, op.cit. pág. 8 y recomendación nº 2 del Task Force, “Report of the Task Force”, op.cit.

(95). Sobre la Plataforma REGPEX y las entidades que participan, véase la información disponible en https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/partners.aspx (consultado el 17 diciembre 2018).

(96). “Contribution of the CoR members”, op.cit., pág. 10.

(97). “Principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, op.cit., pág.11.

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