No procede incluir a los titulados en Veterinaria en la formación para el acceso a la especialidad de “Laboratorio Clínico” establecida en el RD 101/2025, al no guardar relación directa e inmediata con las funciones que aquellos tienen asignadas

El TS declara la conforme a derecho la DF 2.ª del RD 101/2025, "por el que se establece el título de especialista en Laboratorio Clínico y se suprimen los títulos de especialista en Ciencias de la Salud en Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica", que modificó el Apartado 5, Anexo I del RD 183/2008, "por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria no especializada".

Iustel

Alegándose por la demandante que no se ha justificado la exclusión de la profesión veterinaria de la relación de titulaciones universitarias habilitadas para el acceso a la especialidad de laboratorio clínico, afirma la Sala que la disposición impugnada únicamente ha introducido, como novedad, la creación de una especialidad surgida de la fusión de los títulos de especialista en “Análisis Clínicos” y “Bioquímica Clínica” contenidos en el RD 183/2008, siendo el requisito de titulación previo de acceso a la nueva especialidad el mismo que para aquellas especialidades, por lo que son válidos los argumentos que llevaron, en su momento, a considerar que los titulados en Veterinaria no debían quedar incluidos en la relación de titulaciones de acceso a estas especialidades. Añade el Tribunal que si bien el art. 6.2 de la Ley 44/2003, incluye a los titulados en Veterinaria como profesionales sanitarios, las funciones que le encomienda delimitan un catálogo de actividades que no se corresponde con las específicamente asignadas a los especialistas en Laboratorio Clínico.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 4.ª

Sentencia 800/2026, de 29 de junio de 2026

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 107/2025

Ponente Excmo. Sr. ANTONIO NARVAEZ RODRIGUEZ

En Madrid, a 29 de junio de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo n.º 1/107/2025, interpuesto por la procuradora de los tribunales doña María Dolores Tejero García-Tejero, en nombre y representación de la FEDERACIÓN ESTATAL DE SINDICATOS VETERINARIOS, bajo la dirección y asistencia del letrado don Eduardo Ocaña Herrero, contra el Real Decreto 101/2025, de 18 de febrero (BOE núm. 43, del 19 de febrero), "por el que se establece el título de especialista en Laboratorio Clínico y se suprimen los títulos de especialista en Ciencias de la Salud en Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica".

Ha comparecido como parte demandada el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado.

Igualmente, ha comparecido como parte codemandada el procurador de los tribunales don Ramiro Reynolds Martínez, en nombre y representación del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS (en lo sucesivo, CGCOF), asistido por los letrados don Juan Manuel Rodríguez Cárcamo y don Francisco Barranco-Polaina César.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Narváez Rodríguez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto el día 15 de abril de 2025 contra el Real Decreto 101/2025, de 18 de febrero (BOE núm. 43, del 19 de febrero), "por el que se establece el título de especialista en Laboratorio Clínico y se suprimen los títulos de especialista en Ciencias de la Salud en Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica".

SEGUNDO.- Por medio de diligencia de ordenación de 21 de abril de 2025, se tuvo por interpuesto en tiempo y forma el recurso y se acordó su admisión a trámite, teniendo por personada a la procuradora de los tribunales doña María Dolores Tejero García-Tejero, en nombre y representación de la Federación Estatal de Sindicatos Veterinarios (en adelante, FESVET), y ordenando la remisión del oportuno expediente administrativo. Igualmente, fue designada ponente de este recurso la Excma. Sra. Doña María Alicia Millán Herrandis.

TERCERO.- Mediante nueva diligencia de ordenación de 28 de mayo de 2025, se tuvo por recibido el expediente administrativo, del que se dio traslado a la representación de la parte demandante para que formalizara en plazo la oportuna demanda.

CUARTO.- Por medio de escrito presentado el día 6 de junio de 2025, el procurador de los tribunales don Ramiro Reynolds Martínez presentó escrito, personándose en calidad de parte demandada, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos (en adelante, el CGCOF), bajo la dirección y asistencia técnica de los letrados don Juan Manuel Rodríguez Cárcamo y don Francisco Barranco-Polaina César. Por medio de posterior diligencia de ordenación de 10 de junio siguiente, se le tuvo por personado en calidad de parte codemandada en el procedimiento.

QUINTO.- En fecha 25 de junio de 2025, presentó escrito de demanda la representación de la parte actora, con las pretensiones que tuvo por oportunas y solicitó el recibimiento del pleito a prueba, proponiendo prueba documental y pericial, al tiempo que solicitaba la presentación de conclusiones. El escrito finalizaba interesando la estimación de la demanda y la declaración de nulidad de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025 impugnado, si bien se reclamaba la nulidad únicamente "respecto de la exclusión de los Licenciados y/o Graduados en Veterinaria de entre las titulaciones que permiten el acceso a tales especialidades", en referencia a determinados términos, que luego se especificarán, del contenido de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025, de 18 de febrero.

SEXTO.- Por medio de diligencia de ordenación de 25 de junio de 2025, se tuvo por presentado escrito de demanda y se confirió traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, al Abogado del Estado para que la contestara.

En fecha 23 de julio de 2025, el Abogado del Estado presentó escrito por el que se opuso a la demanda, consideró innecesario el recibimiento a prueba solicitado por la parte demandante e interesó la desestimación del recurso.

SÉPTIMO.- Mediante diligencia de ordenación de 23 de julio de 2025, se tuvo por contestada la demanda por el Abogado del Estado y se concedió plazo de veinte días a la parte codemandada, con entrega del expediente administrativo, para que contestara la demanda. Por virtud de escrito de 18 de septiembre de 2025, la representación procesal del CGCOF presentó escrito de contestación a la demanda, solicitó el recibimiento del pleito a prueba y propuso, como prueba documental, que se tuvieran por reproducidos los documentos contenidos en el expediente administrativo.

OCTAVO.- En virtud de Decreto del Ilmo. Sr. letrado de la Administración de Justicia de esta Sala y Sección, de 19 de septiembre de 2025, se acordó tener por contestada la demanda por parte del Abogado del Estado y de la representación del CGCOF. Al mismo tiempo, se fijó la cuantía de este recurso como indeterminada, por tratarse de una disposición general el objeto de este recurso. Igualmente, se acordó pasar las actuaciones a la magistrada ponente para el dictado de la resolución que procediera, en relación con el recibimiento a prueba interesado.

NOVENO.- El auto de esta Sala de 30 de septiembre de 2025 acordó el recibimiento del pleito a prueba y declarar pertinente y tener por reproducida la prueba documental aportada por la parte demandante y codemandada. Al mismo tiempo se acordó denegar la prueba pericial de la parte actora, por cuanto "ninguna utilidad presenta la ratificación cuando las partes demandadas no han formulado alegación sobre la autoría ni el contenido del informe". Y, en cuanto a la documental propuesta por la parte codemandada, porque el expediente administrativo ya forma parte de los autos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48 de la LJCA.

DÉCIMO.- Por medio de escrito de 20 de octubre de 2025, la representación procesal de la parte demandante presentó escrito de conclusiones en el que se ratificó en su pretensión de que fuera estimada la demanda y el dictado de una sentencia por la que se acordara la nulidad de los términos anteriormente expuestos de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025 impugnado. Y, en su lugar, se declare la pertinencia de incluir en el apartado 5 del Anexo I del Real Decreto impugnado, como titulaciones habilitadas para el acceso a la especialidad de laboratorio clínico, la de veterinaria. Subsidiariamente, solicitó la anulación del Real Decreto y la condena a la Administración a retrotraer el procedimiento al trámite de audiencia pública, con obligación de recabar informe del Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios y de hacer el correspondiente juicio de proporcionalidad en orden a la inclusión o exclusión del listado de titulaciones habilitadas la de grado o, en su caso, la de licenciado en veterinaria para el acceso a la especialidad de laboratorio clínico.

UNDÉCIMO.- Mediante diligencia de ordenación de 2 de diciembre de 2025, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones de la parte demandante y se concedió plazo de diez días a las partes demandadas para que presentaran sus correspondientes conclusiones, lo que así hizo el Abogado del Estado por medio de escrito de 5 de diciembre de 2025. Igualmente, en fecha 18 de diciembre siguiente, presentó su escrito de conclusiones la representación del CGCOF. Ambos escritos se ratificaron en su solicitud de desestimación de la demanda presentada.

DUODÉCIMO.- Por diligencia de ordenación de 19 de diciembre de 2025, se tuvieron por evacuados los trámites de conclusiones del Abogado del Estado y del CGCOF, declarando conclusas las actuaciones y ordenando que quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.

Finalmente, la providencia de 5 de marzo de 2026 señaló la fecha del 23 de junio de 2026 para la deliberación, votación y fallo del recurso, designándose como ponente al Excmo. Sr. Don Antonio Narváez Rodríguez, en sustitución de la Excma. Sra. Doña María Alicia Millán Herrandis.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El objeto del Recurso: La disposición impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la impugnación del Real Decreto 101/2025, de 18 de febrero, "por el que se establece el título de especialista en Laboratorio Clínico y se suprimen los títulos de especialista en Ciencias de la Salud en Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica" (en adelante, el Real Decreto 101/2025).

Como destaca el Preámbulo, la disposición general impugnada crea la nueva especialidad de "Laboratorio Clínico", que surge "como fusión de las especialidades de Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica", desapareciendo ambos títulos de especialista. Complementa esta regulación la creación de la "Comisión Nacional de la especialidad de Laboratorio Clínico", quedando paralelamente suprimidas las Comisiones de las dos anteriores especialidades.

Finalmente, el Real Decreto 101/2025 declara la equivalencia del título de "especialista en Ciencias de la Salud de Laboratorio Clínico", con los desaparecidos de especialista en Análisis Clínicos y en Bioquímica Clínica.

SEGUNDO.- Alegaciones de la demandante.

1. Aunque el escrito de interposición del recurso identifica, como objeto de impugnación, la totalidad del Real Decreto 101/2025, en la posterior demanda concreta el alcance de su impugnación a la Disposición Final Segunda, cuyo texto los recogeremos y analizaremos más adelante.

2. El escrito de demanda comienza haciendo unas consideraciones generales sobre la delimitación del objeto del recurso, sobre la "caracterización jurídica de la Veterinaria como profesional sanitaria regulada" y "los fundamentos normativos y jurisprudenciales concernientes al ejercicio profesional", para adentrarse, más adelante, en el desarrollo del primero de los motivos de impugnación, que se localiza en la denunciada infracción de las normas sobre elaboración de disposiciones generales.

3. Considera, en primer lugar, que el proceso de elaboración de la disposición general impugnada ha infringido el principio de audiencia de la organización colegial veterinaria española, en referencia a que no ha sido oído en el trámite correspondiente, el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España. A tal efecto, hace cita expresa de los artículos 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015), del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Ley 50/1997) y del artículo 2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (Ley 2/1974). Igualmente, menciona las SSTS de 9 de febrero de 2006 (recurso núm. 93/2003); núm. 1560/2024, de 3 de octubre (recurso 755/2023) y 1719/2019, de 12 de diciembre (recurso 194/2018).

Seguidamente, dentro de este apartado, denuncia, también, la infracción del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018 (Real Decreto 472/2021), relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

En concreto, insiste en que el Real Decreto 101/2025 incide en el ejercicio de profesiones reguladas y "lo hace desde tres perspectivas encadenadas: por una parte (...), lo hace mediante la creación de un título habilitante para un ejercicio profesional determinado; por otra (...), lo hace mediante la impugnada Disposición Final Segunda, que limita el acceso a dicha habilitación a un conjunto casuístico y determinado de titulaciones sin las cuales no será posible desarrollar el desempeño profesional, en nuestro caso, de un puesto de laboratorio clínico; y lo hace, en tercer lugar, excluyendo titulaciones (singularmente, la veterinaria) que (...) constituyen objeto estructural de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias (...)".

Y, después de la cita de diversos preceptos de aquella norma reglamentaria, subraya que no existe en el Real Decreto 101/2025 impugnado, ni la "afección al desempeño profesional de otros titulados, el juicio de proporcionalidad o la previsión de efecto probable de la nueva disposición en el ejercicio de una actividad reservada a determinados títulos profesionales propuestas por el regulador", por lo que es imposible combatir unos razonamientos que no existen, "viciando de nulidad la norma al suponer una infracción manifiesta" del precitado Real Decreto 472/2021. Reitera que "el regulador se ha limitado a la creación formal de determinados títulos de especialistas en Ciencias de la Salud pero sin reparar en que, a través de la impugnada por esta parte Disposición Final Segunda, realmente se está introduciendo una regulación profesional limitativa; es decir, una actuación normativa sobre un “Título profesional protegido” que requiere una serie de actuaciones formales de ponderación que en absoluto se han realizado".

4. En segundo término, destaca que, desde el punto de vista sustantivo, no existen razones técnicas para excluir la profesión veterinaria de la relación de titulaciones universitarias habilitadas para el acceso a la especialidad de laboratorio clínico. A tal efecto, hace un desarrollo argumental sobre las competencias y formación específica de los titulados en veterinaria que, a su entender, justifican sobradamente que deban quedar incluidos en aquella relación. A tal efecto, aporta junto a la demanda sendos informes de la Sociedad Científica de Veterinaria de Salud Pública y Comunitaria y de la Real Academia de Ciencias Veterinarias de España para fundamentar aquella afirmación.

Concluye la demanda interesando la nulidad de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025, por haber excluido a los titulados veterinarios del acceso a la especialidad pluridisciplinar de "Laboratorio Clínico", y, en su lugar, se declare "la pertinencia de incluir en dicho apartado 5 del anexo I, titulaciones habilitadas para el acceso a la especialidad de Laboratorio Clínico, la de veterinaria o, subsidiariamente, con estimación de las objeciones procedimentales consignadas en el Fundamento Jurídico-sustantivo Cuarto del presente escrito de demanda, que se anule el Real Decreto 101/2025, de 18 de febrero condenando a la Administración demandada a retrotraer el procedimiento al trámite de audiencia pública, con obligación de recabar informe del Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios y de articular, con respecto a la titulación veterinaria, el juicio de proporcionalidad y demás requerimientos de fundamentación en orden a su inclusión o exclusión del listado de los títulos universitarios oficiales de Grado, o en su caso de Licenciado, cuya posesión se exige para el acceso a la especialidad de Laboratorio Clínico".

5. En el posterior trámite de conclusiones, la representación de la parte demandante se ratifica en sus pretensiones y argumentos.

TERCERO.- Alegaciones de la Abogada del Estado.

1. En su escrito de contestación de la demanda, la Abogada del Estado, después de identificar el objeto del recurso y las pretensiones de la parte demandante, comienza argumentando de contrario sobre la pretensión de la actora de que la sentencia de esta Sala declare la pertinencia de incluir a los titulados en veterinaria dentro de la relación de titulaciones de acceso a la especialidad de laboratorio clínico, por cuanto el artículo 71.2 de la LJCA así lo impide. Por ello, solicita la inadmisibilidad de la demanda en ese extremo.

2. Seguidamente, se opone a la queja de no haberse realizado el trámite de audiencia con el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios durante la elaboración del Real Decreto 101/2025. El escrito rechaza la omisión de este trámite y afirma que la norma reglamentaria, hasta su aprobación final, siguió los trámites preceptivos necesarios de consulta e información pública previos, detallando los órganos e instituciones que informaron y cuyos informes obran en el expediente administrativo. Además, subraya que, si bien no se ha dado trámite de audiencia específico al Consejo General, por no ser los titulados veterinarios aptos para acceder a la nueva especialidad (cita el Anexo I, apartado 5 del Real Decreto 183/2008), sin embargo, aquél presentó alegaciones y fue adecuadamente respondido por la Administración.

3. Sobre la vulneración del test de proporcionalidad, responde el escrito afirmando que esta cuestión fue abordada en la MAIN del proyecto de elaboración del Real Decreto impugnado, tal como consta en el apartado VI. Recoge, a tal efecto, los pasajes de la MAIN que se refieren al mismo.

4. Respecto de la falta de motivación o justificación técnica de la exclusión de los titulados en Veterinaria del acceso a la especialidad de laboratorio clínico, el escrito destaca que, si bien la profesión veterinaria es una profesión sanitaria [ artículo 6.2.d) de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias], "este marco no incluye, ni de forma expresa ni implícita, la participación del veterinario en funciones clínicas o diagnósticas en el sistema nacional de salud. Aunque ello no implica, que los profesionales con la titulación de veterinaria no tengan formación científica sólida. Sin embargo, la orientación práctica del veterinario en la ley, es la sanidad animal, salud pública y seguridad alimentaria, entre otros".

Agrega a lo expuesto que el objetivo del Real Decreto 101/2025 es la "fusión de dos especialidades en una, atendiendo a la evolución tecnológica y a la necesidad de mejorar la eficiencia, sin redefinir los criterios de acceso a las especialidades multidisciplinares, lo cual se mantiene sin alteraciones respecto al Real Decreto 183/2008. Es por ello que no es precisa una mayor motivación, pues no se ha producido innovación alguna sino continuidad en la regulación existente (...)", estableciendo la posibilidad de acceder a la nueva especialidad los titulados profesionales que ya figuraban para las dos especialidades anteriores.

Por todo lo expuesto, la Abogada del Estado solicita la desestimación del recurso, por ajustarse a Derecho la disposición recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

5. En sus conclusiones, se remite íntegramente a los fundamentos de su anterior escrito de contestación, añadiendo que el artículo 19.3 de la Ley 44/2003 atribuye al Gobierno plena potestad para establecer los títulos de especialista en Ciencias de la Salud y determinar el título o títulos necesarios para acceder a cada una de las especialidades. Por tanto, señala que es competencia exclusiva del Estado poder establecer límites de acceso en función de criterios objetivos y organizativos, no solo "por la amplitud de competencias de una carrera universitaria". Esta potestad reglamentaria se ejercitó con la aprobación del Real Decreto 183/2008 y ya entonces se omitió la referencia a la titulación en veterinaria. El Real Decreto 101/2025 se ha limitado a reordenar, sin introducir ningún cambio.

Por todo ello, se reitera en su pretensión desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

CUARTO.- Alegaciones del codemandado, el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos.

1. La representación de la parte codemandada, el CGCOF, después de hacer una descripción de los antecedentes y del objeto del recurso, comienza su argumentación de contrario a la parte recurrente alegando que el recurso debe ser inadmitido por aplicación del artículo 28 de la LJCA "pues pretende impugnar una norma que no ha introducido novedad sustantiva alguna en el régimen de titulaciones de acceso a las especialidades multidisciplinares recogidas en el apartado 5 del Anexo I del Real Decreto 183/2008". Agrega que la Federación recurrente pretende aprovechar una modificación meramente formal en la normativa "para reabrir una cuestión ya resuelta" desde la STS de 3 de mayo de 2012.

2. En segundo término, propugna, también, la inadmisibilidad de la demanda por aplicación de lo dispuesto en el artículo 69. a), en relación con el artículo 71.2, ambos de la LJCA, respecto de la pretensión principal de la parte actora de que esta Sala declare la pertinencia de incluir la titulación veterinaria en la relación de títulos universitarios que habilitan para acceder a la especialidad de laboratorio clínico, pues entiende que esta Sala carece de jurisdicción para ello.

3. A continuación, el escrito rechaza, también, que se hayan producido las irregularidades procedimentales que se denuncian en la demanda, esto es la omisión del trámite de audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios y al principio de proporcionalidad.

En relación con la denunciada omisión del trámite de audiencia, insiste el escrito en que la norma reglamentaria no introduce novedad sustantiva alguna en el régimen de acceso a las especialidades multidisciplinares ya existentes en el apartado 5 del Anexo I del Real Decreto 183/2008. Los profesionales veterinarios no estaban incluidos en el régimen anterior y, tras la entrada en vigor del Real Decreto 101/2025, continúan sin estarlo. Por tanto, la nueva norma no les ha originado un perjuicio que justifique la necesidad de un trámite de audiencia específico. Además, en el procedimiento de elaboración de la norma el Consejo General de referencia pudo formular alegaciones en el trámite de información pública y recibieron respuesta en la MAIN.

Y, por lo que atañe a la evaluación de proporcionalidad, insiste el escrito en que la norma no ha introducido ninguna novedad y la situación profesional de los veterinarios ha permanecido inalterada antes y después de la entrada en vigor del Real Decreto cuestionado. Además, no se han introducido limitaciones al ejercicio profesional de estos titulados sino "la configuración del sistema formativo de especialidades en Ciencias de la Salud". El Gobierno, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, ha establecido aquella selección de titulaciones conforme a criterios organizativos y asistenciales del sistema nacional de salud y no en función exclusiva de la capacitación académica de cada titulación.

Tampoco la norma cuestionada ha infringido el principio de unidad de mercado o limitado la libre circulación de profesionales, pues se ha limitado a ordenar el ámbito formativo y de cualificación para el acceso a aquella especialidad de las ciencias de la salud, sin impedir ni obstaculizar la movilidad o la prestación de servicios.

Finalmente, el escrito rechaza, también, la tacha de falta de realización del test de proporcionalidad pues señala que la MAIN ha incorporado expresamente ese análisis en el epígrafe VI, apartado 8. No se ha dispuesto una restricción al ejercicio profesional de los veterinarios, ni una vulneración del principio de unidad de mercado, sino que el juicio de proporcionalidad ha sido debidamente analizado y justificado.

4. A continuación, el escrito niega, también, que la norma impugnada haya incurrido en arbitrariedad y falta de motivación, pues, conforme a lo que dispone la Ley 44/2003, el Gobierno tiene discrecionalidad para establecer las titulaciones que permiten el acceso a cada especialidad, en función de criterios organizativos, estructurales y asistenciales. Además, esta cuestión ya fue resuelta en la STS de 3 de mayo de 2012, sin que la demanda haya aportado algún argumento legal o material novedoso que permita revisar los pronunciamientos de la citada sentencia.

Por todo lo expuesto, esta parte solicita, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso y, de modo subsidiario, su desestimación, con la condena en costas a la parte demandante.

5. En el trámite de conclusiones, esta parte reitera sus anteriores argumentaciones y solicita la inadmisión del recurso o, en su defecto, la desestimación con imposición de costas a la demandante.

QUINTO.- Cuestión previa: La alegada inadmisibilidad del recurso.

1. La Abogada del Estado y la parte codemandada, el CGCOF, han coincidido en solicitar la inadmisibilidad de la demanda en relación con la pretensión de la recurrente de que esta Sala estime el recurso y declare la pertinencia de incluir la titulación de veterinaria entre las que habilitan para el acceso a la especialidad de laboratorio clínico.

Esta Sala comparte dicho planteamiento pues, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, [por todas, la STS núm. 1116/2016, de 18 de mayo, (recurso de casación núm. 1763/2015) el artículo 71.2 de la LJCA "establece dos límites extrínsecos a la función de enjuiciamiento, pues rebasarían la potestad judicial para adentrarse ilícitamente en el campo de las potestades administrativas: así, los órganos jurisdiccionales no podrán: 1) determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen; 2) tampoco podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados. Ambas son manifestaciones de una misma prohibición de sustraer a la Administración sus potestades propias, siendo la primera una norma especial sobre la más genéricamente enunciada en segundo lugar".

Por consiguiente, debemos acordar la inadmisibilidad de la demanda en lo que respecta a esta pretensión, de conformidad con lo que dispone el artículo 69. c), en relación con el artículo 71.2, ambos de la LJCA.

2. Por su parte, la representación del CGCOF, parte codemandada en este procedimiento, ha expresado otra causa de inadmisibilidad de la demanda. Dicha representación entiende que la disposición general cuestionada no ha introducido ninguna novedad sustantiva en el régimen de las titulaciones requeridas para el acceso a la especialidad sanitaria que se crea, toda vez que la única modificación normativa obedece a la fusión en esta nueva especialidad sanitaria, la de "Laboratorio Clínico", de dos anteriores especialidades que ahora se suprimen. Por ello, entiende que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la LJCA, debe esta Sala acordar la inadmisibilidad del recurso.

La reciente STS núm. 632/2026, de 25 de mayo, FJ Quinto (recurso núm. 62/2025), dictada en un recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España contra el mismo Real Decreto 101/2025, ha desestimado esta causa de inadmisibilidad, que, igualmente, invocó la representación del CGCOF, como parte codemandada en aquel procedimiento. En aquella sentencia esta Sala declaró lo siguiente:

"2. El artículo 28 de la LJCA hace referencia a los 'actos' que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, así como de aquellos que sean confirmatorios de actos consentidos, por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Este precepto se refiere exclusivamente a actos y no a disposiciones generales, por lo que hemos de señalar ya ab initio que no podemos compartir el planteamiento que hace la parte codemandada. La Sala no ha hecho aplicación del artículo 28 de la LJCA para acordar la inadmisibilidad de un recurso, con fundamento en el contenido de este precepto. En todos los casos que cita la representación del CGCOF, en su escrito de contestación al recurso de casación, [las SSTS núm. 318/2019, de 12 de marzo ( recurso de casación núm. 710/2016), de 23 de julio y 19 de octubre de 2020 (recursos de casación núms. 266/2019 y 252/2019 )] ha acordado la desestimación de los motivos de inadmisibilidad, invocados como disposiciones consentidas y no recurridas en su momento, resolviendo las cuestiones suscitadas en este sentido sin hacer aplicación del artículo 28 de la LJCA. Se ha limitado a hacer una valoración del texto de las normas sometidas a enjuiciamiento y, en su caso, de las modificaciones introducidas en las correspondientes disposiciones impugnadas, para rechazar después las causas de inadmisibilidad suscitadas.

Por todo ello, en el presente caso y siguiendo el sentido de nuestra Jurisprudencia, abordaremos el enjuiciamiento de esta invocada causa de inadmisibilidad tomando como punto de partida el examen del contenido de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025 impugnada y poniéndola en relación con el apartado 5 del Anexo I del Real Decreto 183/2008, que es la normativa anteriormente en vigor.

3. A la vista de la anterior Jurisprudencia, ya adelantamos que no puede prosperar la pretensión de inadmisibilidad que sostiene la representación del CGCOF, porque, para determinar si existe la identidad sustancial entre ambas, podemos constatar que, si bien el precepto específico, que ahora es objeto de impugnación por la demandante, la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025, contempla, para la nueva especialidad sanitaria de "Laboratorio Clínico", la misma exigencia de titulaciones universitarias previas que se requerían para acceder a las dos que se suprimen, las de "Análisis Clínicos" y "Bioquímica Clínica", establecidas en el anterior Apartado 5 del Anexo I del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, es esta la única coincidencia apreciable, puesto que, en una aproximación al Real Decreto 101/2025, para ver si se da o no alguna identidad, constatamos que esta norma reglamentaria introduce formalmente una nueva especialidad sanitaria, resultado de la fusión de las dos anteriores, pero al mismo tiempo de nueva creación, con una regulación singular y propia.

Además, la normativa del Real Decreto 101/2025, como se ha anticipado, tiene un contenido y alcance muy específico, el de la regulación de aquella nueva especialidad sanitaria, a diferencia de los del precedente Real Decreto 183/2008, que tiene este un ámbito de actuación de alcance general, de desarrollo del capítulo correspondiente de la Ley 44/2003, de ordenación de las profesiones sanitarias ( artículo 1.º párrafo primero, del citado Real Decreto 183/2008 ). En cambio, el Real Decreto 101/2025 está destinado, de modo exclusivo, a la regulación de la nueva especialidad sanitaria, que, a partir de la vigencia de esta norma, va a tener sustantividad y carácter propio, con ámbito de actuación, programa formativo, unidades docentes y órgano asesor también propios, además de una titulación igualmente específica y particular.

Lógicamente, sin perjuicio de las disposiciones, adicionales y transitoria, que reconocen la equivalencia de titulaciones para las personas que ya disponen de las relativas a las especialidades que se fusionan y de los profesionales que se encuentran en el período de formación de alguna de estas últimas, la nueva especialidad sanitaria tendrá un "perfil profesional" específico, caracterizado por su capacitación "para proporcionar información de utilidad clínica para valorar el estado de salud, apoyar el diagnóstico y el seguimiento clínico, contribuir a la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades", mediante la aplicación de "los métodos y técnicas de análisis de muestras biológicas de origen humano a partir del conocimiento de la fisiopatología humana" ( artículo 2 del Real Decreto 101/2025 ).

Por consiguiente, ni siquiera, a los meros efectos dialécticos, podemos apreciar la identidad a que se refiere el artículo 28 de la LJCA. La confluencia en la nueva especialidad de las dos anteriores, así como la coincidencia en la exigencia de titulaciones previas para la adquisición de la nueva especialidad sanitaria y para las dos que se fusionan, no son suficientes para considerar la existencia de la identidad que defiende la parte codemandada, tanto por el diferente contenido, como por el distinto alcance de ambas normas reglamentarias comparadas. Esta pretensión debe ser, por tanto, rechazada y la causa de inadmisibilidad desestimada".

De conformidad con lo declarado en nuestra sentencia y por un principio de seguridad jurídica y de unidad de doctrina, debemos también ahora desestimar la causa de inadmisibilidad del recurso promovida por la representación del CGCOF.

SEXTO.- Normativa aplicable y disposición impugnada.

1. Dentro del Capítulo III, del Título II de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias (en adelante, la Ley 44/2003), dedicado a la regulación de la "formación especializada en Ciencias de la Salud”, los artículos 15 y siguientes establecen el régimen general de esta modalidad formativa, que tiene por objeto "dotar a los profesionales de los conocimientos, técnicas, habilidades y actitudes propios de la correspondiente especialidad, de forma simultánea a la progresiva asunción por el interesado de la responsabilidad inherente al ejercicio autónomo de la misma" (artículo 15.2). Y corresponde al Gobierno, a propuesta de los Ministerios y previo informe de los organismos que se citan en el artículo 16, "el establecimiento de los títulos de Especialistas en Ciencias de la Salud, así como su supresión o cambio de denominación."

Por su parte, el artículo 20 regula, de modo general, el proceso de formación de estos especialistas, que lo será por el sistema de residencia en centros acreditados, conforme a los criterios de formación allí establecidos. El siguiente artículo 21 dispone el régimen jurídico de los diferentes programas de formación, que es completado con el artículo 22, que establece las líneas generales del sistema de acceso mediante convocatoria anual y pruebas selectivas.

En desarrollo, precisamente, de lo establecido en la Ley 44/2003, fue, en su momento, aprobado el Real Decreto 183/2008, que ha venido a regular aspectos básicos y fundamentales del sistema de formación sanitaria especializada, determinando y clarificando las especialidades en Ciencias de la Salud, cuyos programas formativos conducen a la obtención del correspondiente título. El Anexo I de esta norma reglamentaria determina, en lo que ahora es de interés, las especialidades multidisciplinares. En concreto, el apartado 5 del mismo regula, como ya hemos anticipado, las especialidades de "Laboratorio Clínico", "Inmunología", "Microbiología y Parasitología", después de la modificación operada por el Real Decreto 101/2025. Igualmente, menciona otras dos que no son objeto de impugnación por el recurrente.

2. La Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de la que también se hace eco el informe del Consejo de Estado, destaca, en su apartado primero, que "la aparición de laboratorios automatizados centrales ha supuesto la integración, dentro de una misma estructura organizativa, de una gran parte de las pruebas más necesarias y básicas para la adecuada asistencia de los pacientes", lo que reporta la constatación de "múltiples ventajas tanto para la mejora de la calidad como de la seguridad en la atención al paciente", que se especifican en la misma (simplificación de la fase preanalítica, reducción de errores, menor necesidad de tubos a extraer o reducción del tiempo de respuesta).

Igualmente, pone de manifiesto que el objetivo de la nueva regulación es el de crear "un nuevo título de especialista en Ciencias de la Salud en Laboratorio Clínico, que surge de la fusión de dos especialidades que actualmente desarrollan su función y que han ido convergiendo a medida que se han implementado los nuevos avances científicos y tecnológicos de este área", suprimiéndose, en consecuencia, los dos títulos anteriormente existentes, los de "Análisis Clínicos" y "Bioquímica Clínica", que se declaran equivalentes al nuevo.

Por último, la MAIN también destaca que el proyecto de Real Decreto "surge ante la necesidad de adaptación de la formación de los profesionales que trabajan en áreas de conocimiento científico relacionadas con los análisis realizados en laboratorios, a la evolución tecnológica, científica y laboral que sus especialidades han sufrido en los últimos años". Se destaca la elección de esta opción frente a la alternativa de actualización de los programas formativos de las especialidades que se fusionan porque "es la opción que más beneficios sociales y científicos reportará a nuestro sistema sanitario".

3. Finalmente, el escrito de interposición identifica, como objeto de impugnación, la totalidad del Real Decreto 101/2025; sin embargo, la demanda concreta el alcance de ésta limitándola a la Disposición Final Segunda, que tiene el siguiente texto:

" Disposición Final Segunda. Modificación del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria especializada.

El Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria especializada queda modificado como sigue:

Uno. Se modifica el apartado 5 del anexo I que queda redactado de la siguiente manera:

““5. Especialidades multidisciplinares para cuyo acceso se exige estar en posesión de los títulos universitarios oficiales de Grado, o en su caso de Licenciado, en cada uno de los ámbitos que a continuación se especifican:

Laboratorio Clínico: Biología, Bioquímica, Farmacia, Medicina o Química.

Inmunología: Biología, Bioquímica, Farmacia o Medicina.

Microbiología y Parasitología: Biología, Bioquímica, Farmacia, Medicina o Química.

Radiofarmacia: Biología, Bioquímica, Farmacia o Química.

Radiofísica Hospitalaria: Física y otras disciplinas científicas y tecnológicas”“".

SÉPTIMO.- Juicio de la Sala.

A) Planteamiento.

1. La demanda concreta el objeto del recurso en la citada Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025 y plantea, respecto de la misma, dos pretensiones:

(i) Por lo que respecta a la primera, la representación de FESVET alude a determinadas irregularidades que se habrían producido en el procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada. En concreto, se queja: (i) de que no se le ofreció al Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España el trámite de audiencia pública previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, sino que, de modo extraoficial y en el curso del posterior trámite de audiencia e información pública, tuvo conocimiento de la existencia del procedimiento de elaboración de la norma y formuló alegaciones al proyecto, por lo que pone de manifiesto esta irregularidad procedimental; (ii) que no se atendió a las exigencias que impone el test de proporcionalidad al que se refiere el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, cuando se establecen restricciones a los profesionales, en este caso, a los veterinarios; y (iii) que la norma reglamentaria impugnada no ha motivado la exclusión de los titulados veterinarios para el acceso a la nueva especialidad en ciencias de la salud creada.

(ii) Y, en segundo término, expresa una queja de carácter sustantivo, porque, a su entender, resulta injustificada la exclusión de la profesión veterinaria al acceso a la especialidad de laboratorio clínico, pues se trata de una titulación sanitaria, que tiene especial significación y relevancia en la preservación de la salud animal, pero también en la salud pública, por lo que no entiende cuáles son las razones que han llevado a aquella exclusión.

B) Análisis de las quejas. Desestimación.

1. Por lo que se refiere a la primera de las pretensiones expresadas en la demanda, que atiende a denunciadas irregularidades producidas, según refiere, durante el proceso de elaboración del Real Decreto 101/2025 impugnado, pasamos, a continuación, a su análisis y valoración, siguiendo el mismo orden de la demanda.

(i) En la MAIN se recoge que, entre el 21 de febrero y el 12 de marzo de 2024, se abrió el trámite de audiencia e información pública del artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y, en el Anexo, se destaca que, dentro del plazo establecido (7 de marzo de 2024) el CGCOVE presentó alegaciones en las que, en primer lugar, reclamaba que no se le había concedido el trámite de consulta previo del proyecto ( artículo 133 de la Ley 39/2015), a lo que le fue contestado que no se aceptaba esta alegación "por no ser los titulados en veterinaria susceptibles de optar a la especialidad recién creada ni a las dos especialidades que se van a suprimir, según lo dispuesto en el Anexo I, apartado 5 del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero. No obstante, se recogen las observaciones remitidas". Y, en segundo término, a la alegación de que se incluyera a los titulados en veterinaria en la nueva especialidad, porque en los planes de estudio conducentes a la obtención de este título universitario se incorporan las áreas de conocimiento de "Bioquímica" y "Biología Molecular", se le respondió que no se aceptaba esta propuesta porque "[s]egún lo dispuesto en el Anexo I, apartado 5, del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, los titulados en veterinaria no son susceptibles de optar a la especialidad recién creada ni a las dos especialidades sanitarias que se van a suprimir". Por último, ante la insistencia en que fueran incorporados estos titulados universitarios a las especialidades de "Análisis Clínicos, Bioquímica Clínica, Inmunología, Microbiología y Parasitología", la respuesta recibida fue del mismo contenido que la anterior.

A partir de estos antecedentes, la STS núm. 632/2026, de 25 de mayo, FJ Sexto (recurso núm. 62/2025), antes citada, se ha pronunciado sobre esta cuestión, aunque el Consejo General, parte demandante en aquel procedimiento, no la presentó formalmente. La sentencia declaró lo que sigue:

"[E]n principio y dado que la profesión veterinaria no ha venido incluida en el catálogo de titulaciones que habilitan para el acceso a las especialidades en Ciencias de la Salud reguladas en el anterior apartado 5 del Anexo I del Real Decreto 183/2008, el centro directivo encargado de tramitar el procedimiento previo podía tener el convencimiento de no tener que comunicar la iniciativa del proyecto al ahora recurrente, dado que potencialmente no podía considerarlo afectado por la futura norma ( artículo 133.1 de la Ley 39/2015 ). En todo caso, el CGCOVE presentó las alegaciones que tuvo por conveniente y así quedaron reflejadas en la MAIN del proyecto, que apostilló que se recogían las observaciones remitidas".

(ii) Igualmente, alega que, en el procedimiento de elaboración de la norma, se han vulnerado diferentes preceptos del Real Decreto 472/2021, porque no se ha formulado el test de proporcionalidad al haber introducido nuevas regulaciones profesionales sin haber medido el impacto que las mismas puedan tener en las profesiones ya reguladas y que pueden suponer la imposición de restricciones a las mismas.

Sin embargo, como afirma el escrito de la Abogada del Estado, la MAIN del proyecto ha dedicado el apartado VI, punto 8 al análisis de "otros impactos" que pudieran recaer sobre profesiones reguladas. Afirmó, en este sentido, que:

"Tal y como se indica en el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, en la elaboración de esta norma, se ha tenido en cuenta los principios del test proporcionalidad:

- que se apliquen de manera no discriminatoria: el ejercicio profesional en Laboratorio Clínico, previamente se realizaba a través de los títulos de especialista en Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica, que en lo que respecta a las especialidades en ciencias de la salud se regulan según lo dispuesto en la Directiva 2005/36/CE. De hecho, la creación del título facilitará la libre circulación de los especialistas españoles que ejercen en este campo, así como el reconocimiento del título obtenido en otros Estados miembros. Los requisitos de acceso y ejercicio a esta nueva especialidad son iguales para los españoles y para los ciudadanos de otros países de la Unión Europea.

- que estén justificadas por objetivos de interés público: la formación de la nueva especialidad permite adecuación de los contenidos y competencias de la nueva especialidad y en la duración de la formación, por lo que se trata de una regulación de interés público por motivos de salud pública.

- que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

El contenido del proyecto cumple los requisitos de la formación sanitaria especializada, regulada en la Ley 44/2003, de 21 de noviembre y en el artículo 25 de la Directiva 2005/36/CE en el caso de los especialistas con título de Medicina".

Por tanto, el proyecto de elaboración de la norma reglamentaria ha valorado el impacto que la nueva regulación de la especialidad de laboratorio clínico va a tener en el ámbito de las ciencias de la salud y ha puesto en valor los objetivos a conseguir, destacando, al respecto, que la nueva regulación busca facilitar "la libre circulación de los especialistas españoles que ejercen en este campo, así como el reconocimiento del título obtenido en otros Estados miembros". Igualmente, ha justificado el "interés público" de la nueva norma en la preservación de la salud pública, a través de la nueva regulación sobre la formación técnica de la especialidad, tanto en el contenido como en su duración. Y, por último, que la nueva regulación se ajusta a lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos propuestos.

En consecuencia, tampoco tiene eficacia suasoria alguna esta alegación de la parte y debe ser desestimada.

(iii) La última de las quejas formuladas en la demanda se refiere a la falta de motivación que la parte demandante imputa a la norma impugnada y que localiza en la, a su entender, falta de justificación de la exclusión de los titulados veterinarios de entre las titulaciones que permiten el acceso a la especialidad de laboratorio clínico. A tal efecto, ha aportado prueba documental consistente en informes emitidos, por la Sociedad Científica de Veterinaria de Salud Pública y Veterinaria, por la Real Academia de Ciencias Veterinarias de España y por la Presidenta de la Conferencia de Decanos y Decanas de las Facultades de Veterinaria de España, en apoyo de la inclusión de la titulación de Veterinaria en la relación de títulos universitarios que habilitan para el acceso a la nueva especialidad de laboratorio clínico. Sin embargo, ya adelantamos que esta queja debe ser desestimada igualmente.

La STS núm. 632/2026, de 25 de mayo (recurso núm. 62/2025), de repetida cita, también ha abordado esta cuestión y ha declarado:

"A este respecto, la MAIN y también el Preámbulo del Real Decreto 101/2025 impugnado, aportan una justificación razonada a la creación de esta nueva especialidad en Ciencias de la Salud, pero la cuestión que plantea el CGVE no hace referencia a la creación de esta nueva especialidad, sino a que hayan quedado excluidos los profesionales veterinarios de la posibilidad de acceso a la formación de dicha especialidad.

A tal efecto, en el trámite de audiencia pública, el Consejo ahora recurrente presentó alegaciones al proyecto (folios 365 y 366 del expediente) e insistió, precisamente, en las razones técnicas que, a su entender, hacían merecedores a los titulados veterinarios para quedar incluidos en las pruebas de acceso a la nueva especialidad. Sostenían, al respecto, su carácter de profesión sanitaria ( artículos 6.2 y 16 de la Ley 44/2003 ), los programas de formación de la Carrera Profesional y la prestación de servicios por parte de estos profesionales en Centros de Atención Especializada, desarrollando 'funciones y actividades complejas, en el marco de áreas asistenciales', lo que hace necesario que dispongan de conocimientos especializados en ámbitos específicos que sólo se pueden adquirir con una formación de postgrado. Igualmente, ponía de manifiesto que esa necesidad de especialización 'ya se ha reconocido en otros ámbitos legislativos, mediante la aprobación de normas que, en unos casos, concretan las funciones específicas de los veterinarios en los centros' o establecen equivalencias retributivas entre veterinarios y facultativos especialistas en Ciencias de la Salud.

(...)

Frente a este desarrollo argumentativo, ciertamente la MAIN ha dado una respuesta escueta a la recurrente, destacando que no se ha aceptado la propuesta de incluir la profesión veterinaria en la relación de titulaciones para el acceso a la nueva especialidad porque ya quedó excluida en el apartado 5 del Anexo I del anterior Real Decreto 183/2008. Sin embargo, esta respuesta es suficiente porque el objetivo del Real Decreto 101/2025 no es, propiamente, el de crear una nueva especialidad en ciencias de la Salud, distinta de las anteriormente existentes, sino el de fundir en la nueva especialidad las actividades de las dos destinadas a ser suprimidas, por lo que lo pretendido ha sido, fundamentalmente, una mejor gestión de los recursos humanos y materiales de los que se disponía, evitando duplicidades. Por ello, las razones que han justificado la inclusión de unas titulaciones y la omisión de la de Veterinaria para estas especialidades habrá que buscarlas, no en el Real Decreto 101/2025 ahora impugnado, sino las que en su momento sirvieron para incluir unas y omitir otras en el Real Decreto 183/2008, que es el que dispuso la creación de las especialidades originarias, que han dado lugar a la de 'Laboratorio Clínico'.

Para justificar la creación de la nueva especialidad, surgida de dos anteriores que se fusionan, no era necesaria, por tanto, una motivación específica, más allá de la que, en su momento, justificó la inclusión de unas titulaciones y la omisión de otras, que no fue objeto de controversia en su momento".

En consecuencia, no podemos acoger esta pretensión, que debe ser desestimada, de conformidad con el principio de seguridad jurídica y unidad de doctrina.

2. En lo que respecta a la segunda pretensión, de naturaleza y alcance sustantivo, también la STS núm. 632/2026, de 25 de mayo (recurso núm. 62/2025) ha abordado el análisis de esta queja, que califica como injustificada la exclusión de la profesión veterinaria del catálogo de titulaciones universitarias que habilitan para el acceso a la especialidad de laboratorio clínico. En la sentencia dimos respuesta a la pretensión del Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España, parte demandante en aquel procedimiento, que había definido aquella exclusión como una "omisión reglamentaria". Al efecto, declaramos:

"2. De modo general, la Jurisprudencia de esta Sala (por todas, entre las más recientes, las SSTS núms. 596/2025, de 21 de mayo, recurso núm. 421/2024; y 1275/2025, de 13 de octubre, recurso núm. 548/2024 ), partiendo de la libertad que el artículo 97 de la CE atribuye al Gobierno para el ejercicio de la función ejecutiva y de su potestad reglamentaria, de conformidad con la Constitución y las Leyes, así como de la limitación que le impone a esta Sala el artículo 71.2 de su Ley Jurisdiccional, ha establecido, de modo reiterado, un conjunto de prescripciones jurisprudenciales, que podemos resumir en los siguientes aspectos:

(i) Ha venido configurando este control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias con carácter restrictivo, por su estrecha vinculación con la función constitucional de dirección política del Gobierno y por su configuración como potestad discrecional.

(ii) No obstante lo anterior, este control jurisdiccional se ejerce: "1.- Cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar [ STS núm.553/2018, de 5 de abril, recurso núm. 4267/2016 ] o 2.- Cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico [ STS núm. 596/2025, de 21 de mayo, recurso núm. 421/2024, ya citada].

(iii) Y, por último, en lo que respecta al alcance de este control judicial, hemos de constatar que, detectado el alcance de la omisión normativa por las razones anteriormente expresadas, "el poder de sustitución no puede llegar allí donde la ley reserva a la Administración un poder discrecional de decisión que responde a su específica posición político-constitucional. O dicho, en otros términos, tal poder sólo alcanza hasta donde la ley regula la actividad administrativa que en el ámbito de la potestad reglamentaria no suele alcanzar hasta la imposición del contenido con que ha de quedar redactada la norma reglamentaria, aunque exista la obligación legal de dictarla (...)". Aunque, "en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico".

3. Más específicamente, la Jurisprudencia de esta Sala se ha pronunciado, también, sobre la eventual concurrencia de "omisiones reglamentarias" en el ámbito de las especialidades de las Ciencias de la Salud. Aunque, desde esta perspectiva, no lo ha hecho aún respecto del Real Decreto 101/2025 ahora impugnado, sí ha tenido ocasión de pronunciarse hasta en tres ocasiones sobre el Real Decreto 183/2008, al que afecta la modificación introducida por la Disposición Final Segunda de aquel, ahora cuestionada.

No obstante lo anterior, no guarda interés para la resolución de este recurso la inicial STS de 3 de marzo de 2010, recurso núm. 11/2008, porque abordó otras pretensiones no relacionadas con las que ahora se ejercitan. Sin embargo, las SSTS de 27 de diciembre de 2011, recurso núm. 28/2008 y de 3 de mayo de 2012, recurso núm. 29/2008, sí son relevantes para el presente caso.

a) En la primera de las citadas, esta Sala desestimó el recurso interpuesto por la Asociación Española de Biólogos Analistas Clínicos, porque, además de abordar aspectos procedimentales relacionados con la posible exclusión de esta Asociación del trámite de audiencia pública y de la composición de las Comisiones nacionales de Especialidades Multidisciplinares, que la Sentencia rechazó, abordó, como cuestiones de fondo suscitadas, las de haber desconocido el derecho de los biólogos a la creación y al acceso a las especialidades sanitarias de Genética Clínica y Hematología de Laboratorio, declarando ese derecho. La sentencia, después de recordar los dos supuestos en los que es posible el control jurisdiccional de una omisión reglamentaria, haciendo suya, en este sentido, la doctrina general anteriormente expuesta, declaró que:

"La inactividad del Real Decreto recurrido a la hora de crear las dos especialidades que la Asociación recurrente reivindica, no incurre en ninguna ilegalidad porque el Gobierno no haya creado esas dos especialidades al no considerar que existan las circunstancias que así lo exijan. Esa inactividad no contradice mandato legal alguno porque la cita que contiene la demanda relativa al incumplimiento de lo establecido en el artículo 56 de la Ley 14/2007, de 3 de julio, de Investigación biomédica, carece de valor ya que ese precepto relativo a los requisitos de calidad de "todo el proceso de consejo genético y de práctica de análisis genéticos con fines sanitarios deberá ser realizado por personal cualificado y deberá llevarse a cabo en centros acreditados que reúnan los requisitos de calidad que reglamentariamente se establezcan al efecto" en nada afecta a la deseada creación de esa especialidad de Genética Clínica y sin que estas alegaciones sean más dignas que las anteriores para afirmar que exista una obligación que imponga al Gobierno la creación de las dos especialidades demandadas".

b) Por su parte, la segunda de las referidas Sentencias desestimó igualmente, el recurso, interpuesto en esta ocasión, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, que reclamaba la nulidad de pleno derecho por desconocer el derecho de los biólogos a la creación y acceso de determinadas especialidades sanitarias que se especificaban en la demanda (Genética Clínica, Reproducción Humana Asistida etc), así como que la sentencia declarara este derecho.

La sentencia destacó que la potestad reglamentaria para establecer especialidades sanitarias es discrecional y vinculada a la función político-constitucional del Gobierno, por lo que el Tribunal no puede sustituir dicha potestad ni imponer un contenido específico al reglamento. Además, la sentencia rechazó la invocada vulneración del principio de igualdad y la interdicción de la arbitrariedad, pues la decisión administrativa se basó en criterios razonables y no arbitrarios. La sentencia concluyó que no existía incumplimiento de una obligación legal expresa que impusiera la creación de las especialidades reclamadas, ni que el silencio del reglamento hubiera generado una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. A tal efecto, declaró:

(i) Que no advertía que el desarrollo de la Ley 44/2003, del que se ocupa el Real Decreto 183/2008 impugnado, impusiera la creación de las especialidades que se reclamaban, pues no estaba ordenada, ni explícita ni implícitamente en la precitada Ley.

(ii) Y, en segundo término, tampoco apreció la sentencia que concurriera el segundo de los supuestos, pues, ni se deducía de las normas legales que citaba la parte en su recurso, ni tampoco la creación de una situación implícita contraria, en este caso al artículo 14 de la CE "pues ni el actor muestra de modo nítido el término válido de comparación que hubiéramos de tener en cuenta, ni su existencia resulta si se observa que la misma Ley 44/2003 (...), diferencia entre los profesionales sanitarios de nivel Licenciado que lo son sin más (Médicos, Farmacéuticos, Dentistas y Veterinarios), y los que podrán serlo por estar en posesión de un título oficial de especialista en Ciencias de la Salud establecido (aquí y entre otros, los Biólogos)".

En relación con la concreta queja planteada, aunque la Federación ahora recurrente no la califica de "omisión reglamentaria", como sí lo hizo el CGCOVE en el precedente recurso, la cuestión jurídica ahora suscitada es la misma, pues aquélla denuncia la exclusión de la titulación veterinaria de las que habilitan para el acceso a la nueva especialidad de laboratorio clínico. En definitiva, la queja se localiza en la ausencia de toda mención a aquella titulación universitaria, lo que, a la par, se traduce en la denominada "omisión reglamentaria" en que habría incurrido la disposición impugnada.

Como ha destacado reiteradamente nuestra Jurisprudencia, el control judicial de las denominadas "omisiones reglamentarias" debe tener un carácter restrictivo y únicamente se ejerce, o bien cuando el órgano titular de la potestad reglamentaria incumple una obligación expresamente establecida por la ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o bien cuando el silencio de la norma reglamentaria determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico.

Ninguna de las dos circunstancias concurre en el presente caso. La STS núm. 632/2026, de 25 de mayo, antes citada [FJ Sexto C)] ha declarado lo que sigue:

"(i) Por lo que se refiere a la primera de las situaciones, porque no existe una norma legal que obligue al poder reglamentario a incluir a los titulados en Veterinaria como profesionales que puedan acceder a la nueva especialidad creada.

Si bien el artículo 6 de la Ley 44/2003 incluye a los titulados en Veterinaria como profesionales sanitarios, las funciones que le encomienda el apartado 2.º de ese artículo (control de la higiene y de la tecnología en la producción y elaboración de alimentos de origen animal; prevención y lucha contra las enfermedades animales, particularmente las zoonosis, y el desarrollo de las técnicas necesarias para evitar los riesgos que, en el ser humano, pueden producir la vida animal y sus enfermedades) delimitan un catálogo de actividades profesionales que no se corresponde con las específicamente asignadas a los especialistas en Laboratorio Clínico. Conforme determina el artículo 2 del Real Decreto 101/2025, estos titulados especialistas tienen un perfil profesional que no guarda una relación directa e inmediata con las funciones asignadas a los veterinarios, pues aquéllos desarrollan "métodos y técnicas de análisis de muestras biológicas de origen humano a partir del conocimiento de la fisiopatología humana", que no guardan una relación directa con los cometidos propios de los veterinarios, que les asigna la Ley 44/2003, sin que, por ello, haya de suscitarse cuestión alguna sobre la capacidad y cualificación técnica que caracteriza a estos titulados profesionales, que no se pone en duda.

Por tanto, desde esta primera perspectiva, el poder reglamentario no tenía obligación legal de incluir a estos profesionales dentro del catálogo de titulaciones universitarias que permitan el acceso a la especialidad de 'Laboratorio Clínico'.

(ii) Tampoco advierte esta Sala que concurra la segunda de las posibilidades que permiten la apreciación de la segunda de las posibilidades de "omisión reglamentaria" por la eventual creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico.

A este respecto, la STS de 3 de mayo de 2012 (recurso núm. 29/2008 ), que desestimó el recurso, interpuesto en aquella ocasión por el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, que interesaba la nulidad del Real Decreto 183/2008 impugnado porque no había incluido determinadas especialidades pluridisciplinares, dentro de la relación de las conceptuadas como tales en el área de las Ciencias de la Salud y que aquella Corporación reclamaba, hizo una precisión que consideramos ahora relevante para la respuesta a lo interesado por la parte demandante.

Aquella Sentencia declaró que:

"No son sólo ni principalmente las capacitaciones o aptitudes que otorga un título profesional y su relación con una materia o campo en concreto, las que deben imponer la creación de una determinada especialidad en ciencias de la salud. Si así fuera, habría que concluir que la mera posesión del título universitario comporta un déficit de formación para el ejercicio profesional en esa materia o campo. Lo relevante es, sobre todo, que las necesidades del sistema sanitario requieran ahí el plus de formación, bien para la dirección del servicio o para otras funciones que hayan de caracterizarlo, bien para el mero ejercicio profesional en él o en ese campo, que se adquiere precisamente a través de la especialización".

Es decir, que el criterio seguido para crear especialidades pluridisciplinarias en el Área de las Ciencias de la Salud, determinar la formación especializada atinente a aquellas y los títulos universitarios que permiten el acceso a dichas áreas del conocimiento profesional especializado, es precisamente el de las "necesidades del sistema sanitario". Y, para el desempeño de las mismas, se exige "un plus de formación" de determinados titulados universitarios en aquellas concretas áreas de actuación profesional que guarden relación con las del catálogo de especialidades multidisciplinares de las Ciencias de la Salud que se establezcan.

El Gobierno, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, dispone de un amplio margen de discrecionalidad para la creación, modificación o supresión de las normas reglamentarias que desarrollen previsiones previamente establecidas en la Ley. En este contexto y en el ejercicio de aquel poder reglamentario, el Ejecutivo ha procedido al desarrollo de las previsiones contenidas en el Capítulo III del Título II de la Ley 44/2003, de repetida cita, estableciendo un conjunto sistematizado de normas que regulan, entre otros aspectos, la formación de los titulados en especialidades pertenecientes a las Ciencias de la Salud.

En concreto, el Real Decreto 183/2008 ha venido a destacar en su Preámbulo, que esta norma tiene un doble objetivo:

"[P]or un lado, avanzar en la implantación del modelo general de formación sanitaria especializada diseñado por la mencionada ley y, por otro, potenciar las estructuras docentes, incidiendo en aquellos aspectos básicos que, tanto desde el punto de vista organizativo como desde el docente-asistencial, inciden en el proceso de aprendizaje de los especialistas en formación, en la medida en que dicho proceso conduce a la obtención de un título de especialista que, de acuerdo con el artículo 16.2 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, tiene carácter oficial y validez en todo el territorio del Estado".

Por tanto, el Real Decreto 183/2008 constituye la norma reglamentaria fundamental sobre la que se articula el desarrollo del sistema de especialidades en Ciencias de la Salud diseñado por la Ley 44/2003. En el mismo se establece el catálogo de las distintas especialidades en aquella Área, estructurándolo en diferentes apartados dentro del Anexo I. A tal efecto, este Anexo l incluye distintos apartados bajo la rúbrica conjunta de la "[r]elación de especialidades en Ciencias de la Salud por el sistema de residencia". Y, el apartado 5 dispone el catálogo cerrado de especialidades multidisciplinares, a las que se accede por la previa posesión de los títulos universitarios que allí se enuncian.

A tal efecto, se incluyeron en su momento dos especialidades multidisciplinares, las de los títulos de especialista en "Análisis Clínicos" y "Bioquímica Clínica" a cuyo acceso se entendió que estaban habilitadas, para ambas especialidades, las titulaciones universitarias en Biología, Bioquímica, Farmacia, Medicina o Química. Es decir, estableció una misma lista cerrada de títulos universitarios, que permitían el acceso a la formación de ambas especialidades, sin que se hubiera incluido entonces la titulación de Veterinaria.

En aquel momento, el poder normativo entendió que las personas tituladas en Veterinaria no tenían acceso a aquellas especialidades y esta relación de titulaciones ha permanecido invariable desde entonces hasta la publicación del Real Decreto ahora impugnado, sin que se haya suscitado oposición, ni se haya formalizado ninguna impugnación en esta vía judicial contra la omisión de aquella titulación universitaria, que ahora se invoca como injustificadamente excluida.

Pues bien, la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025, que es la que ha modificado el apartado 5 del Anexo I del Real Decreto 183/2008, únicamente ha introducido, como novedad, la creación de una especialidad, surgida de la fusión de las dos hasta entonces existentes, que han venido realizando su función por separado, pero que, como ya destacó la MAIN del proyecto, "han ido convergiendo a medida que se han implementado los avances científicos y tecnológicos de esta área". La nueva titulación de especialista se va a nutrir, de una parte, de los titulados especialistas que ya lo eran de las dos especialidades fusionadas, cuyos títulos se declaran equivalentes ( Disposición Adicional Primera del Real Decreto 101/2025 ). Y, de otro lado, con la misma relación de titulados universitarios habilitados para el acceso a la formación de esta especialidad, que es, igualmente, coincidente con el de las dos especialidades originariamente existentes desde la inicial redacción del Real Decreto 183/2008.

Por tanto, la nueva especialidad surge de la convergencia de las dos anteriores y, aunque en el futuro y en función de los programas curriculares de formación y de las funciones que les puedan ser asignadas a los profesionales de aquella especialidad, lo que contribuirá a que vayan adquiriendo un perfil profesional propio, el requisito de titulación previo de acceso a la nueva especialidad sigue siendo el mismo, por lo que son válidos también los mismos argumentos que llevaron, en su momento, al Gobierno a considerar que los titulados en Veterinaria no debían quedar incluidos en la relación de titulaciones de acceso a estas especialidades, sin que desde entonces se hubiera suscitado controversia alguna por parte de éstos hasta el momento presente.

Por otro lado, si bien el artículo 6 de la Ley 44/2003 incluye a los titulados en Veterinaria como profesionales sanitarios, las funciones que le encomienda el apartado 2.º de ese artículo (control de la higiene y de la tecnología en la producción y elaboración de alimentos de origen animal; prevención y lucha contra las enfermedades animales, particularmente las zoonosis, y el desarrollo de las técnicas necesarias para evitar los riesgos que, en el ser humano, pueden producir la vida animal y sus enfermedades) delimitan un catálogo de actividades profesionales que no se corresponde con las específicamente asignadas a los especialistas en Laboratorio Clínico.

Conforme determina el artículo 2 del Real Decreto 101/2025, aquellos titulados especialistas tienen un perfil profesional que no guarda una relación directa e inmediata con las funciones asignadas a los veterinarios, pues aquéllos desarrollan "métodos y técnicas de análisis de muestras biológicas de origen humano a partir del conocimiento de la fisiopatología humana", que no se corresponden directamente con los cometidos propios de los veterinarios, que les asigna la Ley 44/2003, sin que, por ello, haya de suscitarse cuestión alguna sobre la capacidad y cualificación técnica que caracteriza a estos titulados profesionales.

La inexistencia de alguno de los dos supuestos en que ha considerado esta Sala que pueda concurrir una "omisión reglamentaria" lleva consigo, también, la ausencia de vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la CE, en la medida en que no existe término válido de comparación con el que establecer el vínculo relacional que justificara el tratamiento normativo igual que la parte recurrente reclama.

Como destaca la representación de la parte codemandada (CGCOF) el Anexo de la Orden ECI/333/2008, de 13 de febrero, "por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Veterinario" (BOE núm. 40, del 15 de febrero), los titulados en Veterinaria no adquieren una formación específica en análisis clínicos y laboratorio en el ámbito humano, sino que, como destaca el artículo 2 de esta Orden Ministerial, que dispone los objetivos que debe alcanzar la formación de los estudiantes de esta Carrera, están principalmente orientados a la sanidad animal, la producción ganadera y la seguridad alimentaria. Este tipo de objetivos no guardan relación con el perfil técnico del especialista en laboratorio clínico que regula el artículo 2 del Real Decreto 101/2025. Por otro lado, como, asimismo, señala la Abogada del Estado, el marco funcional previsto en el artículo 6.2 de la Ley 44/2003 se orienta a unos ámbitos de actuación que no comprenden el ejercicio de actividades profesionales en el sistema sanitario humano.

Por tanto, no es posible establecer un término válido de comparación con las titulaciones que se relacionan en el Real Decreto 183/2008 para el acceso a la especialidad reclamada, porque, aunque la profesión veterinaria viene calificada legalmente como profesión sanitaria, su ámbito de actuación no es propiamente el de la sanidad humana, sino animal. Y, en lo que respecta a otras titulaciones universitarias que no se califican en la Ley 44/2003 como sanitarias, pero que sí aparecen relacionadas en el Real Decreto de referencia con la especialidad de "Laboratorio Clínico", como son las de Biología o Química, es su adecuación técnica y la orientación de la actividad de estos profesionales, ajustada a las labores propias del perfil del especialista, lo que permite su habilitación para que puedan acceder a la formación técnica de la precitada especialidad".

Atendiendo al principio de seguridad jurídica y de unidad de doctrina debemos desestimar, también, esta pretensión, por las razones expuestas en la sentencia citada.

OCTAVO.- Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante, la Federación Estatal de Sindicatos Veterinarios, por importe de 4000 euros por todos los conceptos, a favor, exclusivamente, de la Abogacía del Estado, toda vez que, a la codemandada, el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, le hemos desestimado su pretensión de inadmisibilidad de la demanda por aplicación del artículo 28 de nuestra Ley Jurisdiccional.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

PRIMERO.- DESESTIMAR la causa de inadmisibilidad del recurso, alegada por la parte codemandada en el procedimiento, el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos.

SEGUNDO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Federación Estatal de Sindicatos Veterinarios respecto de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 101/2025, de 18 de febrero, "por el que se establece el título de especialista en Laboratorio Clínico y se suprimen los títulos de especialista en Ciencias de la Salud en Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica", que modificó el Apartado 5, Anexo I del Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero, "por el que se determinan y clasifican las especialidades en Ciencias de la Salud y se desarrollan determinados aspectos del sistema de formación sanitaria no especializada", que declaramos conforme a Derecho.

TERCERO.- En cuanto a las costas, procede estar a lo expresado en el Fundamento Jurídico Octavo de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.