LA JURISPRUDENCIA SOBRE LAS ORDENANZAS CICLISTAS Y LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES PARA ORDENAR EL USO DE LA BICICLETA COMO MEDIO DE TRANSPORTE URBANO, por Elisa Moreu Carbonell, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza

La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en reciente sentencia de fecha 17 de febrero de 2012, acaba de anular una serie de preceptos de la Ordenanza Ciclista de Zaragoza, especialmente los que permiten a las bicicletas circular por zonas peatonales y aceras, por considerar que contradicen tanto la Ley de Tráfico y Seguridad Vial, como el Reglamento General de Circulación. Esta sentencia y otras anteriores que afectaban a la Ordenanza ciclista de Sevilla, han ido configurando la que podríamos denominar ya una jurisprudencia sobre las ordenanzas ciclistas en nuestro país, objeto del presente comentario.

La bicicleta es un medio de transporte urbano sostenible. Su economía, su facilidad de manejo, su agilidad, su idoneidad para todas las edades, sus beneficios para la salud y el respeto al medio ambiente, hacen de la bicicleta el medio de transporte urbano más inteligente (así en el informe de la COMISIÓN EUROPEA (2000): "En bici: hacia las ciudades sin malos humos"). En los últimos años asistimos a una euforia ciclista o "revolución silenciosa" que está, poco a poco, impulsando en España el uso de la bicicleta como medio de transporte urbano. Y aunque nuestra realidad dista mucho de la de otros países europeos, no hay que despreciar el papel protagonista que han asumido, no sólo los lobbies de asociaciones ciclistas, sino también las propias Administraciones públicas, singularmente los Ayuntamientos españoles, para fomentar el uso de la bicicleta.

Según datos de la última edición del BARÓMETRO ANUAL DE LA BICICLETA (2011), elaborado por la Dirección General de Tráfico, cerca de tres millones de ciudadanos españoles utilizan casi a diario la bicicleta para sus desplazamientos urbanos, y la intensidad del uso de la bicicleta está en constante aumento.

Como digo, los Ayuntamientos han sido pioneros en la ordenación jurídica de la circulación de los ciclistas, como lo fueron antes en distintos ámbitos de interés local (control de zonas azules, regulación del consumo de alcohol en las vías públicas, ordenanzas cívicas, ordenanzas publicitarias y otras). Adelantándose a la propia regulación estatal de tráfico y, aprovechando los resquicios que ésta permite, unos pocos Ayuntamientos han aprobado ordenanzas especiales para los vehículos de dos ruedas; así lo han hecho Sevilla (Ordenanza de 21 de septiembre de 2007), Zaragoza (Ordenanza de 29 de junio de 2009), Granada (Ordenanza de 15 de julio de 2010) y Palma de Mallorca (Ordenanza de 9 enero 2012). Otros Ayuntamientos no han aprobado una ordenanza sectorial de circulación ciclista, pero incluyen normas especiales para las bicicletas en sus ordenanzas sobre tráfico, circulación y movilidad urbana. Es el caso de A Coruña (9 mayo 2003), Albacete (8 mayo 2007), Almería (26 abril 2004), Barcelona (27 noviembre 1998), Ciudad Real (16 julio 2010), Las Palmas (1 enero 2011), Madrid (26 septiembre 2005), Málaga (23 diciembre 2009), Ourense (18 septiembre 2010), Pamplona (5 marzo 2009), San Sebastián (15 febrero 2006), Segovia (1 enero 2011), Toledo (16 abril 2009) y Valencia (28 mayo 2010) 1. Otros Ayuntamientos regulan determinados aspectos del uso de las bicicletas en sus ordenanzas sobre convivencia de espacios, cívicas y similares, como por ejemplo Santander (1 de abril 2008), Teruel (10 febrero 2011) y Zamora (14 febrero 2011), aunque suelen limitarse a prohibir las acrobacias con bicicletas. Además, existen ordenanzas reguladoras del servicio municipal de préstamo de bicicletas en ciudades que prestan dicho servicio.

Observamos que todas las ordenanzas citadas asumen como objetivo fomentar el uso de la bicicleta y apuestan por convertirla en un medio de desplazamiento habitual en las ciudades, atendiendo al "redescubrimiento de este modo de transporte y también a los potenciales o reales conflictos que su reintroducción pueda generar" (según la Exposición de Motivos de la Ordenanza de San Sebastián). Evidentemente, la regulación no es la única vía de promoción del uso de la bicicleta, si no se complementa con otras medidas de fomento (campañas publicitarias e informativas, servicios públicos de alquiler, ayudas para la adquisición de vehículos, registros públicos de bicicletas y otros) y, en su caso, represivas o sancionadoras. Para ello es imprescindible una buena planificación de la calle como espacio multifuncional que hay que compartir equitativamente entre sus principales usuarios (peatones, ciclistas y automovilistas). Y creo también que para fomentar el uso de la bicicleta no es necesario -más bien resulta perturbador- que se permita circular con ella por las aceras, pues para alcanzar el objetivo de movilidad sostenible conviene arrebatar espacio al automóvil, no al peatón.

En relación con la circulación de bicicletas por las aceras, las soluciones varían mucho entre las distintas ordenanzas españolas. Las hay restrictivas, que parten de una prohibición general de circulación por aceras, calles peatonales, parques y jardines, salvo cuando éstas se hayan señalizado expresamente para usos ciclistas, es decir, cuando el Ayuntamiento haya creado y delimitado itinerarios ciclistas señalizados en las aceras y demás zonas de prioridad peatonal (aceras-bici o similares) o, en su caso, se permita la circulación por aceras en determinadas franjas horarias autorizadas por el Ayuntamiento. Es el caso de la reciente ordenanza ciclista de Palma de Mallorca, que prohíbe la circulación de las bicis "por las aceras, las plazas, los parques y jardines", aunque permite excepcionalmente su circulación "con las condiciones y en las fechas y horarios establecidos", fijando una velocidad máxima de 10 km/h. (arts. 6.3 y 11.2) y se prevé la posibilidad de crear "aceras-bici" que son espacios compartidos en la acera (art. 7). Opciones similares, con matices distintos, adoptan las ordenanzas de tráfico de Almería (art. 60), Ciudad Real (art. 37.3 a), Coruña (arts. 50.7 y 57.2), Las Palmas (art. 102), Madrid (art. 39), Pamplona (art. 26), Ourense (art. 113), San Sebastián (art. 48), Segovia (art. 22) y Valencia (art. 36). Esta solución me parece respetuosa con el principio de seguridad jurídica, porque cuando los usos compatibles de la acera no están claramente señalizados y delimitados, la convivencia entre peatones y ciclistas resulta muy conflictiva.

Las soluciones varían también en relación con las calles peatonales, parques y jardines. En algunas de estas ordenanzas se permite la circulación por zonas peatonales, salvo prohibición expresa (Valencia), mientras que en otras se prohíbe, salvo en determinadas franjas horarias (Palma de Mallorca) o señalización expresa (Granada, San Sebastián), y siempre garantizando la prioridad del peatón. La ordenanza de tráfico de Albacete, absolutamente restrictiva en la circulación por las aceras (art. 7.3), permite con carácter general la circulación de bicicletas por calles peatonales y parques públicos. Por eso, me sorprende que algunas ordenanzas prohíban circular en bicicleta por parques y jardines (Valencia, Palma de Mallorca), pues son un lugar idóneo para fomentar la convivencia entre peatones y ciclistas, además de que en las zonas verdes siempre se ha usado la bicicleta como forma de ocio y esparcimiento.

Hay ordenanzas permisivas que autorizan la circulación de bicicletas por las aceras, zonas peatonales y jardines, si bien no como regla general, sino únicamente bajo determinados requisitos. Por ejemplo, la ordenanza ciclista de Sevilla permite la circulación de bicicletas, respetando la prioridad de los peatones, siempre que concurran las siguientes condiciones: que la 4 acera mida más de cinco metros de anchura, que no exista carril bici señalizado y que no haya aglomeración de viandantes (art. 41). Preceptos similares, con algún matiz diferencial, encontramos en la ordenanza ciclista de Zaragoza (art. 28) y en las ordenanzas de movilidad de Barcelona (art. 14.6) y Málaga (art. 12). Por su parte, la ordenanza ciclista de Granada admite también excepcionalmente la circulación de bicicletas por aceras, pero añade que "el Ayuntamiento señalizará este tipo de calles" y que "si no concurren todas estas condiciones, el ciclista deberá transitar a pie arrastrando la bicicleta o circular por la calzada" (art. 27), así que se aproxima más a la solución de las aceras-bici (señalizadas) que a la prevista en las ordenanzas de Sevilla y Zaragoza.

Sin embargo, la ordenación del uso urbano de las bicicletas no debe limitarse al asunto -tan mediático- de su circulación por las aceras 2. El verdadero problema jurídico surge, a mi juicio, por el hecho de que las ordenanzas no encuentran fácil encaje en la normativa estatal de tráfico y seguridad vial, ya que ésta resulta obsoleta y rígida. La jurisprudencia relativa a las ordenanzas ciclistas españolas va delimitando en qué extensión y con qué límites los Ayuntamientos, a través sus ordenanzas, pueden establecer regímenes de circulación especiales para bicicletas. Evidentemente, la legislación estatal de tráfico aporta un marco genérico y básico para todos los españoles, porque sería inadmisible que coexistieran más de 8.000 normas de circulación, una por cada municipio. Pero, amén de que esta disparidad se admite en la tipificación de las conductas prohibidas por las ordenanzas cívicas, en la regulación de la circulación de bicicletas, que es un asunto de indudable "interés local", entran en juego otras competencias municipales como la utilización del dominio público municipal.

Los primeros recursos resueltos por nuestros tribunales tuvieron por objeto la ordenanza ciclista de Sevilla, con una argumentación jurídica y unas conclusiones muy similares a las del conflicto suscitado ahora por la ordenanza de Zaragoza. La ordenanza sevillana ha dado lugar a cinco sentencias de la sala de lo contencioso-administrativo (sección 3.ª) del TSJ de Andalucía (Sevilla) y a tres sentencias del Tribunal Supremo que resuelven los correspondientes recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento.

La primera es la STSJ de 20 noviembre 2008 (rec. n.º 837/2007), que resuelve el recurso contencioso-administrativo directo presentado contra la ordenanza sevillana por la sociedad titular de un parking en una zona declarada de tráfico restringido. Esta sentencia es posteriormente anulada por STS de 8 noviembre 2010 (casación n.º 399/2009), que estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla. La segunda sentencia del TSJ de Andalucía es de fecha 21 de mayo 2009 (rec. n.º 863/2007), anulada en casación por STS de 8 de marzo de 2011 (casación n.º 4552/2009). La tercera es la STSJ de 20 de octubre de 2009 (rec. n.º 857/2007), que fue también anulada en casación por STS de 8 marzo 2011 (casación n.º 6648/2009). Las dos últimas sentencias del TSJ de Andalucía datan de 28 de enero de 2010 (recurso n.º 834/2007) y 18 marzo 2010 (recurso n.º 843/2007), siendo los recurrentes una serie de asociaciones de vecinos del centro de Sevilla, en el primer caso, y la Confederación provincial de Comercio y Servicios de Sevilla, en el segundo. Desconozco si se han recurrido en casación.

Por su parte, el recurso contencioso-administrativo presentado contra la ordenanza ciclista de Zaragoza ha sido resuelto por la STSJ de Aragón de 17 de febrero de 2012 (rec. n.º 368/09-D), que ha estimado parcialmente las pretensiones de la demanda y anulado, como hicieron inicialmente las sentencias del TSJ de Andalucía, una serie de preceptos de la ordenanza ciclista de Zaragoza. Llama la atención que esta sentencia no haga ninguna mención a la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la ordenanza sevillana, a pesar de las evidentes similitudes que existen entre ambas ordenanzas ciclistas y entre los razonamientos jurídicos de las partes.

Como coinciden la mayor parte de los argumentos, con ciertas matizaciones en cuanto a las pretensiones, haré un tratamiento conjunto de las sentencias, destacando especialmente los fundamentos de la primera STSJ de Andalucía de 20 noviembre 2008, a la que todas se remiten, así como de la reciente STSJ de Aragón de 17 febrero 2012. Las claves para resolver el conflicto jurídico planteado son, a mi juicio, estas dos: el juego del principio de legalidad y la correcta delimitación de las competencias estatales y municipales en materia de tráfico.

Desde luego, no está en juego el principio de jerarquía normativa. Tanto el TSJ como el TS afirman reiteradamente que las ordenanzas municipales no pueden contradecir la Ley estatal de tráfico (RD. Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en adelante LTSV), y parecen alegar vulneración del principio de jerarquía normativa (art. 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAP). La STSJ de Andalucía de 20 noviembre 2008 recuerda que "siendo por tanto innegable la competencia regulatoria del Ayuntamiento, tampoco es ilimitada, sino que depende de la Ley de Tráfico y sus reglamentos, a las cuales no puede contradecir" (FJ. 7) y, también la STSJ de Aragón menciona la existencia de normas "de superior rango" que la ordenanza municipal no puede contravenir (FJ. 10.º).

Se trata, empero, de un planteamiento desenfocado, porque la jerarquía normativa se circunscribe a la relación entre leyes y reglamentos procedentes de la misma organización jurídico política, y opera de modo diferente cuando el Estado no ostenta el monopolio en la producción normativa, siendo desplazado por el principio de competencia normativa. En su caso, debería 6 hablarse de vulneración del principio de reserva de ley. La STSJ de Aragón parece deducir la existencia de una reserva formal de ley que afecta a las limitaciones de velocidad y circulación en vías urbanas (FJ. 3.º). Pero el propio Tribunal Constitucional concluye que la exigencia de reserva de ley es muy flexible en el ámbito local, con base en el artículo 140 de la Constitución española, considerando que el pleno municipal es un órgano resultante de la elección directa por sufragio de los vecinos, con la consecuencia de que el ámbito de colaboración normativa de los municipios es mayor del que puede relegarse a la normativa reglamentaria estatal (por todas, STC 132/2001, de 8 de junio, en el ámbito sancionador y SSTC 123/2009, de 30 de abril, y 161/2009, de 19 de mayo, en el ámbito tributario).

No es la jerarquía normativa lo que está en juego, sino la competencia normativa del Estado y, por derivación, de los Ayuntamientos para regular el tráfico y la circulación de vehículos. Y de eso trata, esencialmente, la jurisprudencia analizada, con vacilaciones y muy diferentes conclusiones.

Pero, ¿cómo acotar la extensión y límites de las competencias estatal y municipal en materia de tráfico? Una de las causas del conflicto jurídico que afecta a la circulación de bicicletas radica en las dificultades para coordinar las competencias estatal y municipal en materia de tráfico. Evidentemente, el Estado ostenta la competencia exclusiva en materia de "tráfico y circulación de vehículos a motor" (art. 149.1.21.º CE), pero también los Ayuntamientos ejercen competencias en "ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas", si bien "en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas" (art. 25.2 b) LRBRL). También la Ley estatal de tráfico atribuye a los municipios, entre otras competencias, la de "regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas" (art. 7 b) LTSV). No es la única vez que la ley estatal deja la regulación de una determinada materia en manos de las ordenanzas municipales; en concreto para las bicicletas, dispone que "en circulación urbana se estará especialmente a lo dispuesto por la ordenanza municipal correspondiente" (art. 23. 5 c) LTSV).

Llamo especialmente la atención sobre el dato de que la competencia estatal se limita a los "vehículos de motor", porque las bicicletas no encajan en esta definición, y porque creo que el uso de la bicicleta como medio de transporte urbano debería desgajarse de ley estatal de tráfico, excepto en las cuestiones que afecten directamente al tráfico de vehículos a motor (circulación en vías interurbanas, especialmente). No alcanzo a comprender por qué razón el Ayuntamiento podría delimitar zonas de prioridad peatonal, en las que está prohibido el acceso al tráfico rodado, pero no tendría la competencia para decidir, bajo determinadas condiciones, que las bicicletas puedan circular por aceras, parques o jardines. Y, precisamente, en esta delimitación de las competencias 7 estatal y municipal es cuando surgen las discrepancias entre las salas de lo contencioso administrativo de los TSJ de Andalucía y Aragón, y el Tribunal Supremo:

(a) Primera discrepancia. Sobre la posibilidad de que las bicicletas circulen por las aceras y zonas peatonales. Las salas del TSJ de Andalucía y Aragón anularon los preceptos de las ordenanzas ciclistas de Sevilla (art. 41) y Zaragoza (arts. 19 y 28) que permitían excepcionalmente la circulación de bicicletas por aceras y zonas peatonales. La STSJ de Andalucía de 20 noviembre 2008 estima que tales preceptos no respetan el concepto de acera y zona peatonal establecido por la legislación estatal, y que resultan contrarios al Reglamento General de Circulación (aprobado por R.D. 1428/2003, de 21 de noviembre, RGC) que prohíbe la circulación de vehículos por aceras y demás zonas peatonales (art. 121.5 RGC). Del mismo modo, la STSJ de Aragón de 2012 afirma que contradicen "lo ordenado en norma con rango formal de Ley" (FJ. 3.º) porque, según la ley estatal, las aceras y zonas peatonales son de uso exclusivo de peatones (definiciones 55 y 56 del ANEXO de la LTSV). Por otro lado, las sentencias de los TSJ interpretaron que era contrario a la ley estatal de tráfico la posibilidad de crear itinerarios ciclistas en aceras y calles peatonales, anulando por esa razón las definiciones de "itinerarios ciclistas señalizados en zonas peatonales" de la ordenanza de Sevilla (Anexo) y de "acera compartida" y "acera bici sugerida" de la ordenanza de Zaragoza (Anexo).

Este razonamiento exageradamente formalista de las sentencias del TSJ de Andalucía y Aragón fue rectificado por el Tribunal Supremo, que afirma que parten de una "premisa errónea" (FJ. 5.º de la STS de 8 noviembre 2010, reproducido en las otras SSTS de 8 de marzo 2011). Según el Tribunal Supremo, cuando las ordenanzas municipales acotan "un espacio lateral o parte de las aceras que antes era del exclusivo uso de los peatones para que puedan circular por un nuevo pasillo las bicicletas", no conculcan con ello la definición de la zona peatonal, "pues, aunque pueda quedar un poco reducida, en modo alguno significa que se deba compartir el paso de los peatones y el de los ciclistas, ya que para ello, se establece en los artículos anulados una zona específica para el carril-bici, que por ello, necesariamente deja de ser peatonal" (FJ. 5.º). Aunque parecen olvidarlo las sentencias de los TSJ de Aragón y Andalucía, la propia ley estatal de tráfico permite la creación de "aceras-bici" (n.º 72 del Anexo: "vía ciclista señalizada en la acera"), así que, a mi juicio, nada impide que se pueda autorizar la circulación de bicicletas por las aceras, con base en la propia ley de tráfico, siendo exigible, en todo caso, que el itinerario ciclista se encuentre debidamente señalizado para dichos usos. La falta del requisito de señalización de los usos ciclistas en aceras es lo único que creo que justifica la anulación del precepto correspondiente de la ordenanza de Sevilla (art. 28) y de Zaragoza (art. 41); pero, en el primer caso, el TS ha dado por 8 bueno el precepto y, en el segundo, ni siquiera ha sido planteado por la -muy insuficientemente razonada, a mi juicio- STSJ de Aragón, a la espera de que el Tribunal Supremo resuelva el recurso de casación cuya interposición ha anunciado ya el Ayuntamiento de Zaragoza.

La ordenanza de Zaragoza permite también a los ciclistas "adelantarse a los pasos de peatones y esperar la luz verde del semáforo" (art. 29.3). La STSJ de Aragón anula dicho precepto al entender que "autoriza la invasión de pasos de peatones por los ciclistas en contra de la prohibición terminante del artículo 94.1 b) del RGC" (FJ. 7.º). Aquí, una vez más, se evidencian las rigideces de una legislación estatal pensada para los vehículos de motor, ya que el objetivo de dicha norma municipal es mejorar la seguridad de los ciclistas, que al adelantarse en los pasos de peatones, se sitúan en una posición más segura frente a los vehículos de motor 3. Pero, sobre todo, me parece erróneo el argumento del TSJ al aplicar el artículo 94.1 b) del RGC, ya que éste prohíbe parar en los pasos de peatones, pero no "cruzar" o "adelantarse" a ellos con la intención de continuar la marcha.

(b) Segunda discrepancia. Sobre los límites de velocidad para las bicicletas, tanto en calzada como en aceras y zonas peatonales. Por lo que se refiere a la circulación por calzada, la ordenanza de Zaragoza permite a las bicicletas circular a velocidad anormalmente reducida (art. 24). Este precepto ha sido anulado por la STSJ de Aragón (FJ. 6), por considerarlo contrario al artículo 49.1 del RGC que prohíbe circular a velocidad anormalmente reducida salvo, por causas justificadas. Sorprende, no obstante, este razonamiento, que equipara las bicicletas al resto de vehículos a motor, porque difícilmente una bici puede circular en calzada "a la mitad genérica de la señalada para la vía de que se trata", dando como resultado la expulsión de la bici, no sólo de las aceras, sino también de las calzadas (donde resultan demasiado lentas). Además, la sala del TSJ de Aragón no tiene en cuenta que tanto la LTSV como el RGC permiten a los Ayuntamientos rebajar los límites de velocidad fijados en vías urbanas (art. 50.1, 2.º párrafo RGC). En definitiva, creo que los Ayuntamientos tienen competencia para autorizar a los conductores de bicicletas la circulación por la calzada a una velocidad menor de la mínima permitida, por razones técnicas (una bicicleta no puede alcanzar nunca la velocidad de un vehículo de motor, ¿qué ciclista urbano podrá conducir regularmente a más de 25 km/h?), y por estar amparado tanto en la LTSV (art. 19.3) como en el RGC (art. 50.1).

En relación con los límites de velocidad en aceras y zonas peatonales, las ordenanzas municipales de Sevilla (art. 41) y Zaragoza (arts. 19 y 28), objeto de impugnación, limitan la velocidad de las bicicletas a 10 km. por hora. El TSJ de Aragón considera que estos límites resultan contrarios a la ley estatal de tráfico (FJ. 2.º y 3.º). En su argumentación, sorprende que se cite el artículo 121.4 del RGC, pues no resulta aplicable a las bicicletas, sino sólo a los peatones que utilicen "monopatines, patines o aparatos similares", a los que efectivamente se impone el "paso de persona" cuando circulan por las aceras (FJ. 2.º). A mi juicio, si en las aceras se pueden crear itinerarios ciclistas señalizados, con base en la propia LTSV, los Ayuntamientos pueden fijar una velocidad máxima aplicable a los conductores de bicicletas.

(c) Tercera discrepancia. Sobre la posibilidad de autorizar el estacionamiento de las bicicletas en las aceras. Este supuesto ilustra muy bien la discrepancia de nuestros tribunales, aunque hoy, después de la reforma de la ley de tráfico por Ley 18/2009, de 22 de noviembre, se permite a los municipios, a través de ordenanza, regular "la parada y el estacionamiento de los vehículos de dos ruedas y ciclomotores de dos ruedas sobre las aceras y paseos siempre que no se perjudique ni se entorpezca el tránsito de los peatones por ella, atendiendo a las necesidades de aquellos que puedan portar algún objeto voluminoso y, especialmente, las de aquellas personas que pudieran contar con alguna discapacidad" (art. 39.2 e) LTSV). La STSJ de Aragón considera que se ha producido la "legalidad sobrevenida" de la ordenanza zaragozana (FJ. 10.º), que al permitir el estacionamiento de bicicletas en zonas peatonales (art. 32), resulta plenamente conforme con la nueva redacción del artículo 39.2 e) de la LTSV.

Pero lo realmente llamativo es que, incluso antes de la reforma de 2009, la STS de 8 noviembre 2010 consideró ya que "la Corporación municipal como titular de los bienes de dominio público -artículo 79 de la Ley de Bases de Régimen Local- excepcionalmente puede autorizar que se puedan estacionar las bicicletas en estos lugares públicos siempre y cuando no se perjudique la salud del árbol, ni impidan su perfecta visibilidad y siempre que no entorpezcan el paso de peatones" (FJ. 6.º). De modo que, frente al razonamiento de la STSJ de Andalucía que anuló los preceptos de la ordenanza de Sevilla que autorizaban el aparcamiento de bicicletas en el dominio público municipal, por supuesta vulneración de la ley estatal de tráfico (FJ. 12.º), se abría paso una interpretación más flexible que atribuía a los Ayuntamientos competencias amparadas en la titularidad del dominio público viario. Esto demostraría, en conclusión, que resultan admisibles interpretaciones más flexibles de las competencias municipales para la ordenación del tráfico urbano, que permiten introducir acotaciones o excepciones a la normativa estatal con fundamento en la titularidad del dominio público.

(d) Cuarta discrepancia. Sobre la posibilidad de autorizar la circulación de bicicletas en sentido contrario en viales de un solo sentido. Tanto la ordenanza de Sevilla (art. 41) como la de Zaragoza (art. 26) contemplan la posibilidad de que las bicicletas circulen en sentido contrario, con carácter excepcional y señalizándolo debidamente. La STSJ de Andalucía (FJ. 8.º) y la STSJ de Aragón (FJ. 9.º) consideran que esta norma contradice los preceptos de la legislación estatal de tráfico que regulan el sentido de la circulación y la utilización de los carriles (art. 16 LTSV y 41 RGC). Sin embargo, creo que también resulta viable una interpretación conforme de las ordenanzas municipales, atendiendo a la excepcionalidad y a la obligada señalización de estos itinerarios ciclistas en sentido contrario, dado que la propia ley estatal la ampara "cuando razones de seguridad o fluidez de la circulación lo aconsejen". Esta solución, que asume como objetivo salvaguardar la seguridad de los ciclistas y mejorar la fluidez del tráfico urbano, no es extraña desde el punto de vista del Derecho comparado (el Código de la Circulación francés permite, por ejemplo, que las vías 30 puedan ser utilizadas por los ciclistas en doble sentido). El Tribunal Supremo, al estimar el recurso de casación, avaló con ello la legalidad del precepto de la ordenanza sevillana, aunque no se pronunció expresamente al respecto.

(e) Quinta discrepancia. Sobre las exigencias de timbre, visibilidad y alumbrado en bicicletas. Esta controversia afecta exclusivamente a la ordenanza de Zaragoza, que no obliga a las bicicletas a ir equipadas con timbre (art. 36), en contra de lo dispuesto en el Reglamento General de Vehículos (RD. 2822/1998, de 23 diciembre). En cambio, no veo tan clara la nulidad del artículo 35 de la ordenanza de Zaragoza, porque, en contra de la argumentación de la STSJ de Aragón (FJ. 9.º), creo que no hace opcional, sino obligatorio, disponer de luces y reflectantes cuando las bicicletas circulen por la noche.

El título competencial para regular la materia contenida en el Reglamento General de Vehículos se encuentra, sin duda, en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución, ya que, según declara la STC 59/1985, de 6 de mayo, "en el concepto de tráfico y circulación de vehículos a motor no se encuentran englobadas solamente las condiciones atinentes a la circulación sino también las condiciones que deban llevar los vehículos que circulan". Sin embargo, albergo serias dudas de que la competencia estatal pueda extenderse a regular con detalle las condiciones de equipamiento de las bicicletas, porque no son "vehículos de motor", especialmente cuando circulan por las vías urbanas.

En conclusión, resulta evidente que una reforma de la legislación estatal de tráfico ofrecería una solución más clara a este tipo de controversias jurídicas, y pondría freno a las interpretaciones divergentes de nuestros tribunales y a las soluciones, a veces contradictorias, de las ordenanzas 11 municipales. Al parecer, durante la legislatura anterior quedó pendiente, pero en estado muy avanzado, una reforma del RGC que apostaba por impulsar la bicicleta como medio de transporte urbano preferente, fijando un marco mínimo de condiciones que permitían, entre otras cosas, su circulación (excepcional) por las aceras 4. Es ya una necesidad acuciante que la legislación estatal de tráfico deje de pivotar sobre los vehículos de motor. Bastaría con suprimir la consideración de las bicicletas como "vehículos", porque, repito, la competencia estatal se ciñe a los "de motor" (art. 149.1.21.º) y las competencias sobre el tráfico urbano, corresponden, en general, a los Ayuntamientos, que son además los titulares del dominio público urbano. En otros ámbitos, como he recordado, se han ampliado hasta límites inimaginables las competencias municipales para regular, a través de ordenanza, asuntos de interés local. Si hoy tenemos variopintos ejemplos de ordenanzas cívicas o ciudadanas (que pueden tipificar como infracción conductas tales como la prostitución, la mendicidad, escupir, gritar o correr en la calle), no se debería impedir que, con una mínima regulación estatal, se amplíen las competencias de los Ayuntamientos en materia de tráfico urbano, especialmente con el objetivo de fomentar el uso de la bicicleta como medio de transporte prioritario en las ciudades.

1 Evidentemente, no cito aquí todas las ordenanzas de circulación de los municipios españoles, sino sólo una selección representativa de catorce municipios que atiende a criterios diversos como su población (todos ellos son capitales de provincia, aunque con muy diferente número de habitantes) y la implantación mayor (Barcelona o San Sebastián) o menor (Madrid) del uso urbano de la bicicleta.

2 Se impone, además, una reflexión acerca de por qué la mayoría de las bicicletas urbanas circulan por las aceras, y la razón principal es que el tráfico motorizado sigue mostrándose hostil y que el ciclista percibe miedo e inseguridad en la calzada. Si hemos llegado a este punto es, entre otras razones, por la inacción del legislador y de las Administraciones públicas que no han sabido -o no han querido- favorecer la circulación de las bicicletas en su espacio natural, que es la calzada y no la acera. Y los esfuerzos de algunos Ayuntamientos por cambiar este estado de cosas chocan con la rigidez de la legislación estatal de tráfico.

3 El Ayuntamiento de París ha puesto en marcha un proyecto pionero que permitirá a los ciclistas, en ciertos cruces señalizados, cruzar con el semáforo en rojo, adelantándose a los vehículos de motor (más información en LE FIGARO de 20 enero 2012), porque se ha observado que esta medida agiliza el tráfico urbano e incrementa la seguridad de los ciclistas. Una vez más, se imponen soluciones originales, que una legislación estatal obsoleta no debería obstaculizar.

4 Así se anunció en la prensa escrita, por ejemplo, LA VANGUARDIA de 11 febrero 2011 ("Tráfico apuesta por la bicicleta como transporte preferente en las ciudades") o EL PAÍS de 18 febrero 2011 ("Las bicicletas podrán circular por las aceras de más de tres metros").

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