Estructuras procedimentales y trasfondos jurídicos. Estudio comparado entre España e Italia

Este artículo examina, desde una perspectiva comparativa, los modelos de participación procedimental en los ordenamientos jurídico español e italiano, partiendo del análisis sistemático de la Ley 39/2015, realizada en comparación con la Ley n. 241/1990, en un juego de espejos del que surgen valiosas reflexiones sobre la evolución normativa en la materia dentro de los dos ordenamientos. La investigación, que abarca aspectos de convergencia y discontinuidad, revela la influencia que las decisiones normativas y los contextos jurídicos de referencia ejercen sobre el alcance y la asimilación de la institución participativa.

Cristina Fragomeni es Doctoranda en Derecho administrativo en la Università degli studi “Mediterranea” de Reggio Calabria (Italia)

El artículo se publicó en el número 72 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2026)

PROCEDURAL STRUCTURES AND LEGAL BACKGROUNDS: A COMPARATIVE STUDY BETWEEN SPAIN AND ITALY

ABSTRACT: The article examines, from a comparative perspective, the models of procedural participation in the Spanish and Italian legal systems, based on a systematic analysis of Law 39/2015 in comparison with Law n. 241/1990, creating a <<mirror effect>> that offers valuable insights into the normative evolution in both jurisdictions.

The study, which addresses aspects of convergence and discontinuity, reveals the influence that legislative choices and legal contexts exert on the scope and assimilation of the participatory institution.

I. NOTAS INTRODUCTORIAS: EL MOTIVO DE LA INVESTIGACIÓN (*)

El presente artículo propone un análisis comparativo de los conceptos de participación desarrollados en los ordenamientos jurídico español e italiano, reconstruyendo sus raíces históricas y examinando sus repercusiones jurídicas.

El tema que se va a abordar, aunque profundamente analizado por la doctrina, presenta interesantes aspectos de actualidad. Concretamente, hay que hacer referencia al recurso de casación recientemente resuelto por el Tribunal Supremo español, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, interpuesto por la Xunta de Galicia, EGA (Asociación Eólica de Galicia) y EDP Renovables España, S.L.U., contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que disponía la anulación de la aprobación del proyecto de construcción de un parque eólico en el municipio de Ponteceso. La cuestión clave de la sentencia es el momento de la presentación de los informes sectoriales, necesarios para la evaluación de impacto ambiental del proyecto, que en el caso concreto no se obtuvieron antes del trámite de información pública (sobre este punto se volverá más adelante), el cual, además, se redujo temporalmente, en presunta violación del derecho a la participación efectiva.

La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, basándose en la consideración de que ni la Directiva 2011/1992/UE ni la normativa española imponen la recepción de los informes sectoriales antes de someter el proyecto a la fase de información pública, estimó el recurso y anuló la sentencia recurrida, con la consiguiente reviviscencia de la validez del proyecto relativo al parque eólico. En este sentido, se ha otorgado un valor decisivo a la efectividad de la participación, que, en concreto, no se habría visto vulnerada por la reducción de la duración del trámite de información pública y la omisión de la adquisición de los informes sectoriales antes de la apertura de la fase en cuestión(1).

El sacrificio de la forma que deja intacta la sustancia, invirtiendo la controvertida relación entre legalidad y resultado, corresponde a un enfoque casi asimilado en el ordenamiento jurídico italiano y condensado en el paradigmático apartado 2 del artículo 21 octies de la Ley n. 241, de 7 de agosto de 1990(2). Esta norma establece una excepción al régimen de invalidez por motivos de procedimiento o forma, en virtud de la cual el incumplimiento de determinadas normas procedimentales podría no repercutir en la anulabilidad del acto dictado. De ello se deriva una interpretación no formalista de las normas en materia de participación en el procedimiento, que tiene en cuenta el perjuicio efectivo y objetivo causado por su incumplimiento a los intereses del particular, en el marco de la relación específica que mantiene con la administración pública(3).

II. LA CENTRALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. COMPARACIÓN ENTRE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL Y EL ITALIANO

El procedimiento administrativo - regulado, en el ordenamiento español, por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (4) y, en el ordenamiento italiano, por la citada Ley n. 241/1990 - es la forma típica de manifestación de la función administrativa, el proceso que la administración debe seguir en el ejercicio del poder público, el cauce a través del cual fluyen la voluntad y la actividad administrativa(5).

La doctrina española y la italiana han venido desde hace tiempo poniendo en valor una lectura del procedimiento administrativo en la que destaca la centralidad de la participación y de las prerrogativas defensivas conexas de los sujetos interesados.

En Italia, extrayendo su fundamento del texto constitucional, se ha puesto de relieve la capacidad del procedimiento para contribuir a la democratización del Estado, en aplicación del artículo 1 de la Constitución, conforme al cual el poder pertenece a la soberanía popular; en este marco, encuentra legitimación la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la función administrativa(6).

En España, la participación ha sido entendida como el núcleo central de la democratización y del buen funcionamiento de la administración pública, un recurso funcional para superar la antigua dicotomía entre Estado y sociedad, propiciando una recíproca ósmosis, para el <<desalineamiento>> del poder, mediante la ruptura del secreto y de la autonomía burocrática, así como para la construcción de un nuevo consenso y de una nueva legitimidad, superando la <<crisis actual del mando autoritario>>(7).

En el marco del procedimiento administrativo(8), la fase de iniciación comienza por iniciativa de oficio o a solicitud del interesado (artículo 54 de la Ley 39/2015). Se prevé expresamente que la iniciativa de oficio pueda ser estimulada por una denuncia, dirigida directamente a la administración pública, por parte de cualquier persona que tenga conocimiento de un hecho que pueda justificar la incoación de un procedimiento administrativo(9). En tal caso, la iniciativa recae en la administración competente, que decide si iniciar o no el procedimiento, en función de la importancia que se atribuya al hecho denunciado; de hecho, la presentación de la denuncia no implica, por sí misma, que el denunciante adquiera la condición de interesado (artículo 62 de la Ley 39/2015).

De manera especular, en el ordenamiento italiano, la fase de iniciación del procedimiento administrativo puede verse incentivada por la presentación de una solicitud por una de las partes o por el impulso de la propia administración pública competente para tramitar el procedimiento y dictar la resolución final. La Ley n. 241/1990 no contempla expresamente el supuesto en el que el procedimiento se inicia como consecuencia de una denuncia. Ante este silencio normativo, la doctrina observa que, en los casos en que el particular carece de un interés protegido y la administración pública de la obligación de proceder, la iniciativa del particular no se califica, propiamente, como una solicitud, sino como una denuncia, vehículo de presentación a la administración pública de una situación de hecho, con respecto a la cual se solicita la adopción de oficio de una medida adecuada (por ejemplo, mediante la invitación a la autotutela, cuyo ejercicio se deja a la discreción de la administración, es decir, el ciudadano puede estimular la revisión o la revocación de una decisión, o de un hecho equivalente, adoptada previamente)(10).

En la siguiente fase del procedimiento, la instrucción, la administración pública recaba y sopesa los hechos y actos relevantes para la emisión de la resolución. Se trata, por tanto, de la fase en la que toma forma la participación del ciudadano en el procedimiento administrativo, núcleo de la comparación que el presente escrito pretende desarrollar.

Por último, para completar el procedimiento, se encuentra la fase de finalización. De conformidad con el artículo 21 de la Ley 39/2015, la administración pública tiene la obligación de adoptar una decisión expresa y de notificarla, en todos los procedimientos, independientemente de la forma en que se hayan iniciado; dicha resolución deberá estar motivada en los casos previstos en el artículo 35 de la misma ley, mediante una breve referencia a las circunstancias fácticas y a los argumentos jurídicos. La resolución deberá reflejar los requisitos adicionales de contenido prescritos en el artículo 88 (11).

En el ordenamiento jurídico italiano, la Ley n. 241/1990 establece, de manera análoga, la obligación de la administración de concluir el procedimiento mediante la adopción de una resolución expresa (artículo 2), acompañada de una motivación que permita al ciudadano comprender el razonamiento jurídico que ha llevado a la decisión concreta (artículo 3)(12); la eficacia frente al destinatario de la resolución administrativa así dictada está supeditada, en virtud del artículo 21 bis, a su notificación, cuando se trate de una resolución que limite la esfera jurídica de aquél.

III. LOS INSTRUMENTOS PARTICIPATIVOS PREVISTOS POR LA LEY 39/2015. OBSERVACIONES A LA LUZ DE SU COMPARACIÓN CON LA NORMATIVA DE LA LEY N. 241/1990

1. Participación de los interesados y participación pública en los procedimientos administrativos en España e Italia

En la estructura de la Ley 39/2015, el capítulo IV del título IV, compuesto por los artículos 75 a 83, está dedicado a la normativa de la instrucción del procedimiento(13), fase necesaria para la participación procedimental.

El artículo 76 de la ley regula la presentación de alegaciones, documentos y elementos de juicio por parte de los interesados, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia (que se examinará más adelante)(14).

El siguiente artículo, 77, se ocupa de la presentación de las pruebas, admitidas por la ley(15), que respalden los hechos relevantes para la decisión final. De conformidad con el apartado 2 del mismo artículo, la administración, cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, acordará la apertura de un período de prueba, con una duración que oscila entre un mínimo de diez días y un máximo de treinta días; además, a petición de los interesados y si se considera indispensable, el instructor puede promover un período extraordinario de prueba, que no podrá prolongarse más allá de diez días(16). El inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas admitidas debe ser comunicado por la administración competente a los interesados con la debida antelación, de conformidad con el artículo 78.

Una vez instruido el procedimiento, se desarrolla una especie de fase subprocedimental, el trámite de audiencia, de conformidad con el artículo 82, en la que los interesados pueden acceder a la documentación obrante en el expediente y presentan los documentos y justificaciones que consideren pertinentes; esta actividad debe realizarse en un plazo comprendido entre diez y quince días(17).

El artículo 83 regula la realización de un período de información pública, cuando el órgano competente para adoptar la resolución definitiva lo considere necesario por razón de la naturaleza del procedimiento. Para que cualquier persona física o jurídica pueda consultar el expediente del procedimiento, el apartado 2 del mismo artículo prevé la publicación en el diario oficial correspondiente de un anuncio en el que se indique el lugar de exposición y el plazo, que en ningún caso será inferior a veinte días, para la formulación de alegaciones. La comparecencia en el trámite de información pública no determina, por sí sola, la adquisición de la condición de interesado. No obstante, las personas que presenten alegaciones u observaciones en dicho trámite tienen derecho a obtener una respuesta motivada por parte de la administración. Por último, el artículo en cuestión establece que, de conformidad con las disposiciones legales, las administraciones públicas pueden definir formas, medios y vías alternativas de participación en el procedimiento de las personas, directamente o a través de asociaciones y organismos reconocidos por la ley.

Sin embargo, el artículo 83, al regular el trámite de información pública, omite una cuestión de gran importancia, ya que no determina el momento procedimental en el que debe llevarse a cabo dicho trámite, mientras que el artículo 82, en cuanto a la audiencia de los interesados, especifica, desde el inicio, el marco cronológico correspondiente (al concluir la instrucción y antes de la formulación de la propuesta de resolución; sobre esta última se profundizará más adelante).

La indeterminación temporal del momento en que se debe realizar el trámite de información pública, a diferencia de lo que ocurre con el trámite de audiencia, se explicaría por la diversidad de la ratio que inspira uno y otro: el primero constituye una garantía participativa instrumental para la introducción de elementos potencialmente capaces de influir en el contenido del acto que dictará la administración(18); la audiencia de los interesados, por el contrario, está teleológicamente orientada a preservar las situaciones jurídicas subjetivas relacionadas con el procedimiento específico iniciado.

Como es fácil deducir, la ubicación temporal de la información pública en un segmento determinado del procedimiento en lugar de otro conlleva una serie de implicaciones. La realización del trámite en una fase embrionaria de la instrucción alimentaría las probabilidades de incidencia de los elementos introducidos a través de la información pública en la decisión que se va a adoptar, frente al riesgo concomitante de que la participación ciudadana se exprese en una fase en la que aún no han madurado las condiciones esenciales para la elaboración de una posición fundada. Dicho riesgo podría evitarse mediante la realización de la información pública al término de la instrucción, siguiendo el modelo del trámite de audiencia, pero en ese caso los márgenes de incidencia de las aportaciones ciudadanas en la decisión de la administración tienden a disminuir(19).

En el ordenamiento jurídico italiano, la normativa sobre la participación en los procedimientos se recoge en el capítulo III de la Ley n. 241/1990. Siguiendo el orden establecido por el legislador en 1990, se prevé la obligación de la administración pública de comunicar el inicio del procedimiento a los interesados <<necesarios>> (artículo 7)(20) y se aclara el contenido de dicha comunicación (artículo 8)(21); la facultad de participar en el procedimiento se concede a <<cualquier sujeto, titular de intereses públicos o privados>>, así como a los <<titulares de intereses difusos constituidos en asociaciones o comités>>, siempre que estos puedan sufrir un perjuicio como consecuencia de la adopción del acto administrativo (interesados <<eventuales>>, artículo 9). Aunque en el citado artículo 9 se recoge la esencia de la participación democrática, la distancia con respecto al modelo español (y, en particular, con respecto al artículo 83 de la Ley 39/2015) queda bien reflejada en la condición a la que la norma supedita el ejercicio del derecho de participación, la exposición a un perjuicio causado por el acto administrativo(22), que integra el denominador común de las razones que subyacen a la participación procedimental, tal y como se concibe en el ordenamiento jurídico italiano. La participación en el procedimiento administrativo presupone, de hecho, la existencia de un interés sustancial, relacionado con el procedimiento específico iniciado, mientras que un interés genérico en el buen funcionamiento de la actividad administrativa es insuficiente para ese mismo fin(23).

El contenido de los derechos que corresponden a las personas legitimadas para participar en el procedimiento administrativo se recoge en el artículo 10 de la Ley n. 241/1990, que reconoce las siguientes posibilidades: <<a) acceder a los actos del procedimiento, salvo lo previsto por el artículo 24; b) presentar memorias escritas y documentos, que la administración tiene la obligación de valorar siempre que sean pertinentes al objeto del procedimiento>>.

En el panorama normativo italiano, a nivel constitucional, el principio de participación no está expresamente consagrado(24). La exégesis doctrinal ha encontrado un fundamento para ese principio en el artículo 3, apartado 2, de la Constitución italiana(25), en el que se refleja la noción <<política>> de participación(26), que, independientemente de la referencia a una legitimación concreta, se sustancia en la capacidad general de los ciudadanos para hacer valer sus posiciones y opiniones ante las autoridades decisorias(27).

A nivel sectorial, hay que tener en cuenta las normativas que disponen expresamente la concertación con el ciudadano en determinados procedimientos, allí donde la participación ciudadana adquiere sentido. En este contexto, cabe destacar, a modo de ejemplo, los procedimientos destinados a la emisión de actos de planificación urbanística, excluidos del ámbito de aplicación del capítulo III de la Ley n. 241/1990, de conformidad con el artículo 13(28), y sujetos a las normas específicas que los regulan (en el ejemplo propuesto, se trata de la Ley n. 1150, de 17 de agosto de 1942(29)) y que preservan el principio de tramitación contradictoria entre sujetos públicos y privados(30).

Por el contrario, tal y como se ha señalado anteriormente, en el marco de la Ley 39/2015, el mecanismo de sustitución descrito - de la normativa del capítulo III de la Ley n. 241/1990 por la normativa sectorial - da paso a un mecanismo de integración: la normativa de la legislación del procedimiento administrativo común, concretamente el artículo 83, que regula el trámite de información pública en los procedimientos cuya naturaleza lo requiera, se completa con la normativa sectorial.

En el mismo ordenamiento español, además, el artículo 105, letra c), de la Constitución, remite a la ley la regulación del procedimiento destinado a la emisión de actos administrativos, con la garantía, cuando sea necesario, de la audiencia del interesado(31). De este modo, se garantiza el anclaje constitucional del trámite de audiencia, contemplado en el artículo 82 de la Ley 39/2015. Se trata de otra diferencia notable con respecto al ordenamiento italiano, en el que las garantías inherentes al procedimiento, tal y como confirma la jurisprudencia constitucional en materia de procedimiento justo(32), no gozan de una cobertura constitucional explícita(33).

2. En especial, el preavviso di rigetto en la Ley n. 241/1990 y sus posibles equivalentes en la Ley 39/2015

En el sistema normativo italiano, una institución de especial interés desde el punto de vista de la eficacia del principio contradictorio procedimental es el denominado preavviso di rigetto (preaviso de rechazo o de desestimación) contemplado en el artículo 10 bis de la Ley n. 241/1990. En una exposición sintética, limitada a lo que resulta útil en la dimensión comparativa que nos interesa en este caso, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, el responsable del procedimiento (o la autoridad competente) tiene la obligación de comunicar al sujeto que ha presentado una solicitud a la administración pública los motivos que impiden su estimación y de permitir al interesado, en vía administrativa y precontenciosa, exponer, en el plazo de diez días a partir de la comunicación en cuestión, las razones que, en sentido divergente, militan a favor de la estimación de la misma solicitud; en caso de rechazo de las alegaciones presentadas, el responsable del procedimiento debe dar una explicación en la motivación de la resolución final desestimatoria.

La interacción dialéctica desarrollada entre el particular y la administración, preparatoria de la adopción de la resolución final, produce un efecto, además de deflactivo del contencioso, ventajoso para el propio particular, cuyo papel de <<cointeresado en el fenómeno administrativo>> se ve valorizado(34), desde la perspectiva de la percepción de la participación como una oportunidad para que el funcionario obtenga la mayor cantidad de información posible, orientando la adopción de una decisión ajustada a Derecho(35). Además, se ha constatado un beneficio real a la hora de reducir la litigiosidad, gracias a la ampliación descrita de los límites del contradictorio procedimental(36).

Por último, el artículo 12, apartado 1, letra e), del Decreto-Ley n. 76, de 16 de julio de 2020, modificó la institución en cuestión, lo que ha tenido una incidencia significativa en el período posterior a la resolución del litigio: en caso de anulación judicial del acto administrativo adoptado, la administración que vuelva a ejercer la potestad no podrá oponer, por primera vez, motivos de desestimación de la solicitud que ya se desprendan de la instrucción del procedimiento que se tramitó para dictar el acto anulado.

En el sistema español, la propuesta de resolución puede cumplir en ciertos casos una función equiparable a la del preavviso di rigetto. Sin embargo, esta comparación, al carecer de una linealidad plena, requiere algunas precisiones preliminares.

De acuerdo con el artículo 88.7 de la Ley 39/2015, la propuesta de resolución tiene cabida en los procedimientos ordinarios siempre que no coincida el órgano que ha llevado a cabo la instrucción con el órgano encargado de adoptar la decisión final, actuando, en tal configuración, como enlace entre ambos órganos(37). En tal caso, la propuesta se sitúa, cronológicamente, después del trámite de audiencia y no se notifica a los interesados. Los aspectos destacados denotan una diferencia apreciable con respecto al instituto del preavviso di rigetto, poniendo de relieve diferentes rationes y funciones.

Las posibles similitudes podrían apreciarse teniendo en cuenta la normativa prevista en el apartado 2 del artículo 89(38), limitada, sin embargo, únicamente a los procedimientos de carácter sancionador. En este ámbito, en cumplimiento del principio de separación entre el órgano instructor y el órgano decisorio, consagrado en el artículo 63 de la Ley 39/2015(39), se prevé que el primero está obligado a formular una propuesta de resolución que, a diferencia del modelo ordinario, deberá notificarse a los interesados. La propuesta de resolución deberá contener las indicaciones sobre las modalidades de acceso a los actos del procedimiento y el plazo para la presentación de alegaciones, documentos e informaciones que se consideren pertinentes. Además, la propuesta de resolución deberá especificar y motivar los hechos impugnados que se consideran probados, su calificación jurídica, la infracción que dichos hechos integran, el sujeto o sujetos responsables, la sanción propuesta, la valoración de las pruebas realizadas (especialmente las que sustentan la decisión) y las medidas provisionales que se hayan adoptado(40).

En la perspectiva esbozada, en el marco de los procedimientos sancionadores, la institución de la propuesta de resolución asume un valor garantista, ya que contiene, además, la indicación de los plazos para la posterior audiencia, con el fin de garantizar al interesado un contradictorio efectivo y, por lo tanto, la posibilidad tangible de pronunciar la última palabra antes de la decisión definitiva.

En cuanto a la comparación entre ambas normativas, hay que considerar previamente su ubicación sistemática en las respectivas leyes de procedimiento administrativo: mientras que el artículo 10 bis de la Ley n. 241/1990 se encuentra en el capítulo de ésta centrado en la participación, que debe enmarcarse en la fase de instrucción, el artículo 89 de la Ley 39/2015 forma parte de la sección dedicada la resolución, dentro del capítulo V del título IV, que trata de la finalización del procedimiento.

Esto bastaría para excluir la plena superposición entre las dos instituciones, que, por lo tanto, sólo serían comparables en su estructura y funcionalidad para el ejercicio de los derechos de defensa del interesado.

Por si esto fuera poco, hay que añadir que, si bien el preavviso di rigetto debe aplicarse, en el ordenamiento italiano, a todos los procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte -con exclusión de los procedimientos concursales y los procedimientos en materia de seguridad social y asistencia social iniciado a raíz de una solicitud de parte y gestionados por los organismos de seguridad social- la propuesta de resolución es un instrumento cuyo alcance garantista se limita a los procedimientos de carácter sancionador. En esta constatación reside el principal punto de divergencia entre las instituciones que se examinan: el preavviso di rigetto tiene por objeto salvaguardar la efectividad de la participación procedimental(41); la propuesta de resolución protege el derecho del acusado a ser informado de los cargos que se le imputan y a la defensa, de conformidad con el artículo 24.2 de la Constitución(42), en el ámbito de los procedimientos sancionadores(43). En este sentido, se comprende la razón por la cual el artículo 89 de la Ley 39/2015, a diferencia del artículo 10 bis de la Ley n. 241/1990 no se ocupa de la eventualidad de que la administración pública, tras una eventual anulación jurisdiccional del acto, dicte uno nuevo al que se trasladen motivos ya emergentes de la instrucción del procedimiento seguido para adoptar el acto previo anulado.

Se pueden encontrar algunas analogías con respecto a la normativa del artículo 10 bis de la Ley n. 241/1990 también en el artículo 87 de la Ley 39/2015. Según lo dispuesto en dicho artículo, antes de adoptar la decisión definitiva, el órgano competente puede decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de actuaciones complementarias indispensables para la resolución del procedimiento. En este sentido, el acuerdo de realización de actuaciones complementarias debe notificarse a los interesados, quienes dispondrán de un plazo de siete días para formular alegaciones tras la finalización de aquéllas. Las actuaciones complementarias, cuya realización determina la suspensión del plazo de resolución del procedimiento, no pueden prolongarse más de quince días.

Aunque el citado artículo 87 no aclara en qué consisten las actuaciones complementarias(44), dicha actividad <<complementaria>>, en línea con lo que sugiere su propia denominación, debería consistir en la obtención de la información necesaria y/o en la aclaración de la información disponible, con el fin de perfeccionar la voluntad administrativa que se plasmará en la resolución.

En un sentido diferente, el artículo 10 bis n. 241/1990 promueve una interacción dialéctica entre el particular y la administración que, al no estar (expresa y necesariamente) limitada a aspectos complementarios, permitiría, en principio, ejercer una influencia más profunda sobre el contenido de la resolución final.

Asimismo, debe rechazarse la correspondencia entre las actuaciones complementarias y el denominado soccorso istruttorio (auxilio instructorio) a que se refiere el artículo 6, apartado 1, letra b), de la Ley n. 241/1990(45). Esta última institución está destinada a obtener complementos especificativos en relación con hechos ya alegados, supliendo las carencias informativas (no esenciales a efectos de la presentación de la solicitud) que, al repercutir en el procedimiento, podrían dar lugar a la desestimación de la solicitud por razones no sustanciales(46), por lo que guarda algunas similitudes con el requerimiento de subsanación o de modificación o mejora voluntaria de la solicitud previsto en el artículo 68 de la Ley 39/2015. En resumen, una vez más, es el factor temporal el que tiene un valor decisivo: el hecho de que las actuaciones complementarias se sitúen en un momento posterior a la finalización de la instrucción - a diferencia del soccorso istruttorio, que es funcional a la propia instrucción- marca la distinción entre ambas normativas.

Corrobora la tesis expuesta el hecho de que la competencia para solicitar las actuaciones complementarias recae en el órgano competente para resolver, que no siempre coincide con el órgano responsable de la instrucción; de hecho, tal coincidencia, como se ha visto, queda categóricamente excluida en lo que se refiere a los procedimientos de carácter sancionador, en virtud del ya mencionado artículo 63 de la Ley 39/2015; en materia de soccorso istruttorio, en cambio, es el responsable del procedimiento quien actúa, el cual podría ser competente para adoptar la resolución definitiva(47).

Por último, hay que mencionar que, en un supuesto un tanto marginal, la Ley 39/2015 prevé que el trámite de audiencia cumpla una función similar a la del preavviso di rigetto. Así, cuando se acuerda la aplicación a un procedimiento administrativo de la tramitación simplificada prevista en el artículo 96 de la ley, el trámite de audiencia al interesado tiene lugar <<únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado>> [apartado 6, letra d) del precepto].

IV. CONSIDERACIONES FINALES

La Ley n. 241/1990, concebida como ley de principios, delinea y regula, con un aparato ágil, la estructura del procedimiento administrativo. En su formulación original, está impregnada de la necesidad de regular la génesis del acto más que su estructura formal; esta orientación se demuestra por el enfoque de la normativa originalmente incluida en ella hacia la actividad cognitiva de la administración pública(48), así como por la inexistencia de disposiciones relativas a los elementos del acto administrativo, con excepción de la previsión del artículo 3 que impone la obligación de motivación(49).

La Ley 39/2015 contiene una regulación mucho más amplia, ya que se centra no solo en el sistema procedimental común, sino también en el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria, en la normativa de los procedimientos sancionadores y para la reclamación de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, así como en los recursos administrativos(50).

A este respecto, cabe señalar que las leyes objeto de examen son el resultado de dos tradiciones diferentes. La Ley 39/2015 tiene sus orígenes en una tradición especialmente consolidada. De hecho, España emprendió la codificación del procedimiento administrativo antes que otros Estados europeos, a través de la Ley de bases del procedimiento administrativo de 19 de octubre de 1889, a la que siguieron las leyes de procedimiento administrativo de 1958, de 1992 y, por último, de 2015(51). La Ley de bases del procedimiento administrativo introdujo una regulación primordial del procedimiento, articulando un sistema de garantías participativas centrado en la audiencia de los interesados, siguiendo el modelo del proceso judicial(52).

En Italia, la Ley n. 2248/1865, anexo E, que se remonta a más de veinte años antes, resolvió tras la unificación nacional la problemática relativa a la unificación del sistema de justicia administrativa. En particular, el artículo 3 de la ley en cuestión, que se quedó en mera letra muerta, podría haber constituido la <<fuente del principio general contradictorio>>(53) en el procedimiento administrativo(54).

De hecho, aunque hasta 1990 no existía una ley general sobre el procedimiento administrativo, el ordenamiento jurídico italiano no puede considerarse ajeno al fenómeno de la regulación de los procedimientos individuales, arraigado incluso antes de la entrada en vigor de la actual Constitución. Un ejemplo de ello es la Ley n. 2359, de 25 de junio de 1865, que contenía la normativa general y orgánica del procedimiento de expropiación. Ya en dicha normativa se admitía la posibilidad de incluir a los ciudadanos en la planificación de las obras públicas(55).

Por su parte, en el ordenamiento jurídico español, como prueba de la importancia de la tradición en la materia, el primer antecedente histórico del trámite de información pública aparece en el artículo 3 de la Ley de expropiación forzosa de 17 de julio de 1836, que contemplaba la posibilidad de publicar la declaración de utilidad pública y el permiso para emprender la obra en el boletín oficial, con la concesión de un plazo adecuado para que <<los habitantes del pueblo o pueblos que se supongan interesados puedan hacer presente al gobernador civil lo que se les ofrezca y parezca>>. Este trámite, al que no hacía referencia la posterior Ley de 19 de octubre de 1889, se conservó en la legislación sectorial(56).

A la luz del marco normativo resumidamente expuesto, resulta evidente que, en comparación con la Ley n. 241/1990, la Ley 39/2015 acoge la previsiones de la Constitución española y regula de forma más analítica el ejercicio de los derechos de los participantes en el procedimiento, teniendo en cuenta la previsión de momentos de apertura del procedimiento a la participación ciudadana, así como la precisión de los plazos (que el artículo 10 de la Ley n. 241/1990, en lo que respecta a la presentación de escritos y documentos, no hace explícitos), ya que la instrucción del procedimiento, a diferencia de la procesal, carece de una división en plazos de caducidad.

Los aspectos señalados hacen necesario un doble orden de consideraciones. En primer lugar, conviene recordar que, aunque la normativa italiana del procedimiento administrativo no prevé la instrucción pública, abierta a todas las personas, esta se halla expresamente contemplada, al margen de la Ley n. 241/1990, en lo que se refiere a los procedimientos de formación de actos normativos y administrativos generales. Además, tal y como señala la doctrina más prudente, no parece descartable la posibilidad de que el ciudadano solicite al funcionario ser escuchado, pudiendo este último, de conformidad con las necesidades organizativas existentes, conceder dicha oportunidad(57).

En segundo lugar, la doctrina ha observado que, aunque el artículo 8 de la Ley n. 241/1990 -relativo al contenido de la notificación de inicio del procedimiento administrativo- no se pronuncia al respecto, la notificación debe incluir la especificación del plazo en el que los interesados pueden ejercer los derechos que les confiere el artículo 10(58). Sobre esta cuestión, la jurisprudencia ha precisado que la notificación de inicio del procedimiento debe transmitirse en un plazo y por medios que permitan la participación influyente y efectiva de los interesados en el proceso de toma de decisiones. Por consiguiente, el cumplimiento formal de la ley no excluye la invalidez del acto resultante de una conducta administrativa que, de hecho, haya impedido la participación del sujeto titular de un interés jurídicamente cualificado(59); dicha conducta genera una laguna que repercute directamente en el valor sustantivo de los resultados del procedimiento, así como en las decisiones adoptadas sobre la base de dichos resultados(60). En conclusión, la fase crucial, en la que se inscribe el procedimiento contradictorio, debe desarrollarse en un intervalo de tiempo, comprendido entre la notificación del inicio del procedimiento administrativo y la adopción de la resolución definitiva, que sea congruente(61).

Reflexionando específicamente sobre el texto de la Ley n. 241/1990, se desprende claramente, tal y como se ha establecido de forma pacífica por la doctrina, la denominada <<polifuncionalidad>> de la institución participativa, es decir, la idoneidad de la participación para cumplir una pluralidad de funciones (garantizadoras, colaborativas, democráticas)(62).

El legislador de 1990 quiso asignar a la participación procedimental el objetivo prioritario de garantizar la protección sustantiva del destinatario de los efectos perjudiciales del acto administrativo, promoviendo un contradictorio fructífero en la propia sede procedimental(63), con la perspectiva añadida de reducir la litigiosidad, y situando las demás funciones - especialmente la democrática, a juicio de esta autora - en el ámbito de <<las consecuencias adicionales>>(64). La predilección por la vocación defensiva de la participación procedimental también se deduce del régimen de los actos administrativos generales. De hecho, en lo que respecta a esta categoría de actos, la inaplicabilidad de la normativa prevista en el capítulo III de la Ley n. 241/1990 se justifica por la inadecuación de aquéllos para perjudicar determinadas posiciones jurídicas subjetivas; de modo que la ratio de la excepción se centra exclusivamente en la función defensiva de la participación, ignorando sus otras potencialidades colaborativas y democráticas(65).

La función colaborativa se manifiesta en la introducción en el procedimiento de hechos e intereses susceptibles, al integrar la instrucción, de condicionar el contenido de la decisión final. Pensemos en el preavviso di rigetto previsto en el artículo 10 bis de la Ley n. 241/1990, en el que los aspectos colaborativos se entrelazan con los garantistas: mediante la alegación de hechos e intereses destinados a refutar las conclusiones provisionales de la administración que tramita el procedimiento, el interesado contribuye a favorecer el mejor ejercicio de la función administrativa, proporcionando a la administración pública elementos que podrían aumentar su elenco de conocimientos, en el camino para la adopción de una decisión final ajustada a Derecho(66).

En lo que respecta a la función democrática(67), la participación regulada por la La Ley n. 241/1990 se concreta en la preparación de un procedimiento contradictorio documental(68) entre sujetos que forman parte de un conjunto cerrado: la administración, por un lado, y los sujetos perjudicados, directa o indirectamente, por la decisión que se va a adoptar, por otro(69). Por lo tanto, es evidente la ausencia de un elemento constitutivo de la democracia participativa(70): el principio de máxima inclusividad, en virtud del cual la intervención en el procedimiento debe extenderse a todos los ciudadanos, superando la interlocución con los únicos sujetos titulares de intereses cualificados, informados de la pendencia de un procedimiento administrativo destinado a afectar a su esfera jurídica(71). En definitiva, la participación en el procedimiento no se traduce en tomar parte en una actividad compartida, ya que la administración conserva la titularidad exclusiva de la facultad de decisión dirigida a la realización del interés público(72).

No obstante, no se puede descartar por completo la referencia a la participación procedimental con fines democráticos, aunque sea en sentido amplio, ya que el espíritu de la Ley n. 241/1990 es intensificar el contacto entre el ciudadano y la administración, lo cual se persigue mediante la ampliación del principio democrático a la acción administrativa(73).

En particular, es precisamente en lo relativo a la tensión democrática donde parecen surgir las principales divergencias con la normativa del procedimiento administrativo español. Aunque la diferencia con respecto a lo previsto en la Ley 39/2015 sobre el trámite de información pública es, como se ha visto, fruto de una ilusión óptica, ya que existen sistemas participativos similares en la normativa sectorial italiana, no se puede ignorar que la inclusión de tal precepto en la ley general sobre el procedimiento administrativo permite la activación del trámite de participación ciudadana directamente sobre la base de la propia ley que regula el procedimiento administrativo con carácter general, eventualmente (y en abstracto) también en casos distintos y adicionales a los tratados por la legislación sectorial(74). A este respecto, surge casi espontáneamente la pregunta sobre la conveniencia de dar un paso más dentro del modelo italiano, mediante la previsión, en el cuerpo de la Ley n. 241/1990, de una participación amplia e inclusiva también de aquellos que no son titulares de intereses <<constituidos>>(75), dando lugar, mediante la modificación del capítulo III (que, por lo demás, salvo la normativa del artículo 10 bis, apenas se ha visto afectado por ulteriores reformas(76)), a <<esa administración democrática peconizada por parte de la doctrina>>. La cuestión planteada está estrechamente relacionada con los modelos de Estado y de funcionamiento del aparato público, en relación con los cuales se percibe, en efecto, un progresivo e inevitable ajuste hacia paradigmas de transparencia administrativa, así como una creciente atracción de los ciudadanos hacia el ámbito de actividad de la administración pública(77). Emblemático de la evolución apuntada es el proceso de expansión de la administración consensual, que tiene sus raíces precisamente en la regulación establecida por el capítulo III de la Ley n. 241/1990(78).

En este sentido, conviene señalar que la Ley n. 241/1990 no es el único cauce para concretar el fenómeno participativo. A ella se suman otras normativas, algunas de las cuales se mencionan en el presente escrito, que a menudo han constituido la respuesta normativa a la intervención del legislador de la Unión Europea.

Uno de los ámbitos en los que se ha percibido con mayor intensidad la necesidad de involucrar al ciudadano en las decisiones administrativas, con el consiguiente desarrollo del concepto de democracia participativa, es el medioambiental, regulado por el Decreto Legislativo n. 152, de 3 de abril de 2006. En este sector se han implementado mecanismos de participación ciudadana (por ejemplo, la consulta pública en materia de evaluación de impacto ambiental) destinados a reducir la distancia existente entre el sujeto público y el sujeto privado sobre el que recae la decisión, partiendo de la relación de proporcionalidad directa que se supone existe entre la democracia y el buen funcionamiento de la administración(79).

La necesidad urgente de aumentar la inclusión de los ciudadanos también se ha incorporado a la normativa en materia de transparencia(80). No parece superfluo recordar que, con el Decreto Legislativo n. 97, de 25 de mayo de 2016, en aplicación de la Ley n. 124, de 7 de agosto de 2015, en materia de reorganización de las administraciones públicas –poco posterior a la aprobación en España de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -se ha producido la evolución del acceso de los ciudadanos a la información administrativa, en respuesta a las quejas de la doctrina, relativas a la ausencia en el ordenamiento italiano de un <<acceso generalizado a título de ciudadanía>>. Mediante la incorporación del apartado 2 sobre el acceso ciudadano generalizado en el artículo 5 del Decreto Legislativo n. 33, de 14 de marzo de 2013, a la <<transparencia proactiva>> (publicidad activa en España), que implica, para la administración, el cumplimiento de obligaciones de publicación, se ha añadido la <<transparencia reactiva>> (acceso a la información pública a solicitud del ciudadano en España), que garantiza respuestas públicas a las solicitudes de los particulares(81).

Mediante el ejercicio del acceso ciudadano, especialmente en su vertiente de acceso ciudadano generalizado, se aplica de manera concreta el principio de democraticidad, cuya esencia reside en el establecimiento de una relación directa entre el ciudadano y la administración pública(82).

NOTAS:

(*). El escrito desarrolla y profundiza, desde una perspectiva comparativa, las reflexiones expuestas en el Encuentro internacional de Derecho administrativo titulado <<La participación del ciudadano en el procedimiento administrativo>>, celebrado en la Universidade de Santiago de Compostela el 26 de febrero de 2025.

(1). Véase, con más detalle, STS, Sala 3ª, 119/2024, de 25/01/2024, rec. n. 4795/2022.

(2). Según el apartado en cuestión, <<Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10 bis>>.

(3). Véase TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 12/09/2025, n. 2641; Cons. Stato, Sez. VI, 18/12/2023, n. 10912; 13/04/2022, n. 2772; Cons. Stato, Sez. II, 12/02/2020, n. 1081; Sez. III, 19/02/2019, n. 1156; Sez. IV, 27/09/2018, n. 5562; consultables todas en ENLACE.

(4). A la ley que nos ocupa se suma la Ley 40/2015, también de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, de modo que, en el ordenamiento jurídico español, dos textos normativos distintos se reparten, respectivamente, la regulación de las relaciones externas e internas de las administraciones públicas.

(5). J. González Pérez, Manual de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid, 2002, p. 76.

(6). En este sentido, se habla de <<amministrazione oggettivata>>, aludiendo a un modelo de administración <<che sostituisce all’interesse pubblico – che in genere viene soddisfatto dalla sola amministrazione in senso soggettivo – l’interesse della collettività>>. F. Benvenuti, <<L’amministrazione oggettivata: un nuovo modello>>, Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione, 1978, p. 6 y ss., ahora en Scritti giuridici, IV, Milán, 2006, p. 3467 y ss.; D. Vese, <<Appunti sul metodo di Feliciano Benvenuti>>, P.A. Persona e Amministrazione, 2018, n. 1, p. 256.

(7). En este sentido, E. García de Enterría, T. Fernández, Curso de derecho administrativo, II, Madrid, 2004, p. 84, partiendo de la construcción de Forsthoff en materia de <<ósmosis recíproca>> entre Estado y sociedad, y de la de Chevalier, en cuanto a las nociones de <<nuevo consenso>> y <<legitimidad nueva>>.

(8). En la doctrina es recurrente la referencia a la definición elaborada por A. Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, II, Buenos Aires, 2003, p. 396, de la que se desprende, una vez más, la destacada relevancia de la participación. Precisamente - escribe el autor - el procedimiento administrativo estudia <<las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación y impugnación de la voluntad administrativa. Estudia, por lo tanto, la participación y defensa de los interesados [] en todas las etapas de la preparación de la voluntad administrativa (ya sea de tipo individual o general; en este último caso, es específicamente el procedimiento de audiencia pública el que también debe seguirse, sin perjuicio del trámite administrativo corriente) y, por supuesto, cómo debe ser la tramitación administrativa en todo lo que se refiere a la defensa, participación e intervención de dichos interesados>>.

(9). En lo que respecta a la iniciación de oficio, más concretamente, el artículo 58 de la Ley 39/2015, dispone que <<Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia>>. Sobre el mecanismo de la denuncia, véase F.J. Bauzá Martorell, <<La denuncia en el Anteproyecto de Ley de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas>>, en Documentación Administrativa. Nueva Época, 2015, n. 2.

(10). E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milán, 2023, p. 372. Como precisa el autor, el ordenamiento jurídico italiano regula los casos en los que el procedimiento de segunda instancia debe activarse obligatoriamente si la solicitud procede de una autoridad independiente.

(11). Según el citado artículo 88, <<La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

[]>>.

(12). Véase TAR Campania, Napoli, Sez. V, 2/04/2025, n. 2765; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 3/02/2025, n. 218; Cons. Stato, Sez. V, 5/12/2014, n. 6026; Sez. VI, 26/03/2013, n. 1715; consultables todas en ENLACE.

(13). Una institución digna de atención en el contexto que nos ocupa es la regulada por el artículo 55, ubicado en el capítulo II del título IV, cuyo objeto es la iniciación del procedimiento. Se prevé que el órgano competente pueda, antes de iniciar el procedimiento, promover un período de información o actuaciones previas, en cuyo marco se evalúan las circunstancias del caso concreto, con el fin de aclarar la conveniencia de iniciar un procedimiento. En tal caso, la administración lleva a cabo investigaciones similares a las que se realizan en la fase de instrucción, llegando incluso a recabar pruebas. En este sentido, las actuaciones previas podrían incentivar la elusión de las garantías del procedimiento, cuyo inicio está formalmente vinculado al acuerdo de iniciación o incoación. Los aspectos problemáticos relacionados con la eventualidad señalada se registran no solo en lo que respecta a las garantías participativas inherentes a la instrucción, sino también en lo que respecta a los procedimientos sancionadores, en relación con los cuales el sujeto pasivo podría, al inicio del procedimiento, encontrarse ante un conjunto probatorio tendencialmente completo y difícilmente refutable. Con el fin de evitar tal resultado, el apartado 2 del artículo 55 precisa que <<En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros>>. Sobre las observaciones realizadas, véase G. Crepaldi, M. Ricciardo Calderaro, <<La riforma del procedimento amministrativo in Spagna e in Francia>>, Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comparato, 2017, n. 3-4, p. 721; J.A. Santamaría Pastor, <<Los proyectos de ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas y de régimen jurídico del sector público: una primera evaluación>>, Documentación Administrativa. Nueva Época, 2015, n. 2.

(14). El apartado 2 del artículo 76 permite, en determinados casos, superar el límite temporal mencionado, disponiendo lo siguiente: <<En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados u omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria>>.

(15). A este respecto, se remite a los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

(16). La actividad de adquisición del material probatorio reviste una importancia <<medular>> en el desarrollo de la fase instructoria; a través de la actividad en cuestión, <<la autoridad administrativa puede formarse convicción respecto a la resolución del caso concreto, en mérito de la verdad material a obtener. Es mediante la actividad probatoria que se comprueban los datos aprobados por los administrados o los obtenidos por la Administración>>. En este sentido, C. Guzmán Napurí, <<La instrucción del procedimiento administrativo>>, Derecho & Sociedad, 2005, n. 24, p. 300.

(17). De conformidad con el apartado 4 del artículo en cuestión, se puede prescindir del trámite de audiencia <<cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado>>.

(18). Sobre la doble finalidad, garantista y participativa, del trámite de información pública, véase, con mayor detalle, C. Cierco Seira, La participación de los interesados en el procedimiento administrativo, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 2002, p. 253 y ss.; J. A. Tardío Pato, <<Alegaciones, audiencia y participación de los interesados>>, Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico del básico del sector público, II, E. Gamero Casado (director), Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017, p. 1613. En cuanto a los aspectos críticos inherentes al propio instrumento, también a la luz de la comparación con el modelo francés, véase R. Parada, Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, Marcial Pons, Madrid, 1999, p. 323.

(19). Sobre esta cuestión, véase, con mayor detalle, L. Miguez Macho, La modernización del procedimiento administrativo, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2021, p. 53; A. Nogueira López, <<La participación en la evaluación de impacto ambiental. Dogma y realidad>>, La Directiva de la Unión Europea de evaluación de impacto ambiental de proyectos: balance de treinta años, A. García Ureta (Coord.), Marcial Pons, Madrid, 2016, pp. 125-126.

(20). El artículo 7 de la Ley n. 241/1990 establece lo siguiente: <<Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento.

Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari>>.

(21). El artículo mencionado dice literalmente: <<L’amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale.

Nella comunicazione debbono essere indicati: a) l’amministrazione competente; b) l’oggetto del procedimento promosso; c) l’ufficio, il domicilio digitale dell’amministrazione e la persona responsabile del procedimento; c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall’articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione; c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza; d) le modalità con le quali, attraverso il punto di accesso telematico di cui all’articolo 64 bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o con altre modalità telematiche, è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico di cui all’articolo 41 dello stesso decreto legislativo n. 82 del 2005 ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla presente legge; d-bis) l’ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con le modalità di cui alla lettera d).

Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima.

L’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista>>.

(22). En cuanto al perjuicio entendido como lesión de la posición jurídica, véase G. Morbidelli, <<Il procedimento amministrativo>>, Diritto amministrativo, en L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, A. Roversi Monaco, F.G. Scoca (Eds.), Bolonia, 1998, p. 1289 y ss.

(23). Véase TAR Lazio, Roma, Sez. III quater, 4/07/2007, n. 11749, en ENLACE.

(24). Sin embargo, incluso antes de la entrada en vigor de la Constitución, ya se podían deducir de la legislación ordinaria elementos que respaldaban la vigencia de un principio general de participación en el ordenamiento italiano, concretamente del artículo 3 de la Ley n. 2248, de 20 de marzo de 1865, anexo E, según el cual <<Gli affari non compresi nell’articolo precedente [rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario] saranno attribuiti alle autorità amministrative, le quali, ammesse le deduzioni e le osservazioni in iscritto delle parti interessate, provvederanno con decreti motivati, previo parere dei consigli amministrativi che pei diversi casi siano dalla legge stabiliti. Contro tali decreti, che siano scritti in calce del parere ugualmente motivato, è ammesso il ricorso in via gerarchica in conformità delle leggi amministrative>>. A pesar del potencial inherente a la disposición en cuestión, la doctrina y la jurisprudencia mayoritarias atribuyeron al artículo 3 la naturaleza de norma programática, relegando su aplicación a las materias en las que la institución participativa estaba expresamente contemplada y regulada por la normativa sectorial, lo que excluía su valor de principio autoaplicable. En este sentido, M. Calabrò, Potere amministrativo e partecipazione procedimentale. Il caso ambiente, Nápoles, 2004, p. 23 y ss.; G. Colavitti, <<Il “dibattito pubblico” e la partecipazione degli interessi nella prospettiva costituzionale del giusto procedimento>>, en Amministrazione in Cammino, 9 de abril de 2020, p. 17.

Fueron minoritarias las posiciones doctrinales que defendían el uso de la institución en cuestión dentro del procedimiento administrativo, vislumbrando en la participación beneficios para la adopción de actos ajustados a Derecho, justos y oportunos (G. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, II, Milán, 1958, p. 76 y ss.). De ello derivó una escasa aplicación de la disposición, atribuida en general a las perplejidades que suscitaba la participación del ciudadano en el procedimiento tramitado por una administración que actuaba de manera reservada y con competencia exclusiva (tal y como se concebía en aquella época), participación que podría haber determinado, según la visión predominante entonces, la obstrucción de la acción administrativa. En este sentido, E. Guicciardi, La giustizia amministrativa, Padua, 1957, p. 106.

(25). El artículo mencionado, que ha inspirado el artículo 9.2 de la Constitución española, consagra el principio de igualdad material, encomendando a la República la tarea de <<rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese>>. Sobre las relaciones entre este principio y la participación, véase G. Virga, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milán, 1998, p. 25 y ss.; U. Allegretti, Amministrazione pubblica e costituzione, Padua, 1996, p. 119 y ss.; V. Atripaldi, <<Contributo alla definizione del concetto di partecipazione dell’artículo 3 della Costituzione>>, Strutture di potere, democrazia e partecipazione, Nápoles, 1974, p. 13.

La facultad del ciudadano de participar en el procedimiento administrativo se ha deducido también del principio constitucional de imparcialidad, recogido en el artículo 97, apartado 2, de la Constitución italiana, según el cual <<I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione>>. Dicho principio impondría a la administración pública la obligación de adquirir y sopesar también los intereses de los ciudadanos. En este sentido, G. Barone, L’intervento del privato nel procedimento amministrativo, Milán, 1969, p. 46 y ss. A esta interpretación se ha opuesto la observación de que el artículo 97, apartado 2, de la Constitución debería interpretarse como una directriz que el legislador tiene la obligación de seguir al regular los procedimientos individuales (M. Calabrò, Potere amministrativo e partecipazione procedimentale. Il caso ambiente, cit., 28). Una posición más radical, en cambio, ha visto entre la imparcialidad y la participación una relación de exclusión recíproca, dado que la primera postularía la neutralidad de la administración <<e quindi l’assenza di pressione degli amministrati>>. En este sentido, S. Cassese, <<Il privato e il procedimento amministrativo. Una analisi della legislazione e della giurisprudenza>>, Archivio giuridico, 1970, p. 25.

(26). En efecto, como se ha observado, el artículo 3, apartado 2, de la Constitución italiana, habla, además de participación <<política>>, de la participación <<social>> y <<económica>>. En este sentido, A. Valastro, <<Partecipazione, politiche pubbliche, diritti. Relazione introduttiva alle giornate di studio su “Le regole della partecipazione. Cultura giuridica e dinamiche istituzionali dei processi partecipativi”>>, Perugia, 11 - 12 de marzo de 2010, Astrid-online.it. La autora señala, además, que las interpretaciones que valoran la conexión entre participación e igualdad material, subordinando la aplicación de los derechos participativos a la predisposición de un <<sistema di interventi positivi>>, conducirían a la asimilación de dichos derechos a los derechos sociales (que, a diferencia de los primeros, presuponen la ajenidad del ciudadano con respecto al Estado).

(27). S. Cognetti, “Quantità” e “qualità” della partecipazione. Tutela procedimentale e legittimazione processuale, Milán, 2000, p. 3 y ss. El autor compara la noción política ilustrada de participación con la noción jurídica, que se recoge en los artículos 24 y 113 de la Constitución italiana y que incluye las implicaciones jurídicamente relevantes derivadas del ejercicio de la participación por parte del sujeto legitimado para intervenir en el procedimiento, lo que conlleva la obligatoriedad del comportamiento de la autoridad administrativa, entendida como la obligación de aceptar y sopesar el interés manifestado, así como de proporcionar una respuesta que ofrezca una valoración adecuada de las circunstancias (fácticas y jurídicas) planteadas por el interviniente. Así pues, en última instancia, el valor jurídico de la participación incluiría en sí mismo el resultado jurídicamente alcanzable, objeto de protección ante los tribunales. En un sentido similar, se ha señalado el carácter desorganizado del fenómeno participativo, al señalarse que la participación se convertiría en un instrumento de defensa preventiva, si se legitimara en razón de la titularidad de una situación jurídica subjetiva que se verá afectada por los efectos de la decisión; por el contrario, se materializaría en la colaboración en la toma de decisiones relativas a intereses supraindividuales, en el caso de que la legitimación se derive de la condición de ciudadano. Véase, a este respecto, F. Trimarchi Banfi, <<La partecipazione civica al processo decisionale amministrativo>>, Diritto Processuale Amministrativo, 2019, n. 1, p. 1.

(28). El artículo en cuestión excluye del ámbito de aplicación de las disposiciones contenidas en el capítulo III la actividad de la administración pública dirigida a la promulgación de actos normativos, administrativos generales, de programación y planificación, así como los procedimientos tributarios, para los que se siguen aplicando las normas específicas que los regulan. De esta forma, el precepto, en lugar de impedir la participación en el procedimiento, remite a las normas que regulan específicamente los procedimientos enumerados para satisfacer las exigencias del principio contradictorio en el procedimiento, evitando redundancias superfluas, y la normativa sobre la participación en el procedimiento contenida en la Ley n. 241/1990 encarnaría una especie de estándar mínimo de protección que la referida normativa sectorial no puede eludir [F. Saitta, <<La partecipazione al procedimento amministrativo>>, Percorsi di diritto amministrativo, S. Cognetti, A. Contieri, S. Licciardello, F. Manganaro, S. Perongini, F. Saitta (eds.), Turín, 2014, p. 251]. A falta de una disposición específica en materia de participación, se aplicará la normativa de la Ley n. 241/1990 (mecanismo de sustitución). En este sentido, la jurisprudencia ha afirmado que el objetivo del artículo 13 de la Ley n. 241/1990 consiste en impedir <<la duplicazione delle forme di partecipazione procedimentale>> y no en suprimirlas, <<sicché, se nella disciplina della pianificazione del territorio manca ogni altra previsione di partecipazione procedimentale, l’artículo 7 finisce col disciplinare l’unica forma di partecipazione procedimentale dei privati ad un assetto del territorio che interferisca coi loro interessi>>. Véase TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 14/01/2002, n. 16; Cons. Stato, Sez. IV, 24/10/2000, n. 5720; consultables todas en ENLACE.

(29). El artículo 9 de la citada ley establece que el proyecto de plan regulador general del municipio permanecerá depositado en la Secretaría municipal durante treinta días, para que cualquiera pueda consultarlo. En los treinta días siguientes a la expiración del plazo de depósito, se reconoce la posibilidad de formular observaciones a los sindicatos y otras entidades públicas e instituciones interesadas; esta última disposición se interpreta de manera amplia, de modo que también se permite la presentación de observaciones a otros sujetos privados. En este sentido, F. Ciarlariello, <<Macro-rigenerazione urbana: tra partecipazione dei privati e discrezionalità amministrativa>>, Federalismi.it, 2024, n. 28, p. 23. Sin embargo, como observa la autora, la capacidad de la participación privada para influir de manera concreta en la actividad administrativa es insignificante, sobre todo teniendo en cuenta que la administración no tiene la obligación de motivar analíticamente el rechazo o la aceptación de las observaciones presentadas por los particulares. El panorama cambia en lo que respecta a los planes detallados, dictados en ejecución del plan regulador general, en relación con los cuales el artículo 15 de la Ley n. 1150/1942 reconoce la posibilidad de que los propietarios de inmuebles situados en las zonas incluidas en los planes, así como las asociaciones sindicales interesadas, presenten alegaciones. En caso de que dichas alegaciones no se consideren admisibles, la jurisprudencia ha exigido que la administración pública exponga un motivo, aunque sea totalmente sucinto, teniendo en cuenta la naturaleza ejecutiva de los planes y el efecto declarativo de la utilidad pública de las obras contempladas. Véase, sobre este punto, TAR Marche, Ancona, Sez. I, 28/12/2006, n. 1555, en ENLACE.

(30). Véase, entre otros, TAR Veneto, Venezia, Sez. I, 5/03/2014, n. 298, en ENLACE, que destaca el carácter innecesario, en la planificación urbanística, de la tramitación contradictoria en el sentido del artículo 7 de la Ley n. 241/1990, ya que <<secondo pacifica giurisprudenza, le esigenze di contraddittorio trovano ampio soddisfacimento, in sede di procedimento pianificatorio, negli istituti dell’adozione e pubblicazione dello strumento e delle osservazioni su di esso formulabili dagli interessati>>. En el mismo sentido, Cons. Stato, Sez. IV, 22/11/2013, n. 5547, en ENLACE.

(31). De conformidad con el artículo que se examina, la ley regulará: <<c) el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado>>.

(32). Sobre el procedimiento administrativo justo, entre las numerosas contribuciones de la doctrina más autorizada, véanse, a título ilustrativo, V. Crisafulli, <<Principio di legalità e giusto procedimento>>, Giurisprudenza Costituzionale, I, 1962; G. Roehrssen, <<Il giusto procedimento nel quadro dei principi costituzionali>>, Diritto Processuale Amministrativo, 1987, n. 1; M. C. Cavallaro, <<Il giusto procedimento come principio costituzionale>>, Foro Amministrativo, 2001, n. 6; A. Zito, <<Il principio del giusto procedimento>>, Studi sui principi del diritto amministrativo, M. Renna, F. Saitta (eds.), Milán, 2012, p. 509 y ss.; recientemente: G. Manfredi, <<Riserva di procedimento, riserva di amministrazione, ambiente>>, Il diritto dell’economia, 2025, n. 2-3, p. 283 y ss.

(33). Emblemático, en este sentido, ex multis, Corte costituzionale, 30/04/2015, n. 71, en el que se destaca que el principio del procedimiento justo, en virtud del cual los particulares deben poder exponer sus razones, no puede considerarse absolutamente amparado por la garantía constitucional. Más concretamente, la Corte costituzionale se ha enfrentado desde los años sesenta del siglo pasado (sentencia n. 13, de 2 de marzo de 1962) a la cuestión del reconocimiento constitucional del principio en cuestión, calificando en esta ocasión, por primera vez, la exigencia del debido proceso como principio general del ordenamiento jurídico del Estado. A efectos de una reconstrucción completa de las orientaciones jurisprudenciales en la materia, cabe remitirse a C. Fragomeni, <<Il dibattito attuale sulla configurabilità della riserva di partecipazione>>, Il diritto dell’economia, 2024, n. 3, p. 355 y ss.

(34). En la teoría mencionada, elaborada por Feliciano Benvenuti, el ciudadano, desde el punto de vista <<social>>, se convierte en cointeressato al fenomeno amministrativo, abandonando la posición pasiva de destinatario del poder para asumir la posición activa de participante en su ejercicio. Al mismo tiempo, la administración pública, introducida directamente en la società amministrata, asume la responsabilidad de la decisión tomada con serenidad, gracias a la colaboración de los interesados, vehículo para la adquisición de la mayor cantidad de información posible. En este sentido, F. Benvenuti, Scritti giuridici, 1977, p. 599.

(35). M. Ramajoli, <<Preavviso di rigetto, preclusioni, giusto procedimento e giusto processo>>, Diritto Processuale Amministrativo, 2022, n. 3, p. 595 y ss.

(36). F. Patroni Griffi, <<Giustizia amministrativa: evoluzione e prospettive nell’ordinamento nazionale e nel quadro europeo, Lectio Magistralis del Presidente del Consiglio di Stato>>, impartida en Virtual Learning Environment – UNIBO, 2020.

(37). De acuerdo con el precepto mencionado, <<Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución>>.

(38). En términos más precisos, el párrafo en cuestión dice textualmente: <<En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes>>.

(39). El apartado 1 del precepto citado dispone lo siguiente: <<Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos>>.

(40). De conformidad con el apartado 3 del artículo 89, <<Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia>>.

(41). Véase al respecto la reciente sentencia del TAR Calabria, Reggio Calabria, 19/08/2024, n. 532, en ENLACE.

(42). Según el artículo citado, <<Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia>>.

(43). En este sentido, véase la STS, Sala 3ª, de 3/11/2003, rec. n. 4896/2000, que afirma: <<El derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en esta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquella se liga en el caso de que se trata>>.

(44). Por el contrario, el mismo artículo 87 precisa en qué no deben consistir las actuaciones complementarias: <<No se considerarán actuaciones complementarias los informes que precedan inmediatamente a la resolución final del procedimiento>>.

(45). De conformidad con dicho precepto, el responsable del procedimiento, en el ejercicio de sus funciones, <<accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali>>.

(46). Sobre este tema, véase recientemente I. Alberti, L’istruttoria nel procedimento amministrativo. Prospettive di acquisizione digitale della conoscenza, Turín, 2024, p. 116 y ss.

(47). Más concretamente, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, letra e), de la Ley n. 241/1990, el responsable del procedimiento <<adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione. L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale>>.

(48). En este sentido, F. Levi, L’attività conoscitiva della pubblica amministrazione, Turín, 1967.

(49). El capítulo IV bis, centrado en los regímenes de eficacia e invalidez de la resolución administrativa, fue añadido por el legislador quince años después de la entrada en vigor de la ley, concretamente mediante la Ley n. 15, de 11 de febrero de 2005. Sobre este punto, C.E. Gallo observa que la Ley n. 241/1990, a través de la normativa dedicada a la participación, habría innovado la esencia y las modalidades de actuación de la administración pública, así como la relación entre esta y el ciudadano; las reformas posteriores, especialmente la de 2005, por el contrario, habrían vaciado de contenido la tensión renovadora que, en su momento, animó al legislador de 1990 (<<La legge 7 agosto 1990, n. 241 vent’anni dopo>>, Diritto e Processo Amministrativo, 2011, p. 432).

(50). V. De Falco, <<Relaciones ad extra y procedimiento administrativo común en la experiencia española. Una afinidad que no convence>>, DPCE online, 2019, n. 1, p. 41.

(51). Para una revisión histórica de la normativa sobre el procedimiento administrativo, véase L. Medina Alcoz, <<La cultura del procedimiento administrativo: Orígenes y razones de fondo>>, Revista General de Derecho Administrativo, 2023, n. 62; J.A. Moreno Molina, <<Antecedentes, objetivos y principales novedades de las leyes 39 y 40/2015, reguladoras del procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público>>, Gabilex, 2016, n. 6; J. Barnes, <<Tres generaciones del procedimiento administrativo>>, en Derecho PUCP, 2011, n. 67; F. González Navarro, Cincuenta años de procedimiento administrativo en un mundo cambiante, Madrid, 2009, p. 422 y ss.; F. Garrido Falla, <<El Procedimiento Administrativo de 1958 a hoy>>, Revista de Administración Pública, 1999, n. 150; M. Bassols Coma, <<La significación de la legislación de procedimiento administrativo en el Derecho Administrativo español. Especial consideración de la LPA de 1958>>, Administraciones Públicas y ciudadanos, B. Pendas García (ed.), Barcelona, 1993, p. 33; J. González Pérez, El procedimiento administrativo, Madrid, 1964, p. 83 y ss.

(52). Los reglamentos ministeriales a los que esa ley encomendó la aplicación de los principios fundamentales implementaron, en sus respectivos ámbitos, las garantías procedimentales, fragmentando, sin embargo, la normativa y llevando a la aplicación de tratamientos irrazonablemente desiguales a los ciudadanos. Solo con la Ley de 17 de julio de 1958 se llegó a una disciplina orgánica. En este sentido, y a efectos de una reconstrucción ampliada también al modelo francés, véase G. Crepaldi, M. Ricciardo Calderaro, <<La riforma del procedimento amministrativo in Spagna e in Francia>>, cit., p. 688 y ss.

(53). En este sentido, F. Fracchia, <<Manifestaciones de interés del particular y procedimiento administrativo>>, Diritto Amministrativo, 1996, n. 1, p. 11.

(54). Véase nota 24.

(55). El artículo 4 de la Ley n. 2359/1865 preveía el depósito del informe y del plan general en la Oficina del Ayuntamiento en el que se iba a ejecutar la obra, durante un período de quince días, en el transcurso del cual, de conformidad con el artículo 5 siguiente, cualquier persona - y, por lo tanto, no solo los propietarios de los bienes inmuebles afectados por la expropiación - podría tomar conocimiento de aquél y formular sus observaciones, a las que la administración, a su vez, podría responder. F. Ciarlariello, <<Macro-rigenerazione urbana: tra partecipazione dei privati e discrezionalità amministrativa>>, cit., p. 22.

(56). En este sentido, L. Miguez Macho, La modernización del procedimiento administrativo, cit., 44 ss. El autor señala que los ejemplos más antiguos del uso de la expresión <<información pública>>, en su sentido literal y en la normativa administrativa, se remontan a la época de la Restauración; entre ellos se encuentra el Reglamento para la ejecución de la Ley general de obras públicas de 13 de abril de 1877, aprobado por Real Decreto de 6 de julio de 1877. Para la consolidación definitiva del procedimiento en cuestión, precisa el autor, hay que esperar, en cualquier caso, a los años cincuenta del siglo pasado, en los que se encuentra, entre los ejemplos examinados, la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa, actualmente en vigor, cuyo artículo 18 regula un trámite de información pública interno al procedimiento de declaración de la necesidad de ocupación.

(57). F. Saitta, <<La partecipazione al procedimento amministrativo>>, cit., 265.

(58). Por su parte, la falta de predeterminación, en el mismo artículo 10, del contenido de los actos de las partes podría superarse mediante un análisis concreto, caso por caso, del tipo de procedimiento que debe iniciarse, con el fin de identificar los escritos y documentos pertinentes. En este sentido, I. Alberti, L’istruttoria nel procedimento amministrativo. Prospettive di acquisizione digitale della conoscenza, cit., 113. Como observa la autora, la situación descrita impone a las partes <<l’onere di dover informarsi sullo stato di avanzamento del procedimento, ivi compreso le eventuali memorie e osservazioni presentate, perché l’amministrazione non è tenuta a dare informazioni sull’ingresso di nuovi documenti depositati o acquisiti al fascicolo procedimentale>>.

(59). Véase Cons. Stato, Sez. V, 13/06/2012, n. 3470. En los mismos términos, TAR Piemonte, Torino, Sez. I, 13/01/2020, n. 32; consultables todas en ENLACE.

(60). Observa el Cons. Stato, Sez. V, 28/10/2021, n. 7244 (consultable en ENLACE), que una conducta de este tipo, vaciaría <<di ogni significato la comunicazione di avvio del procedimento, che rileva non solo sul piano formale, ma sostanziale di tutela degli interessi coinvolti ed incisi dai provvedimenti dell’amministrazione, trasformandola così in mero simulacro e declassandola a ratifica di una determinazione già assunta>>.

(61). Sobre las consideraciones expuestas, véase F. Saitta, <<La partecipazione al procedimento amministrativo>>, cit., 257.

(62). Sobre las distintas facetas del concepto de participación, véase, en particular, F. Merusi, <<Il coordinamento e la collaborazione degli interessi pubblici e privati dopo le recenti riforme>>, Diritto Amministrativo, 1993, p. 21 e ss.; F. Fracchia, <<Manifestazioni di interesse del privato e procedimento amministrativo>>, Diritto Amministrativo, 1996, p. 26 e ss.; S. Cassese, <<La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Saggio di diritto comparato>>, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 2007, p. 13 y ss.; F. Saitta, <<La partecipazione al procedimento amministrativo>>, cit., p. 247 e ss.

(63). Sobre los fines defensivos y colaborativos de la participación en el procedimiento, véase la reciente sentencia del TAR Puglia, Bari, Sez. III, 7/01/2025, n. 9, en ENLACE.

(64). F. Saitta, <<La partecipazione al procedimento amministrativo>>, cit., 249 ss.

(65). Ibid., p. 251.

(66). F. Saitta, <<La riforma della “241” tre anni dopo: spunti di riflessione su partecipazione, accordi, d.i.a. e silenzio assenso alla luce delle prime indicazioni dottrinali e giurisprudenziali>>, Diritto e Processo Amministrativo, 2009, p. 56.

A modo de ejemplo, en materia de procedimientos de regularización o amnistía urbanística, la jurisprudencia ha afirmado lo siguiente: <<L’istituto del preavviso di rigetto, stante la sua portata generale, trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego dell’istanza di permesso in sanatoria che non sia stato preceduto dall’invio della comunicazione di cui all’artículo 10-bis l. n. 241/1990 in quanto preclusivo per il soggetto interessato della piena partecipazione al procedimento e dunque della possibilità di un apporto collaborativo, capace di condurre ad una diversa conclusione della vicenda>>. Véase Cons. Stato, Sez. VI, 12/04/2023, n. 3672; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 8/10/2020, n. 1067; Cons. Stato, Sez. VI, 18/01/2019, n. 484; consultables todas en ENLACE.

(67). A efectos de una reconstrucción de la institución participativa como el ubi consistam de la democracia, véase G. Sala, R. Villata, <<Procedimento amministrativo>> (ad vocem), Digesto Discipline Pubblicistiche, XI, Turín, 1996. La atribución a la participación de una función democrática, según M. Cocconi, La partecipazione all’attività amministrativa generale, Padua, 2010, p. 31, habría constituido, en Italia, la consecuencia de las soluciones propuestas, antes de la aprobación de la Ley n. 241/1990, al problema de la tutela de los intereses supraindividuales.

(68). La instrucción oral se había previsto inicialmente en el texto elaborado por la Comisión presidida por el profesor Mario Nigro para la redacción de la Ley n. 241/1990, que consagraba un <<principio di compresenza e oralità nel procedimento>>, el cual, sin embargo, fue posteriormente descartado. En este sentido, véase M. Ricciardo Calderaro, <<Il preavviso di rigetto ai tempi della semplificazione amministrativa>>, Federalismi.it, 2022, n. 11, p. 132.

Aunque la forma típica de manifestación de la participación en el procedimiento es la presentación de escritos y documentos, en determinados procedimientos ante las autoridades administrativas independientes se prevé la celebración de audiencias orales. Sobre este tema, véase M. D’Alberti, Lezioni di diritto amministrativo, Turín, 2017, p. 227.

(69). M. Timo, <<Cittadinanza amministrativa e democrazia partecipativa>>, Osservatorioaic.it, 2016, n. 3, p. 7.

(70). Sobre este concepto, véase U. Allegretti, <<Procedura, procedimento, processo. Un’ottica di democrazia partecipativa>>, Diritto Amministrativo, 2007, n. 4, p. 787, quien reconstruye sus rasgos esenciales, identificándolos en la apertura a un amplio público, sin distinciones (trascendiendo los requisitos de la participación procedimental, para involucrar la totalidad de las posiciones e intereses implicados en la acción); en la referencia a diversos ámbitos de intervención (desde las decisiones más concretas hasta las opciones de carácter más general, como las de orientación y planificación); y en la configuración no como una sustitución de los mecanismos de la democracia representativa.

(71). M. Dell’Omarino, <<La funzione democratica della partecipazione al procedimento: alcune considerazioni a partire dalle recenti riforme in materia di dibattito pubblico>>, Federalismi.it, 2024, n. 11, p. 4 y ss.

(72). M. Timo, <<Cittadinanza amministrativa e democrazia partecipativa>>, cit., p. 7.

(73). Ibid., p. 6.

(74). Esto es lo que ocurrió en el ordenamiento español tras la entrada en vigor de la Ley de procedimiento administrativo de 1958, cuyo artículo 87 reguló por primera vez de manera general la información pública. Sin embargo, el procedimiento en cuestión se consideraba obligatorio solo en los casos contemplados por la normativa del sector, mientras que en los demás casos adquiría carácter facultativo y, por lo tanto, implicaba el ejercicio por parte del órgano competente de una amplia discrecionalidad destinada a determinar la existencia de los requisitos pertinentes. Sobre este punto, véase L. Miguez Macho, La modernización del procedimiento administrativo, cit., p. 48.

(75). Sobre esta cuestión, véase U. Allegretti, <<Procedura, procedimento, processo. Un’ottica di democrazia partecipativa>>, cit., p. 779 y ss., donde se reconoce en la intervención del público una modalidad para la realización de <<uno scavo di conoscenza e per l’esercizio di un’attività di ricerca di soluzione, di discussione e di deliberazione>>, incidiendo así directamente en las decisiones administrativas.

(76). A este respecto, véase R. Ferrara, <<La legge sul procedimento amministrativo alla prova dei fatti: alcuni punti fermi... e molte questioni aperte>>, Diritto e Processo Amministrativo, 2011, p. 59 y ss., quien, ante la ausencia de reformas del capítulo III de la Ley n. 241/1990, expone una concepción de la participación como barrera destinada a ocultar procedimientos decisorios selectivos y elitistas, aunque con connotaciones democráticas, dada la apertura formal de la maquinaria administrativa a la participación de los particulares.

Las modificaciones más recientes del capítulo en cuestión se remontan al ya citado Decreto-Ley n. 76/2020 (convertido en Ley n. 120, de 11 de septiembre de 2020); se trata de modificaciones que han afectado únicamente a los artículos 8 y 10 bis.

(77). M. Ricciardo Calderaro, <<Il preavviso di rigetto ai tempi della semplificazione amministrativa>>, cit., 139.

(78). La llamada “administración consensual” hace referencia a la programación negociada, la asociación, la coprogramación, el coproyecto, los acuerdos y pactos de colaboración, figuras jurídicas en las que se encarna un modelo de administración que aplica el principio constitucional de participación solidaria (artículo 2), según el cual el ciudadano colabora con la administración pública en la definición y la persecución del interés general. Véase al respecto, recientemente, F. Manganaro, <<La forza espansiva dell’amministrazione consensuale>>, Il diritto dell’economia, 2025, n. 2-3, p. 11 y ss.

(79). M. Dell’Omarino, <<La funzione democratica della partecipazione al procedimento: alcune considerazioni a partire dalle recenti riforme in materia di dibattito pubblico>>, cit., p. 4, nota 9.

(80). Sobre el tema de la transparencia, entre las numerosas y autorizadas contribuciones existentes en la materia, véase R. Marrama, <<La pubblica amministrazione tra trasparenza e riservatezza nell’organizzazione e nel procedimento amministrativo,>> Diritto Processuale Amministrativo, 1989, p. 416 y ss.; A. Sandulli, <<Il procedimento amministrativo e la trasparenza>>, L’amministrazione pubblica italiana, S. Cassese, C. Franchini (eds.), Bolonia, 1994, p. 101 y sss; E. Cannada Bartoli, <<A proposito di tutela della riservatezza e trasparenza amministrativa>>, Diritto Processuale Amministrativo, 1999, p. 725 y ss.; M. R. Spasiano, <<Qualità e strumentalità del diritto di informazione>>, I nuovi diritti di cittadinanza: il diritto di informazione, F. Manganaro, A. Romano Tassone (eds.), Turín, 2005, p. 129 y ss.; G. Arena, <<Trasparenza amministrativa>>, Dizionario di diritto pubblico, S. Cassese (ed.), Milán, 2006, p. 5945 y ss.; F. Manganaro, <<Pubblicità e accesso per la trasparenza amministrativa>>, Temi e questioni di diritto amministrativo, L. Giani, M. Immordino, F. Manganaro (eds.), Nápoles, 2019, p. 95 y ss.

(81). En este sentido, F. Manganaro, <<Evoluzione ed involuzione delle discipline normative sull’accesso a dati, informazioni ed atti delle pubbliche amministrazioni>>, Diritto Amministrativo, 2019, n. 4, p. 760.

(82). P. Silvestri, <<Dal “giusto procedimento” alla democrazia di tipo partecipativo>>, Democrazia e Sicurezza – Democracy and Security Review, 2020, n, 2, p. 117.