Coronavirus y Derecho (XXI): las medidas de las requisas temporales y de las prestaciones obligatorias contempladas por la declaración del estado de alarma

 30/04/2020
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Se reproduce a continuación el artículo “Coronavirus y Derecho (XXI): las medidas de las requisas temporales y de las prestaciones obligatorias contempladas por la declaración del estado de alarma”, que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado en la página web www.forocsyj.com, donde están recogiendo una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XXI): las medidas de las requisas temporales y de las prestaciones obligatorias contempladas por la declaración del estado de alarma

El art. 8 del Real Decreto de declaración del estado de alarma [1] contempla dos categorías de medidas de necesidad (las requisas y las prestaciones personales obligatorias) de rancio abolengo en el Derecho Público español. Estos dos tipos de medidas tienen una cobertura legal específica en la letra b) del art. 11 LOAES [2], pero se encuentran también presentes en la actual legislación sanitaria. Y es que tanto el art. 26.1 de la Ley General de Sanidad (1986) [3] como el art. 54 de la Ley General de Salud Pública (2011) [4] prevén la intervención de medios materiales y personales, y, en todo caso, la adopción de cuantas otras se consideren necesarias para atajar la crisis sanitaria. Esta legislación estatal se encuentra reproducida en las leyes autonómicas parangonables.

La diversidad de soportes jurídicos no es baladí en relación con estas medidas por el motivo siguiente: en el Real Decreto de declaración del estado de alarma se atribuye la competencia para acordar las requisas y las prestaciones personales a las autoridades competentes delegadas (que son los ministros de sanidad, transportes, interior y defensa). Estas autoridades pueden adoptar ambos tipos de medidas de oficio o a solicitud de las autoridades autonómicas o locales. Pero no se les atribuye a estas últimas autoridades territoriales esta función. Podría pensarse que estas autoridades están despojadas por el estado de alarma de dichas competencias. Una decisión de esta naturaleza carecería de sentido, porque estas autoridades son las que están más próximas al terreno y son las más adecuadas normalmente para adoptar este tipo de medidas para solucionar problemas reducidos de ámbito local y autonómico. Aquí parece que debería funcionar el principio de subsidiariedad en sus más estrictos términos, por lo que sería más sensata la interpretación de que con el art. 8 del Real Decreto 463/2020 se pretende, realmente, un reforzamiento de las competencias de la Administración General del Estado, pero sin despojar a los Alcaldes de sus poderes de necesidad y a los Gobiernos autonómicos de los suyos.

En todo caso, el art. 8 del Real Decreto habilita a las autoridades competentes delegadas para, por un lado, acordar “las requisas temporales de todo tipo de bienes necesarios” en aras de luchar contra la crisis sanitaria (apartado primero), y para, por otro, imponer “la realización de prestaciones personales obligatorias imprescindibles” en orden a conseguir el referido fin (apartado segundo). Para la realización de estas tareas, estas autoridades estarán auxiliadas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de todas las Administraciones Territoriales que integran España [5].

Las requisas de bienes

Las requisas constituyen una categoría tradicional de las expropiaciones forzosas en nuestro Derecho Administrativo. No es, por tanto, ninguna creación ex novo del Derecho constitucional de excepción.

El art. 33 de la Constitución Española (CE) reconoce el derecho a la propiedad privada, que, en todo caso, está delimitado por su función social “de acuerdo con las leyes”. Este derecho constitucional puede entrar en conflicto en casos puntuales con el interés general, siendo solucionados estos conflictos a través de la expropiación forzosa. Esta técnica jurídica, expresamente contemplada por nuestra norma fundamental [6], consiste en la privación singular a los ciudadanos de sus bienes, derechos o intereses legítimos cuando concurran causas de utilidad pública o interés social, pero siempre con la compensación de dicha privación mediante la correspondiente indemnización, llamada justiprecio.

Como cualquier otra actuación “ordinaria” de la Administración, la expropiación forzosa requiere, en circunstancias normales, seguir un procedimiento preconfigurado. Ahora bien, en circunstancias extraordinarias, puede ser imposible no sólo respetar este procedimiento administrativo ordinario, sino cualquier otro tipo de formalidad (incluso las más reducidas establecidas por el procedimiento expropiatorio de urgencia), que impida a la Administración hacerse con la propiedad o con el uso temporal de un bien para hacer frente a una catástrofe consumada o a un peligro inminente. Este es el campo de juego de las requisas, que siguen estando reguladas de manera general por la vieja Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF).

Una requisa consiste, por tanto, en una privación singular de bienes y de derechos que se realiza sin mediar ningún procedimiento expropiatorio (esto es, ni el ordinario, ni el urgente), por concurrir un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad (o emergencia). Esta privación singular, que se extiende a “todo tipo de bienes” (englobando, por tanto, los muebles, pero también los inmuebles), puede afectar al derecho de propiedad en su integridad, pero también a alguna de sus facultades (por ejemplo, la posesión temporal).

La legislación sobre expropiación forzosa contempla dos tipos de requisas: las civiles (art. 120 LEF) y las de naturaleza militar (arts. 101 a 107 LEF).

Las requisas civiles se perfilan a través de los siguientes elementos: en primer término, sirven para hacer frente a “graves razones de orden o seguridad públicos, epidemias, inundaciones u otras calamidades”; en segundo término, la Administración, ante estas situaciones, hará lo necesario para superarlas, “sin las formalidades que para los diversos tipos de expropiación exige esta Ley [LEF]”; y, en tercer término, los particulares que sufran las requisas tendrán derecho a indemnización, pero, en este tipo de supuestos, primero se producirá la ocupación del bien y con posterioridad se determinará el justiprecio y se procederá a su pago.

Las requisas militares se caracterizan mínimamente por los aspectos referidos a continuación: en primer término, son competentes para practicarlas las autoridades militares; en segundo término, su amplitud varía muy considerablemente de encontrarnos ante, por un lado, situaciones ordinarias o, por otro, en tiempos de guerra y de movilización; en tercer término, las requisas militares también deben compensarse mediante el correspondiente justiprecio, que se determinará y se pagará con posterioridad a la ocupación o toma de posesión del bien o del derecho.

Las prestaciones personales obligatorias

Este tipo de prestaciones ha tenido una larga tradición en nuestro país, constituyendo un magnífico ejemplo el servicio militar obligatorio, la conocida “mili”, desaparecida hace ya unos años.

La Constitución Española prevé directa y nominalmente algunas de estas obligaciones, característicamente en los diversos apartados de su art. 30: en primer lugar, las referidas obligaciones militares ligadas al deber de defender a España (o la prestación social sustitutoria, para los casos de objeción de conciencia); en segundo lugar, el posible establecimiento de un servicio civil para el cumplimiento de fines de interés general; o en tercer lugar, la regulación de los deberes de los ciudadanos en las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. En todos estos casos, existe una reserva constitucional de ley. Pero, además de estos supuestos, el art. 31.3 de la propia norma fundamental prevé la posibilidad de crear legalmente otras prestaciones de este tipo, al establecer, literalmente, que: “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”.

Son numerosas las leyes que, partiendo de estos preceptos constitucionales, establecen dicha categoría de deberes ciudadanos positivos de hacer (restrictivos, por tanto, de su libertad individual), en beneficio del interés general, impuestos de manera coactiva y unilateral por los Poderes Públicos, “sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla” [7]. En este sentido, resultan realmente célebres en el Derecho local hispano las prestaciones personales previstas por los arts. 128 y 129 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales [8], que obligan a los residentes (con edades entre los 18 y los 55 años) de municipios menores de cinco mil habitantes a la realización de obras de la competencia municipal (o cedidas o transferidas por otras entidades públicas), sin que pueda superar esta obligación (que puede ser “redimida a metálico”) ni quince días al año ni tres consecutivos.

Pero, centrándonos en el ámbito de las crisis sanitarias, puede constatarse también que existe de manera explícita este deber ciudadano de colaboración personal. Así, en el marco de la legislación ordinaria, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, regula, en desarrollo explícito del art. 30.4 CE, el “deber de colaboración”, personal o materialmente, de los ciudadanos, previendo que: “En los casos de emergencia, cualquier persona, a partir de la mayoría de edad, estará obligada a la realización de las prestaciones personales que exijan las autoridades competentes en materia de protección civil, sin derecho a indemnización por esta causa, y al cumplimiento de las órdenes e instrucciones, generales o particulares, que aquéllas establezcan” (art. 7 bis.2).

En el Derecho constitucional de excepción, además de la habilitación genérica del art. 11 b) LOAES para “imponer prestaciones personales obligatorias” para todos los ciudadanos, se permite a la autoridad competente establecer “servicios extraordinarios por su duración y por su naturaleza” al personal (funcionario o laboral) al servicio de todas las Administraciones Públicas (art. 9.1 LOAES) [9].

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[2] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[3] Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

[4] Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

[5] Véase, a este respecto, el art. 4.2 de la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[6] El art. 33.3 CE prevé que: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

[7] Sentencias del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, Fundamento Jurídico 3; y 233/1999, de 16 de diciembre, Fundamento Jurídico 32.

[8] Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

[9] En desarrollo de esta previsión, la Orden SND/232/2020, de 15 de marzo, por la que se adoptan medidas en materia de recursos humanos y medios para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, dispone en su artículo décimo, relativo al “régimen de prestación de servicios”, que: “Las Comunidades Autónomas podrán adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponer a los empleados públicos y trabajadores al servicio de las mismas, cualquiera que sea su categoría profesional, servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza”.

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