La integración ambiental en la contratación pública: el certificado de eficiencia energética de los edificios

La influencia del principio de integración ambiental en el régimen de la contratación está suponiendo una relectura progresiva de estos objetivos a la luz del desarrollo sostenible. La contratación pública se está convirtiendo en un instrumento de mercado de apoyo, para la consecución de los objetivos de las políticas medioambientales, mediante la adquisición de bienes o servicios con un impacto medioambiental reducido. En este ámbito, merece ser destacada la preocupación por la eficiencia energética como criterio y requisito a tener en cuenta en la contratación pública. De todas las actuaciones llevadas a cabo como consecuencia de la mejora en el uso de la energía, el presente estudio se centra en la emisión del certificado que acredita la calificación de la eficiencia energética de los edificios, analizando su régimen jurídico, sus características, la influencia del mismo en la contratación, así como la regulación del mismo por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía –debido a las innovaciones que ésta incorpora.

M.ª Ángeles Fernández Scagliusi es Profesora Ayudante Doctora de Derecho Administrativo en la Universidad de Sevilla

La contratación pública debe contribuir al cumplimiento de los objetivos de sostenibilidad definidos por las políticas ambientales y sociales, dentro de los límites marcados por el Derecho comunitario(1). Ciertamente, existe una clara tendencia, inequívoca y segura, a admitir que se canalicen, mediante la contratación pública, otras políticas de relevancia comunitaria, particularmente la social y la medioambiental, de forma tal que se exija, potencie o fomente el cumplimiento de los objetivos previstos en estas últimas al incorporarlos como requisitos para participar en el procedimiento de adjudicación de los contratos, o como criterios de valoración de las ofertas que se presenten. Esta tendencia encuentra una base particularmente relevante en lo establecido en el art. 6 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, en virtud del cual <<las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3(2), en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible>>; aunque es preciso subrayar que en ningún caso esta posibilidad puede desvirtuar la significación propia y principal de los procedimientos de selección de contratistas y de los criterios de adjudicación de los contratos(3).

La influencia del principio de integración ambiental en el régimen de la contratación está suponiendo una relectura progresiva de estos objetivos a la luz del fin común de todas las políticas comunitarias, incluida la de mercado interior: el desarrollo sostenible. La contratación pública se está convirtiendo poco a poco en un instrumento de mercado de apoyo, para la consecución de los objetivos de las políticas medioambientales, mediante la adquisición de bienes o servicios con un impacto medioambiental reducido. Esto permite orientar el mercado hacia el desarrollo de productos, servicios y obras con características ambientales y fomentar conductas responsables, por parte de los operadores económicos(4).

Las normas sobre contratación pública, correctamente interpretadas, han de procurar un equilibrio entre la introducción de criterios de sostenibilidad y la defensa del principio de libre concurrencia; equilibrio que se ha de manifestar en la razonabilidad de las cláusulas que se incorporen y en la interpretación que se les proporcione(5).

En este ámbito, merece ser destacada la preocupación por la eficiencia energética(6) como criterio y requisito a tener en cuenta en la contratación pública(7), pues la descripción sobre la evolución y el estado de la cuestión en la actualidad reflejan el gran impulso efectuado en Europa sobre la necesidad de que la Administración lleve a cabo un modelo de contratación comprometido con la eficiencia energética(8).

De todas las actuaciones llevadas a cabo como consecuencia de la necesaria mejora en el uso de la energía, vamos a centrarnos en una de ellas, la emisión del certificado que acredita la calificación de la eficiencia energética de los edificios(9), analizando su régimen jurídico, sus características, la influencia del mismo en la contratación, así como la regulación del mismo por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía –debido a las innovaciones que incorpora.

II. PREVISIONES DE ESPECIAL INTERÉS PARA LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ENERGÉTICAMENTE EFICIENTE

Hace ya tiempo que desde la Unión Europea se promueve el uso eficiente de la energía, así como por las fuentes de producción renovables(10).

A. Las Directivas de eficiencia energética de los edificios

En cumplimiento del art. 174 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea que fijaba como objetivo en el ámbito del medio ambiente <<la utilización prudente y racional de los recursos naturales>>, se redactó la Directiva 93/76/CEE, de 13 de septiembre de 1993, relativa a la limitación de emisiones de dióxido de carbono mediante la mejora de la eficiencia energética. Con ella se obligaba a los Estados miembros a <<instaurar y aplicar programas de rendimiento energético en el sector de los edificios e informar sobre su aplicación>>(11).

Posteriormente, la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de edificios pretendió instaurar <<acciones más concretas con el fin de aprovechar el gran potencial de ahorro de energía aún sin realizar y reducir las grandes diferencias>> entre Estados miembros. Estas acciones conllevaban la obligación de elaborar una metodología que tuviera en consideración <<las condiciones climáticas del lugar y las particularidades locales, así como el entorno ambiental interior y la relación coste-eficacia>>. Dicha metodología comprendía el aislamiento térmico, pero también las instalaciones de climatización, el empleo de fuentes renovables y en definitiva el diseño del edificio. En esta Directiva se definió el propio concepto de eficiencia energética y de certificado de eficiencia energética(12) y se especificó el ámbito de aplicación (edificios de nueva construcción y también reformas de un cierto tamaño en edificios existentes). Asimismo, se obligó a realizar la transposición antes del 4 de enero de 2006, aunque permitió una prórroga de otros 3 años, a la que España se acogió.

En el año 2010 se refundió la Directiva 2002/91/CE en una nueva Directiva, que profundizó en las exigencias sobre eficiencia energética de los edificios, la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios. En ella quedaron reflejados los objetivos del Consejo Europeo de reducir el consumo energético en un 20 por ciento para 2020; reducir las emisiones de efecto invernadero al menos en un 20 por ciento e incrementar el consumo de energías renovables hasta que al menos el 20 por ciento de la energía de la Unión provenga de dichas fuentes. A tal efecto, los Estados miembros deben elaborar planes nacionales para aumentar el número de edificios de consumo de energía casi nulo, y deben comunicar dichos planes a la Comisión periódicamente(13).

B. Las Directivas de reforzamiento de la eficiencia energética

Debido a la importancia de esta materia en el contexto de grave crisis económica actual y de los escasos resultados derivados de la normativa existente, la Comisión adoptó un Plan de Eficiencia energética en marzo de 2011 (COM 2011, 109 final), en el que se establecían medidas para conseguir nuevos ahorros en el abastecimiento y en el uso de la energía(14). La Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, convirtió algunos aspectos del Plan en medidas vinculantes y derogó las Directivas anteriormente vigentes sobre eficiencia del uso final de la energía y servicios energéticos (2006) y sobre la producción combinada de calor y electricidad (2004), cuya aplicación no se consideró satisfactoria en relación con el potencial de ahorro de energía existente.

La Directiva representa el protagonismo que las medidas de ahorro, particularmente, en determinados ámbitos socioeconómicos cobran desde su entrada en vigor. Refuerza y precisa las obligaciones en materia de eficiencia energética separadamente para el sector público y para el sector privado(15). Sus tres grandes finalidades son: la fijación de un marco común de medidas mínimas de fomento derivadas del Plan de Eficiencia Energética de 2011, el establecimiento de previsiones concretas de racionalización del mercado de la energía y la previsión de objetivos nacionales orientativos para el año 2020, enmarcados con el objetivo nuclear común de alcanzar un 20 por ciento de eficiencia para dicho año 2020.

El 19 de junio de 2018 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva (UE) 2018/844 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética. El objetivo principal de esta nueva Directiva es acelerar la renovación rentable de los edificios existentes, más específicamente, introduce sistemas de control y automatización de edificios como alternativa a las inspecciones físicas; fomenta el despliegue de la infraestructura necesaria para e-mobility, e introduce un indicador de inteligencia para evaluar la preparación tecnológica del edificio. Para ello, entre las modificaciones introducidas, implementa una estrategia a largo plazo para apoyar la renovación de los parques de edificios de los Estados Miembros, transformándolos en parques inmobiliarios con alta eficiencia energética y descarbonizados antes de 2050. Además, encarga a la Comisión que adopte un acto que complemente esta Directiva estableciendo un régimen común voluntario para la clasificación del grado de preparación para aplicaciones inteligentes de los edificios, con la definición de un indicador y una metodología para calcularlo.

2.2. Normativa básica del Estado

La primera ley que obligó a adoptar medidas de ahorro y eficiencia energética en edificios fue la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), cuyo art. 3 establece los requisitos básicos de la edificación, que deben respetarse en las distintas fases del proceso edificatorio con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente. Entre los requisitos referidos a la habitabilidad de los edificios, la Ley recoge, en el art. 3.1 c.3, <<el ahorro de energía y aislamiento térmico, de tal forma que se consiga un uso racional de la energía necesaria para la adecuada utilización del edificio>>.

La LOE no especificaba las medidas que debían aplicarse para cumplir este requisito básico de ahorro de energía, sino que se remitía a una futura norma reglamentaria, el Código Técnico de Edificación, que debía establecer las exigencias básicas de los edificios y sus instalaciones, de forma que permitiera el cumplimiento de los requisitos básicos de la edificación y, entre ellos, el ahorro de energía(16).

Cuatro años después se aprobó el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (CTE). El CTE contiene los requisitos básicos a cumplir por los edificios de nueva construcción y los edificios existentes objeto de modificación, reforma, ampliación o rehabilitación(17). Concretamente, el art. 15.1 dispone que <<el objetivo del requisito básico <<Ahorro de energía>> consiste en conseguir un uso racional de la energía necesaria para la utilización de los edificios, reduciendo a límites sostenibles su consumo y conseguir asimismo que una parte de este consumo proceda de fuentes de energía renovable, como consecuencia de las características de su proyecto, construcción, uso y mantenimiento>>.

Para satisfacer este objetivo, los edificios han de proyectarse, construirse, utilizarse y mantenerse de forma que se cumplan las exigencias básicas siguientes.

- Limitación de demanda energética: los edificios deben tener características que limiten adecuadamente la demanda energética necesaria para alcanzar el bienestar térmico en función del clima de la localidad, del uso del edificio y del régimen de verano y de invierno, así como por sus características de aislamiento e inercia, permeabilidad al aire y exposición a la radiación solar, reduciendo el riesgo de aparición de humedades de condensación superficiales e intersticiales que puedan perjudicar sus características y tratando adecuadamente los puentes térmicos para limitar las pérdidas o ganancias de calor y evitar problemas higrotérmicos en los mismos (Exigencia básica HE 1).

- Rendimiento de las instalaciones térmicas: los edificios dispondrán de instalaciones térmicas apropiadas destinadas a proporcionar el bienestar térmico de sus ocupantes. Esta exigencia se desarrolla actualmente en el vigente Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios, RITE, y su aplicación quedará definida en el proyecto del edificio (Exigencia básica HE 2)(18).

- Instalaciones de iluminación adecuadas a las necesidades de sus usuarios y a la vez eficaces energéticamente disponiendo de un sistema de control que permita ajustar el encendido a la ocupación real de la zona, así como de un sistema de regulación que optimice el aprovechamiento de la luz natural, en las zonas que reúnan unas determinadas condiciones (Exigencia básica HE 3).

- Contribución solar mínima de agua caliente sanitaria: en los edificios con previsión de demanda de agua caliente sanitaria o de climatización de piscina cubierta, en los que así se establezca en este CTE, una parte de las necesidades energéticas térmicas derivadas de esa demanda se cubrirá mediante la incorporación en los mismos de sistemas de captación, almacenamiento y utilización de energía solar de baja temperatura adecuada a la radiación solar global de su emplazamiento y a la demanda de agua caliente del edificio o de la piscina. Los valores derivados de esta exigencia básica tendrán la consideración de mínimos, sin perjuicio de valores que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial (Exigencia básica HE 4).

- Contribución fotovoltaica mínima de energía eléctrica: en los edificios que así se establezca en este CTE se incorporarán sistemas de captación y transformación de energía solar en energía eléctrica por procedimientos fotovoltaicos para uso propio o suministro a la red. Los valores derivados de esta exigencia básica tendrán la consideración de mínimos, sin perjuicio de valores más estrictos que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial (Exigencia básica HE 5).

También con carácter básico, debe señalarse que el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, fue el encargado de transponer la Directiva 2002/91/CE(19), regulando el procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción. Como es sabido, como consecuencia de la transposición de la Directiva 2010/31/UE, este último ha sido derogado por el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, que amplía el ámbito de aplicación a todos los edificios, incluidos los existentes(20). Este Real Decreto 235/2013 entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado núm. 89, de 13 de abril de 2013, habiendo sido su aplicación voluntaria hasta el 1 de junio de 2013. A partir de ese momento, la presentación o puesta a disposición de los compradores o arrendatarios del certificado de eficiencia energética de la totalidad o parte de un edificio, según corresponda, es exigible para todos los contratos de compraventa o arrendamiento que se celebren, con el fin de que sea posible comparar y evaluar la eficiencia energética, con el objeto de favorecer la promoción de edificios de alta eficiencia energética y las inversiones en ahorro de energía. Además, los edificios nuevos que se construyan a partir de 2020 tienen que ser edificios de consumo de energía casi nulo. A pesar de ello, la finalidad de la certificación es meramente informativa, es decir, el certificado expresa la calificación de la eficiencia energética del edificio para que el comprador o el usuario puedan tener conocimiento de sus características energéticas y de su eficiencia.

El 6 de junio de 2017 fue publicado en el BOE el Real Decreto 564/2017, de 2 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de los edificios. Las indicadas modificaciones entraron en vigor el día 7 de junio de 2017.

Asimismo, debe citarse la Resolución de 14 de enero de 2010, de la Secretaría de Estado de Energía, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros del 11 de diciembre de 2009, por el que se aprueba el plan de activación de la eficiencia energética en los edificios de la Administración General del Estado. El objeto del mismo es conseguir que 330 centros consumidores de energía, pertenecientes a la Administración General del Estado, reduzcan su consumo de energía en un 20 por ciento en el año 2016, mediante la realización de medidas de ahorro y eficiencia energética, bajo la modalidad de contratos de servicios energéticos, realizadas por empresas de servicios energéticos. Además, se pretende que esta actuación en los edificios públicos dinamice el mercado de servicios energéticos, de forma que se incremente la oferta y la demanda de este modelo de negocio, dando como resultado una mayor eficiencia energética en el uso final de la energía y asegurando el crecimiento y la viabilidad de este mercado, tal y como propone la Directiva 2006/32/CE (21).

Por último, no puede dejar de mencionarse la Ley 15/2014, de 16 de septiembre de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa que, transponiendo el art. 6 de la Directiva 2012/27/UE, establece la obligación de las Administraciones Públicas de adquirir bienes, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético, en la medida que ello sea coherente con la rentabilidad, la viabilidad económica, la sostenibilidad en un sentido más amplio, la idoneidad técnica, así como una competencia suficiente, según lo indicado en el Anexo de esta Ley. Esta obligación es aplicable a los contratos de suministro, de servicios y de obras cuyo resultado sea la construcción de un edificio, siempre que tales contratos sean de un valor estimado igual o superior a los umbrales de los contratos que determinan la sujeción a una regulación armonizada, establecidos en los arts. 21 a 23 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP). Debe precisarse, no obstante, que el art. 6 de la Directiva se refiere genéricamente a todos los edificios y no únicamente a los que sean resultado de una nueva construcción.

Igualmente, es aplicable esta exigencia a la adquisición o arrendamiento de edificios. El Anexo de la Ley 15/2014 menciona –en la letra f)- entre los requisitos de eficiencia energética para la adquisición de bienes, servicios y edificios por las Administraciones que deben <<adquirir solamente edificios o suscribir nuevos contratos de arrendamiento que cumplan los requisitos mínimos de eficiencia energética, fijados en cada momento por la normativa interna, de acuerdo con lo previsto en los artículos 4 y 5 de la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios>>.

2.3. Normativa autonómica andaluza

Con la finalidad de fomentar el uso de las energías renovables y el ahorro y la eficiencia energética en Andalucía, en el año 2007 fue aprobada la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Fomento de las energías renovables y del ahorro y eficiencia energética de Andalucía. Sus objetivos fundamentales son la primacía de las energías renovables sobre el resto de energías primarias(22) y el alcance por los edificios de niveles adecuados de eficiencia energética. Con el fin de garantizar este último, se prohíbe el otorgamiento de licencias urbanísticas a los edificios que no acrediten, mediante el correspondiente certificado energético, el cumplimiento de las medidas exigidas y se configura dicho certificado como requisito obligatorio previo a la construcción, primera ocupación o puesta en funcionamiento de los edificios.

Para la efectiva aplicación de la norma, se elaboró el Decreto 169/2011, de 31 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Fomento de las energías renovables, el ahorro y la eficiencia energética en Andalucía, que desarrolla, complementa y dispone la ejecución de las previsiones legales. El Capítulo V del Título I de este Reglamento es el que regula el certificado energético andaluz, que acredita el cumplimiento de las obligaciones energéticas exigidas. A diferencia del certificado de eficiencia energética estatal que tiene carácter meramente informativo, el certificado andaluz tiene también efectos declarativos, pues su obtención es un requisito previo obligatorio para la construcción, ocupación y puesta en funcionamiento de los edificios comprendidos dentro del ámbito de aplicación del Decreto.

III. CERTIFICACIÓN DE EFICIENCIA ENERGÉTICA ESTATAL

El certificado de eficiencia energética o certificado energético es un documento oficial redactado por un técnico competente(23) que incluye información objetiva sobre las características energéticas de un inmueble [art. 1.3, letras b) a g) del RD 235/2013].

En este sentido, la certificación energética califica energéticamente un inmueble, expresando la eficiencia energética de un edificio o parte del mismo, que se determina de acuerdo con la metodología de cálculo establecida en el documento reconocido correspondiente al procedimiento básico y se expresa con indicadores energéticos mediante la etiqueta de eficiencia energética [art. 1.3 a) del RD 235/2013].

El proceso de certificación energética concluye con la emisión de un certificado de eficiencia energética y la asignación de una etiqueta energética. La escala de calificación energética es de siete letras y varía entre las letras A (edificio más eficiente energéticamente) y G (edificio menos eficiente energéticamente). La etiqueta energética expresa la calificación energética de un edificio otorgando una de estas letras.

3.2. Ámbito de aplicación

El procedimiento se aplica a los edificios mencionados en el art. 1.1 del RD 235/2013:

a) Edificios de nueva construcción.

b) Edificios o partes de edificios existentes que se vendan o alquilen a un nuevo arrendatario, siempre que no dispongan de un certificado en vigor.

c) Edificios o partes de edificios en los que una autoridad pública ocupe una superficie útil total superior a 250 metros cuadrados y que sean frecuentados habitualmente por el público.

Se excluyen del ámbito de aplicación:

a) Edificios y monumentos protegidos oficialmente por ser parte de un entorno declarado o en razón de su particular valor arquitectónico o histórico.

b) Edificios o partes de edificios utilizados exclusivamente como lugares de culto y para actividades religiosas.

c) Construcciones provisionales con un plazo previsto de utilización igual o inferior a dos años.

d) Edificios industriales, de la defensa y agrícolas o partes de los mismos, en la parte destinada a talleres, procesos industriales, de la defensa y agrícolas no residenciales.

e) Edificios o partes de edificios aislados con una superficie útil total inferior a 50 metros cuadrados.

f) Edificios que se compren para reformas importantes o demolición.

g) Edificios o partes de edificios existentes de viviendas, cuyo uso sea inferior a cuatro meses al año, o bien durante un tiempo limitado al año y con un consumo previsto de energía inferior al 25 por ciento de lo que resultaría de su utilización durante todo el año, siempre que así conste mediante declaración responsable del propietario de la vivienda.

3.3. Clases

El RD 235/2013 distingue tres clases de certificaciones energéticas:

1. El certificado de eficiencia energética del proyecto de edificios de nueva construcción que queda incorporado al proyecto de ejecución, expresando la veracidad de la información en él contenida y la conformidad entre la calificación de eficiencia energética obtenida con el proyecto de ejecución del edificio (art. 7.2).

2. El certificado de eficiencia energética de edificios de nueva construcción (o partes del mismo) terminados que expresa que el edificio ha sido ejecutado de acuerdo con lo establecido en el proyecto de ejecución y en consecuencia se alcanza la calificación indicada en el certificado de eficiencia energética del proyecto. Cuando no se alcance tal calificación, en un sentido u otro, se modificará el certificado de eficiencia energética inicial del proyecto en el sentido que proceda (art. 7.3).

3. El certificado de eficiencia energética de edificios existentes (o partes del mismo), suscrito por técnico competente de acuerdo con lo dispuesto en el art. 1.3.p), que es elegido libremente por la propiedad del edificio (art. 8). En el proceso de certificación energética el técnico competente puede contar con la colaboración de técnicos ayudantes del proceso de certificación energética de edificios, tanto para la toma de datos, el empleo de herramientas y programas informáticos reconocidos para la calificación energética, definición de medidas de mejora de la eficiencia energética, como para gestionar los trámites administrativos y la documentación relacionada con los procesos de inspección y certificación energética.

3.4. Contenido

Todo certificado de eficiencia energética tiene como mínimo el contenido que indica el art. 6 del RD 235/2013:

1.- Identificación del edificio o, si es el caso, de la parte del mismo que se certifica, incluyendo su referencia catastral.

2.- Identificación del procedimiento escogido para la obtención de la calificación energética de un edificio (opción general, programa informático, u opción simplificada) indicando la siguiente información:

- Descripción de las características energéticas del edificio, envolvente térmica, condiciones normales de funcionamiento y ocupación, instalaciones y otros datos utilizados para obtener la calificación energética del edificio.

- Identificación de la normativa sobre el ahorro y eficiencia energética que le era de aplicación en el momento de construcción (si existiera).

- Descripción de las comprobaciones, pruebas e inspecciones llevadas a cabo por el técnico certificador, durante la fase de calificación energética con la finalidad de estableces la conformidad de la información contenida en el certificado energético.

3.- Calificación de la eficiencia energética del edificio expresada mediante la etiqueta energética.

4.- Sólo para el caso de edificios existentes, las medidas recomendadas por el técnico certificador, clasificadas según su viabilidad técnica, funcional y económica, así como por su repercusión energética, que permitan, en el caso de que el propietario del edificio decida acometer voluntariamente esas medidas, que la calificación energética mejore como mínimo un nivel en la escala de calificación energética.

3.5. Calificación energética

El procedimiento de certificación consta de tres fases: a) la calificación de la eficiencia energética de un edificio o parte del mismo, entendida como la expresión de la eficiencia energética, de acuerdo con la metodología de cálculo establecida en el documento reconocido correspondiente al procedimiento básico y expresada con indicadores energéticos; b) la certificación de eficiencia energética del proyecto o del edificio terminado o parte del mismo, o del edificio existente o parte del mismo mediante la que se verifica la conformidad de la calificación de eficiencia energética obtenida y c) el certificado de eficiencia energética, que es la documentación, el acto técnico del proceso, suscrita por el técnico competente que contiene la calificación de eficiencia energética.

La calificación energética muestra los siguientes resultados:

1. <<Calificación energética del edificio: con un indicador global>> que señala las emisiones de dióxido de carbono al año debido al consumo energético del mismo. Además, se añaden indicadores parciales para calefacción, agua caliente, refrigeración e iluminación. La suma de ellos da como resultado el indicador global.

2. <<Calificación parcial de la demanda energética de calefacción y refrigeración>>. Se trata de la energía necesaria para mantener las condiciones de confort en el edificio. Este dato es relevante para el usuario ya que habla de las condiciones de partida del edificio(24).

3. <<Calificación parcial del consumo de energía primaria>>. Es la energía consumida procedente de fuentes (renovables o no) que no han sufrido proceso de conversión o transformación.

Con este indicador se pretende mostrar no el consumo real de energía (el que paga el consumidor), sino el que viene de la central hidroeléctrica, la térmica, la nuclear

3.6. Etiqueta de eficiencia energética de edificios

El propietario o promotor debe registrar el certificado en el órgano competente de la Comunidad Autónoma para que éste emita la etiqueta de eficiencia energética. Esta etiqueta ha de ser exhibida en los edificios frecuentados habitualmente por el público (los de más de 500 metros cuadrados si son de titularidad privada y los de más de 250 metros cuadrados, si están ocupados por autoridades públicas).

En la parte superior se indican los datos del edificio: referencia catastral, fecha de construcción y normativa vigente en su día. En la parte inferior se refleja el cuadro de la escala de calificación energética desde la letra A a la G. La calificación obtenida se expresa en dos apartados: consumo de energía y emisiones de dióxido de carbono en un año. En el pie de etiqueta se incluye el número de registro indicado por el órgano competente, la fecha de validez, el país de emisión de la etiqueta y el logo de la Unión Europea.

IV. CERTIFICACIÓN DE EFICIENCIA ENERGÉTICA ANDALUZA

El art. 25.1 de la Ley 2/2007 define el certificado energético como el documento acreditativo del cumplimiento de los requisitos energéticos exigidos a los nuevos centros de consumo de energía.

4.2. Ámbito de aplicación

El art. 2 del Reglamento indica las categorías de edificios que quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de las obligaciones que analizamos:

a) Edificios de nueva construcción.

Deben cumplir las obligaciones establecidas en el Título I todos los edificios de nueva construcción, con las siguientes excepciones:

1. º Edificaciones que, por sus características de utilización, deban permanecer abiertas.

2. º Construcciones provisionales con un plazo previsto de utilización igual o inferior a dos años.

3. º Edificios aislados con una superficie útil total inferior a 50 m2.

4. º Edificios y monumentos protegidos oficialmente por ser parte de un entorno declarado, o en razón de su particular valor arquitectónico o histórico, cuando el cumplimiento de las exigencias pudiese alterar de manera inaceptable su carácter o aspecto.

5. º Edificios utilizados como lugares de culto o para actividades religiosas.

6. º Edificios de sencillez técnica y de escasa entidad constructiva que no tengan carácter residencial o público, ya sea de forma eventual o permanente, se desarrollen en una sola planta y no afecten a la seguridad de las personas.

7. º Edificios industriales y agrícolas, en la parte destinada a talleres, procesos industriales y agrícolas no residenciales.

b) Edificios existentes.

4.3. Clases

El Reglamento andaluz distingue dos clases de certificados:

1. El certificado energético andaluz del proyecto (art. 28), que acredita el cumplimiento de las exigencias establecidas en el Título I del Reglamento, y expresa la calificación de eficiencia energética del edificio proyectado. El Certificado Energético Andaluz del Proyecto es expedido por quien redacte el proyecto del edificio o sus instalaciones energéticas y ha de incorporarse al Proyecto de ejecución. No puede iniciarse la construcción de ningún edificio sin haber obtenido previamente el Certificado Energético Andaluz del Proyecto.

2. El certificado energético andaluz del edificio terminado (art. 29), que acredita el cumplimiento de las exigencias establecidas en el Título I del Reglamento, y expresa la calificación de eficiencia energética del edificio terminado. Previa verificación de las características energéticas del edificio terminado, el Certificado Energético Andaluz es suscrito por: a) En edificios con potencia térmica nominal instalada igual o inferior a 70 kW: por la dirección facultativa de la obra o por un técnico titulado competente en el caso de edificios existentes, si no existiese la dirección facultativa. Quiere decirse que la verificación y acreditación del cumplimiento de las exigencias energéticas del edificio recae sobre uno de los propios agentes que han intervenido en su edificación.

b) En edificios con potencia térmica nominal instalada superior a 70 kW: por la dirección facultativa de la obra o por un técnico titulado competente si no existiese la dirección facultativa y por un organismo colaborador en materia de energías renovables, ahorro y eficiencia energética en edificios. A diferencia de los anteriores, los edificios con mayor potencia energética requieren que el certificado sea suscrito por dos técnicos: en primer lugar, por quien haya participado en su edificación y, además, por un agente externo e independiente: el organismo colaborador.

4.4. Contenido

A diferencia del certificado estatal, que sólo acredita la calificación de eficiencia energética del edificio, el certificado energético andaluz tiene por objeto la acreditación del cumplimiento de todos los requisitos energéticos exigidos al edificio por la normativa vigente en cada momento.

Su contenido viene detallado en el art. 34 del Reglamento, el cual precisa que la información mínima que debe incluir es la siguiente:

a) Identificación de las personas o entidades que expiden la certificación.

b) Identificación del edificio.

c) Indicación de la normativa energética de aplicación en el momento de su construcción.

d) Indicación de la opción elegida, general o simplificada y, en su caso, programa informático de referencia o alternativo utilizado para obtener la calificación de eficiencia energética, de acuerdo con el artículo 4 del Real Decreto 47/2007, de 19 de enero.

e) Descripción de las características energéticas del edificio, envolvente térmica, instalaciones, condiciones normales de funcionamiento y ocupación y demás datos utilizados para obtener la calificación de eficiencia energética del edificio.

f) Calificación de eficiencia energética del edificio.

g) Descripción de las pruebas, comprobaciones e inspecciones llevadas a cabo durante la ejecución del edificio, con la finalidad de establecer la conformidad de la información contenida en el Certificado Energético Andaluz con el edificio terminado.

h) Verificación de que el edificio da cumplimiento a las exigencias energéticas que le sean de aplicación.

4.5. Calificación energética

El Reglamento adopta la metodología de cálculo de la eficiencia energética de edificios y las escalas de calificación de eficiencia energética establecidas en el RD 235/2013, de tal manera que la calificación de eficiencia energética de un edificio se corresponde con una letra, dentro de la escala de siete que va desde la A hasta la G.

No obstante, el Reglamento andaluz incorpora dos innovaciones relevantes. Por un lado, añade una nueva calificación identificada como A-EXCELENTE, que se otorga a los edificios con mayores niveles de eficiencia(25). Por otro, establece la obligación de que todos los edificios incluidos en su ámbito de aplicación deban alcanzar como mínimo una calificación de eficiencia energética “D”. En consecuencia, los edificios que en proyecto no alcancen esta calificación mínima no pueden construirse y los terminados que no alcancen la calificación mínima, no pueden ocuparse o utilizarse(26). Así lo indica el art. 16.3 del Reglamento al afirmar: <<Ningún edificio o unidad de uso cuya calificación de eficiencia energética sea menor a la categoría <<D>> podrá ser construido, ocupado o puesto en funcionamiento>> y el art. 18.1, según el cual <<Los Municipios no otorgarán las licencias de ocupación y primera utilización del edificio, exigibles de conformidad con el artículo 169 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, cuando la calificación de eficiencia energética del proyecto o del edificio terminado sea inferior a la categoría “D”>>. Si la calificación real de eficiencia energética que corresponde al edificio fuera menor a la categoría <<D>> debe adoptar las medidas necesarias para alcanzar, como mínimo, la calificación <<D>> y, en su caso, actualizar el Certificado Energético Andaluz del edificio en el plazo de ocho meses, computados desde el momento en que sean detectadas las variaciones de las características determinantes de la calificación de eficiencia energética.

La calificación de eficiencia energética debe expresarse en el certificado energético andaluz que produce los efectos informativos previstos en el RD 235/2013(27). Esos efectos informativos se cumplen con la etiqueta de eficiencia energética, regulada con carácter básico en el Capítulo III del RD 235/2013(28) y en el art. 37.3 del Reglamento andaluz. Debido a ese carácter informativo, la calificación de eficiencia energética que conste en el certificado energético del edificio terminado debe coincidir en todo momento con su calificación real. Por ello, cuando la calificación real fuera distinta a la expresada en el certificado, su titular debe optar, en el plazo de seis meses computados desde el momento en que sean detectadas las variaciones de las características determinantes, entre las actuaciones del art. 17 del Reglamento:

1. º Adoptar las medidas necesarias para mantener la calificación de eficiencia energética expresada en el Certificado Energético Andaluz del edificio.

2. º Actualizar el Certificado Energético Andaluz del edificio, que expresará su nueva calificación de eficiencia energética.

El procedimiento de calificación de la eficiencia energética se realiza de acuerdo con la normativa básica estatal (art. 16.8 del Reglamento), si bien se establecen algunas matizaciones(29):

a) Se prevé la posibilidad de que cada una de las viviendas o locales del edificio, independientemente considerados, dispongan de su calificación de eficiencia energética, siempre que posean instalaciones térmicas individuales(30).

b) Los locales destinados a uso independiente o de titularidad jurídica independiente, cuyos usos finales no estén definidos, no se consideran a efectos de la calificación energética del edificio. Sin embargo, para poder ser utilizados posteriormente, deben obtener el correspondiente certificado antes de su apertura.

V. OTRAS ETIQUETAS DE GESTIÓN MEDIOAMBIENTAL

Al margen de las certificaciones obligatorias de eficiencia energética de edificios, hace ya tiempo que la legislación de contratos(31) (arts. 93 y 94 LCSP) permite, como requisitos de solvencia, que en los contratos sujetos a regulación armonizada el órgano de contratación pueda exigir la presentación de certificados voluntarios expedidos por organismos independientes que acrediten que el empresario cumple determinadas normas de gestión medioambiental, remitiéndose al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) o a las normas de gestión medioambiental basadas en las normas europeas o internacionales en la materia y certificadas por organismos conformes a la legislación comunitaria o a las normas europeas o internacionales relativas a la certificación(32). Los órganos de contratación reconocen los certificados equivalentes expedidos por organismos establecidos en cualquier Estado miembro de la Unión Europea y también aceptan otras pruebas de medidas equivalentes de gestión medioambiental que presenten los empresarios. A este respecto es interesante señalar que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón indicó que la opción de valorar en fase de solvencia criterios ambientales, siempre que sean conformes al principio de proporcionalidad, no es en sí misma cuestionable, aunque resulta evidente que endurece los criterios de selección. No obstante, lo que sí debería valorarse es el cumplimiento de los requerimientos ambientales exigidos por nuestra legislación nacional, con lo que se evitaría favorecer a empresas incumplidoras no sometidas a esta normativa(33).

En los contratos no sujetos a regulación armonizada la presentación de los certificados EMAS, ISO 14000 o cualquier otro equivalente son admitidos como medios de prueba del cumplimiento de las medidas de gestión medioambiental, pero en ningún caso son exigibles, por lo que se debe admitir a aquellos empresarios que, no aportando los certificados citados, presenten las medidas de gestión medioambiental que aplicarán a la ejecución del contrato(34).

En 2014 mediante la aprobación de la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, se introduce una novedad en esta materia. El art. 43 que lleva por rúbrica <<Etiquetas>> sostiene que cuando los poderes adjudicadores tengan la intención de adquirir obras, suministros o servicios con características específicas de tipo medioambiental, social u otro, podrán exigir, en las especificaciones técnicas, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución del contrato, una etiqueta específica como medio de prueba de que las obras, servicios o suministros corresponden a las características exigidas, siempre que se cumplan todas las condiciones exigidas por la norma(35). Cuando los poderes adjudicadores que no exijan que las obras, suministros o servicios cumplan todos los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta, indicarán a cuáles de dichos requisitos se está haciendo referencia. Los poderes adjudicadores que exijan una etiqueta específica deberán aceptar todas las etiquetas que confirmen que las obras, suministros o servicios cumplen requisitos equivalentes a efectos de la etiqueta. Si a un operador económico, por razones que no se le puedan atribuir, le hubiera resultado manifiestamente imposible obtener la etiqueta específica indicada por el poder adjudicador o una etiqueta equivalente dentro de los plazos aplicables, el poder adjudicador aceptará otros medios adecuados de prueba, como por ejemplo un expediente técnico del fabricante, a condición de que el operador económico interesado demuestre que las obras, suministros o servicios que ha de prestar cumplen los requisitos de la etiqueta específica o los requisitos específicos indicados por el poder adjudicador.

Cuando una etiqueta cumpla las condiciones previstas en el apartado 1, letras b), c), d) y e), pero establezca igualmente requisitos no vinculados al objeto del contrato, los poderes adjudicadores no exigirán la etiqueta como tal, pero podrán definir las especificaciones técnicas por referencia a las especificaciones detalladas de esa etiqueta o, en su caso, a partes de estas, que estén vinculadas al objeto del contrato y sean adecuadas para definir las características del objeto del contrato. Como señala la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Cataluña, esta disposición de la Directiva es de transposición obligatoria(36).

VI. CONCLUSIONES

Como hemos podido observar, la evolución y el estado de la eficiencia energética como criterio y requisito a tener en cuenta en la contratación pública en la actualidad reflejan el gran impulso efectuado en Europa sobre la necesidad de que la Administración lleve a cabo un modelo de contratación comprometido con la eficiencia energética. En efecto, hace ya tiempo que desde la Unión Europea se promueve el uso eficiente de la energía, así como por las fuentes de producción renovables.

De las actuaciones llevadas a cabo como consecuencia de la necesaria mejora en el uso de la energía, destaca la emisión del certificado que acredita la calificación de la eficiencia energética de los edificios. Este documento oficial redactado por un técnico competente que incluye información objetiva sobre las características energéticas de un inmueble lo califica energéticamente, expresando la eficiencia energética de un edificio o parte del mismo con indicadores energéticos mediante la etiqueta de eficiencia energética.

La Ley 15/2014, de 16 de septiembre de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, transponiendo el art. 6 de la Directiva 2012/27/UE, establece la obligación de las Administraciones Públicas de adquirir bienes, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético, en la medida que ello sea coherente con la rentabilidad, la viabilidad económica, la sostenibilidad en un sentido más amplio, la idoneidad técnica, así como una competencia suficiente. Esta obligación es aplicable a los contratos de suministro, de servicios y de obras cuyo resultado sea la construcción de un edificio, siempre que tales contratos sean de un valor estimado igual o superior a los umbrales de los contratos que determinan la sujeción a una regulación armonizada establecidos en los arts. 14, 15 y 16 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y en los arts. 21, 22 y 23 LCSP. Debe precisarse, no obstante, que el art. 6 de la Directiva se refiere genéricamente a todos los edificios y no únicamente a los que sean resultado de una nueva construcción.

Asimismo, es aplicable esta exigencia a la adquisición o arrendamiento de edificios. El Anexo de la Ley 15/2014 menciona –en la letra f)- entre los requisitos de eficiencia energética para la adquisición de bienes, servicios y edificios por las Administraciones que tienen que adquirir solamente edificios o suscribir nuevos contratos de arrendamiento que cumplan los requisitos mínimos de eficiencia energética, fijados en cada momento por la normativa interna, de acuerdo con lo previsto en los arts. 4 y 5 de la Directiva 2010/31/UE.

Sin embargo, aún nos queda un largo recorrido para dar cumplimiento a las exigencias comunitarias y alcanzar los objetivos impuestos. Por un lado, el informe RISE (Regulatory Indicators for Sustainable Energy) 2016 elaborado por el Banco Mundial refleja de forma jerarquizada el posicionamiento de los distintos países en lo referente al acceso de la energía, la apuesta por las energías renovables y la eficiencia energética. España ocupa el puesto 22, de los 111 países analizados, en cuanto a comportamiento en eficiencia energética, situándose por detrás de los países de nuestro entorno territorial y jurídico. Una de las prioridades de la política energética española debería ser mejorar en eficiencia energética para poder llevar a cabo políticas más sostenibles con respecto al medioambiente. Por otro lado, mediante el envío de un dictamen motivado, la Comisión ha pedido a España que cumpla plenamente todos los requisitos de la Directiva 2010/31/UE, relativa a la eficiencia energética de los edificios. Un examen detallado de la legislación nacional por la que se transpone la Directiva ha puesto de manifiesto algunas deficiencias en relación con la definición de <<edificios de consumo de energía casi nulo>>, sus normas y su aplicación en el tiempo.

El problema para mejorar el comportamiento en eficiencia energética no se debe a no contar con la legislación suficiente pues son varios los instrumentos normativos que tenemos como consecuencia de la obligada transposición de las distintas Directivas europeas, fundamentalmente la 2010/31/UE sobre eficiencia energética en edificios y de la 2012/27/UE de eficiencia energética. Lo que necesitamos es poner en marcha las herramientas que todo ese marco legislativo dispone.

VII. BIBLIOGRAFÍA

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- PERNAS GARCÍA, J.J.: Contratación pública verde, Ed. La Ley-Wolters Kluwer, Madrid, 2011.

- ROMÁN MÁRQUEZ, A.: <<Eficiencia y ahorro energético en edificios e instalaciones públicas: los contratos de rendimiento energético>>, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 97, 2017.

NOTAS:

(1). PERNAS GARCÍA, J.J.: Contratación pública verde, Ed. La Ley-Wolters Kluwer, Madrid, 2011, pp. 28-29.

(2). El art. 3 enumera las políticas y acciones de la Comunidad implicadas para alcanzar los fines del art. 2 del Tratado.

(3). PERNAS GARCÍA, J.J.: <<La dimensión ambiental en la normativa de contratos del sector público>>, FERNÁNDEZ ACEVEDO, R. y VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, P. (dirs.), La contratación pública a debate: presente y futuro, Ed. Thomson-Reuters Civitas, Navarra, 2014, pp. 348-349.

(4). PERNAS GARCÍA, J.J.: <<La dimensión ambiental en la normativa de contratos del sector público>>, FERNÁNDEZ ACEVEDO, R. y VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, P. (dirs.), La contratación pública a debate: presente y futuro, op. cit., pp. 345-346.

(5). GONZÁLEZ GARCÍA, J.V.: Colaboración público privada e infraestructuras de transporte. Entre el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado y la atipicidad de la gestión patrimonial, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 70.

(6). ROMÁN MÁRQUEZ, A.: <<Eficiencia y ahorro energético en edificios e instalaciones públicas: los contratos de rendimiento energético>>, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 97, 2017, p. 10, precisa que la preferencia por las fuentes de producción renovables, unida a la obligación de estabilidad presupuestaria que deben respetar todas las Administraciones públicas ha estimulado a los decisores públicos a buscar fórmulas de ahorro energético, de forma prioritaria en el suministro eléctrico a las instalaciones y edificios públicos.

(7). MESTRE DELGADO, J. F.: <<Contratos públicos y políticas de protección social y ambiental>>, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 291, 2003, pp. 728-729.

(8). El Libro Verde <<La contratación pública en la Unión Europea: reflexiones para el futuro>>, de 27 de noviembre de 1996, sostiene la necesidad de conjugar crecimiento económico, contratación y calidad medioambiental. Asimismo, las Directivas de 31 de marzo de 2004/18/CE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, suministro y de servicios; 2004/17/CE, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, la energía, de los transportes y de los servicios postales contienen propuestas, recomendaciones y normas respecto de la eficiencia en la contratación pública. Especialmente, el Libro Verde <<sobre la modernización de la política de contratación pública de la Unión Europea: Hacia un mercado europeo de contratación pública más eficiente>> y la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética abren un nuevo camino y establecen la necesidad de los Estados miembros de garantizar que las Administraciones centrales adquieran solamente productos, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético. En este contexto se elabora el nuevo modelo de contratación pública en el que la contratación pública ecológica toma forma. El paquete de Directivas sobre contratación pública del año 2014 (Directiva 2014/23/UE), relativa a la adjudicación de los contratos de concesión; Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública y Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía y los transportes y los servicios postales) constituyen el marco jurídico de referencia de dicho nuevo modelo.

(9). La eficiencia energética es la cantidad de energía consumida para satisfacer las distintas necesidades asociadas a un uso estándar del edificio (calefacción, calentamiento del agua, refrigeración, iluminación). En principio valora el comportamiento energético del edificio y la eficiencia de sus instalaciones, esto es, cuánta energía pierde el inmueble a través de su envolvente: paredes, techos y suelos y cuánta energía hay que suministrar para estar en una situación de confort (calefacción, aire acondicionado, calentamiento de agua de consumo, etc.).

(10). DEL GUAYO CASTIELLA, Í.: <<La situación de los Entes Locales ante el nuevo paradigma de sostenibilidad energética>>, GARCÍA RUBIO, F. y MELLADO RUIZ, L. (dirs.), Eficiencia energética y Derecho, op. cit., p. 291, se refiere a la medioambientalización del Derecho de la energía a la que asistimos en los últimos años.

(11). DEL MONTE DIEGO, J.: <<La expedición del certificado de eficiencia energética para los inmuebles según el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril y la Ley 8/2013>>, Práctica de Tribunales, nº 106, 2014, pp. 1-2.

(12). Según esta Directiva, los Estados miembros habrían de velar <<porque, cuando los edificios sean construidos, vendidos o alquilados, se ponga a disposición del propietario o, por parte del propietario, a disposición del posible comprador o inquilino, según corresponda, un certificado de eficiencia energética>> (art. 7). Para las viviendas o locales de uso independiente valdría una certificación propia o la de todo el edificio. Además, el certificado debía incluir valores de referencia tales como la normativa vigente y recomendaciones para mejorar la relación coste-eficacia de la eficiencia energética. Finalmente se exigía que para edificios públicos se exhibiera visiblemente el certificado.

(13). Debe señalarse que ya en el año 2006 la Directiva 2006/32/CE, entre otras determinaciones, ya obligaba a los Estados miembros a comunicar a la Comisión sucesivos Planes Nacionales de Eficiencia Energética. El primero, no más tarde de junio de 2007 debía establecer las medidas adoptadas para la consecución de los objetivos, las medidas de información al consumidor final y las medidas relativas al papel ejemplarizante del sector público. El segundo debía comunicarse a más tardar el día 30 de junio de 2011 y el tercero, el 30 de junio de 2014, estableciendo en ambos casos un análisis y una evaluación de los planes precedentes. El Plan nacional comunicado por el Gobierno español para el período 2008-2012, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2007. Este Plan daba continuidad a otro anterior (Plan de Acción 2005-2007) y ambos concretaron la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética de España 2004-2012. Con posterioridad, se elaboró el Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2011. En este contexto ha de señalarse que la Directiva (UE) 2018/844, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018 modificó la Directiva 2010/31/UE, añadiendo, entre otras cuestiones, el art. 2 bis en virtud del cual Cada Estado miembro establecerá una estrategia a largo plazo para apoyar la renovación de sus parques nacionales de edificios residenciales y no residenciales, tanto públicos como privados, transformándolos en parques inmobiliarios con alta eficiencia energética y descarbonizados antes de 2050, facilitando la transformación económicamente rentable de los edificios existentes en edificios de consumo de energía casi nulo.

(14). GARCÍA RUBIO, F.: <<La contratación pública en materia de eficiencia energética. Un análisis de sus tipologías a la luz del TRLCSP, con especial referencia a la Administración Local>>, GARCÍA RUBIO, F. y MELLADO RUIZ, L. (dirs.), Eficiencia energética y Derecho, Ed. Dykinson, Madrid, 2013, p. 96.

(15). GALERA RODRIGO, S.: <<Del ahorro de energía a la eficiencia energética: objetivos e instrumentos de la política comunitaria>>, GARCÍA RUBIO, F. y MELLADO RUIZ, L. (dirs.), Eficiencia energética y Derecho, op. cit., pp. 222-223, explica que, no obstante, estas obligaciones se han ido matizando a la baja, durante el proceso de tramitación de la Directiva, tanto por lo que se refiere a la cuantificación de los objetivos de ahorro como a los plazos y cronogramas para su consecución. Entre las obligaciones del sector público pueden citarse las siguientes: la renovación de edificios existentes propiedad de los organismos públicos; las obligaciones de eficiencia energética para distribuidores de energía y/o empresas minoristas de venta de energía (art. 7); y las compras públicas ecológicas (art. 6). Para el sector privado, pueden señalarse las auditorías energéticas (art. 8) y los contadores e información de facturación (art. 9).

(16). DOMINGO LÓPEZ, E.: <<Ahorro y eficiencia energética en la edificación de Andalucía: marco normativo>>, GARCÍA RUBIO, F. y MELLADO RUIZ, L. (dirs.), Eficiencia energética y Derecho, op. cit., p. 28.

(17). GONZÁLEZ BUSTOS, M.Á.: <<El Código Técnico de Edificación>>, FERNANDO PABLO, M.M. (dir.) y GONZÁLEZ BUSTOS, M.Á. (coord.), Derecho de la edificación y renovación urbana, Ed. Tecnos, Madrid, 2016, pp. 210-222.

(18). Esta segunda exigencia ha sido desarrollada por el Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas de los Edificios, modificado por el Real Decreto 238/2013, de 5 de abril, por el que se modifican determinados artículos e instrucciones técnicas del Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios. El art. 1 especifica que la norma tiene por objeto establecer las exigencias de eficiencia energética y seguridad que deben cumplir las instalaciones térmicas en los edificios destinados a atender la demanda de bienestar e higiene de las personas, durante su diseño y dimensionado, ejecución, mantenimiento y uso, así como determinar los procedimientos que permitan acreditar su cumplimiento.

(19). Sin embargo, por el asunto C-67/12 se incoa recurso de incumplimiento contra España en relación con algunas obligaciones derivadas de las Directivas 2002/91/CE y 2010/31/UE; concretamente las establecidas en los arts. 3 (adopción de una metodología de cálculo de la eficiencia energética), 7 (certificado de eficiencia energética) y 8 (inspección de calderas). En su recurso la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para ajustarse a los arts. 3, 7 y 8 de la Directiva 2002/91/CE o al no haber comunicado dichas disposiciones a la Comisión, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dichos artículos, puestos en relación con el art. 29 de la Directiva 2010/31/UE. El recurso fue resuelto por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 16 de enero de 2014, TJCE 2014/13, caso Comisión contra Reino de España. En ella sobre el certificado de eficiencia energética, del cual nos ocupamos en este trabajo, se señala que la Comisión imputa al Reino de España no haber adoptado las medidas para dar cumplimiento a los arts. 3 y 7 de la Directiva 2002/91/CE y, en todo caso, no habérselas comunicado, ya que el Real Decreto 1027/2007 únicamente contiene normas sobre la metodología de cálculo de la eficiencia energética de los edificios y sobre el certificado de eficiencia energética en lo que respecta a los edificios de nueva construcción, pero no contempla los edificios existentes. Alega igualmente que el Reino de España reconoce que la transposición completa en Derecho español no se ha realizado aún y se limita a indicar que ésta tendrá lugar en la fecha en que se apruebe el proyecto de Real Decreto sobre certificación de edificios existentes. La Comisión estima que el Reino de España ha renunciado a su defensa en lo referente al incumplimiento de los arts. 3 y 7, extremo que niega el Reino de España al haber presentado una excepción de inadmisibilidad. No obstante, como ésta sólo se refería a la imputación relacionada con el art. 8, no puede dar lugar a la desestimación de la totalidad del recurso. Si el demandado estima que sólo una parte del recurso incurre en inadmisibilidad debe, por tanto, o bien impugnar la admisibilidad de esa parte del recurso en su escrito de contestación o bien, presentar, en el plazo fijado para contestar a la demanda una excepción de inadmisibilidad parcial y un escrito de alegaciones sobre el fondo del asunto que se refiera a la parte del recurso no contemplada en la excepción de inadmisibilidad, so pena de preclusión de este plazo. Las observaciones a los arts. 3 y 7 se presentaron más de ocho meses después de que expirase el plazo. Sin embargo, incumbe al Tribunal de Justicia verificar si existe o no el incumplimiento imputado, incluso cuando el Estado miembro afectado no niegue ese incumplimiento. La existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia. La transposición completa no estaría acabada hasta que se aprobara un proyecto de Real Decreto, circunstancia que no se había producido aún al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado, es decir, el 25 de enero de 2011. La imputación de la falta de transposición es fundada.

(20). PABLO PANÉS, B.: <<Certificado de eficiencia energética de los edificios>>, Diario La Ley, nº 8146, 2013, explica que no se trata de una figura introducida por el Real Decreto 235/2013, sino que ya el RD 47/2007 regulaba esta exigencia para los edificios de nueva construcción. La novedad estriba en la extensión de la certificación a los edificios ya existentes (es decir, los anteriores a 2007, pues los posteriores ya deben contar con ella). De este modo, y por medio del citado Real Decreto 235/2013, se transpone al ordenamiento español la Directiva 2010/31/UE, y se deroga el Real Decreto de 2007 para edificios de nueva construcción, refundiéndolo con la incorporación del procedimiento básico de certificación energética de edificios existentes, que quedan por tanto dotados de una unidad sistemática y regulados bajo un mismo cuerpo legal.

(21). Así lo establece el art. 1 del Plan.

(22). Este principio se plasma en medidas concretas de aplicación obligatoria tanto para los ciudadanos como para las Administraciones Públicas.

(23). Como señala el art. 1.3 p) RD 235/2013, el técnico competente, que puede ser elegido libremente por el propietario o promotor, es la persona que <<está en posesión de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción o proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación o para la realización de proyectos de sus instalaciones térmicas según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, o para la suscripción de certificados de eficiencia energética, o haya acreditado la cualificación profesional necesaria para suscribir certificados de eficiencia energética según lo que se establezca mediante la orden prevista en la disposición adicional cuarta>>. Su obligación es realizar las pruebas y comprobaciones necesarias, con la finalidad de establecer la conformidad con la información contenida en el certificado. Precisamente, el último inciso del art. 1.3 p) y la disposición adicional cuarta, referida a la norma de desarrollo, fueron objeto de recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España. En el mismo, que dio lugar a la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2765/2016, de 22 de diciembre, -RJ 2017/106-, se ponía en tela de juicio que la suscripción de certificados de eficiencia energética no podía admitirse al no existir ninguna norma con rango de ley que hubiera otorgado esa competencia y entender también que la parte final del precepto se trataba de una revisión en blanco a una norma de rango insuficiente. El Tribunal Supremo explica en la Sentencia que la identificación de los profesionales capacitados para emitir los certificados fue una cuestión debatida durante la tramitación del Real Decreto y buscando establecer una redacción que permitiese tener en cuenta todas las posibilidades que se diesen en ese momento o pudiesen producirse en virtud de regulaciones posteriores, se incluyó la posibilidad de que el técnico competente lo fuese el que específicamente fuese designado por una norma jurídica "ad hoc" o que acreditase su cualificación profesional, según lo previsto en la disposición adicional cuarta del propio Real Decreto. De este modo se trata de conseguir que la figura del técnico competente contenida en la nueva norma reglamentaria siga teniendo plena virtualidad en caso de que la regulación de la materia incorporase a otros técnicos, distintos de los señalados en la redacción actual de la Ley de Ordenación de la Edificación, o regulase la posibilidad de acreditar la cualificación profesional para ello. En este sentido, como recuerda el Abogado del Estado, se debe tener en cuenta que la Directiva 2002/91/CE (LCEur 2003, 6) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, prevé en su art. 10 que <<los estados miembros velarán porque la certificación energética de los edificios y la redacción de las correspondientes recomendaciones, así como la inspección de las calderas y de los sistemas de aire acondicionado se realicen de manera independiente por técnicos cualificados o acreditados, tanto si actúan de forma autónoma como si están contratados por entidades públicas o empresas privadas>>. De este modo esta Directiva no solo impone que los técnicos certificadores sean independientes, sino también que los mismos estén cualificados o tengan acreditada su cualificación, abriendo con ello todo lo posible la formación académica y profesional de las personas que finalmente puedan emitir el certificado de eficiencia energética. En definitiva, el técnico competente es el técnico competente técnicamente, que haya acreditado la cualificación necesaria para suscribir dichos certificados de eficiencia energética. No se advierte ninguna ilegalidad en dicha previsión, a salvo lo que se disponga en esa orden prevista de futuro. Y no es una remisión en blanco puesto que establece -así lo resalta alguna de las partes codemandadas- precisamente que en la misma <<se determinarán las cualificaciones profesionales requeridas para suscribir los certificados de eficiencia energética, así como los medios de acreditación" pero sin libertad absoluta, lógicamente, para los ministerios implicados, sino, obligatoriamente, teniendo en cuenta "la titulación, la formación, la exigencia y complejidad del proceso de certificación>>.

(24). DEL MONTE DIEGO, J.: <<La expedición del certificado de eficiencia energética para los inmuebles según el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril y la Ley 8/2013 >>, Práctica de Tribunales, op. cit., p. 7.

(25). Señala el art. 16.2 del Reglamento: <<Se distinguirán con la calificación <<A-EXCELENTE>> los edificios cuyos índices de calificación de eficiencia energética alcancen los valores siguientes: a) Edificios destinados a viviendas: C1 menor que 0.12. y b) Edificios destinados a otros usos: C menor que 0.32>>.

(26). Esta previsión trae causa del art. 25.3 de la Ley 2/2007, que afirma que los centros de consumo de energía (los edificios) que tengan la obligación de obtener el Certificado Energético <<deberán disponer del mismo antes de la concesión de la licencia de primera ocupación o de puesta en funcionamiento>> y del art. 27.2 de la misma norma, en virtud del cual << El Certificado Energético contendrá, al menos, el índice de eficiencia energética (IEE), considerado éste como la relación entre el consumo real o previsto de un centro de consumo de energía y el consumo de referencia de este mismo centro. Este índice no podrá ser superior al que reglamentariamente se determine en función de la tipología del edificio, instalación o actividad>>.

(27). Así lo señala el art. 37.1 del Reglamento referido al RD 47/2007. Esta referencia hay que entenderla sustituida por el nuevo RD 235/2013.

(28). Nuevamente las referencias efectuadas al Capítulo III del RD 47/2007 hay que entenderlas al Capítulo III del RD 235/2013.

(29). DOMINGO LÓPEZ, E.: <<Ahorro y eficiencia energética en la edificación de Andalucía: marco normativo>>, GARCÍA RUBIO, F. y MELLADO RUIZ, L. (dirs.), Eficiencia energética y Derecho, op. cit., p. 39.

(30). El RD 235/2013 también permite que las partes de los edificios, cuando hayan sido diseñadas o modificadas para ser utilizadas por separado, dispongan de una calificación de eficiencia energética separada.

(31). Así lo indicaban también el art. 70 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y los arts. 80 y 81 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

(32). Pueden verse, entre otras, las siguientes Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales: Resolución núm. 213/2011, de 14 de septiembre, que estima el recurso por considerar que el certificado EPEAT exigido en este caso cumple con los requisitos previstos en la Ley para admitirlo como medio para acreditar la calidad medioambiental, pero debería haberse dado la posibilidad de acreditarla por otros medios; la Resolución núm. 290/2013, de 17 de julio que reconoce como válido el certificado referido al edificio o alguna porción del mismo aportado por el licitador, conforme al Sistema de Clasificación de Edificios Sostenibles Líder en Eficiencia Energética y Diseño Sostenible (LEED); la Resolución núm. 162/2014, de 28 de febrero que considera como válida la asignación de puntos adicionales por la utilización de productos, medios materiales y maquinaria a utilizar y aporta fichas técnicas y de seguridad (productos ECOLABEL); la Resolución núm. 124/2016, de 12 de febrero que afirma que es correcto que se exija para productos básicos de limpieza declaración del fabricante acompañada de la ficha de seguridad de los productos o certificado de etiqueta ecológica del producto en vigor (Etiqueta Ecológica Europea o Cisne Nórdico) u otra evidencia documental equivalente con referencia específica del criterio mencionado, así como documentación o ficha técnica del sistema de dosificación o del producto monodosis; y la Resolución núm. 299/2017, de 24 de marzo que reconoce como válida la exigencia de que las luminarias a suministrar cuenten con certificado ENEC.

(33). Así lo establece el Informe 1/2006, de 14 de diciembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, sobre “buenas prácticas medioambientales a considerar en la contratación de las obras públicas”.

(34). Informe 38-1/11, de 7 de julio de 2011 “Guías sobre compras verdes, Código de buenas prácticas ambientales para contratos de mantenimiento y obras menores para el desarrollo del Plan de Contratación Pública Verde de la Administración General del Estado”, p. 11.

(35). Estas condiciones son: a) que los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta se refieran únicamente a criterios vinculados al objeto del contrato y sean adecuados para definir las características de las obras, los suministros o los servicios que constituyan el objeto del contrato; b) que los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta se basen en criterios verificables objetivamente y no discriminatorios; c) que las etiquetas se establezcan en un procedimiento abierto y transparente en el que puedan participar todas las partes implicadas pertinentes, incluidos organismos públicos, consumidores, interlocutores sociales, fabricantes, distribuidores y organizaciones no gubernamentales; d) que las etiquetas sean accesibles a todas las partes interesadas; e) que los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta hayan sido fijados por un tercero sobre quien el operador económico no pueda ejercer una influencia decisiva.

(36). Informe 1/2016, de 6 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña (Comisión Permanente), p. 18.

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