Por José Eugenio Soriano y João Bilhim

La racionalidad política y técnica en la selección de la alta administración pública y gestión pública portuguesa: una experiencia útil para España

 07/03/2014
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En el presente artículo, los autores analizan la instauración en Portugal de la CRESAP, Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública, un órgano al que se atribuye la misión de cambiar el modelo tradicional de selección de los altos funcionarios de la Administración Pública, marcado por la injerencia política y sindical, y sustituirlo por otro que busque la excelencia a través de la meritocracia, de manera que sean los mejores los que se incorporen a las tareas públicas en pro de una mejora de la Administración y, con ella, del Estado y la Sociedad en general.

José Eugenio Soriano es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense

João Bilhim es Presidente de la Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública

El artículo se publicó en el número 38 de la revista El Cronista (Iustel, 2013)

I. LA USUAL FORMA DE DESIGNACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ÓRGANOS DIRECTIVOS Y GESTORES DEL SECTOR PÚBLICO

En los países latinos, España y Portugal desde luego, la Administración Pública ha sido, en medida no desdeñable y sobre todo en los últimos tiempos, botín de la clase política y sindical, amén de restos de apropiación corporativa (un tanto menguante frente a la invasión política y sindical).

Ciertamente mientras ambos países vivían bajo Dictaduras, la burocracia estaba en manos prácticamente... de la propia burocracia, precisamente por inexistencia de una clase política y sindical propiamente dicha y porque astutamente tales Regímenes autocráticos se basaron cautamente en un derecho corporativo que entregaba las funciones estatales a la Alta Burocracia.

Ésta, naturalmente, se apropió de tales funciones públicas, tanto que llegó así a patrimonializarlas, confundiendo de esta manera intereses corporativos con intereses estatales. Al mismo tiempo, y sin contradicción posible, también sucedía que efectivamente la burocracia sí llegaba a tener un fuerte sentido de Estado, al menos en lo que hace a la Alta Burocracia (“aguas arriba”), donde sí prevalecieron exigencias rigurosas para acceder a la misma.

Así, curiosamente, desde la actual perspectiva del mérito y capacidad como elementos modernos de selección en la función y empleo públicos, en el plano meramente técnico, tales Dictaduras, que por definición ni eran ni podían ser Estados de Derecho, sí aceptaron el Derecho Administrativo para a su través crear un “Estado de Reglamentos”.

“Estado de Reglamentos” éste, en el que, por exigencia de la propia supervivencia del Régimen Político, una burocracia técnica y apolítica, fiel al Reglamento como “norma de vida” se adaptó a criterios weberianos de cumplimiento exhaustivo del entramado legal que, aunque ilegítimo políticamente, permitía no solamente llevar las riendas del Estado –pobremente pero dentro de las posibilidades presupuestarias que el autoritarismo político concebía– sino incluso superar endógenamente la, aún más vieja, politización de toda la burocracia. Esta politización la describió insuperablemente en la literatura Don Benito Pérez Galdós en su célebre “Miau”, cuya relectura recomendamos vivamente en estos días, porque nos ofrece un marco apropiado para que se explique la necesidad de contar con nuevos instrumentos que superen el creciente malestar ciudadano contra la clase política que tiene, en el desprecio al mérito y la capacidad por parte de la misma, una de sus razones principales(1).

Insistimos: en la Alta Burocracia, que es precisamente el objeto de nuestro estudio desde la perspectiva de la selección, existió por su parte, una cierta apropiación de la Alta Administración, logrando así un postulado de identidad, una ecuación reglamentaria perfecta, entre ambas categorías: Alta Burocracia = Alta Administración. Técnicamente los Altos burócratas estaban preparados, en el sentido weberiano del término; sí existía, pues, una meritocracia selectiva, concretada en la Alta Burocracia, que servía y ocupaba la Alta Administración. Y concurría un sentido de cuerpo burocrático, de Alta clase funcionarial, que incluso en muchos casos imprimía carácter. Ello permitió a tales Estados autoritarios, vivir y resistir.

No sucedía lo mismo “aguas abajo”, donde efectivamente, ya existía en gran medida un “antisistema” de nombramientos, puesto que era frecuente que en la base de la burocracia, en la más elemental, sí existiera ya la idea de cooptación basada en criterios familiares, cercanías, origen...(2). Los Regímenes autoritarios cuidaban la selección de la Alta Burocracia y hacían populismo con el resto de la función pública (hoy empleo público en gran medida), adelantándose así a lo que hoy, al menos en España, se hace generalmente y desde luego en las Comunidades Autónomas prácticamente por sistema e igualmente en gran medida en la Administración Local.

En Portugal, la situación se encuentra marcada por el hecho que de entre el conjunto de las siete características definidas por Max Weber para una “organización burocrática”, la única históricamente ignorada fue la de la selección de los funcionarios por el mérito. La Alta Burocracia de la Administración y de las Empresas Públicas constituía una especie de mandarinato. Tal mandarinato, formado en tiempos del Estado Nuevo de Salazar, se distribuyó, tras el 25 de abril, inteligentemente, entre los partidos del arco de gobierno y continuó ocupando “patrimonialmente” el poder hasta nuestros días. La reproducción en el poder de los mismos apellidos de familia es prueba cabal de lo dicho y en todos los niveles, singularmente en la Magistratura. (JB)

En cuanto a la baja burocracia, el caso es idéntico al de España. Sucede, sin embargo, que en la base de la pirámide jerárquica el Estatuto del Funcionario Público, si bien permitía la identificación de funcionario / órgano (el funcionario como representante del Estado) no permitía que se cumpliese otra característica de la organización burocrática de Max Weber: la profesionalización del contratado / empleado en funciones públicas. Sólo muy lentamente la base de la pirámide en Portugal comenzó a ser reclutada con base en el mérito. Durante el Estado Nuevo, el concepto de funcionario, representante del Estado, independientemente de ser médico en un hospital público o policía garante de la seguridad en las calles, permitía que la baja burocracia fuese objeto de favores del régimen y contrario al mérito y profesionalización en términos weberianos. (JB)

Con la llegada de la Democracia, aparecen Partidos Políticos y Sindicatos, que previstos en las Constituciones, constituyen eje de la Democracia, los primeros por necesidad indiscutible, los segundos como gestores de derechos laborales maximizados dentro del Estado Social y Democrático de Derecho.

Ahora bien, partidos y sindicatos han acabado apropiándose de prácticamente todo el aparato administrativo, tanto institucional como empresarial (sector público). Para acceder a la Alta Administración hay que ser fiel al partido político, y en el resto de la Administración, hay que estar y pasar por los Sindicatos. Y en el caso de los partidos “nacionalistas”, en las Regiones que han llegado a dominar por completo, la intensidad de la apropiación de toda la burocracia, Alta Burocracia y el resto de la burocracia y por supuesto de toda la gerencia pública de empresas y demás organismos económicos, ha sido total; no hay puesto alguno en el que no se acceda si no se tiene carnet del partido y en todo caso vínculos de fidelidad y obediencia eterna al partido político dominante, por quien se ha de demostrar una auténtica devoción(3). (JES)

El enemigo a batir era el mérito. En efecto, el mérito y la capacidad, como aptitudes basadas en el esfuerzo, sacrificio y trabajo, son desplazadas por la pura designación arbitraria en la inmensa mayoría de los casos. La razón es obvia: si la persona designada se debe a sí misma y no al partido político o al sindicato su nombramiento, será un sujeto con personalidad, carácter e ideas, tendrá una preparación y experiencia propia (incomparable con la de la casta política y sindical) y estará orgulloso de su propia valía, no siendo así un mero dependiente fiel y servil del jefe político ni del sindicato, quienes así verán cómo no pueden darle órdenes e instrucciones sino que se encontrarían con un gestor o directivo autónomo, vinculado por la ley, la misión y los resultados.

Para conseguir que el mérito no fuera un criterio útil y destrozarlo, lo que se produjo fue la invasión de los espacios y ámbitos técnicos y puramente burocráticos, por la clase política y sindical, desplazando así, en el sagrado nombre de la Democracia, cualquier posibilidad de promoción meritocrática. Todos valían para todo y “todo vale”. No hay esquina ni rincón de la Administración Pública que no acabe estando en manos del Partido Político dominante, en cártel compartido con la oposición allí donde ésta tenga a su vez cuotas de poder (por ejemplo en una Comunidad Autónoma o en un Ayuntamiento). Y su osadía ha llegado a invadir el propio Poder Judicial(4), campando en todo caso por sus respetos en amplios sectores de la sociedad [basta examinar las empresas del índice selectivo de la Bolsa, IBEX 35 para comprobar de inmediato que todos los partidos políticos se sientan en los Consejos de Administración de todas las grandes empresas, de sus filiales, incluso de sus fundaciones. La penetración es total, y sujetos perfectamente inútiles, sin preparación, sin conocimiento, solamente amparados en el carnet del partido, logran continuas prebendas y sinecuras; igualmente en las Cajas de Ahorros, dominadas políticamente, las canonjías en forma de supersueldos, pensiones extraordinarias, colocaciones post cargo, colocación de hijos, amigos y parientes, regalos, viajes –a los políticos y sus parejas– coches oficiales, tarjetas de crédito, estancias hoteleras, vacaciones, en fin, toda clase de prestaciones en especie no computables frente a Hacienda, han sido y siguen siendo (en España) moneda corriente]. (JES)

De ahí la expresión “casta” con la que se conoce a la clase política, aspecto sobre el que remitimos, para centrarnos en la política de nombramientos de la Alta Burocracia y del Sector Público, que hasta ahora, pese a las expresiones legales sobre publicidad, competencia, mérito, se ha quedado simplemente en un puro formalismo. Haciendo a la vez de Fiscal, Juez y Verdugo del mérito, los partidos políticos y sus agentes han ido nombrando a quienes le han parecido, siempre fieles devotos vinculados a la dirección y cuyas órdenes discuten poco. Quizás en algunos de los niveles más bajos de la escala Directiva se conserve algo de la promoción basada en la técnica; pero ni aún ahí puede decirse que la Política no haya entrado a fondo. Y, además, como en los órganos superiores –Ministros, Secretarios de Estado– el ejemplo de la excelencia es muchas veces un puro desiderátum, con unos curriculums, como se ha visto en los últimos años, en los que la banalidad competía con la insignificancia, la meritocracia está herida de muerte en España, aunque como Ave Fenix, resucita en Portugal.

Veamos la historia de esa recuperación, donde Democracia se da la mano con el Estado de Derecho, dividiendo el poder de designación que sale así en gran medida de las manos gubernamentales, y, simultáneamente, las técnicas de la más amplia publicidad, transparencia, competencia –en el doble sentido de concurrencia y aptitud– y control de gastos y prebendas están sirviendo para mejorar notablemente la calidad de la Alta Burocracia y de los Gestores del Sector Público (empresas públicas, entes atípicos).

II. ACABANDO CON ESTE ESTADO DE COSAS EN PORTUGAL: LA CRESAP, UNA JOYA DE LA MÁS PRECIOSA ORFEBRERÍA JURÍDICA

1. El estado de cosas previo

Este estado de cosas, provocaba, también en Portugal, hastío y cansancio. Desde dentro, solamente, era imposible cambiarlo. Ha sido en gran medida la intervención de la Troika, basada en el Memorándum de Entendimiento, la que exigió un primer cambio, la que puso la primera piedra de toque para modificar esa situación. Luego, dado el primer impulso, la propia Administración Portuguesa ha aprendido y emprendido el cambio. Nos encontramos ahora en los albores de una importante modificación, que hay que cuidad y preservar, mejorar inclusive y que tiene como misión y determinación y criterio, buscar la excelencia a través de la meritocracia.

A diferencia de lo que todavía sucede en España, el mérito, la meritocracia, no es ya un enemigo batible por la casta política y sindical en Portugal, ni la excelencia un forastero hostil al que hay que eliminar vía política y sindical. La excelencia en Portugal ha dejado de ser un vocablo clasista, y coincidiendo con las ideas de Ortega y Gasset, se ha constituido en eje de una nueva forma de posicionarse que, si se mantiene largo tiempo, modificará de raíz, no solamente el concreto “criterium” de selección de los dirigentes públicos en Portugal, sino que, podemos arriesgar la opinión, que lo que puede llegar a conseguir en la sociedad y en la Administración portuguesa, es un cambio significativo y profundo en la forma en que los portugueses tienen de mirar sobre los demás, sobre las capacidades, aptitudes y actitudes del vecino, del otro, en definitiva. Y en esa apreciación, más a lo anglosajón, la individualidad, la personalidad, pueden despertar, sin miedo a que un grupo o tribu de ignorantes o incapacitados tenga otra cosa que hacer que irse a su casa a aprender cómo se hacen bien las cosas. Y que así, el servicio a la colectividad, a todos, a través de las Instituciones Públicas sea una misión y un fin. La solidaridad, los valores colectivos no están reñidos con el orgullo propio ni con la propia personalidad, sino que, antes bien, la dignidad manifestada en hacer bien las cosas propias, en merecérselas gracias al sacrificio, trabajo, esfuerzo, criterio, determinación, son instrumentos capitales para devolver también dignidad a todo el país. Y eso solamente tiene un precio a pagar: eliminar a parásitos, ignorantes y a sus siervos. Y como tendremos ocasión de comprobar, hasta la prensa y los medios ya aceptan indubitadamente que la independencia y el criterio objetivo son elementos para garantizar el acierto y la oportunidad en los nombramientos. Con lo cual, la Alta Administración y la Alta Gestión, en Portugal, empieza a tener un componente técnico allí donde efectivamente tiene que entenderse que hay que atender a esa exigencia, y que no todos sirven para todo.

Veamos la construcción legal de la CReSAP, la cual, en su corto espacio de vida, ha tenido dos leyes, una de creación en 2011 –referida a la selección de la Alta Burocracia– y luego otra de ampliación, referida a los Gestores Públicos.

Como toda Institución, en el sentido clásico de Hauriou va adquiriendo un crecimiento propio, en parte endógeno y en parte derivado de las circunstancias, madurando su desempeño tanto internamente como en relación con las demás Instituciones(5). Así, adelantando alguna novedad, recientemente se ha dispuesto que se publiquen todos los curriculums de los candidatos, tanto los positivos como los negativos, superando la fase inicial en la que no se podían publicar los curriculums que no contaran con el consentimiento expreso del aspirante. Lo cual, unido a la actitud amplia y flexible de la Agencia de Protección de Datos Portuguesa, supone una significativa aportación en el ámbito de la transparencia (la Agencia, en el procedimiento 10314/2012, Deliberación 177/13, de 5 de febrero de 2013, indicó que el conocimiento de todos los datos de los curriculums y su evaluación era proporcional para el fin público que se perseguía, y permitir así la comparación). La misma apertura del Gobierno a que también los Gerentes de Empresas Públicas y no solamente la Alta Burocracia sean examinados, es otra muestra añadida de la importancia creciente que la excelencia y la independencia van cobrando de cara a la propia Administración lusa. En fin, notemos pues que nos encontramos en los albores de una Institución que, hasta ahora, ha conseguido cumplir fielmente su misión y que, sorprendentemente, un Gobierno equipado con las ideas tradicionales, sin embargo, está adaptándose e incluso impulsando un cambio. Cambio que hay que mantener a toda costa, ya que desde luego, Portugal se juega mucho en lograr superar la ramplonería y vulgaridad con la que las arbitrarias decisiones políticas de recluta del personal directivo, estaban hundiendo el desempeño y gestión públicas en la República.

2. La Ley 64/2011, de 22 de diciembre, de modificación del reclutamiento, selección y provisión de cargos públicos y la creación de la CReSAP

a. Los orígenes del cambio

Firmada el 8 de abril de 2011 la declaración de los Ministros del Eurogrupo y del ECOFIN, el Memorándum de Entendimiento (MOU por sus siglas en inglés), documento que en aplicación de normas comunitarias (Reglamento del Consejo Unión Europea n.º 407/2010 de 11 de mayo, que establece el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, EFSM y del European Financial Stability Facility), preveía una serie de reformas importantes, y a las que se subordinaba el préstamo y la consecuente entrega de desembolsos a Portugal, que previamente ya habían adoptado las “prior actions” exigidas en dicho MOU.

Además de las tradicionales políticas presupuestarias, perfectamente calendadas, colchón de capital, capital principal, contratos público privados, se preocupa el MOU de fiscalizar el Sector Empresarial del Estado (punto 3.22 y siguientes). Y dentro del mismo, establece medidas presupuestarias y no presupuestarias, dirigidas estas últimas a reforzar el gobierno –gobernanza hoy se dice– con las mejores prácticas internacionales, prohibición de creación de nuevas empresas públicas hasta que la valoración haya sido concluida, y se dispondrán medios de fiscalización de la Administración Central sobre las empresas Regionales y Municipales. Asimismo, se analizarán las responsabilidades correspondientes.

Además, el MOU respecto de la Administración Pública, Central, Regional y Local, establece en los puntos 3.39 y siguientes medidas tendentes a la racionalización de la misma, reducción de cargos y servicios, reestructuración de la Administración y de los recursos en las Administraciones Central y Local, elaboración detallada de costes / beneficios de todas las entidades públicas y semipúblicas, incluyendo fundaciones, asociaciones, otras entidades inclasificables, en todos los sectores de las Administraciones Públicas, debiendo cerrarse las que no cumplan todos los objetivos públicos incluidos los presupuestarios. Y se crearán mecanismos de monitorización y reporte del desempeño de todas las entidades, incluidas las pertenecientes a las Regiones Autónomas. Eliminar también duplicidades y demás ineficiencias, fusión de unidades de gestión de servicios compartidos y servicios similares, y, preparar un plan de recursos humanos que promueva la flexibilidad, adaptación y movilidad de los recursos humanos especialmente mediante una oferta de formación, limitando también la incorporación de nuevos efectivos en todas las Administraciones y niveles de Administración. Además, en sectores específicos, como la salud, educación, existirán programas concretos de mejora de la calidad. Asimismo en Energía, Transporte, Telecomunicaciones, Correos, Ferrocarriles, Puertos, Profesiones, Vivienda, existen mejoras análogas. Se llega asimismo a proponer mejoras efectivas en el desempeño judicial. Finalmente se aumenta la exigencia de aumento de la competencia, control de los contratos públicos y ambiente empresarial.

Estas son las bases con las que el Estado Portugués decide cambiar, modificar por completo la raíz con la que se alimentaba la vieja planta administrativa y proceder a dar un giro, una transformación entera de la Administración. El primer paso lo da en la Ley que a continuación comentamos y luego, abonado ya el suelo con este fertilizante nuevo que es la CReSAP, abordará en 2012, la modificación también de la gerencia pública.

b. La Ley de 2011: Hacia un nuevo paradigma en la selección del Alto Funcionariado

Nominalmente, tanto en Portugal como en España, existían dispuestas en las leyes, teóricas menciones a la calidad, la excelencia y acompañadas de transparencia, publicidad y competencia –concurrencia y aptitud– en la selección del Personal Directivo. Pero como hemos indicado, más allá del puro formulismo legal, prácticamente quedaba en aguas de borrajas toda la parafernalia leguleya, puesto que quien hacía la designación del dicho personal, era siempre la clase política, normalmente el Gobierno, sin prácticamente someterse a ningún tipo de control. Por supuesto, también, en las Empresas Públicas y demás Entes, ocurría exactamente lo mismo, tal como todavía acontece en España, tanto en el nivel central como sobre todo en el nivel regional, y siguiendo su estela, en el local.

Y esto, exactamente esto, es lo que viene a mudar por completo la Ley 64/2011, al romper la unidad de designación, el monopolio en el nombramiento, que tenía la clase política. Y todo ello, sin merma, desde luego, de la libertad gubernamental y por ende, del albedrío que encarna siempre un Gobierno elegido, ya que el “critérium” técnico que incorpora la propuesta que realiza una Comisión independiente, no elimina la discrecionalidad gubernamental. Simplemente le enfrenta con su propia responsabilidad vía independencia y transparencia que concentra una Comisión también elegida parlamentariamente, la cual, reduce dicha discrecionalidad técnica. Porque se supone que los Directores encargados de un ramo técnico de la Administración tienen que tener, en teoría, profesionalidad, experiencia, capacidad. Todo esto, hay que recordar, lo venían diciendo las Leyes desde hace muchísimo tiempo. Y lo que ocurría es que no se cumplía. Y no se cumplía porque no se podía cumplir: si el Gobierno es quien decide, pues simplemente decide, esto es, adopta un acuerdo que luego o no tiene que justificar, o adorna su justificación ex post facto con cualesquiera argumentación, por banal, infeliz, leve e insignificante que sea. Y es que nunca se le puede pedir al ahorcado que lleve su propia soga: no lo hará. Así que mientras sea el propio Gobierno el que decida sin más, el resultado, siempre, será la pura decisión, la cual, será acertada o no, pero queda remitida al “mysterium” a la pura magia e imprevisión, puesto que por definición no será una resolución motivada y por ende controlable, sino un mero “Diktat”.

Antes de la aparición de la CReSAP, podía decirse sin caer en hipérbole que todos los puestos podían ser cubiertos por personajes como Pico della Mirandola. Y es que ni se puede ser juez y parte, ni se puede saber de todo, como pretendía en sus Disputationes Giovanni Pico della Mirandola quien conocidamente retó en el siglo XV a “disputar” contra todos y sobre todo y en todo momento. Todos los designados, podían ser polivalentes “sabían y servían para todo” y valían lo mismo para un roto que para un descosido. La única exigencia era la fidelidad al que nombraba. Punto. Luego acertar o no, era cuestión de suerte, de fortuna, de destino, de azar, en fin, de puro milagro.

Esto es pues con lo que acaba la CReSAP. A partir de ahora, como iremos, viendo detenidamente, se quiebra el monopolio de la designación al encargarse a esta Comisión la selección. Esta selección ha de estar motivada. La motivación responde a criterios reglados previamente conocidos y contrastados (son doce previamente publicitados en la red y que figuran en el Portal de la CReSAP) y cuya aplicación comienza precisamente por la propia autoevaluación que se haga a sí mismo el candidato sobre la base de aplicarse tales criterios. El Gobierno puede efectivamente definir un perfil, también previamente publicitado y que tiene que tener conexión con el puesto, pero siempre, a su vez, pudiéndose alcanzar dicho perfil mediante el cumplimiento de los doce criterios, que puede intensificar o priorizar el Gobierno, dando preferencia según el puesto a un criterio sobre otro, pero siempre publicitados y por ende, racionalmente motivados ante todos, ya que cualquiera puede asomarse a la red en cualquier momento y en cualquier lugar. La prensa, además, conoce y comenta el tema desde el inicio, siendo éste también un control adicional. Y sobre tal conjunto de exigencias, con valoración positiva o negativa, que también se publicita, la CReSAP se pronuncia, y motiva adecuadamente su resolución, que queda expuesta a la luz pública.

Independencia y transparencia, pues, son el nuevo eje de coordenadas con las que se racionaliza el nombramiento de la Alta Administración, que no queda así a la libre disposición gubernamental, sino que el Gobierno tendrá que elegir entre tres propuestas que se le ofrezcan por la CReSAP. Desde el origen mismo del Presidente y Vocales, se procuró que fueran personas muy acreditadas, con reconocimiento y prestigio, fuerte perfil académico lleno de excelencia y capacidad de adaptación, lo cual exigió una búsqueda exigente, rigurosa y que al final fuera indiscutible. Nada de que todos seamos iguales y que todos valgamos para todo. No. Se buscó exactamente el prestigio reconocido, lo cual, lejos de toda banalidad (en España la fórmula, hasta ahora “de reconocido prestigio”, lamentablemente es un puro formulismo, como se ha demostrado, por ejemplo, tradicionalmente en la selección atípica de Jueces y Agencias Reguladoras, donde o era leve y banal el “prestigio” o era incluso una falsificación de la realidad; jugar con los vocablos y los conceptos en España es totalmente habitual hasta ahora, quizás porque quienes designan pretenden acabar con el mérito y hacer a todos iguales. La pasión por la igualdad y el igualitarismo, que llega casi a una “democracia facial” –que todos pareciéramos iguales– está en la base de gran parte de la nada excelente clase política española –especialmente, la autonómica y local, donde, como en la fábula de Iriarte, suena por casualidad la flauta–). Pero aquí en la CReSAP, la idea de prestigio y mérito y meritocracia se toman muy en serio, por imposición ya de una nueva cultura, el paradigma de la Meritocracia, donde coinciden el modelo weberiano y la NPM, sin fisuras.

El término “meritocracia” deriva de (meritus + cracia), esto es, un vocablo compuesto de una palabra latina y otra griega, significando poder/dominio del mérito, merecimiento. El sentido latino de “merecimiento” se expresa en griego a través del vocablo “digno”; así, tener mérito es ser digno de algo.

La meritocracia, en cuanto valor establecido, fue resultado de la ascensión de la ética del trabajo, forjada en las bases del protestantismo. En contrapartida al poder divino y a los privilegios hereditarios, nace una nueva mentalidad que valora el crecimiento personal y financiero por medio del trabajo y el aplazamiento de las recompensas. Ese modelo con la creación posterior del Homo œconomicus, forma la base del capitalismo.

El sistema meritocrático es una exigencia de una sociedad democrática que, del punto de vista de los principios, garantiza la igualdad de oportunidad para todos. Tal principio se concreta en la medida en que los nombramientos, promociones y el reconocimiento público recaen en individuos capaces, de competencia reconocida y comprobada, pues las oportunidades están abiertas a todos y no se limitan a personas dotadas de relaciones personales y de parentesco o poseedoras de status hereditarios o privilegios corporativos. La meritocracia lleva igualdad de oportunidades y eficiencia en la selección de personas. Garantiza que las conquistas son siempre mediante el mérito propio del individuo y rompe con las relaciones de costumbres, hereditarias o apadrinamientos.

Jefferson ya afirmaba que una sociedad debe seguir el principio de meritocracia de tales: a cada uno según sus talentos.

Para la sociología contemporánea, la meritocracia corresponde a un sistema en que las posiciones sociales son logradas con base en el mérito individual y no en virtud de criterios como la riqueza, el sexo, el origen social o pertenencia al partido en que se milita.

Examinemos pues la Ley, conociendo ya, genéricamente a qué responde.

La Ley, decididamente, modifica los procedimientos de reclutamiento, selección y provisión de los cargos de la Dirección Superior de la Administración Pública, modificando la legislación anterior (2004) en lo que hace al estatuto del personal dirigente de los servicios y órganos de la Administración Central, Regional y Local y los principios y normas a que debe obedecer la organización de la Administración directa del Estado.

La Administración Pública se sujeta a esta Ley, si bien, no se aplica respecto de determinados ramos de la misma, a saber: a) los órganos de apoyo al Presidente de la República, la Asamblea y los Tribunales, b) Fuerzas Armadas y de Seguridad (incluyendo prisiones), c) Enseñanza, d) Salud (luego no obstante, veremos importantes modificaciones en este campo), e) Carrera Diplomática, f) las carreras (militares, Rectores de Universidad, Decanos de Facultades, Directores de Enseñanza Pública en todos los niveles), embajadores y cónsules, jueces y delegados del Ministerio Público, órganos de apoyo a la Presidencia de la República y Asamblea Legislativa: todos quedan fuera del escrutinio de la CReSAP. No obstante, sí son objeto de concurso ante la CReSAP los dirigentes de Universidades y Facultades equivalentes a una Dirección General, como el Jefe de los Servicios Jurídicos; también el Director General de Asuntos Consulares, el Secretario General de Asuntos Exteriores.

Los cargos dirigentes son los de dirección, gestión, coordinación y control de los servicios públicos; pueden ser superior, intermedio, dividiéndose los de dirección superior en dos grados, en función del nivel jerárquico (grado 1 y grado 2) y los intermedios en una amplia escala variable. Y son de grado 1, el Director General, Secretario General, Inspector General y Presidente y son de grado 2, el Subdirector General, Secretario General Adjunto, Subinspector General y Vicepresidente. Por su parte, son cargos intermedios el Director de Servicios y Jefe de División.

Ya existía en la Ley de 2004, la previsión de tener como misión lograr los objetivos del respectivo servicio, buen desempeño a través de la optimización de los recursos humanos, financieros y materiales y promover la satisfacción de los destinatarios, de acuerdo con las orientaciones del Programa de Gobierno. Igualmente existían ya principios generales de ética (legalidad, justicia, imparcialidad, competencia, responsabilidad, proporcionalidad, transparencia y buena fe, para asegurar el respeto y confianza de los trabajadores de la función pública), si bien se incorpora como principio de buena gestión la orientación a resultados, con objetivos anuales, plurianuales, definición de los recursos y con instrumentos sistemáticos de control y valoración de resultados.

Veamos en concreto qué cabe decir sobre la selección de estos Altos Cargos.

El procedimiento es el concurso, que suele desarrollarse a lo largo de unos 25 días en total gracias a una especial plataforma informática. Para cargos de dirección superior grado 1, se exige 12 años desde la Licenciatura y 8 para los de grado 2. (Por regla general en cada Dirección General hay 2 Subdirectores y en los Institutos Públicos, que tienen autonomía administrativa y financiera, el Presidente es de Grado 1 y los Vocales de Grado 2). La antigüedad, pues, tiene algún valor per se definido directamente por la Ley, siendo pues un requisito de aptitud legal y como tal no discutible. Pero es antigüedad académica, no burocrática, porque se exige que tengan competencia, aptitud, experiencia profesional y formación, pudiendo estar o no vinculados previamente a la Administración Pública. Nótese que, al menos legalmente, cabe que ingresen así directamente en los grados 1 y 2 de la Dirección Superior personas de fuera de la Administración.

Se han terminado 62 concursos y el 25% fueron designados personas fuera de la Administración sin vínculo laboral con el Estado.

El Gobierno elabora un perfil genérico y la CReSAP debe rechazar todos los trazos que puedan eventualmente encubrir una foto escondida, con lo cual, en última instancia, el responsable es la CReSAP, no el Gobierno; esto es, lo que no cabe es que por vía de perfil se intente enmascarar una designación específica, lo cual, además de que sería un caso de desviación de poder, no tiene ningún sentido si quien va a resolver sobre los curriculums vitae que abiertamente se envían, va a ser una Comisión independiente, como la CReSAP, sobre la que el Ministro o Secretario de Estado de turno no tiene ni puede llegar a tener ningún poder, y que le puede dar un revés público a sus pretensiones, entre otros argumentos, indicando que dicho perfil está mal diseñado o es tramposo.

Porque todo el procedimiento de concurso es efectuado de arriba abajo por la CReSAP, que es una entidad absolutamente independiente del Gobierno. Y en el artículo 18.4, se establecen los criterios aplicables a los candidatos a cargos de dirección superior. Nótese que es la propia Ley, de la que no puede salirse el propio Gobierno, la que define tales criterios, que así no pueden ser alterados por el Gobierno. Y que remiten a conceptos jurídicos indeterminados y otros reglados, que luego hay que concretar específicamente en cada caso y con definiciones apropiadas que hace también previa y públicamente la propia CReSAP. Tales criterios –insistimos con definiciones precisas publicadas previamente y con el riesgo de que una evaluación negativa sea conocida del gran público y los medios a través de la publicación inmediata en la red– son doce criterios legales. Criterios que, partiendo de la Ley, en el modelo weberiano, luego, a partir de la misma Ley, pretende alcanzar la New Public Management(6) (el art. 18.4 de la Ley, indica como criterios los siguientes: liderazgo, colaboración, motivación, orientación estratégica, orientación a resultados, orientación al ciudadano y servicio público, gestión de cambios e innovación, sensibilidad social, experiencia profesional, formación académica y formación profesional). Los criterios han de ser capaces de soportar su inclusión en una definición concreta que identifique con exactitud el significado de cada significante, de forma que exista un contenido concreto susceptible de valoración, medición y comparación, siempre en términos comprensibles para todos, que por eso mismo tiene sentido que se publique en la red.

Estos criterios, examinados con la mentalidad jurídica propia del modelo de Weber pueden aparentar que constituyen vagos y difuminados criterios que para todo valen. No es así. Y no solamente porque en las técnicas de selección de personal exista ya una larga trayectoria de “cazatalentos” que es usada comúnmente por el sector privado y con bastante éxito, como lo prueba que es un sector boyante. Es que el lector incrédulo, puede asomarse a las páginas de la CReSAP y ver, uno por uno, con nombres y apellidos, lo que supone, en más y en menos, la aplicación de estos criterios legales (insistimos, previstos en el texto de la propia Ley). Además del hecho, evidente, que existe una clara descripción de cada uno de ellos, y de que si se producen fracasos y escándalos, lo que está en tela de juicio es la propia CReSAP, que no resistiría un desafío de la realidad. Esto es, si la CReSAP, deja de ser independiente, o sus criterios son arbitrarios, no duraría nada. La opinión pública y política, acabaría con ella de inmediato, coleccionando así el mayor desmoronamiento y derrota que pudiera caber en cualquier organización y sus propios miembros serían condenados al ridículo y al ostracismo sin que de esa postergación pudiera sacarles nadie, porque la condena sería pública, colectiva, general, esto es, la proscripción, como todo lo que sucede en la red, es global e imperecedera, nunca se borra, y aquí no habría “derecho al olvido”.

El procedimiento se publicita en la bolsa de empleo público, en una plataforma del Gobierno y en otras dos plataformas electrónicas durante diez días con indicación de los requisitos, formas de proveer, perfil y métodos de evaluación, curriculum y realización de entrevistas a los candidatos que resulten habilitados. El Jurado está compuesto por el Presidente de la CReSAP, un vocal permanente, otro vocal no permanente en ejercicio de funciones en el organigrama receptor pero nunca en el órgano receptor del candidato y un perito cooptado por todos los anteriores dentro de una bolsa de peritos, que también estará en ejercicio de funciones en el organigrama receptor pero nunca en el órgano receptor del candidato. El método de selección será el definido en el respectivo anuncio de apertura del concurso, sin sorpresas ni añadidos ulteriores. Y tras la selección, ofrece con sus calificaciones tras la valoración, tres nombres de candidatos que serán ordenados alfabéticamente.

Luego, el Miembro del Gobierno correspondiente, podrá asimismo realizar una entrevista a los tres candidatos.

¿Y si no hay candidatos suficientes o queda desierto el concurso? Para tal caso, está previsto repetir el anuncio de apertura del concurso y si no se logra que existan candidatos, el Gobierno podrá escoger entre personas que reúnan el perfil definido. Esto ha ocurrido solamente en una ocasión, con el nombramiento para el Instituto Público de Meteorología, donde hubo dos anuncios y en ambos sólo dos candidatos, por lo que se cerró el concurso y se nombró por el Ministro a la persona que ya desempeñaba, en régimen de sustitución, dicho cargo.

La duración del cargo es de 5 años renovables por otros 5 sin necesidad de concurso. Este aspecto, creemos es mejorable, ya que sería exigible algún tipo de evaluación del desempeño y formación, bastando utilizar también la red y solicitar del Director Superior que describa en fichas informáticas sus (n) mejores resultados en una autoevaluación con silencio positivo si en un plazo determinado la CReSAP no dice nada.

En todo caso, con el concurso se establece simultáneamente una “Carta de Misión”, que constituye un compromiso de gestión, con objetivos cuantificados y calendados por tanto mensurables, que tienen que ser aceptados como obligación del cargo y que de no firmarse implica la no aceptación de la candidatura.

Finalmente, como estamos ante un procedimiento administrativo, puede deducirse juicio contencioso-administrativo y el Juez puede establecer suspensión cautelar del procedimiento, estableciéndose en el artículo 27 de la Ley un procedimiento ordinario de sustitución mientras dura dicha suspensión.

Es muy importante notar que nos estamos refiriendo a la provisión de puestos directivos en los que el contenido concreto de conocimientos no es un factor decisivo ni siquiera importante. A diferencia de lo que ocurre con la recluta de funcionarios donde lo que sí se exige es un conocimiento de contenidos, aquí es otro proyecto, otro cometido, otro desempeño. Sería una barbaridad trasladar este sistema a la selección inicial de funcionarios donde lo que ha de primar inicialmente, en el más puro sentido weberiano, es exactamente el conocimiento de contenidos precisos, fiables y contrastables. El funcionariado como tal, en general, sí que ha de tener conocimientos con contenidos concretos, sin que tenga que ser líder, ni tener otra orientación que el cumplimiento exacto de la Ley. Este funcionariado de pura ejecución, es columna vertebral de toda la burocracia y sobre ellos descansan, precisamente, los Directivos Superiores, quienes no podrían desarrollar sus tareas si el funcionariado ejecutivo tuviera como norte de actuación discutir el liderazgo, competencias y orientaciones del Directivo Superior. No habría forma de hacer funcionar la burocracia.

Por consiguiente, nada tiene que ver en cuanto a los criterios de selección, los exigidos para el Directivo Superior con los exigidos para formar parte de la burocracia común, columna vertebral del orden, que ha de aceptar como eje esencial la jerarquía, sin perjuicio de sus derechos fundamentales, pero no inventando orientaciones y cometidos que no son propios nada más que del Directivo Superior. Otra cosa será que, dependiendo del tipo de órgano o de organismo, hay que tener en cuenta la opinión, ejecutiva, del funcionario de base, y que, asimismo, en equipos de trabajo, se tenga asimismo en cuenta la opinión concreta de los miembros del mismo. Esto pertenece ya a la dinámica de grupos, pero no tiene ninguna otra significación, debiendo insistirse en que la primera de las competencias del funcionario común, han de ser los contenidos concretos que se exigen para ejecutar una función, y naturalmente, su actualización cotidiana y formación continua.

Si miramos a España, resulta sencillo comprobar cómo la provisión de cargos, Altos e Intermedios, se hace, continuamente, mediante la técnica de la “libre designación”. En ella, la propia Autoridad convocante, Ministerio por ejemplo, publica en el Boletín Oficial del Estado la convocatoria, coloca los perfiles –exhaustivos, tanto que parecen preparados ad hoc para seleccionar a quien parece que se quiere seleccionar– y pide los curriculums. Pero decide la propia Autoridad convocante, no se sabe cómo ya que ni hay baremo ni criterios organizados de selección y el resultado es que la más absoluta oscuridad reina en la decisión, que desde luego ni se motiva ni se tiene que justificar con baremos o criterios, con lo cual, recurrirla es, per se, imposible. Es un procedimiento denominado “discrecional”, en realidad, absolutamente libre, basado en el albedrío del “jefe” y sin prácticamente posibilidades de impugnación judicial.

Por tanto, el monopolio en la designación, la falta de transparencia, de motivación, de criterios, es total. Y se elige, así, en función de criterios subjetivos, personales.

En el caso del funcionariado de base, existió también la “libre designación” luego sustituida por el concurso, donde pueden jugar, y juegan, un papel determinante los Sindicatos, verdaderos Jurados, Seleccionadores, Designadores, de tales puestos.

En el caso de las Comunidades Autónomas la situación es aún más grave: no solo se imponen criterios de selección sino también de exclusión, por ejemplo la lengua, siendo práctica muy común ir colocando dentro de la Administración a miembros con carnet de los partidos políticos. Aquí lo que cuenta es la inmensa mayoría de los casos es la fidelidad y obediencia. El resto, con algunas excepciones que siempre existen, es pura literatura.

Y en el mundo de la Administración Local, asimismo la arbitrariedad es la norma, la única regla. Jugando aquí fuertemente –también pasa en muchas Comunidades Autónomas– con la dualidad entre función pública y empleo público, hay Ayuntamientos que en 20 años no han convocado un concurso y que sin embargo han contratado directamente y a dedo a cientos y cientos de empleados, verdaderos estómagos agradecidos que tienen como única misión vegetar, lucir su ignorancia allí donde les coloquen o les cambien de sitio y, por supuesto, votar ellos y sus familias al Alcalde que les colocó, verdadero “Padrone” o Cacique del lugar. Aún más, incluso aquellos puestos que en principio están reservados a Personal Directivo, como Secretario o Interventor, no se cubren sino que se nombran interinos y respecto de aquellos que con mucha dificultad y tras varios años de conseguir sacar la oposición, logran acceder a un puesto de Secretario o Interventor, luego, en su desempeño, se les compra. Y se les compra mediante la técnica de que su sueldo depende en gran medida del Alcalde, quien al Interventor o Secretario que no le firme todo lo que hace, le paga el sueldo mínimo, mientras que si obedece y firma todos los caprichos, aún los ilegales, del Alcalde y su cuadrilla, les dan sueldos plutócratas; con lo cual, así, la corrupción anida fuertemente. (JES)

c. La CReSAP. Su Estatuto

El Anexo A de la Ley 64/2011 configura esta Entidad Independiente, que, como estamos viendo, viene a romper el monopolio de la designación de la Alta Burocracia por el Gobierno, introduciendo doce criterios técnicos, que vienen a producir el milagro del control de la discrecionalidad técnica del Gobierno e incluso de la libérrima designación de los Altos Cargos, tal como venía haciéndose en Portugal hasta ahora y que, lamentablemente, continúa haciéndose en España, que bien podría tomar nota de lo que ocurre en su vecino y ponerse a seguir sus pasos en este punto para mejorar la calidad de los servicios y acabar, al menos un poco, con la destructiva crítica que recibe justamente la clase política por su arbitrariedad, capricho y sinrazón.

Examinemos, pues, esta Comisión independiente, que comenzó su andadura el 16 de mayo de 2012 con la toma de posesión de su Presidente y Vocales Permanentes, si bien los Vocales No Permanentes y por tanto el funcionamiento pleno de la Comisión no tuvo lugar hasta el 26 de julio de 2012, ubicándose momentáneamente en una sede provisional (Universidad Técnica de Lisboa) hasta que recientemente logró su sede propia y que tiene como misión el reclutamiento y selección de los candidatos para cargos de Dirección Superior de la Administración Pública (y, luego añadido en 2012, de los Gestores de Empresas Públicas y entidades similares).

En el artículo 1.2 del Estatuto se establece que son independientes del Gobierno (y los peritos) y no pueden ni solicitar ni recibir instrucciones del Gobierno ni de cualquier otra empresa pública o privada. Se trata de evitar la “captura” o “secuestro” de la Entidad por grupos de intereses, incluidos, aquí, por primera vez, el propio Gobierno(7).

Se compone de un Presidente y hasta 5 Vocales Permanentes (no es necesario cubrirlos todos, y ahora hay 3 más el Presidente que tiene Voto de calidad) que han de tener reconocido mérito profesional, credibilidad e integridad personal (recuérdese que todo el proceso es público y estarán en el punto de mira de miles de ciudadanos gracias a la red, y por tanto si hubiera críticas fundadas, por las redes sociales de inmediato se podría discutir cualquier nombramiento), 1 Vocal No Permanente, también adornado de iguales condiciones personales, que estará adscrito al Ministerio pero no al Servicio concreto donde se necesite el candidato (hay un total de 11 VNP). De nuevo se trata de establecer el principio “arm´s length” (a distancia, fuera del alcance del principal, a la distancia de un brazo como poco), de forma que no pueda existir presión sobre el decisor, que así puede conservar la neutralidad, objetividad, imparcialidad e independencia características de un genuino miembro de un Jurado. Y finalmente, hay un bolsa de Peritos de entre 20 a 50 miembros, que sean expertos en materias técnicas específicas y que tengan asimismo las mismas características personales citadas.

El Presidente y los Vocales permanentes son designados por resolución del Consejo de Ministros tras una audición pública en la Asamblea de la República. El cargo dura 5 años en el Presidente y 4 en todos los demás para garantizar la transición. No pueden ser renovados ni nombrados de nuevo hasta que transcurra un período adicional igual a su mandato. Nótese que la Asamblea tiene aquí importancia fundamental, de forma que el cargo tiene un fuerte componente parlamentario, ya que no se nombrará a quien por diversas razones no pase el examen ante el Parlamento.

Los Vocales No Permanentes, serán designados por el Ministro por 3 años y no pueden ser renovados ni nombrados de nuevo hasta que transcurra un período adicional igual a su mandato. Y los Peritos por un período de 1 año renovable hasta 3 años.

Naturalmente son totalmente incompatibles como todo Alto Cargo; actúan con plena exclusividad el Presidente y Vocales Permanentes y en cuanto a los No Permanentes y Peritos, tienen exclusividad solamente vinculada al procedimiento donde intervengan y hasta que concluya el mismo. Ninguno puede formar parte de órganos electivos regionales ni locales y, se someten asimismo a la incompatibilidad funcional típica de todo conflicto de intereses ya que no pueden tener funciones ni participaciones sociales en empresas o en cualquier otra entidad externa a la Administración Pública que auxilien a la Comisión en el ámbito de ejercicio de sus competencias.

Al no poder ser cesados por terceros, las causas de cese son, además de muerte e incapacidad física permanente o de amplia duración que se prevea sobrepasar el término del mandato, la propia renuncia y la incapacidad o incompatibilidad sobrevenida. Respecto de la renuncia, debería quedar también justificada en nuestra opinión, ya que es clave que no se produzca, nunca, por presiones, ya que efectivamente el Poder tiene múltiples fórmulas para conseguir deprimir el umbral de resistencia de cualquier miembro. Por eso, tendría que imponerse la regla, quizás incluida en un Código de Conducta, de que el dimisionario relatará en su carta de renuncia, que no ha recibido presión ni siquiera indicación alguna por parte del poder, que el trato con él siempre ha sido correcto, que nunca fue presionado ni mucho menos acosado y que su renuncia responde a una causa justificada que ha de relatar con alguna precisión, salvaguardando sí, su intimidad, pero haciendo creíble y veraz su salida del órgano. Esto tiene que hacerse para proteger claramente a los miembros de la Comisión, al mismo tiempo que es un disparo de advertencia, un tiro por delante de la proa, dirigido a los políticos, que sabrán así que la independencia de los miembros tiene que ser respetada y que corren riesgos serios si presionan para lograr una dimisión.

De ahí que la propia Ley, en el artículo 9 del Estatuto de la Comisión, venga a decir que sus funciones habrán de ejercerse con imparcialidad, rigor e independencia, habrán de participar activamente en los trabajos de la Comisión, su régimen remunerativo global es público, conservando su carrera de origen mientras sirvan en la CReSAP que recuperan automáticamente al cesar con su antigüedad y demás elementos, y con excedencia si provinieren de empresas –públicas o privadas– y eventualmente pueden realizar alguna actividad en la enseñanza superior (Universidades).

Es la propia CReSAP la que mediante un Reglamento general –esto es una norma previa, publicitada, conocida– fija las Reglas –regulaciones inderogables singularmente– que han de aplicarse para la valoración de los perfiles, experiencia, conocimientos, formación académica y formación profesional, aplicables en la selección de los candidatos a los cargos de Dirección Superior de la Administración Pública. Nótese que el Reglamento y las Reglas, son previas, públicas y que las hace autónomamente la CReSAP. El perfil, así, definido previamente por el miembro del Gobierno, ha de estar perfectamente vinculado al fin concreto del puesto, ya que va a ser examinado y desmenuzado luego al pasar por el filtro del Reglamento de la CReSAP y de las Reglas, con lo cual, no cabe predeterminar, vía perfil, al candidato ad hominem. La idea de un perfil, cobra así todo su sentido: dibujo político a realizar jurídicamente con el lápiz de la técnica. Puede y debe quererse que un determinado perfil sea el apropiado y correcto para un puesto; a su vez, el puesto, recíprocamente, tiene un contenido inderogable que en retroalimentación nutre al propio perfil, que si se sale de ahí, va a provocar, ulteriormente, por aplicación del Reglamento y de las Reglas un colapso en la designación. Tiene que haber una relación de causa a efecto en el dibujo del perfil por parte del Gobierno. Todo ello, además, teniendo en cuenta que, vía Internet, se crea en la CReSAP un centro de gravedad permanente para todos los interesados, que así se convierten en seguidores de dicho portal informático, permitiendo el análisis académico e institucional sobre un bucle concentrado como es el generado por la oferta-valoración-demanda-juicio-publicación, que se establece en la CReSAP. No es un sitio más, que esporádicamente aparezca en la Gaceta Oficial. No. Es un sitio permanente, que atrae la curiosidad y el análisis de todos los que quieran incorporarse al mismo. Es un sitio a seguir, a examinar, que provoca reacción. Imagínense lo que supone examinar el curriculum de los más altos y preparados, del juicio que merecen, de la valoración, también negativa, con todo lo que ello supone. El aprendizaje es enorme y produce un efecto de seguimiento y de freno o disuasión, ya que antes de enviar un curriculum, el interesado sabe que será rigurosamente examinado y que, finalmente, se publicará la valoración sobre el mismo, llegando así a todos, quienes en caso de que el candidato haya incurrido en alguna petición extravagante, sufrirá un claro rechazo público, con todas las consecuencias que ello conlleva. Al mismo tiempo, y como tendremos ocasión de indicar luego, al asomarse a las páginas de la CReSAP, todos se instruyen sobre el tipo de juicios que se ofrece, con lo cual, pueden hacer una más correcta autoevaluación del riesgo y acierto que supone presentarse a dichos concursos.

Corresponde también a la CReSAP, impulsar el procedimiento una vez recibida la solicitud del Gobierno para cubrir el puesto, establecer los métodos de selección garantizando objetivamente la evaluación curricular y la entrevista del candidato, pudiendo en su caso, optar por otros métodos de evaluación en determinados supuestos.

Pueden existir, eventualmente, otros métodos de evaluación, por ejemplo test psicológico o de conocimientos en áreas concretas, técnicas de valoración como el role playing, etc. Existen muchos métodos de uso corriente en empresas(8) (Manual de Gestión de Recursos Humanos), pero en la CReSAP sólo se usa la entrevista, la cual, tiene dos partes: 1) respuesta a una prueba de competencias conductuales, donde frente a un ordenador se valora la Creatividad, Determinación, Individualidad, Voluntarismo, Confiabilidad, Autoconfianza, Paciencia, Reflexión y Concentración, Persistencia, Adaptabilidad, Perfeccionismo, Sensibilidad y Perspicacia; 2) Entrevista cara a cara con los 4 miembros del Jurado.

La decisión final del Jurado, que consiste en elegir a 3 de los 6 candidatos entrevistados, que integran la “lista corta” a enviar al Miembro del Gobierno, ha de tener en cuenta los resultados obtenidos en los dos puntos mencionados.

Asimismo, y aprovechando su experiencia e independencia, la CReSAP, apoyará la elaboración y desarrollo de la política global y sectorial que tenga incidencia en los cuadros de Dirección Superior y participar en su ejecución. Básicamente se refiere a formación y valoración de los resultados obtenidos.

Además de estas políticas de respuesta o pasivas –hasta ahora la CReSAP se limita a responder a la petición gubernamental de cubrir un puesto– también se le otorgan políticas activas en la búsqueda e información sobre personalidades que pudieran presentar perfiles adecuados para las funciones de Dirección Superior. Esto es, disponer de un repositorio, una reserva, un banquillo que puede ser útil en el futuro. La CReSAP tiene un “reservorio” de personas formadas por los dos nombres propuestos, pero no elegidos gubernamentalmente, en cada terna y, además, cualquier ciudadano puede remitir si lo desea su curriculum y actualizarlo cuando estime oportuno, lográndose así una importante base de datos que en su momento podría permitir que el propio Gobierno tuviera en cuenta estos recursos para conseguir así tener preparada una respuesta ante cualquier necesidad. Hasta ahora el Gobierno no lo ha hecho, si bien, sería del mayor interés que comenzara también a tener una política activa sobre este punto y examinara con atención dicha base antes de hacer una propuesta (quizás, andando el tiempo, ésta sea una fórmula habitual e incluso obligatoria para el Gobierno para así tener muchas más opciones y realizar una completa apertura y una profundización racional).

Corresponde a la CReSAP, la promoción de buenas prácticas de gestión y de ética para los titulares. La CReSAP, tiene un año de funcionamiento. De ahí que con 8 personas, hasta ahora tenga que cumplir con su primer mandato, habiendo además aprobado todos los Reglamentos de Régimen Interior, Concursos y Valoración. Pero tendrá que continuar con programas de formación ética, talleres sobre comportamientos éticos, reuniones periódicas sobre ética y obligar a que se hable de las relaciones entre ética y las causas de los comportamientos corruptos. Como hipótesis de trabajo, cuando más se habla... menos se esconde.

Y en esta misma línea, promueve orientaciones para fijar principios sobre los códigos de conducta destinados a los titulares de los cargos superiores que al igual que lo antes indicado, exigirán desarrollos e implantaciones futuras, con visión práctica, ejemplos de conflictos de intereses, examen moral, psicológico, económico y jurídico de la corrupción y sus consecuencias personales e institucionales y, en fin, trabajos en línea con la implantación de la seriedad y solvencia personal en toda la Administración.

Asimismo le corresponde la cooperación con organizaciones internacionales y comunitarias similares con atención a los Códigos de Buenas Prácticas, incluyendo asimismo, entidades privadas dedicadas al reclutamiento (cazatalentos) y buenas prácticas. Igualmente, este es un campo a desarrollar por esta joven Institución.

Todas estas reglamentaciones han de ser aprobadas por la propia CReSAP. Son pues, reglamentos autónomos, independientes también, dentro del sistema de fuentes de Portugal. Se publican en el Diário da República.

La CReSAP, cuenta con apoyo técnico y operacional de la Administración, salvaguardando siempre su independencia.

Las deliberaciones de la CReSAP, se adoptan por mayoría de los miembros presentes teniendo el Presidente voto de calidad. Hay mayorías cualificadas de 2/3 de los miembros de la Comisión para aprobar el Reglamento, métodos de selección y principios orientadores de códigos de conducta. Recuérdese que la Comisión está compuesta por el Presidente, 3 Vocales (pueden llegar a ser 5 pero por razones de austeridad presupuestaria de momento se mantiene este número) y por Vocales Permanentes por cada Ministerio (con lo cual en caso de modificación de la planta gubernamental, también se producirá aquí un cambio de composición).

Es clave en su desempeño, el deber de sigilo, esto es, la guarda del secreto que garantice la confidencialidad de la deliberación y de todo el procedimiento, de manera que se preserve la independencia interna de la Comisión. Luego, transparentemente, la Comisión sí publica sus resultados, como decisión de toda ella, no de cada uno de sus miembros por separado. Se trata de evitar fragmentación dentro de la propia Comisión, conjugando la independencia de criterio, la completa autonomía interna, con la decisión colectiva final, en la que ha de prevalecer la opinión del conjunto, tras la correspondiente deliberación y discusión interna. Notemos que al ser doce criterios, cada uno de ellos permite ir construyendo la opinión de forma escalonada y por ende racional, primando siempre aspectos técnicos inclusive en los conceptos que aparentemente son más generales y genéricos, puesto que paulatinamente, ideas como “liderazgo” tienen una concreción concreta en cada tipo de perfil, que, previamente, siempre previamente, ha de fijar la Comisión.

El conjunto de valores y criterios, tiene un componente general, pero adaptable al puesto concreto, exigiendo capacidades propias que han de ser fieles a la misión a desempeñar, de forma que racionalmente se encuentren técnicas apropiadas y comúnmente aceptadas de acuerdo con los criterios internacionales y principios generalmente admitidos. Los criterios, al final, son típicos pero contextualizados a cada caso. Recuérdese que todo el procedimiento al final queda abierto mediante la publicación de la Resolución en el portal virtual, con lo cual, el acierto o desacierto será objeto de crítica, positiva o negativa, siendo pues interés de la CReSAP abundar en políticas y prácticas que den buenos resultados.

Debe entenderse el deber de sigilo como permanente. Esto es, vincula para siempre, de forma que ex post facto la revelación del secreto está también prohibida y es un deber que no cesa y que por ende, no prescribe, al modo del tradicional “secreto de confesión”. La revelación de secretos debe considerarse una afrenta, inclusive pasados años y años, desde que se adoptó.

Finalmente, haciendo buena la transparencia, el sitio Internet debe contener todas las informaciones relevantes. Quizás se puede mejorar todavía, especialmente en lo que hace al acceso a los curriculums y decisiones sobre los candidatos.

También, debe constituirse una base de datos informatizada permanente, que así permita siempre conocer cómo ha actuado la Comisión en todo momento.

En el último apartado, examinaremos el desempeño práctico de la Comisión.

III. DECRETO-LEY N.º 8/2012 AMPLIANDO SUS ATRIBUCIONES: LAS NUEVAS COMPETENCIAS DE LA CRESAP EN RELACIÓN CON LOS GESTORES PÚBLICOS. EL TRIUNFO DE LA MERITOCRACIA SOBRE LA MEDIOCRIDAD

Con la experiencia inicial adquirida en la selección de los funcionarios públicos para la Alta Administración, en apenas un año se comprobó la eficacia y excelencia que podía incorporar, y cómo podían así ayudar estos nuevos criterios al cumplimiento con el Programa de Asistencia Económica y Financiera.

De ahí que rápidamente se cayera en la cuenta de la enorme utilidad que tal procedimiento podría tener, también, en la selección de los Gestores Públicos, asimismo exigiéndose imparcialidad, transparencia y mérito. Las empresas bajo el dominio de la Administración, quedan sujetas, pues, a tales criterios de valoración. Y son tales empresas, no solamente las típicamente públicas concebidas como entidades públicas empresariales, sino también las sociedades constituidas en términos de la Ley mercantil en las que el Estado u otras Entidades Públicas estatales puedan ejercer, por sí solas o conjuntamente, de forma directa o indirecta, una influencia dominante en virtud de la detentación de la mayoría del capital o de los derechos de voto o del derecho a designar o destituir a la mayoría de los miembros del Consejo de Administración o de Fiscalización.

Y será también la CReSAP, quien valore el curriculum y adecuación al puesto, que se remitirá junto con la propuesta al Consejo de Ministros, esto es, al más alto órgano político del Ejecutivo, que ve así también limitada su libertad –mucho más amplia que la discrecionalidad– a la hora de la designación. Lo cual, es también parte del MOU firmado con la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional, como reza la Exposición de Motivos del Decreto-Ley. El MOU impone “mejora en los criterios de selección y adoptar medidas para asegurar una selección más transparente de los presidentes y miembros de las Administraciones hospitalarias y en estos términos se prevé que la CReSAP, defina los tipos de perfiles aplicables en la evaluación de candidatos a los cargos de gestor público”. Y se regularán las remuneraciones y premios de gestión, establecimiento de gestión por objetivos, transparencia, eficiencia, ética y eficacia, exigencia, responsabilidad.

Está claro que solo desde fuera pueden obligarte-ayudarte a cambiar, y que la endogamia nunca se puede romper desde dentro, ya que las actitudes endógenas son siempre las propias del oscuro, viciado y espeso mundo de las interioridades y cloacas de los partidos políticos, quienes jamás se moverán hacia la apertura si no les obligan a ello.

Por eso, en España, estos nombramientos siguen estando en las manos de los políticos y en la cartera de favores de sus miembros, repartiéndose “la casta” entre inútiles y corruptos, el pastel de los nombramientos en empresas públicas y entes dependientes de la política. Un ejemplo de estos últimos han sido las Cajas de Ahorros, como describe Antonio Muñoz Molina(9): “He visto a un administrativo entrar de concejal en 1979 y sin haber adquirido ninguna cualificación aparte de la maniobra política llegar diez o doce años después a Presidente de una de esas Cajas de Ahorros que nos han llevado a la quiebra”. Así seguimos en España, por lo que el cambio en Portugal, impuesto por la troika, muestra una vez más que es la exogamia la única que puede arreglar los temas de control sobre la casta política. Por ello, de momento, avanzando diagnósticos, en España no hay solución a estos temas, y no la habrá hasta que de una vez por todas exista una clara Directiva de la Unión Europea que se inspire en lo que Portugal ha tenido que hacer y ha hecho, inspirándose a su vez en un compromiso previo impuesto por la propia Unión. (JES)

El sistema de valoración alcanza pues también a las empresas públicas –entidades públicas empresariales–, a los “Institutos públicos de régimen especial” y a las Autoridades Reguladoras Independientes.

Al igual que en el caso de la Alta Administración, el Gobierno sí puede definir un perfil, siempre que se haga en general –no en singular y para el caso concreto– para el respectivo sector de actividad, incluyendo experiencia profesional y competencias de gestión adecuadas al cargo, aspectos de los que debe informar previamente a la CReSAP. Una vez más se trata de aunar las políticas generales definidas gubernamentalmente con la técnica, evitando que bajo una descripción de un perfil pueda aparecer una persona concreta. Y sobre este punto, la CReSAP, recuérdese bien, es la que decide. Por ello, no se ha intentado el fraude, por cierto tan típicamente español, de describir en determinados perfiles, por delante y por detrás, por arriba y por abajo, a quien correspondería ese cargo, amén de que en muchos supuestos, la mayoría en el caso de las Comunidades Autónomas, no existe exigencia previa de perfil, sino puro y duro nombramiento a dedo del amigo, fiel o sirviente de turno.

Y efectivamente, corresponde en exclusividad a la CReSAP, la definición, mediante Reglamento general, de los doce conocidos criterios para la evaluación de los gestores públicos, además de ser la entidad encargada de la selección.

Y, finalmente, como ocurre que también en Portugal, al igual que sucede en España, existían “remuneraciones en especie” –viajes (acompañados), hoteles cinco estrellas para desplazamientos nimios, regalos– incluso de naturaleza comestible –coches oficiales y sus respectivos conductores, tarjetas de crédito, teléfonos móviles, asistentes y auxiliares por doquier–, la propia Ley –insistimos, la Ley misma, no una norma subordinada– controla directamente, como veremos, todas estas corruptelas. Nada menos que toda una Ley, en forma urgente de Decreto-Ley, para parar esta hemorragia presupuestaria y ética, y poner coto a este tipo de despilfarros. Y es que o se opera directamente por el Parlamento, o en manos del Gobierno, siempre, acabarán encontrándose excepciones que justifiquen la buena vida de los beneficiarios del poder.

Gestor público es el gestor o administrador de empresas públicas y por extensión, se aplican los criterios de selección, también, a los órganos de gestión de empresas participadas cuando sean designados por el Estado; finalmente se aplica también este tipo de selección a las empresas regionales y locales, subsidiariamente. Como ya se ha indicado, se emplea también este procedimiento de selección a las Autoridades Independientes y a los Institutos Públicos de régimen especial.

Como sucede en toda la Unión Europea, las Autoridades Independientes son típicas de sectores (aguas, energía, bancos, seguros) o de políticas (competencia). Y luego, ya dentro de la organización administrativa lusa, existen “establecimientos públicos”, de diferente tipo (sociedades con capital 100% público, como Correos hasta ahora, que se rigen por el Derecho Mercantil; otras por el Derecho Administrativo, como los hospitales; otras con completa autonomía financiera como las empresas públicas cuyos gestores, aun no estando sujetos a concurso sí están sometidos a evaluación de la CReSAP, o como hemos visto, cargos dirigentes de las Universidades Públicas).

Los órganos de fiscalización, asamblea general y órganos no gestores, están excluidos de estos procesos selectivos, lo cual parece normal ya que es tal su número que la CReSAP no podría abarcarlos.

Los gestores públicos tienen los típicos objetivos del servicio cuyo mandato se les encomienda (objetivos empresariales y del contrato de gestión; estrategia de la empresa; control de actividades empresariales; gestión de riesgos; fiabilidad de datos y protección de la confidencialidad; secreto profesional; tratamiento equitativo de los accionistas). Y tales compromisos han de ser evaluados periódicamente, lo que se conoce como evaluación del desempeño, que en el caso de las entidades públicas empresariales corresponde al Gobierno. Lo cual es lógico ya que una mala actuación gerencial en este sector repercute de inmediato en la política gubernamental. Ahora bien, siendo esto cierto, es exigible desde luego que se motive fundadamente y no por mero Diktat. Esto es importante, porque cada vez que hay un cambio de Gobierno, cambian a su vez los gerentes de las entidades públicas empresariales. Por ello, sería necesario que fuera tan técnico el nombramiento –que es lo que intenta la CReSAP– que luego no resultara fácil ese cambio. Quizás fuera bueno que, poco a poco, los gestores aprendieran también a que no es conveniente militar activamente en un partido, para evitar luego que esa sea la justificación de su expulsión. Y, quizás también, debería haber un informe preceptivo y no vinculante de la CReSAP sobre las causas del cese. Se trata de garantizar la continuidad de la gestión, evitar partidismos, lograr excelencia –casi siempre incompatible con la militancia activa y comprometida con un partido político ya que aunque un sujeto sea excelente en su formación y cualificación el servicio al partido le obligará siempre a estar y pasar por lo que la cúpula del partido disponga aunque vaya en contra de sus criterios, lo cual, a la larga, acaba dañando la reputación profesional de cualquiera, aunque aumenten sus posibilidades de ascenso político– y en fin, conseguir que la misión empresarial llegue a buen término.

En todo caso, existirá una evaluación anual realizada por la propia empresa en el resto de los casos.

Los gestores públicos son escogidos entre personas con probada idoneidad, mérito profesional, competencias y experiencia de gestión, buen sentido del interés público y con grado mínimo de licenciado. Y tras definir el perfil, como hemos indicado, el miembro del Gobierno, ya corresponde a la CReSAP como competencia exclusiva propia la definición por Reglamento General de los criterios aplicables en la evaluación de los candidatos a gestores públicos con especial atención a los 12 criterios señalados.

Aquí, de nuevo, el perfil genérico no puede esconder foto alguna. Remitimos a lo antes indicado. Simplemente, indicar que la excelencia basada en transparencia, independencia, publicidad y concurrencia, está siendo positivamente valorada por la opinión pública y por los propios gestores.

La competencia de la CReSAP en el caso de los gestores públicos es aparentemente más reducida, porque se limita a un informe no vinculante del curriculum y de la adecuación de competencias. Pero precisamente la inmensa libertad que da la emisión de pareceres no vinculantes es clave para garantizar, aún más si cabe, el rigor con que la CReSAP puede actuar. De hecho, el Gobierno, dada la publicidad que tienen en la red todos los informes de la CReSAP, no se ha atrevido a nombrar a alguien que tenga una opinión negativa; además puede hacerse una entrevista personal, con lo cual la motivación será aún mucho más fuerte.

El nombramiento del gestor es por 3 años renovables en dos ocasiones. Y han de firmar un contrato de gestión con compromisos claros y mensurables (metas anuales), parámetros de eficiencia (cuotas de mercado, solvencia, etc.), incompatibilidades, responsabilidades concretas, evaluación del desempeño y seguimiento de su gestión, cese, y remuneración.

La remuneración, en principio, no superará la del Primer Ministro, no son iguales, desde luego, dependiendo de cada empresa (complejidad, riesgos, situación del mercado) y también los criterios son fijados por la CReSAP informando al Consejo de Ministros; cabe que en empresas productoras de bienes y servicios, incluyendo los financieros, que actúen en competencia en los mercados, previa autorización, puedan optar por mantener de la remuneración media de los tres últimos años.

En resumidas cuentas, la evaluación ha llegado también a las empresas públicas y al sector público empresarial. Y con ello, mediante la transparencia, publicidad, independencia, se está consiguiendo el pequeño milagro de convertir la libertad de designación o arbitrariedad, primero en discrecionalidad técnica, luego en discrecionalidad y encaminándose a constituir conceptos jurídicos indeterminados, donde siempre habrá un “halo” más o menos discutible, pero infinitamente superior en cuanto al aseguramiento de la calidad, eficacia y responsabilidad, que la muy latina, arbitraria e ineficiente designación partidista. La meritocracia sustituye a la mediocridad, las reglas sustituyen al azar, la confianza sustituye al misterio, la razón al destino, las normas al capricho.

Y todo esto, no parece poco.

Puede todavía mejorarse, sin duda, tanto la protección de la independencia como la exigencia de que la CReSAP informe también durante el desempeño (velocidad de crucero) y finalización (aterrizaje) de la gestión pública, y no solamente sobre el despegue, que es lo que hasta ahora hace.

Porque la clave futura de esta institución es que continúe siendo independiente en términos absolutos, para lo cual, todo esfuerzo es poco, ya que el prestigio es un intangible difícil y lento de construir y fácil e instantáneo de destruir. Por ello, Presidente y Vocales deberían disponer del arma de verse obligados a publicitar en la red todo intento de coacción, persuasión, o incitación, por cualquier medio, que reciban, sea quien sea, público o privado. Y que debieran comprometerse en un código de conducta a incluir esa arma, de manera que produzca un efecto paralizante ya que cualquiera que lo intente tendría como sanción inmediata que tras la deliberación oportuna la CReSAP hiciera público el conato de atentado a la independencia.

De igual forma, no basta con elegir al mejor en el momento inicial, sino continuar exigiéndole que sea el mejor. Por ello, la CReSAP, debería también publicitar con medios reglados tales evaluaciones del desempeño y del cese, logrando así mantener la exigencia sobre los designados inicialmente. Ayudaría enormemente al Gobierno contar con este tipo de informes independientes.

Pero si hablamos de valoración, hora es ya de juzgar también a la propia CReSAP, esto es, examinar los resultados que en su joven vida ha ido alcanzando.

Veamos pues lo que ha hecho hasta ahora

IV. EXAMINANDO LOS RESULTADOS DE LA CRESAP

Llega la hora de realizar una primera valoración, a su vez, del desempeño de la CReSAP. Puede hacerlo cualquiera, entrando en el portal informático y yendo directamente a la página virtual donde se encuentran las valoraciones y resultados: http://www.cresap.pt/gestores-publicos/cat_view/5-gestores-publicos/6-relatorios-de-adequacao.html

Tras un año de trabajo, la CReSAP:

1. Ha aprobado los tres Reglamentos que permiten su funcionamiento.

2. Concibió y construyó la plataforma informática que permite que en 25 días concluya un procedimiento concursal www.cresap.pt.

3. Produjo 266 informes sobre gestores, de los cuales 17 han sido con reservas y el resto con ADECUADO.

4. De los 63 concursos abiertos, han concluido ya 30, con nombramiento realizado por el Gobierno.

5. Hay otros 50 concursos concluidos, estando 20 pendientes de nombramiento.

6. Ha realizado 63 entrevistas.

7. La media de candidatos a puestos de Alta Administración ha sido de 19 candidatos por concurso, el que más aspirantes tuvo fue 49 y el que menos 2, que quedó desierto.

8. Cerca del 30% de los candidatos provienen de fuera de la Administración sin vínculo previo con el Estado.

9. 36 evaluaciones corresponden a puestos que hemos descrito como atípicos.

V. CONCLUSIÓN GENERAL

Como bien reza la carta de presentación de la CReSAP: “Com a CReSAP, a alta direção da Administração Pública portuguesa passará a ser nomeada através de um sistema meritocrático, ou seja, um sistema em que as posições sociais, no interior da Administração e das empresas públicas, são preenchidas com base no mérito individual e não em virtude de critérios tais como a cor partidária, a religião, o género, a etnia, entre outros”.

Y se añade: “A CReSAP, num horizonte temporal de 5 anos, aspira a que os cargos de direção superior e de gestores públicos na Administração serão preenchidos em função exclusivamente do mérito dos seus titulares; mérito que será traduzido através de resultados visíveis pelos cidadãos. Esta aspiração inspira a CReSAP a identificar de entre os candidatos os mais aptos e qualificados para liderar a introdução de boas práticas de governo”.

Se trata de un cambio de paradigma(10). Hay que cuidarlo. El apoyo académico, mediático, practicando “abogacía de la excelencia y de la meritocracia”, parece esencial para conseguir un objetivo tan delicado y difícil, con tantos contrarios y adversarios, que todo esfuerzo será poco.

Diariamente, de forma cotidiana, difundir este mensaje, lograr que los mejores se incorporen a las tareas públicas, es un deber ético al que hemos de comprometer a quienes deseen una mejora en nuestra Administración y con ella en el Estado y en la Sociedad; mejora necesaria para también salir de la crisis y tener un mejor desempeño, mayor estabilidad y confianza, bases de una cultura de la que sin duda podrán sentirse orgullosos quienes participen de ella.

NOTAS:

(1). Vid. Antonio Muñoz Molina, Todo lo que era sólido, Barcelona, 2013 (febrero) especialmente pp. 43 y ss. La opinión negativa sobre la “clase política” ha llegado, en España, a constituirse en el segundo problema para los ciudadanos, tras el paro (vid. los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas, CIS, con encuestas oficiales). Resulta evidente la necesidad de regenerar las Instituciones aunando Técnica con Política, Democracia con Estado de Derecho, y para ello hay que recuperar las Instituciones, fijando su extensión, contenido y límites. Éste es un problema que está en la base misma del bienestar y crecimiento económico. Vid. César Molinas, ex Director de Gestión de Merrill Lynch, quien ofrece en su artículo “Una teoría de la clase política española” (El País 10-IX-2012) una clarificación del “rent seeker” en que se han convertido los políticos y sus adláteres, “cazarentas” a través del Boletín Oficial del Estado, tales como sindicatos, patronal, asociaciones, fundaciones, empresarios... Todos dependientes de la palabra escrita (y también de la no escrita sino verbal y oculta) del periódico oficial. El trabajo seminal en Derecho, es el del profesor Lorenzo Martín-Retortillo, Méritos o Botín y otros retos jurídicos de la democracia, Aranzadi, Elcano, 2000 y ahora, muy cercano también en este punto, aún con un perímetro más amplio, Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo, Crítica, Barcelona, 2012.

Asimismo, en derecho comparado con claras referencias a España, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty [Kindle Edition] Daron Acemoglu y James Robinson. También de estos autores, junto con Simon Johnson, “Institutions as a fundamental cause of Long –Run Growth”, Handbook of Economic Growth, Volume I. 1. Chapter 6, pp. 386-414. Edited by Philippe Aghion and Steven N. Durleof. Elsevier B.V. 2005.

Habría que recordar, no obstante, que la doctrina –pero solamente la doctrina– acogió el Informe Nolan (L. Martín-Retortillo, “Reflexiones de urgencia sobre el Informe Nolan”, Revista Aragonesa de Administración Pública, n.º 11, 1997, pp. 149 y ss.). Por su parte, el Tribunal Supremo sí anuló nombramientos de Directores Generales no funcionarios por no estar suficientemente justificado el apartamiento de esa exigencia, por falta de motivación, en definitiva.

(2). “Colócanos a tós (todos)”. Esta frase del político Natalio Rivas de las Alpujarras (Granada) que prometía “enchufar y colocar” a los amigos, parientes, vecinos y toda la gente “cercana al partido” usando el presupuesto municipal, ha hecho época. Estaba en Órgiva dando una arenga electoral en un mitin cuando un parroquiano le espetó. “Don Natalico, colócano a tós”. En suma, caciquismo –quien actúa como el jefe de tribu en el Caribe– y enchufismo (palabra creada precisamente por la corrupción y que es un vocablo consistente en “enchufar” a la corriente generada por el jefe y que llega a ser usado también como pronominal; consiste en que así logra “el enchufado” conectarse a una persona y a partir de ahí, estar vivo burocráticamente, y cuyo negativo, desenchufar, implica la muerte administrativa).

(3). En sentido técnico preciso, ya que la “devotio” era el vínculo juramentado de vasallaje prestado vitaliciamente a un señor elegido por garantizar precisamente el mayor grado de protección. Vid. J. M. Ramos y Loscertales, “La devotio ibérica. Los Soldurios”, Anuario de Historia del Derecho Español, n.º 1, 1924.

(4). José Eugenio Soriano García, El Poder, la Administración y los Jueces, Madrid, 2012.

(5). Bellamente, expresaba en “La théorie de l’institution et de la fondation (essai de vitalisme social)”, en Maurice Hauriou, “Aux sources du droit, pouvoir, l’ordre et la liberté”, Les Cahiers de la nouvelle journée, n.° 23, 1933, pp. 89-128. Reedición de 1925:

“Une institution est une idée d’œuvre ou d’entreprise qui se réalise et dure juridiquement dans un milieu social; pour la réalisation de cette idée, un pouvoir s’organise qui lui procure des organes; d’autre part, entre les membres du groupe social intéressés à la réalisation de l’idée, il se produit des manifestations de communion dirigées par les organes du pouvoir et réglées par des procédures. (...) L’élément le plus important de toute institution est celui d’idée d’œuvre à réaliser dans un groupement social ou au profit de ce groupement. (...) Il ne faut pas confondre l’idée de l’œuvre à réaliser qui mérite le nom ‘d’idée directrice de l’entreprise’ avec la notion de but, ni avec celle de la fonction. (...) Si l’idée était la création subjective de l’esprit d’un individu déterminé, on ne concevrait guère comment elle pourrait acquérir le caractère objectif qui lui permettrait de passer dans un autre esprit. Du moment que les idées passent d’un esprit à un autre, elles doivent avoir, dès le début, une nature objective. En réalité, il n’y a pas de créateurs d’idées, il y a seulement des trouveurs. Un trouvère, un poète inspiré rencontre une idée à la façon dont un mineur rencontre un diamant: les idées objectives existent d’avance dans le vaste monde, incorporées aux choses qui nous entourent; dans des moments d’inspiration, nous les trouvons et les débarrassons de leur gangue. (...)

II Le second élément de toute institution corporative est (...) un pouvoir de gouvernement organisé qui est pour la réalisation de l’idée de l’entreprise et à son service. C’est ce qu’on appelle couramment l’organisation de l’institution. (...)

III (...) un dernier élément de l’institution corporative qui est la manifestation de communion des membres du groupe et aussi des organes de gouvernement, soit en l’idée de l’oeuvre à réaliser, soit en celle des moyens à employer. (...) Ces mouvements de communion ne s’analysent pas du tout en des manifestations d’une conscience collective; ce sont les consciences individuelles qui s’émeuvent au contact d’une idée commune et qui par un phénomène d’interpsychologie, ont le sentiment de leur émotion commune. Le centre de ce mouvement c’est l’idée qui se réfracte en des concepts similaires en des milliers de consciences et y provoque des tendances à l’action”.

(6). Joâo Bilhim, “Papel dos Gestores na Mudança da Administraçao Central do Estado: o caso de la Meritocracia” (documento de trabajo). Igualmente, “O Méritonos Processos de Seleçao da Alta Direçao da Administraçao Pública Portuguesa: mito ou realidade?”, XVII Congresso Internacional de CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administraçao Pública. En estos dos trabajos el lector encontrará referida la literatura comparada más citada.

(7). M. Olson, La lógica de la Acción Colectiva. Bienes Públicos y la Teoría de los grupos, México, 1992. Los procesos de “captura o secuestro” se dan obviamente también en el caso de las Agencias Independientes, como destacó G. J. Stigler, “El proceso de regulación económica”, ICE, enero 1980, pp. 101 y ss., pero la Agencia ha de justificar su independencia, mientras que la Administración indiferenciada puede incluso presentarse, y lo hace habitualmente, como “defensora del sector”.

(8). João Bilhim, Gestão Estratégica de Recursos Humanos, ISCSP, Lisboa, 2004, p. 230.

(9). Op. cit., p. 100.

(10). João Bilhim, op. cit.

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