Medidas urbanísticas excepcionales aplicables al suelo urbanizado en municipios afectados por la DANA: en especial, proyectos de reconstrucción y reglas especiales sobre reconstrucción, reparación o restitución de edificaciones

La Ley valenciana 2/2025 aborda una serie de medidas urbanísticas aplicables a los municipios afectados por la DANA de 29 de octubre de 2024; como el plan urbanístico de reconstrucción o los proyectos de reconstrucción local. Estos últimos plantean problemas en cuanto a su naturaleza jurídica, ámbito de aplicación y otras cuestiones, ya que, aunque se consideran “proyectos”, en realidad alteran el uso del suelo a fin de permitir la construcción de nuevas viviendas. La Ley establece además reglas especiales para la reconstrucción de edificaciones, que comportan relajar los mecanismos de control de forma difícilmente compatible con la normativa estatal sobre suelo. La DANA ha dejado además clara la necesidad de actualizar la cartografía del PATRICOVA y del plan de gestión del riesgo de inundación en la Demarcación del Júcar; y lo sucedido pone en entredicho la viabilidad de reconstruir en las zonas arrasadas.

María José Alonso Mas es Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrático) en la Universidad de Valencia

Artículo publicado en el número 71 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2026)

EXCEPTIONAL URBAN PLANNING MEASURES APPLICABLE TO URBANISED LAND IN MUNICIPALITIES AFFECTED BY THE “DANA”: RECONSTRUCTION PROJECTS AND SPECIAL RULES ON RECONSTRUCTION, REPAIR OR RESTITUTION OF BUILDINGS

ABSTRACT: Valencian Act 2/2025 contains several urban planning measures for municipalities affected by the DANA of October 29, 2024, such as the urban reconstruction plan and local reconstruction projects. These ones raise problems, for instance in terms of their legal nature and scope of application. Indeed, althouh they are considered “projects,” they actually change land use in order to allow the construction of new dwellings. The Act also establishes special rules in order to reconstruction of buildings, which involve relaxing control mechanisms in a hardly compatible way with state land use regulations. The DANA has also made clear the need to update PATRICOVA mapping and the Flood Risk Management Plan in Júcar Demarcation; and what has happened puts into doubt the viability of rebuilding in the devastated areas.

I. INTRODUCCIÓN

La Ley valenciana 2/2025, de medidas urbanísticas urgentes para favorecer las tareas de reconstrucción después de los daños producidos por la DANA, contiene diversas previsiones en el ámbito urbanístico, aplicables a los municipios afectados por la DANA de 29 de octubre de 2024. Esta Ley deroga implícitamente el decreto ley 20/2024, cuya regulación era muy similar, pero con algunas importantes diferencias en relación con la nueva norma.

Destaca en primer lugar el art. segundo, que regula el Plan urbanístico de reconstrucción. Este plan especial, de aprobación y tramitación autonómica, tiene finalidades bastante amplias, aunque siempre conectadas con la reconstrucción, ya que no sólo tiene por objeto la creación de suelo residencial sino también, por ejemplo, la reubicación de polígonos industriales. Además de la simplificación procedimental y documental, cabe resaltar que estos planes especiales de reconstrucción se ejecutarán prioritariamente mediante el sistema de expropiación; y al efecto se prevé la posibilidad de que se designen como beneficiarios organismos o empresas públicas(1).

Algunas medidas reguladas en la Ley 2/2025, como las previstas en el art. tercero, esencialmente regulan procedimientos excepcionales para la modificación del planeamiento urbanístico en suelo urbanizado, con reducción sustancial de plazos y estableciéndose que, en todo caso, estas modificaciones se considerarán exclusivamente afectantes a la ordenación pormenorizada; lo que no sólo incide sobre la Administración competente para la aprobación definitiva sino también sobre la competente para aprobar la evaluación ambiental y territorial estratégica, entre otras consecuencias.

Junto con estas medidas en materia de planeamiento, tenemos otras que afectan al suelo no urbanizable (art. quinto, apartado primero), que se configuran como medidas especiales de compatibilidad urbanística. Este artículo quinto, en su apartado segundo, no obstante, establece otro tipo de previsiones, aplicables asimismo al suelo urbanizado, como la posibilidad de que el ayuntamiento adopte acuerdos por los que se sustituya el uso dotacional previsto en el plan por otro uso asimismo dotacional, sin que ello se considere modificación del planeamiento; siempre y cuando exista conformidad de las Administraciones cuyas competencias sectoriales se hayan visto afectadas. Es obvio que la sustitución de un uso dotacional por otro, al afectar a los usos permisibles en el suelo, constituye una medida planificadora, aunque se someta a un procedimiento extra simplificado.

Además, la disposición transitoria segunda establece determinadas reglas aplicables a los procedimientos urbanísticos en terrenos en situación básica de suelo rural, hasta tanto se apruebe la revisión del PATRICOVA (Plan de acción territorial sobre prevención del riesgo de inundación en la Comunidad Valenciana, aprobado por decreto 201/2015).

En este trabajo, nos vamos a centrar en las previsiones de los arts. cuarto y sexto. El primero de ellos regula los denominados proyectos de reconstrucción local (en adelante, PRL). El segundo, medidas especiales, aplicables al suelo urbanizado, para la restauración, restitución e incluso reconstrucción de viviendas dañadas por la DANA.

II. LOS PROYECTOS DE RECONSTRUCCIÓN LOCAL

1. Planteamiento

El art. 4-1 de la Ley 2/2025 dispone que “Excepcionalmente, los ayuntamientos de los municipios afectados por la DANA podrán aprobar proyectos de reconstrucción local (PRL) mediante acuerdo de Pleno adoptado por mayoría absoluta”. No obstante, el art. 4-6 permite asimismo que estos PRL se tramiten y aprueben por la Conselleria competente en materia de territorio, que en tal caso tendrá la condición de Administración actuante. En este supuesto, como veremos, no será necesaria licencia municipal, al considerarse que estamos ante actuaciones autonómicas de interés general; ni tampoco se exige seguir el procedimiento previsto en el art. 243-2 del decreto legislativo 1/2021, Texto refundido de la ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunidad Valenciana (a partir de ahora, TRLOTUP)(2).

Estos proyectos de reconstrucción local se consideran, de acuerdo con el precepto, como proyectos de obras y servicios, a efectos del art. 81-2 a) de la Ley 7/1985; por lo que su aprobación comporta la automática alteración de la calificación jurídica de los bienes de titularidad pública afectados, de modo que los bienes demaniales pasarán automáticamente a ser considerados patrimoniales.

La finalidad de estos PRL, conforme al art. 4-2, consiste en la implantación de viviendas residenciales de nueva construcción en solares vacantes no ejecutados. El Preámbulo justifica esta figura en la imperiosa necesidad surgida de la destrucción total o parcial de muchas viviendas. En concreto, puede tratarse de solares calificados como equipamiento -conforme al anexo IV-I-2-1 c) del decreto legislativo 1/2021, TRLOTUP-; pero también puede tratarse de solares vacantes del patrimonio municipal del suelo e incluso solares “de naturaleza meramente patrimonial”. Cuando el proyecto de reconstrucción local se desarrolle sobre suelos que el plan hubiera destinado a equipamientos, el ayuntamiento, en el plazo de tres años, deberá promover las modificaciones del planeamiento que sean necesarias con la finalidad de implantar equipamientos en otras ubicaciones, permitiendo a este efecto la obtención de dichos nuevos suelos dotacionales; y de ese modo restablecer el equilibrio entre el dotacional y el aprovechamiento lucrativo, conforme al art. 67-3 TRLOTUP.

En cuanto a su tramitación y aprobación, el art. 4-5 exige que se emita informe técnico e informe jurídico. Dentro de la documentación exigible, incluye el proyecto de edificación; en su caso, proyecto de obras ordinario para completar los servicios urbanísticos propios de los solares; por último, el estudio de integración en el entorno, que tiene por finalidad determinar los parámetros urbanísticos de aplicación. Este estudio de integración en el entorno definirá la edificabilidad aplicable mediante la técnica de las áreas homogéneas. El apartado quinto añade que el resto de parámetros urbanísticos se fijarán atendiendo a la tipología y características propias del proyecto de edificación. Por último, se indica que se respetarán las previsiones del PATRICOVA. Esta regulación sobre la determinación de los parámetros urbanísticos será asimismo de aplicación a los PRL que apruebe la Conselleria de territorio, de modo que también en este caso será el PRL el que contenga dichos parámetros.

Por lo que respecta a la ejecución de estos PRL, el art. 4-4 permite acudir a convenios con otras Administraciones Públicas; lo que, desde luego, no es ninguna novedad. En el caso de los PRL de aprobación autonómica, el art. 4-6 dispone que su ejecución se puede llevar a cabo directamente por la Conselleria competente o bien mediante la Entidad valenciana de vivienda y suelo.

Las viviendas pueden ser adjudicadas, conforme al apartado tercero del precepto, bien en régimen de alquiler o bien en régimen de compraventa; y sus adjudicatarios serán preferentemente personas que hayan perdido su vivienda a consecuencia de la DANA; a estos efectos, la Administración actuante establecerá los criterios objetivos de adjudicación para cada caso. En el caso de los PRL de aprobación autonómica, el art. 4-6 dispone que dicha adjudicación se puede llevar a cabo directamente por la Conselleria competente en materia de vivienda, o bien a través de la Entidad valenciana de vivienda y suelo.

2. Órgano competente

Como hemos visto, el art. 4-1 dispone que, en el caso de los PRL de aprobación municipal, es el Pleno el órgano competente; el precepto exige además la mayoría absoluta. No indica que la mayoría absoluta deba serlo del número legal y no del número de hecho, pero hay que correlacionar el precepto con lo dispuesto en el art. 47-2 de la Ley 7/1985, que incluye la alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales y comunales dentro de los supuestos en que se exige mayoría absoluta del número legal; al igual que el art. 179-2 de la Ley 8/2010, que asimismo exige en estos casos la misma mayoría.

Si confrontamos esta norma con la Ley 7/1985, observaremos lo siguiente: En primer lugar, el art. 21 de la Ley de bases de régimen local establece, para los municipios de régimen ordinario, que es competencia del Alcalde aprobar los proyectos de obras y servicios, si bien sólo cuando sea el competente para su contratación o concesión y además figuren en el presupuesto. Al respecto, la regla general se contiene en la adicional segunda, apartado primero, de la LCSP 9/2017, que confiere a los Alcaldes y Presidentes de las Entidades Locales la consideración de órganos de contratación respecto de los contratos de obras, suministro, servicios, contratos de concesión de obras y de concesión de servicios, así como de los contratos administrativos especiales, cuando su valor estimado no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en cualquier caso, seis millones de euros. Incluye dicha disposición los contratos plurianuales de duración no superior a cuatro años, incluyendo posibles prórrogas, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio, ni seis millones de euros. En el resto de casos, conforme al apartado segundo, la competencia es del Pleno. La norma establece además, apartado cuarto, reglas especiales para los municipios de gran población, donde el órgano de contratación es siempre la Junta de Gobierno local; y para municipios de menos de 5000 habitantes (apartado tercero)(3).

Posiblemente la razón por la que la Ley 2/2025 ha conferido al Pleno la competencia para aprobar estos PRL estriba en que, en los municipios de régimen ordinario, es competencia del Pleno la alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales. No obstante, aunque los PRL son aptos para operar dicho cambio en la calificación jurídica de los bienes de dominio público, no todos los PRL necesariamente llevan a cabo esa alteración, dado que pueden operar también sobre suelos de titularidad pública con carácter de bien patrimonial. En ese sentido, cuando el PRL no llegue a los umbrales de la adicional segunda LCSP ni tampoco opere sobre bienes demaniales, podríamos pensar que es preciso reinterpretar la norma valenciana. Y, en caso de que no se entendiera posible dicha reinterpretación, al ser posterior a la Ley 7/1985 y a la Ley 9/2017, podría pensarse que no sería de aplicación la cláusula de prevalencia (SSTC 1/2017, 127/2016, 102/2016 y otras).

En el caso de los municipios de gran población, aparentemente no tendría mucho sentido la atribución de esta competencia al Pleno, que conforme al art. 123 de la Ley 7/1985 posee escasas competencias; pero el precepto remite asimismo a lo que establezcan las leyes. El art. 127, dentro de las atribuciones de la Junta de Gobierno local en estos municipios (como uno de los afectados por la DANA, Torrente, según la Ley valenciana 4/2010) comprende entre otras cosas la aprobación de los instrumentos de planeamiento que desarrollan el planeamiento general, así como la aprobación de los proyectos de urbanización.

Sin embargo, estas contradicciones de la Ley 2/2025 con la normativa básica son sólo aparentes; porque los PRL no sólo son meros proyectos de obra, sino que operan como auténticos instrumentos de planeamiento; como veremos a continuación. Por ello, tiene pleno sentido conferir al Pleno la competencia para su aprobación.

3. Naturaleza jurídica

Como hemos visto, los PRL legalmente se consideran proyectos de obras y servicios, aptos para alterar la calificación jurídica de los bienes demaniales y de los integrados en el patrimonio municipal del suelo. Esto es una previsión que no se recogía en el decreto ley 20/2024.

Sin embargo, la naturaleza de los PRL dista de la de los meros proyectos de obras. En efecto, estos instrumentos tienen un contenido complejo y plural. Por una parte, actúan como proyectos de obra, ya que deben contener el proyecto edificatorio y, en su caso, el contenido propio de un proyecto ordinario de obras, cuando al terreno le falten algunos servicios para convertirse en solar. Se trata, a mi juicio, del supuesto establecido en el art. 187 TRLOTUP: actuación aislada con la finalidad de convertir ese terreno en solar; se trata de suelo que ya está urbanizado, pero le falta algún requisito de los contemplados en el art. 186 para los solares.

Pero, por otra parte, el PRL posee asimismo, aunque de modo limitado, la función propia de un plan urbanístico, dado que convierte terrenos de titularidad pública destinados a equipamientos o a otras finalidades distintas, en terrenos de uso residencial; es decir, altera el uso del suelo. La esencia del PRL, y lo que lo distingue de los proyectos de obra ordinarios, estriba en que puede modificar el uso del suelo; si bien exclusivamente para convertirlo en residencial. De la misma manera, como se ha visto, el PRL fija asimismo los parámetros urbanísticos aplicables a la nueva edificación residencial; que, insisto, se contempla en el PRL ex novo. Establecer los parámetros urbanísticos (edificabilidad, volumen, alineaciones, rasantes, número de plantas, tipología edificatoria) es una función netamente propia del planeamiento, no de los proyectos de obras. Y esto es importante porque, si bien la Ley 21/2013, art. octavo, contempla ciertas posibilidades de exclusión en la evaluación ambiental de proyectos, en consonancia con las directivas 2011/92 y 2014/52(4), no sucede lo mismo con la evaluación ambiental estratégica de los planes que deben someterse a la misma.

Partiendo de la naturaleza jurídica de los PRL, cobra sentido que estos instrumentos, en los municipios de régimen común, deban aprobarse por el Pleno, ya que conforme al art. 22-2 c de la Ley 7/1985, compete a este órgano la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los instrumentos de planeamiento urbanístico. En los municipios de gran población compete a la Junta de gobierno local la aprobación (en sede municipal, sin perjuicio de los casos en que la aprobación definitiva competa a la Comunidad autónoma) de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general cuya aprobación no se halle atribuida al Pleno, art. 123-1 i) de la Ley 7/1985. Cuando la norma estatal habla de “desarrollo del planeamiento general”, parece que quiere referirse a lo que en el TRLOTUP se denomina plan general estructural; y no parece que los PRL puedan afectar a dicha ordenación estructural (aparte de que el art. tercero de la Ley 2/2025 dispone que las modificaciones del planeamiento tendentes a la reconstrucción y afectantes a suelo urbanizado, se consideran siempre modificaciones de la ordenación pormenorizada). Sin embargo, tampoco existe problema en este punto, porque el art. 123 hace la salvedad de aquellos instrumentos de planeamiento cuya aprobación se confiera de modo expreso al Pleno.

De cualquier modo, el hecho de que los PRL posean contenidos propios de los instrumentos de planeamiento, plantea el problema la exigencia de evaluación ambiental estratégica. En efecto, la STJUE Thybaut, C-160/17, opera con un concepto amplísimo de instrumento de planeamiento a estos efectos(5). Es verdad que el art. 5-2 de la Ley 21/2013 define los planes o programas como “el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”, y en el caso de los PRL el instrumento lleva consigo el proyecto; pero también es verdad que la idea de la directiva 2001/42 es que aquellos instrumentos que modifiquen los usos del suelo se sometan a evaluación estratégica, aunque sea por el procedimiento simplificado (en este caso, estaríamos ante modificaciones menores, art. 5-2 f de la Ley 21/2013). A fin de cuentas, el PRL está modificando el previo instrumento de planeamiento.

4. Ámbito de aplicación

El ámbito espacial comprende los municipios afectados por la DANA (art. uno de la Ley 2/2025).

En cuanto al ámbito temporal, la Ley 2/2025 no establece un plazo específico de vigencia; sin que tampoco podamos, de forma automática, transponer lo afirmado en la STC 6/1986 en relación con la “provisionalidad material de los decretos leyes”(6).

Ahora bien, se trata de una norma dictada para una situación excepcional, de modo que lo razonable será, en aras de la seguridad jurídica, que, una vez se haya solventado el problema de vivienda causado por la DANA, se proceda a su derogación. Y, aunque expresamente no se derogue, no tendría sentido alguno que, una vez solventado el problema, los ayuntamientos siguieran aprobando este tipo de proyectos, aunque es razonable que sí puedan ejecutar los ya aprobados, o al menos los que se encontraran en curso de ejecución. Esto es además lo coherente con el hecho de que la norma aluda a la excepcionalidad de estos “proyectos de reconstrucción local”; dicha excepcionalidad sólo puede significar que la aprobación de los PRL debe ir vinculada a la existencia real de necesidades de vivienda derivadas de la DANA, bien en ese municipio o bien en municipios limítrofes o cercanos.

De otra parte, el hecho de que la “excepcionalidad” del supuesto de hecho enlace con la existencia de necesidades sobrevenidas de vivienda derivadas de la destrucción de muchas de ellas, comporta que dichas viviendas deban ser “residenciales”. Es decir, estas viviendas deberán destinarse a residencia habitual y no, por ejemplo, a alquiler turístico o vacacional. No obstante, no veo inconveniente en que se destinen, como finalidad principal, a primera vivienda, pero permitiendo alquiler vacacional en temporadas cortas, cuando los residentes se encuentren pasando unas vacaciones fuera de su domicilio; además, si dentro de un tiempo finalizara la situación de emergencia habitacional provocada por la DANA en los municipios afectados, ya no tendría que haber problema para un cambio de uso.

5. Suelos que pueden ser afectados por los PRL

Del art. cuarto de la Ley 2/2025 se desprende que los PRL sólo van a poder afectar al suelo urbanizado. En efecto, el precepto habla constantemente de “solares”, aunque no siempre emplea esta palabra en sentido técnico, porque el PRL puede tener asimismo como contenido el propio de un proyecto ordinario de obras cuando el terreno requiera completar su urbanización para convertirse en solar. De cualquier modo, tiene sentido que los PRL sólo se permitan en suelo urbanizado, porque la idea es establecer un mecanismo de rápida aprobación y ejecución para afrontar lo más pronto posible las necesidades sobrevenidas de vivienda; y esto es imposible si hay que afrontar una costosa y complicada obra urbanizadora.

El PRL, además, sólo puede operar sobre parcelas vacantes; lo que significa que, si las mismas estuvieran destinadas a un uso concreto ya implantado, entonces no podrán ser objeto de un PRL. La idea es facilitar la implantación de nuevos usos residenciales, pero sin que ello implique sacrificar otros usos preexistentes. Así, si en la parcela está implantado un equipamiento, la misma no podrá ser destinada a un PRL, sin perjuicio de que se pueda proceder al cambio de uso mediante una modificación del planeamiento, conforme al art. tercero de la Ley 2/2025, o bien establecerse ese cambio de uso en el plan urbanístico de reconstrucción(7).

En este punto, se plantea, no obstante, qué sucederá cuando existía un uso previo en la parcela, pero la edificación o construcción ha desaparecido como consecuencia de la DANA, o ha tenido que ser demolida por ello. A mi juicio, en estos casos también se puede considerar que la parcela está vacante; porque en el momento en que se inicia la tramitación del PRL no hay ningún uso implantado, y a fin de cuentas el PRL es un instrumento que opera cambios de uso de parcelas urbanizadas.

El precepto, por lo demás, se refiere a “solares” de titularidad pública. Estos solares de titularidad pública pueden ser fruto de una expropiación en ejecución de un plan especial de reconstrucción; como hemos visto, estos planes especiales de reconstrucción, como regla general, se ejecutan por expropiación. Lo que pasa es que se supone que el plan especial de reconstrucción ya habrá previsto la cobertura de las necesidades extraordinarias de vivienda derivadas de la DANA; de hecho, conforme al art. 2-1 de la Ley 2/2025, una de las finalidades del plan especial de reconstrucción consiste en la creación y ordenación de suelos finalistas destinados a la construcción de viviendas.

¿Cuál es la finalidad de circunscribir el precepto a parcelas de titularidad pública? Lógicamente, conseguir mayor celeridad en la ejecución y ahorrar asimismo problemas derivados de la obtención de esos terrenos por parte de la Administración actuante. Proceder a la expropiación o aprobar un mecanismo equidistributivo implica un proceso largo, que es lo que pretende evitarse; sin que tampoco el legislador, en este caso, haya querido contemplar otras vías más rápidas, como la declaración de urgente ocupación del art. 52 LEF o la ocupación directa (art. 113 TRLOTUP). Tema distinto es que se recurra a otras figuras distintas de los PRL, como los proyectos de interés autonómico, regulados en los arts. 63 ss. TRLOTUP, donde el promotor puede tener reconocida la condición de beneficiario de la expropiación (art. 64) o a la aprobación del plan urbanístico de reconstrucción del art. segundo de la Ley 2/2025, donde, como hemos visto, es preferente la ejecución por expropiación. Y tema distinto, asimismo, es que se adquieran por expropiación parcelas para el patrimonio municipal del suelo (art. 109-2 TRLOTUP) y luego esas parcelas se destinen a un PRL(8). En cualquier caso, nada impide que se obtenga por expropiación un suelo destinado por el plan a equipamiento y que después dicho suelo sea objeto de un PRL; pero siempre habrá que tener en cuenta la excepcionalidad de esta figura y que las necesidades que pretende afrontar son perentorias, además de que en este caso procederá la retasación, conforme al art. 54-2 a) LEF.

Pasemos ahora a estudiar la tipología de parcelas que pueden ser objeto de un PRL.

a) Puede tratarse, en primer lugar, de parcelas de titularidad pública destinadas por el plan a equipamiento. Éste es el único caso que preveía el art. cuarto del decreto ley 20/2014, que no contemplaba, en cambio, los solares vacantes patrimoniales ni tampoco los integrados en el patrimonio municipal del suelo.

En cuanto a lo que se entiende por equipamiento, como hemos visto el art. cuarto de la Ley 2/2025 remite al anexo IV TRLOTUP. Este anexo IV contiene una lista de equipamientos, entre los que se encuentra el residencial dotacional (QR) definido como “viviendas destinadas a residencia permanente en régimen de alquiler, para colectivos desfavorecidos (personas mayores, discapacitadas o menores de 35 años, situaciones de vulnerabilidad, exclusión o emergencia habitacional) o con destino a edificios para residencia en situación de vivienda colaborativa de cesión de uso bajo el régimen de protección pública”(9). Asimismo, resaltaremos el uso dotacional múltiple, definido como “reserva de suelo dotacional cuyo uso específico se definirá con posterioridad a la gestión del plan.”

Pues bien, es obvio que, en parcelas destinadas a equipamiento deportivo, sanitario o educativo, por ejemplo, el PRL va a modificar el planeamiento; va a modificar el uso -aunque formalmente el art. 5-2 de la Ley 2/2025 no considera modificación del planeamiento la sustitución de un uso de equipamiento por otro-. En cambio, en los casos del dotacional múltiple, si el PRL establece la adjudicación en régimen de alquiler o cesión de uso bajo protección pública, no habrá modificado el plan previo, como tampoco en el caso del residencial dotacional (QR). En efecto, las finalidades de los PRL, aunque no exactamente iguales, son en gran medida coincidentes con el QR; sobre todo, porque las consecuencias de la DANA encajan en la noción de emergencia habitacional. Ahora bien, esto conecta con la cuestión siguiente: ¿podría el PRL circunscribir la adjudicación de viviendas a los colectivos propios del QR? Posiblemente sí, porque la adjudicación de las viviendas queda sometida a los criterios objetivos que marque la Administración actuante, como veremos; y la mayor vulnerabilidad es un requisito objetivo.

En los casos de equipamientos públicos, además, como se ha visto, la aprobación del PRL comporta la desafectación tácita del bien demanial.

b) En segundo lugar, el PRL se puede proyectar sobre parcelas en suelo urbanizado que sean de titularidad pública; pero no demaniales, sino patrimoniales. En este punto, debemos recordar que el art. 81 de la Ley 7/1985 establece que la demanialización de un bien patrimonial se puede producir, entre otros supuestos, por el transcurso de veinticinco años de adscripción al uso o servicio público. Y el art. 180 de la Ley 8/2010, de régimen local valenciano, asimismo establece que se adquiere la condición demanial en caso de usucapión de un bien destinado a un uso o servicio público o al aprovechamiento comunal; y también en los supuestos de cesión obligatoria para un uso o para un servicio público determinado. Con la aprobación del PRL, en principio no hay cambio en la calificación jurídica; el bien sigue siendo patrimonial. En cambio, sí puede haber una modificación del planeamiento urbanístico, si éste previamente no hubiera destinado esos solares vacantes a un uso residencial.

c) En tercer lugar, el PRL asimismo puede proyectarse sobre parcelas integradas en el patrimonio municipal del suelo. Al respecto, debe recordarse la amplitud de los fines de los patrimonios públicos del suelo, conforme al art. 104-1 TRLOTUP; de acuerdo con dicho precepto, el patrimonio público de suelo tiene por finalidad la regulación del mercado de terrenos, la obtención reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública, así como facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística(10). No obstante, el art. 105-1 alude específicamente a las viviendas de protección pública y asimismo a otras finalidades de interés social, cuyos fines se enumeran en el precepto(11) -asimismo, art. 52 TRLS-. No olvidemos tampoco que, conforme al art. 105-1 TRLOTUP y el art. 51.2 TRLS, los patrimonios públicos del suelo (PPS) se retroalimentan, de manera que los ingresos procedentes de la enajenación o arrendamiento de las futuras viviendas, deberán destinarse a la adquisición de PPS o a la conservación de los PPS existentes.

De cualquier modo, junto con las previsiones de la Ley 2/2025, tendremos que tener en cuenta el art. 9 ter, apartado 1 f) del RD 849/1986, Reglamento del dominio público hidráulico, introducido por RD 638/2016; precepto relativo al suelo urbanizado en zonas de flujo preferente. Conforme a dicha norma, las edificaciones residenciales se diseñarán teniendo en cuenta el riesgo y el tipo de inundación existente; además, los nuevos usos residenciales se dispondrán a una cota tal que no se vean afectados por la avenida con periodo de retorno de 500 años. Dichos usos residenciales pueden llevar vinculados garajes subterráneos y sótanos, pero sólo si se garantiza la estanqueidad del recinto para la avenida de 500 años de período de retorno, y se realizan estudios específicos para evitar el colapso de las edificaciones; deben además disponerse respiraderos y vías de evacuación por encima de la cota de dicha avenida. Se trata de una norma de mínimos, de modo que el PATRICOVA podría aumentar el nivel de protección; por ejemplo, podría prohibir los sótanos en determinados casos(12).

6. Parámetros edificatorios

Como hemos avanzado, el PRL debe contener asimismo los parámetros edificatorios aplicables a las nuevas viviendas. El art. 4-5 dispone al efecto, como hemos visto, que el estudio de integración en el entorno de los PRL definirá la edificabilidad aplicable mediante la técnica de las áreas homogéneas. Además, el resto de parámetros urbanísticos se fijarán atendiendo a la tipología y características propias del proyecto de edificación. Por último, deben en todo caso respetarse las previsiones del PATRICOVA.

El TRLOTUP apenas utiliza el concepto de “área homogénea”, que, en todo caso, tampoco define. Parece que el concepto sería similar al “ámbito espacial homogéneo”, a que alude el art. 37-2 TRLS. El art. 20 RD 1492/2011 señala que, a los efectos de dicho precepto, se entiende por ámbito espacial homogéneo la zona de suelo urbanizado que, conforme al correspondiente instrumento de ordenación, disponga de unos concretos parámetros jurídico-urbanísticos que permitan identificarla de manera diferenciada por usos y tipologías edificatorias respecto a otras zonas de suelo urbanizado, y que posibilitan la aplicación de una normativa propia para su desarrollo.

Lo que parece pretender el art. 4-5 es que la edificabilidad será la propia del entorno. Pero no siempre el entorno más inmediato posee características homogéneas(13). Más enigmático aún es la previsión que se establece para el resto de parámetros urbanísticos: ¿qué significa que se fijarán atendiendo a la tipología y características propias del proyecto de edificación? Esto implica remitirlo todo a lo que disponga el PRL, a menos que se quiera decir que deben respetarse los parámetros que el planeamiento aplicable a la zona asigne al uso residencial con esa concreta tipología edificatoria.

La regulación de la Ley 2/2025 no es igual a la que contenía el decreto ley 20/2024, cuyo art. 4-3 disponía: “La edificabilidad máxima que se podrá implantar en esa parcela o parte de la parcela será, bien la edificabilidad máxima que ya tuviese atribuida dicha parcela de equipamiento en el planeamiento; o bien, si fuese mayor, la media de la edificabilidad neta de las parcelas residenciales del Sector o Unidad de Ejecución de la que formó parte dicha parcela de equipamiento o, si siempre tuvo la clasificación de suelo urbano, la media de la edificabilidad neta de las parcelas de la zona o ámbito próximo de suelo urbano en la que se sitúe”. Esta previsión era notablemente más precisa que la actual, así que da la sensación de que lo que ha pretendido la Ley 2/2025 es incrementar en este punto el margen de discrecionalidad del autor del PRL.

En lo relativo a las previsiones del PATRICOVA, a cuyas limitaciones remite el art. 4-5, debe tenerse en cuenta que la disposición adicional segunda de la Ley 2/2025 insta a su revisión en el plazo de un año. La disposición transitoria segunda establece una serie de medidas aplicables a los instrumentos urbanísticos en tramitación, hasta la aprobación de la revisión del PATRICOVA; pero la mayoría de ellas son exclusivamente de aplicación al suelo rural. El apartado sexto, no obstante, es de aplicación general, y exige que los planes en tramitación se adecúen a la última información sobre inundabilidad, así como la aprobación de una adenda cuando el informe sectorial sobre inundabilidad se hubiera emitido con anterioridad al 29 de octubre de 2024(14).

En cuanto al suelo urbano y suelo urbanizable con programa de actuación integrada aprobado, el decreto 201/2015 dispone en su artículo 20 que, cuando dicho suelo esté afectado por peligrosidad de inundación, los Ayuntamientos deberán verificar la incidencia de dicha peligrosidad e imponer, cuando proceda, condiciones de adecuación de las futuras edificaciones, tomando como referencia las establecidas en el anexo I del PATRICOVA. Se añade que los municipios y restantes Administraciones implicadas deben impulsar la ejecución de aquellas actuaciones de reducción del riesgo de inundación que deban priorizarse. El art. 17-2 del PATRICOVA, por su parte, exige que el planeamiento urbanístico no comporte un incremento significativo del riesgo de inundación, lo que se identifica con los casos en que se incremente significativamente, bien la vulnerabilidad del uso del suelo de la zona inundable, o bien la peligrosidad de la inundación(15).

Las adicionales segunda y tercera de dicho decreto 201/2015 se refieren a municipios con elevada peligrosidad de inundación, definidos en el art. 15 como aquellos donde al menos dos tercios de su territorio se hallan en niveles de peligrosidad del 1 al 6 y aquellos otros con fuertes limitaciones para orientar hacia zonas no inundables los futuros desarrollos urbanísticos; si bien sus previsiones se refieren esencialmente a nuevos desarrollos urbanísticos. Mucho más interesante es el anexo I, que establece de una parte unas condiciones generales sobre la edificación en zonas sujetas a peligrosidad de inundación(16), y, de otra, previsiones específicas en función del grado de inundabilidad. Así, el anexo I establece condiciones especiales para las zonas con nivel de peligrosidad 3, 4 y 6(17), como la prohibición general de sótanos y semisótanos, salvo en uso residencial intensivo y siempre que se cumplan las condiciones indicadas en el propio anexo al efecto(18); así como las condiciones que deben reunir las acometidas a la red de alcantarillado y una serie de exigencias para las edificaciones residenciales, comerciales y de servicios(19). Tengamos en cuenta que, en el nivel 1, se prohíbe todo tipo de edificación, salvo que ya estuviera prevista en un planeamiento aprobado con anterioridad al PATRICOVA, en cuyo caso será de aplicación lo previsto en el anexo I. En cualquier caso, como se ha visto, debe procederse a la revisión de este plan; esencialmente, porque su cartografía no reflejaba como inundables todos los territorios afectados.



7. Contenido documental

La Ley 2/2025 establece una notable simplificación documental para la tramitación y aprobación de los PRL. Hay que decir, además, que el decreto ley 20/2024 nada preveía al efecto.

Actualmente, el art. 4-5 de dicha Ley exige informe técnico y jurídico (como no podría ser menos). En este punto, se plantea si el informe técnico puede ser sustituido por certificado ECUV; y la respuesta parece que debe ser positiva, ya que de la disposición adicional cuarta, apartado segundo, TRLOTUP, modificado por Ley 7/2023, se desprende que una de las funciones de dichas ECUV es la emisión de estos informes técnicos.

Además, se añade que deberá incorporarse el proyecto de edificación; en su caso, el proyecto de obra ordinaria para completar los servicios urbanísticos propios de los solares; y el estudio de integración en el entorno, al objeto de determinar los parámetros urbanísticos aplicables al PRL. En cuanto al estudio de integración para determinar los parámetros urbanísticos, ya me he referido a esta cuestión. En lo relativo al proyecto de edificación, habrá que estar a la Ley 38/1999, de ordenación de la edificación.

Nada se dice sobre el estudio de impacto ambiental. Realmente, el caso no se halla incluido entre los proyectos que exigen dicho estudio -salvo que se ocuparan más de cinco hectáreas, anexo I de la Ley 21/2013, apartado noveno punto 13- además de que, como hemos visto, el decreto ley 11/2024 prevé la posibilidad de exención, en los términos del art. octavo de la Ley 21/2013, cuando nos encontremos ante infraestructuras críticas. Pero el problema estriba en que, querámoslo o no, los PRL, en muchas ocasiones, van a constituir modificaciones (si bien menores) del planeamiento; y la directiva 2001/42 no prevé excepciones a la evaluación estratégica, sino sólo un régimen simplificado y otro ordinario. Ahora bien, la STC 25/2024 insiste en que sólo se someten a evaluación ambiental estratégica los planes que constituyan el marco de futuros proyectos, por lo que se entendió que la derogación parcial de un plan de acción territorial que remitía a su vez a futuros planes que a su vez serían marco de futuros proyectos, no exige esta evaluación; y esta circunstancia es dudosa en el caso de los PRL. La STC 123/2021 declara asimismo la constitucionalidad de una norma autonómica que eximía de evaluación estratégica a los estudios de detalle, dada la muy limitada función de estos instrumentos en la normativa de esa Comunidad autónoma (Ley andaluza 7/2002, hoy derogada por Ley 7/2021); y lo mismo hace la STC 86/2019 (Canarias). Otras sentencias del TC, en cambio, como la STC 109/2017, son mucho más exigentes en cuanto al sometimiento a evaluación ambiental estratégica; lo mismo la STC 161/2019 (instrumentos transitorios de planeamiento)(20). Como se ha visto, en todo caso de la STJUE Thybaut puede colegirse la necesidad de evaluación en nuestro caso, aunque sea simplificada.

8. El restablecimiento del equilibrio en las dotaciones

El art. 4-7 de la Ley 2/2025 dispone, como hemos visto, que cuando el PRL se desarrolle sobre parcelas vacantes para las que el plan previera un uso de equipamiento, el ayuntamiento deberá promover, en el plazo de tres años desde su aprobación, una o varias modificaciones de planeamiento cuyo objeto sea obtener suelo para sustituir al equipamiento ocupado, a fin de restablecer de este modo el equilibrio entre dotaciones y aprovechamiento lucrativo a que se refiere el artículo 67.3 del TRLOTUP.

El art. 67 TRLOTUP, relativo a las modificaciones del planeamiento, establece que los cambios propuestos deberán mantener el equilibrio existente en el planeamiento vigente entre las dotaciones públicas y el aprovechamiento lucrativo, lo que exigirá, en su caso, suplementar la red primaria y la red secundaria de dotaciones, a fin de que cumplan con los criterios de calidad, capacidad e idoneidad exigidos por el anexo IV TRLOTUP. No obstante, se puntualiza que “no será necesario suplementar la supresión, total o parcial, de aquellos usos que, aun estando calificados por el planeamiento vigente como equipamiento público, el uso público implantado en su día no responda hoy a la prestación de servicios públicos. Las superficies destinadas a dichos usos no serán computables para el cálculo del estándar dotacional global”. Es decir, el art. 67-3 dispone que no es preciso suplementar si el plan calificara un terreno como equipamiento público cuando en la actualidad ese uso no se encuentre implantado. Sin embargo, aunque los PRL responden a este supuesto (solares vacantes) la voluntad de la Ley 2/2025 es que se proceda a dicha suplementación.

Además, el art. 67-3 añade que, para verificar que se mantiene el equilibrio preexistente entre dotaciones públicas y aprovechamiento lucrativo, así como el estándar dotacional global, sólo se considerarán las zonas verdes calificadas en el planeamiento vigente que cumplan las condiciones funcionales y de calidad exigidos en el anexo IV TRLOTUP; si bien se exceptúan de esta regla general los supuestos de incremento de edificabilidad en suelo urbano regulados en el artículo 36-4. Este último precepto se refiere a actuaciones de dotación, regeneración, renovación o rehabilitación urbana; y su apartado d) establece reglas específicas para el suplemento de zonas verdes en estos casos, de modo que esencialmente se exige, genéricamente, que la proporción de zonas verdes sea adecuada a las necesidades de la población(21).

De cualquier modo, el art. 4-5 de la Ley 2/2025 es algo ambiguo, ya que no exige que la modificación del planeamiento sea aprobada en el plazo de tres años desde la aprobación del correspondiente PRL, sino tan sólo que “el ayuntamiento la promueva en el plazo de tres años”. Por lo demás, se prevé la posibilidad de que el suplemento de dotaciones se haga de manera escalonada (una o varias modificaciones del planeamiento). Y, desde luego, queda la duda de qué sucederá en aquellos municipios con muy escaso suelo y elevadísima densidad de población (Benetúser, uno de los afectados por la DANA, puede ser un ejemplo): en estos casos, la obtención de nuevo suelo para equipamientos puede resultar muy costosa y complicada.

9. Ejecución de los PRL

La Ley 2/2025 se limita a decir que dicha ejecución se puede llevar a cabo por convenios con otras Administraciones Públicas(22). Al respecto, la directiva 2014/24 excluye de su campo de aplicación la cooperación horizontal entre poderes adjudicadores para una finalidad de interés público común (art. 12; asimismo, arts. seis y 31 LCSP); para ello, el requisito esencial es que exista un interés público común y además una verdadera cooperación horizontal entre poderes adjudicadores, es decir, que todos intervengan en la actividad de cooperación, sin que sea posible que uno simplemente pague y el otro ejecute las prestaciones objeto del convenio (SSTJUE ISE, C-796/18, Remondis II, C-419/19, Comisión contra Alemania, C-480/06, Colegio de ingenieros de la provincia de Lecce, C-159/11; entre otras)(23). Por supuesto, si a consecuencia de dicha cooperación se precisa adjudicar (como es lógico, por otra parte) un contrato público de obras, entonces dicho contrato se someterá a las previsiones de la Ley 9/2017(24).

Esta posibilidad de utilización de convenios interadministrativos debe ponerse en relación con el art. 105-4 e) TRLOTUP, que, en relación con la enajenación de los bienes del PPS, permite la cesión gratuita a organismos públicos, sociedades, entidades o empresas de capital íntegramente público, o a otras administraciones públicas; siempre que el destino de dicha cesión sea la construcción, sobre el suelo cedido, de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o cualquier otra de las actuaciones previstas en el apartado primero del precepto. Su apartado f) posibilita, a su vez, la enajenación directa a cualquiera de los entes relacionados en el apartado e), siempre que el destino de esta transmisión sea la gestión y promoción de suelo en actuaciones de iniciativa pública, o cualquier otra de las actuaciones previstas en el apartado primero. En efecto, aunque la cesión gratuita y la enajenación directa son figuras contractuales patrimoniales, y no convenios, en la medida en que se prevea, por parte de la otra Administración, el deber de promoción de VPP, la cosa cambia, porque el negocio va más allá de lo estrictamente patrimonial; aunque seguramente será necesario que el ayuntamiento lleve a cabo algún otro tipo de actuación de cooperación dentro del convenio, más allá de la cesión de la propiedad. En todo caso, la entidad adquirente debe sujetarse, en la adjudicación del contrato público de obra, a la normativa contractual(25); aun así, subsiste un problema cuando el adquirente-promotor sea una sociedad pública que no tenga la consideración de poder adjudicador y el contrato exceda de los umbrales de la armonización; porque entonces la interposición de esa sociedad pantalla para adjudicar contratos podría considerarse fraudulenta.

Tampoco puede olvidarse la referencia a estos convenios interadministrativos que efectúa el art. 54-2 de la Ley 8/2004 (Ley de la vivienda de la Comunidad Valenciana) en relación con la promoción pública de viviendas. Y el art. 8-3 del decreto 106/2021, dictado en desarrollo de la misma, permite la suscripción de convenios de colaboración con los ayuntamientos para la adjudicación de sus viviendas de protección pública, en su término municipal, a través del Registro autonómico de vivienda.

La alusión a estos convenios debe conectarse con el art. 57-4 de la Ley 7/1985, introducido precisamente por el Real Decreto-ley 7/2024 (que acoge medidas estatales ante la DANA). Conforme a este precepto, en el ámbito de las relaciones interadministrativas de cooperación, las entidades locales, ante situaciones ocasionadas tras una emergencia civil por catástrofes naturales o derivadas de la acción humana que comporten graves daños, podrán aportar, con sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, medios humanos y materiales a las entidades locales afectadas gravemente por dicha catástrofe, a fin de coadyuvar al restablecimiento de la normalidad. Y tampoco debemos perder de vista el art. 9-3 TRLS, que permite suscribir convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, cuyo objeto sea, entre otros, atribuir la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto mayoritariamente público, sobre los que dichas Administraciones ejercerán, en todo caso, el control efectivo, u ostenten una posición decisiva en su funcionamiento. Démonos cuenta de que el precepto alude a consorcios previamente constituidos, en la línea restrictiva que, en relación con esta figura, subyace al art. 57 de la Ley 7/1985 y a la regulación de la Ley 40/2015.

Los convenios en cuestión deberán sujetarse a los requisitos establecidos para dicha figura en los arts. 47 ss. de la Ley 40/2015, del sector público; así como a lo indicado al efecto en el art. 57 de la Ley 7/1985. Así, el art. 48-3 de la Ley 40/2015 exige que los convenios mejoren la eficiencia de la gestión pública, faciliten la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuyan a la realización de actividades de utilidad pública y cumplan con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera(26); además deben ser financieramente sostenibles, conforme al apartado quinto de dicho precepto, sin que las aportaciones financieras a que se comprometan las partes puedan exceder de los gastos derivados de la ejecución del convenio (apartado sexto).

Asimismo, tengamos en cuenta que el plazo máximo de vigencia de los convenios es de cuatro años, salvo que una norma disponga un plazo superior (art. 49), con posibilidad de prórroga por cuatro años adicionales; si bien de la STC 132/2018 y de la STS de nueve de junio de 2025, RC 7399/2023, se desprende que el plazo superior puede asimismo ser establecido por una ordenanza local.

Por último, el convenio podría concluir con la constitución de un consorcio, pero la regulación de esta figura adolece de notable rigidez (arts. 119 ss. de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público). Además, el art. 57-3 de la Ley 7/1985 establece notables restricciones a la creación de consorcios, al indicar que su constitución sólo es posible cuando la cooperación no pueda formalizarse mediante un convenio y siempre que dicha constitución permita asignar de modo más eficiente los recursos económicos; además, debe verificarse que la creación del consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad Local ni del propio consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos -previsión ésta que prácticamente puede hacer inviable la creación de nuevos consorcios-.

Si la Generalitat es parte en el convenio, deberá además someterse a lo previsto en el decreto 176/2014, recientemente modificado por la Ley 6/2024, de simplificación. Puede ser de interés acudir a la figura de los convenios tipo previstos en la disposición adicional tercera del decreto 176/2014, ya que en ese caso bastaría una única autorización del Consell.

10. Adjudicación de las viviendas

El art. 4-3 de la Ley 2/2025, como se ha anticipado, dispone que los adjudicatarios de las viviendas incluidas en los PRL, sea mediante compraventa o en alquiler, serán preferentemente personas que hubieran perdido su vivienda a causa de la DANA. Además, el precepto remite a las condiciones objetivas que en cada caso establezca la Administración actuante para efectuar la adjudicación. Se trata de una previsión que no se encontraba en el decreto ley 20/2024.

Esto significa, en primer lugar, que la norma exige que, de modo prioritario, se atiendan las necesidades de los que hubieran perdido la vivienda a causa de la DANA. Sólo una vez cubiertas esas necesidades, podría pensarse en otros adjudicatarios. Pero, si el PRL se aprueba por un municipio, ¿tendrán prioridad asimismo quienes hubieran perdido su vivienda a causa de la DANA, pero en un municipio cercano? A mi juicio, dada la finalidad de la norma, es lógico dar una respuesta positiva, aunque la Ley 2/2025 confiere un elevado margen de decisión al Pleno en cuanto al diseño de los criterios de adjudicación. Se puede establecer, por ejemplo, la prioridad para quienes hubieran perdido su vivienda dentro del propio municipio y añadir que, una vez satisfecha esta necesidad, el siguiente grupo de adjudicatarios preferentes se constituirá por quienes hayan perdido la vivienda, a causa de la DANA, en otros municipios. Pero también se puede equiparar a los afectados de otros municipios con los del municipio actuante, o establecer un radio en que se aplique dicha equiparación. Ya hemos visto que la Ley remite a los criterios que establezca la Administración actuante, pero dichos criterios deben ser objetivos y respetar la prioridad concedida a quienes hubieran perdido su vivienda a consecuencia de la DANA.

A mi juicio, de otra parte, debe darse absoluta prioridad a quienes hayan perdido la vivienda en que hubiera radicado el domicilio habitual. Sólo una vez satisfecha esta prioridad, si quedaran viviendas vacantes se podrían adjudicar viviendas a aquellos que hayan perdido su segunda vivienda. Aun así, puede haber otras necesidades más perentorias, como grupos vulnerables o jóvenes que, por primera vez, acceden a una vivienda.

Esa priorización de los grupos vulnerables (por edad, diversidad funcional, situación económica) asimismo puede aplicarse entre quienes hubieran perdido su vivienda habitual a causa de la DANA (es decir, establecimiento de preferencias dentro del grupo prioritario). También puede primarse, ya que ello es un dato objetivo, a aquellos que, habiendo perdido su domicilio habitual a causa de la DANA, no dispongan de ninguna otra vivienda en un radio de 20 km, por ejemplo.

En cuanto a los precios de venta, se pueden tomar en consideración como uno de los criterios objetivos a tener en cuenta; pero nunca deberían tener un peso determinante. Incluso, si se estableciera un precio mínimo de base, podría preverse la posibilidad de rebajarlo en caso de que todas o la mayoría de las viviendas hubieran quedado sin adjudicar. Insisto en todo caso en que el precio nunca debería ser determinante(27). No olvidemos que el art. 54-1 de la Ley 8/2004, valenciana de la vivienda, indica que la promoción pública de viviendas es una actividad sin ánimo de lucro. La disposición adicional primera del decreto 180/2024, por el que se aprueba el régimen de las viviendas de protección pública en la Comunidad Valenciana, por su parte, limita los precios de venta y alquiler de las viviendas de promoción pública(28).

Lo que parece claro es que la Ley 2/2025 pretende otorgar un amplio margen de regulación a cada municipio. Es razonable que sea cada PRL el que establezca los criterios objetivos en función de la concreta situación, y es lo que parece desprenderse de la norma (“para cada caso”); pero puede ser positivo, en aras de la eficiencia y la simplificación, que cada municipio apruebe unas bases generales y que luego cada PRL opte por utilizarlas, o bien, justificadamente, apartarse de ellas. También puede ser oportuno que la Generalitat establezca unos modelos tipo de bases, a los que puedan adherirse voluntariamente los municipios.

Las bases podrían prever, y sería conveniente, unos plazos máximos de enajenación a los que han perdido su vivienda a consecuencia de la DANA, de modo que, pasados esos plazos, las viviendas pudieran ser objeto de enajenación a otros sujetos. Es razonable entender que, cuando esto suceda, la enajenación deba regirse por la Ley valenciana de la vivienda o, en caso de PPS, por el art. 105 TRLOTUP, a que luego me referiré.

En cuanto a la adjudicación, como hemos visto, puede ser en régimen de venta o de alquiler(29). Tampoco aquí la Ley 2/2025 establece prioridades. Puede ser razonable que un PRL sólo permita el régimen de alquiler -en cuyo caso, sería más sencillo el encaje como QR, equipamientos residenciales- o únicamente el régimen de compra; o ambas cosas, pero priorizando en la compra a aquellos que hayan perdido una vivienda que hubieran poseído en propiedad, a menos que opten por el alquiler, por ejemplo. La norma, expresamente, no contempla otras modalidades, como el derecho de superficie; pero esto no impide acudir a esta figura, ya que el art. 53-1 TRLS prevé la posibilidad de constitución de un derecho de superficie sobre una vivienda ya construida o sobre una edificación ya ejecutada. Esto puede ser positivo porque, además de resultar más económico para el adquirente que la compra en propiedad plena, permite a la Administración conservar la titularidad pública del suelo. Tampoco parece que deban descartarse a priori otras opciones, como el usufructo.

En lo relativo a los procedimientos (concurso, subasta etc.) para proceder a la adjudicación, recordemos que el art. 137 de la Ley 33/2003 no tiene carácter básico. El art. 188.1 de la Ley 8/2010 establece la preferencia de la subasta en caso de enajenación onerosa de inmuebles patrimoniales de las entidades locales en la Comunidad Valenciana, pero prevé excepciones en que puede utilizarse el concurso; en particular, cuando el pliego permita al licitador abonar en especie parte del precio o cuando el bien objeto de enajenación se destine al cumplimiento por el adjudicatario de fines de interés general. Pues bien, en nuestro caso, la utilización del concurso no sólo se halla enteramente justificada y resulta totalmente congruente con la finalidad de la norma, sino que además la propia dicción del art. cuarto de la Ley 2/2025, al aludir a los criterios objetivos que establezca la Administración actuante, da pie a ello. Lo mismo debe decirse en relación con la adjudicación en régimen de alquiler. En suma, en nuestro caso tiene mucho más sentido el concurso que la subasta; el precio no puede ser el factor determinante, como hemos visto. La subasta, en suma, no tiene aquí cabida.

En todo caso, el art. 105 TRLOTUP prevé reglas específicas para la transmisión a particulares de los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo; y ya hemos visto que la Ley 2/2025 prevé, entre otros supuestos, la posibilidad de que los PRL se ubiquen sobre suelos vacantes integrantes en el patrimonio municipal del suelo (PMS, en adelante). El art. 105-2 permite recurrir a la compraventa, la superficie, el arrendamiento o cualquier otro negocio jurídico previsto en la normativa sobre patrimonio de las Administraciones Públicas. Ahora bien, surge la siguiente duda interpretativa en relación con los PRL ubicados sobre terrenos del PMS, ya que el art. 105-3 TRLOTUP prevé que, en la gestión del PPS, se preferirá el arrendamiento a la enajenación; y que, en relación con esta última, se preferirá la constitución de un derecho de superficie a la enajenación del pleno dominio. Tenemos que preguntarnos si estas prioridades asimismo son de aplicación en el caso de los PRL que se ubiquen sobre terrenos del PMS. Pues bien, a mi juicio, estas previsiones son compatibles con el art. 4-3 de la Ley 2/2025, que expresamente sólo remite a la fijación por el ente local de los criterios objetivos de selección. Esta interpretación es además coherente con la idea de que los PPS deben mantenerse o ampliarse, pero no restringirse.

Ahora bien, no es descartable una interpretación alternativa, que confiera al ente local la opción entre venta y alquiler, asimismo en los PRL ubicados sobre PPS. En cualquier caso, el art. 105 no impide la enajenación del dominio, sino que su apartado cuarto remite a la legislación patrimonial. El precepto alude al concurso y la subasta, así como a la venta directa a entidades benéfico-sociales, cooperativas de vivienda y promotoras públicas de vivienda protegida. Podemos eliminar la subasta; atendiendo a lo que indica el art. cuarto de la Ley 2/2025, la única opción sería el concurso, como se ha visto. No sería descartable, a primera vista, la enajenación directa a alguna de esas entidades, estableciendo como obligación esencial de la compradora la de proceder a la venta o alquiler priorizando a los que hubieran perdido su vivienda a consecuencia de la DANA, con inclusión expresa de una cláusula de resolución en caso de incumplimiento; pero no resulta razonable, ya que con eso seguramente sólo se conseguiría retrasar las adjudicaciones, que en todo caso deberían seguir los criterios objetivos establecidos en el PRL. Sí puede tener sentido la enajenación a estas entidades cuando las bases previstas en el PRL hayan establecido un plazo, transcurrido el cual hayan quedado viviendas por adjudicar: pasado ese plazo, sí tiene sentido la enajenación a una cooperativa de vivienda, por ejemplo.

Además, el art. 105-3 TRLOTUP remite, en relación con el alquiler, no sólo a la normativa patrimonial, sino también a la Ley 8/2004, valenciana de la vivienda; lo que resulta coherente. La Ley 8/2004, contrariamente a lo que podría pensarse a la vista de lo que indica el art. nueve de la Ley 9/2017 y la Ley 33/2003, considera que los contratos de adjudicación y cesión de las viviendas tienen naturaleza administrativa (art. 57-2). Aunque el art. 4-3 de la Ley 2/2025 no remite a la legislación de la vivienda de modo explícito, sus previsiones deben integrarse con la regulación de las viviendas de promoción pública en la Ley 8/2004; por ejemplo, en cuanto a las causas de expropiación por incumplimiento de la función social que establece el art. 57-4(30) o los supuestos en que procede el desahucio del inquilino (art. 57-5)(31). Esta regulación se complementa con el decreto 68/2023, Reglamento de la vivienda en régimen de protección pública y régimen jurídico de patrimonio de la vivienda y suelo de la Generalitat; así como, en relación con la adjudicación, por el decreto 106/2021, que, por cierto, establece la preferencia del alquiler en su art. 36. Ahora bien, ni uno ni otro decretos son aplicables a la promoción pública de viviendas por los entes locales; se circunscriben a las que promueve la Generalitat(32). Esto redunda en que sea el propio PRL el que determine los criterios objetivos de adjudicación; incluso en los casos de alquiler de viviendas edificadas sobre patrimonio público del suelo, pese a la remisión que efectúa el art. 105 TRLOTUP a la normativa sobre vivienda. No olvidemos, en todo caso, que en virtud de convenio la Generalitat podría ser la encargada de ejecutar el PRL, pero, aun así, entiendo que prevalecen las reglas sobre adjudicación establecidas en la propia Ley 2/2025; norma que, como hemos visto, remite a las bases reguladoras de la adjudicación y establece en todo caso el sistema de concurso, sin priorizar el régimen de alquiler sobre el de compraventa, de modo coherente con la finalidad de los PRL. Lo veremos en el apartado siguiente con mayor detalle.

11. Los PRL de aprobación autonómica

Se trata asimismo de una novedad que no estaba recogida en el decreto ley 20/2024. Conforme al art. 4-6 de la Ley 2/2025, la Administración autonómica podrá, a través de la Conselleria competente en materia de urbanismo, tramitar y aprobar proyectos de reconstrucción local, en cuyo caso la propia Generalitat será la Administración actuante. El precepto, como hemos visto, añade que la aprobación de un PRL llevará consigo la declaración de interés general, sin que, conforme al art. 243-2 TRLOTUP, resulte necesaria la licencia municipal, aunque no será de aplicación el procedimiento previsto en dicha norma. Además, los parámetros urbanísticos de la actuación quedarán fijados en el PRL, conforme a las reglas establecidas en el art. 4-5, ya analizado. Por último, se dispone que la ejecución de los proyectos y la adjudicación de las viviendas podrá llevarse a cabo directamente por la Conselleria competente en materia de vivienda o a través de la Entidad Valenciana de Vivienda y Suelo.

La posibilidad de que la Generalitat sea quien promueva y apruebe un PRL es coherente con sus competencias en materia de vivienda. Además, en este punto son de aplicación no sólo las previsiones relativas a las viviendas de promoción pública contenidas en la Ley 8/2004, sino también, en la parte en que siguen vigentes tras el decreto 180/2024, los decretos 68/2023 y 106/2021.

Ahora bien, en la medida en que pueda haber conflicto entre la Ley 2/2025 y la normativa autonómica sobre patrimonio del suelo de titularidad autonómica y sobre vivienda, habrá que dar prevalencia a lo indicado en la Ley 2/2025, aunque nominalmente se refiera en gran medida a los PRL aprobados por los entes locales. En efecto, tiene pleno sentido que, también en los PRL aprobados por la Generalitat, se priorice la adjudicación de viviendas a favor de quienes perdieron su vivienda habitual a consecuencia de la DANA, dado que ésta es la finalidad de la norma. Pero, de nuevo, hay que plantearse si la preferencia por el alquiler que luce en el art. 105 TRLOTUP y en el art. 36 del decreto 106/2021, será asimismo de aplicación a este caso; o si, por el contrario, será el PRL de aprobación autonómica el que determine si procede el alquiler, la venta, la superficie o alguna otra figura, como el usufructo. A mi juicio, hay que tener en cuenta que, a diferencia del régimen general de las viviendas de promoción pública, en este caso no se trata tanto (aunque también) de apoyar a las personas con escasos recursos económicos -para las que el alquiler puede resultar más asequible- sino más bien solventar la emergencia habitacional producida por la DANA. Y esto puede ser justificación suficiente para escoger, en algún caso, la compraventa y no el alquiler.

De otra parte, los PRL deben ubicarse sobre suelos vacantes, urbanizados, de titularidad pública; sean destinados a equipamientos (en cuyo caso el PRL altera su calificación jurídica y procede al cambio de uso), parcelas patrimoniales o parcelas integrantes de un PPS. Pero, ¿puede la Generalitat promover y aprobar un PRL sobre una parcela municipal? ¿O debe hacerlo necesariamente sobre una parcela de su titularidad? Pensemos que el art. 182 de la Ley 8/2010, en consonancia con las previsiones de la Ley 14/2003, de Patrimonio de la Generalitat, prevé la mutación demanial intersubjetiva a través de la cesión de titularidad a otras Administraciones Públicas(33). Por tanto, es muy posible que suelos destinados por el plan a equipamientos públicos de competencia autonómica (sanitario, educativo) hayan sido cedidos por el ayuntamiento a la Generalitat, y resulten, por tanto, de titularidad de esta última. Tampoco debemos perder de vista la posibilidad de que existan en el término municipal terrenos integrantes del patrimonio autonómico de suelo; como tampoco la de que la Administración autonómica sea titular de bienes patrimoniales (así, debido a las herencias ab intestato de personas que carecen de parientes con derecho a la herencia, art. 71 LO 1/2006). O pensemos en los casos en que la Generalitat ha sido Administración urbanística actuante; por ejemplo, en un previo plan especial con destino a viviendas de promoción pública o en actuaciones de rehabilitación, regeneración o renovación urbana promovidas por la Administración autonómica (art. 76-10 TRLOTUP): en estos supuestos, si la Generalitat es Administración actuante, será asimismo la destinataria del porcentaje de cesión obligatoria del aprovechamiento tipo.

En suma, existe la posibilidad de que la Administración autonómica sea titular de inmuebles vacantes en el término municipal. Pero no siempre será así. En tal caso, hay que insistir en la pregunta: ¿podría la Generalitat promover un PRL sobre una parcela de titularidad municipal? Lo puede hacer, desde luego, a través de convenio, ya que así lo establece expresamente el art. 55 de la Ley 8/2004, cuando indica que la Generalitat, directamente o mediante convenios con las entidades locales, entidades autónomas y empresas públicas de ambas Administraciones, podrá adquirir y preparar suelo con destino preferente a la promoción de viviendas de protección pública y la formación de patrimonios públicos de suelo, así como a la regulación del uso del derecho de superficie(34). Es más, como hemos visto, el art. 4-3 de la Ley 2/2025 permite asimismo que los entes locales impulsen un PRL mediante convenio con otra Administración pública.

No parece, en cambio, que la Generalitat pueda imponer un PRL sobre un terreno de titularidad municipal; máxime si el planeamiento urbanístico situaba sobre ese terreno un equipamiento perteneciente al ente local. Por supuesto, una posibilidad es acudir a la expropiación forzosa de solares patrimoniales municipales; aunque son más plausibles otras figuras, como los convenios de cesión gratuita de la titularidad, recogida en el art. 186 de la Ley 8/2010: En efecto, no tiene mucho sentido en este caso la cesión de uso por máximo de 30 años del art. 187 de la Ley de régimen local valenciano, salvo que se pretenda que la Administración autonómica se haga cargo de la promoción, con los gastos que lleva consigo, para que, al cabo de los años, el bien revierta al ayuntamiento. O, también, existe la posibilidad de pactar la constitución de un derecho de superficie sobre el terreno municipal a favor de la Generalitat, aunque esta solución resulta más complicada.

El art. 4-6 de la Ley 2/2025 dispone, como hemos visto, que en estos PRL de aprobación autonómica procede la exención de licencia municipal, al considerarse una actuación de interés general. La STC 40/1998 entendió que la exención de licencia municipal en actuaciones públicas con un interés general cualificado es conforme a la Constitución, siempre que el ayuntamiento participe en el procedimiento mediante la emisión de un informe, aunque éste no sea vinculante. Para las actuaciones de interés general promovidas por la Administración General del Estado donde exista urgencia o un excepcional interés público, la disposición adicional décima TRLS confiere una importante intervención a los ayuntamientos, aunque el Estado finalmente pueda ordenar la modificación del planeamiento. Esa norma, ante situaciones que puedan justificar la contratación de emergencia conforme al art. 120 LCSP, simplemente prevé una reducción de plazos(35). El art. 243 TRLOTUP, apartado segundo, prevé algo similar a lo indicado en la adicional décima TRLS, pero sin que la Generalitat pueda imponer al ayuntamiento la modificación del plan, ya que se exige el consenso de todas las Administraciones afectadas(36). De cualquier modo, el apartado primero prevé también una remisión a la normativa sectorial en cuanto a la exención de licencia (pensemos en puertos, carreteras, la disposición adicional tercera de la Ley 13/2003); y, en puridad, el art. 4-6, al declarar inaplicable el procedimiento previsto en el art. 243-2, está estableciendo, sin más, un caso de exención de licencia, lo que es coherente con el hecho de que el PRL, en realidad, esté alterando puntualmente la ordenación urbanística. La excepcionalidad de esta previsión redunda en la conveniencia de modificar la Ley 2/2025, de modo que se acote temporalmente, de modo expreso, la posibilidad de acudir a los PRL.

De cualquier modo, la función de la Generalitat va más allá de la aprobación del plan de reconstrucción o de los PRL de iniciativa autonómica, ya que el art. 56-2 de la ley 8/2004 le confiere además una función de coordinación de las actuaciones en materia de vivienda ante situaciones de catástrofe.

III. REGLAS ESPECIALES PARA LA RECONSTRUCCIÓN, RESTITUCIÓN O REHABILITACIÓN DE EDIFICACIONES

1. Planteamiento

El art. 6-1 de la Ley 2/2015 permite que, en suelos en situación básica de urbanizado, se puedan reparar, restituir o reconstruir, incluso con alteraciones estructurales, las edificaciones y construcciones legalmente implantadas dañadas por la DANA, aun aquellas en situación de fuera de ordenación y que excedan de lo previsto en el régimen transitorio del planeamiento. No obstante, cuando el fuera de ordenación implicara la ocupación de suelo calificado como viario o espacio público, el ayuntamiento podrá exigir que la reconstrucción se ajuste a las nuevas alineaciones.

De cualquier modo, el precepto añade que lo anterior se entiende sin perjuicio de que el ayuntamiento pueda tramitar modificaciones de planeamiento conforme a lo previsto en el artículo tercero, en cuyo caso la reconstrucción se deberá ajustar a lo que se establezca en sus determinaciones. Recordemos que el artículo tercero establece un procedimiento acelerado de modificación del planeamiento en suelos en situación básica de urbanizados, cuando dichas modificaciones tengan por finalidad la reconstrucción ante los daños producidos por la DANA; en estos casos, además, el art. 3-1 establece que esas modificaciones se considerarán afectantes a la ordenación pormenorizada y que el órgano ambiental y sustantivo será el ayuntamiento.

Por su parte, el art. 6-6 de la Ley 2/2025 puntualiza que en ningún caso se permitirá restituir o reconstruir edificaciones ilegales sobre las que ha transcurrido el plazo para el ejercicio de la potestad de restauración de la legalidad urbanística, conforme al art. 256 TRLOTUP; precepto que establece que el mero transcurso del plazo para restablecer la legalidad urbanística alterada no implica la legalización de lo ilegalmente construido(37).

Por lo pronto, el art. sexto es aplicable al suelo urbanizado; no al suelo rural. Esto deja en una situación problemática a los titulares de viviendas legales en suelo rural destruidas por la DANA. A estos propietarios les queda la posibilidad de intentar la adjudicación de una vivienda vía PRL, pero esto en modo alguno será inmediato.

En segundo lugar, como acabamos de ver, la norma no es aplicable a las edificaciones ilegales, y que no hubieran sido legalizadas, respecto de las cuales ha transcurrido el plazo de restablecimiento de la legalidad alterada; a pesar de que, conforme al art. 28.4 TRLS, estas edificaciones ilegales, aunque desde luego es algo anómalo, tienen acceso al Registro de la Propiedad.

Debe tratarse, por tanto, de edificaciones o construcciones legales desde el principio, o bien posteriormente legalizadas. Además, a diferencia de los PRL, no es necesario que esas edificaciones o construcciones hubieran estado destinadas a vivienda, sino que el art. sexto es aplicable a todo tipo de usos; pensemos en una construcción destinada a una actividad industrial o de servicios. Esto es así porque, en estos casos, no cambia el uso del suelo; simplemente, se relaja el régimen de fuera de ordenación, permitiendo incluso la reconstrucción. A este respecto, recordemos que el art. 206 TRLOTUP dispone que el plan debe determinar qué construcciones o edificaciones se hallan fuera de ordenación por su manifiesta incompatibilidad con el planeamiento; en defecto de dichas previsiones, se entenderá que quedan fuera de ordenación las construcciones que ocupan viario y las ubicadas en zonas verdes o espacios libres, salvo, en este último caso, que la construcción pueda armonizar con un entorno ajardinado y ocupe sólo una porción minoritaria de esa zona verde. En estos supuestos de fuera de ordenación, sólo se permiten obras de conservación. Distinto es el caso de incompatibilidad atenuada, donde el plan se limita a establecer un régimen transitorio que puede admitir obras de reforma y cambios de actividad (art. 206-3), siempre que la nueva obra o actividad no acentúe la inadecuación al planeamiento vigente ni suponga la completa reconstrucción de elementos disconformes con el planeamiento.

Lo que hace el art. 6-1 de la Ley 2/2025 es obviar este régimen y permitir incluso la reconstrucción -y, por supuesto, reformas estructurales, obras de consolidación, etc.-. La norma no deja claro si es posible un incremento del aprovechamiento en estos casos (por ejemplo, con la finalidad de ejecutar una mayor cantidad de viviendas en el edificio que se reconstruye); pero parece que las alteraciones estructurales sí podrían incluir cambios en la tipología, por ejemplo. Además, la reconstrucción en una zona inundable tiene más sentido si se incrementa el número de alturas; aparte de otras medidas, como elevar la planta baja por encima del nivel de la rasante.

Respecto al decreto ley 20/2024 existe un cambio importante, consistente en la posibilidad de que el ayuntamiento exija el ajuste a las alineaciones cuando la construcción invadiera viario o espacio público. Esto sólo tiene sentido en caso de reconstrucción total o parcial; de hecho, el precepto circunscribe esta previsión a los casos de reconstrucción. De cualquier modo, en algún supuesto el reajuste a alineaciones podría comportar la inviabilidad de la reedificación.

Nada dice el precepto de los cambios de uso. La remisión al art. tercero, modificaciones del planeamiento, parece que supone la necesidad de recurrir a dicha modificación a efectos del cambio de uso; aunque esta norma indica que la sustitución de un uso de equipamiento por otro no se considerará, a estos efectos, modificación del planeamiento, si bien sí exige el acuerdo de las Administraciones sectoriales afectadas, además del ayuntamiento. Como el planeamiento modificado tiene por objeto la adecuación a la situación generada por la DANA, la reconstrucción, rehabilitación o restitución sí deberá ajustarse a la modificación del plan. No obstante, lege ferenda, convendría aclarar que esta posibilidad de rehabilitación o reconstrucción permitiría en todo caso el cambio de uso para destinarlo a vivienda habitual sin necesidad de acudir al art. tercero, dada la situación de emergencia habitacional generada por la DANA y por razones de coherencia con la regulación de los PRL.

Hay que preguntarse en todo caso en qué situación quedará la edificación o construcción resultante. A mi juicio, si estuviera fuera de ordenación o en régimen transitorio atenuado, seguirá en esa situación (salvo que el único problema fuera el ajuste de alineaciones, y el ayuntamiento lo haya exigido con la reconstrucción). Y esto conecta asimismo con la idea siguiente. La materialización de esta previsión del art. sexto, ¿implica una modificación del plan urbanístico? En cierto modo, sí; pero sólo en cuanto a su régimen transitorio, por lo que el problema, de cara a la evaluación ambiental y territorial estratégica simplificada por modificaciones menores de los planes, es menor que en el caso de los PRL.

De otra parte, el art. 6-5 establece una importante diferencia entre la reconstrucción y el resto de supuestos. Cuando hubiera de procederse a la completa reconstrucción de la edificación, serán de aplicación las condiciones exigidas en el anexo I del PATRICOVA. En el resto de casos, el proyecto estudiará la aplicación de medidas de disminución de la vulnerabilidad del edificio frente a los riesgos derivados de inundaciones. Ya nos hemos referido con anterioridad a los contenidos del PATRICOVA para el suelo urbanizado, así como a las previsiones de revisión de dicho plan de acción territorial en la Ley 2/2025. Hay que añadir que el segundo inciso (casos en que no se ha llevado a cabo la total reconstrucción) no figuraba en el decreto ley 20/2024. De cualquier modo, la referencia a la “completa reconstrucción” debe entenderse de modo razonable, atendiendo a la finalidad de la norma; de forma que, a mi juicio, si la reconstrucción no es enteramente completa pero sí casi completa, deberá aplicarse el PATRICOVA.

2. Régimen de control urbanístico

La Ley 2/2025, art. sexto, apartados dos y tres, establece un régimen de control urbanístico atenuado para estas obras de reconstrucción, rehabilitación o restitución de construcciones o edificaciones en suelo urbanizado, afectadas por la DANA. Así, las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta se sujetarán al régimen de declaración responsable con certificado de conformidad de entidad colaboradora urbanística (ECUV). También se sujetan a este régimen las actuaciones de intervención sobre edificios, inmuebles y ámbitos catalogados o protegidos conforme a la normativa de patrimonio cultural, cuando esas actuaciones tengan trascendencia patrimonial de acuerdo con dicha normativa(38) El resto de obras, conforme al apartado tercero, se someten a declaración responsable.

El problema estriba en que el TRLS, art. 11-4 b, somete a autorización expresa, con silencio negativo, las obras de edificación de nueva planta (las referencias a las construcciones e instalaciones de nueva planta se declararon contrarias al orden de competencias por STC 143/2017, que entendió, sin embargo, que la previsión, en relación con edificaciones de nueva planta, quedaba amparado en las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas)(39). Así, no parece conforme con la normativa estatal básica que la ley autonómica establezca, para la edificación de nueva planta, el régimen de declaración responsable, aunque lo someta al certificado ECUV(40). Para las construcciones e instalaciones, la STC 143/2017 entendió que, en suelo urbanizado, el Estado no podía someterlas a un régimen de silencio negativo; pero la cuestión es si la sentencia consideró correcto que el Estado sometiera a autorización dichos actos. Interpreta el Tribunal Constitucional que la selección del mecanismo de intervención no puede justificarse o ampararse en el art. 149-1-1 CE, pero la exigencia de control administrativo se basa en el art. 149-1-18 CE(41). Así, indica:

“Igual encaje tiene el apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 cuando exige, en este caso para determinados actividades y usos urbanísticos, que la técnica de intervención ha de ser, por la relevancia de los mismos, una autorización administrativa: esto es, un control de legalidad y de carácter previo a la realización de la actividad o uso urbanístico en cuestión. Podría entenderse que, al exigir un tipo concreto de intervención, se agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por parte de las Comunidades Autónomas, incurriendo con ello en un exceso. Sin embargo, tal previsión encuentra nuevamente su acomodo en la competencia estatal para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, por las razones antes expuestas, y permite a las Comunidades Autónomas establecer el régimen autorizatorio atendiendo a sus peculiaridades e incluso, extenderlo a otro tipo de actividades y usos urbanísticos. La constitucionalidad de la imposición por el Estado de un concreto mecanismo de intervención administrativa ya ha sido declarada por este Tribunal tanto en relación con la exigencia de una comunicación previa con veto en el ámbito de la gestión del aprovechamiento de los montes, considerando que en ese caso la regulación no agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por parte de las Comunidades Autónomas (STC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 11), como con la técnica de la declaración responsable en el caso de obras o instalaciones ubicadas en la servidumbre de protección de costas, al entender que en este caso no afecta a la competencia urbanística autonómica (STC 57/2016, de 17 de marzo, FJ 4). Por lo tanto, el apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 no excede, en lo que se refiere al aspecto analizado –exigencia de autorización para unas determinadas actividades y usos del suelo–, las competencias que ostenta el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE.”

Desde esta perspectiva, el bienintencionado art. sexto plantea problemas de constitucionalidad, dado su desajuste con la normativa básica estatal. Tema distinto es que se hubiera establecido un plazo breve para resolver y notificar la resolución autorizatoria, o que el Estado previera, en alguna norma con rango legal, una excepción a la exigencia de autorización a la vista de las circunstancias completamente excepcionales derivadas de la DANA.

Algo similar sucede en el caso de que la edificación sea BIC y no se haya aprobado todavía el correspondiente plan de protección (art. 20-3 de la Ley 16/1985, que exige además que la licencia se otorgue por la Administración competente en la materia) e incluso tras su aprobación (art. 20-4). Por cierto, el art. 20 no fue impugnado en el recurso de inconstitucionalidad resuelto por STC 17/1991; y no debe perderse de vista el amplio concepto de expoliación que en alguna ocasión ha manejado el Tribunal Supremo, como paradigmáticamente ha sucedido en el plan especial de El Cabañal (STS de 25 de mayo de 2009, R 257/2005, y la posterior de 23 de junio de 2014, RC 3156/2012).

Por último, el art. 6-4 establece una previsión relativa a la ocupación temporal del suelo o vuelo demanial para instalar andamios y otras instalaciones auxiliares de carácter temporal, mientras se ejecutan las obras; en cuyo caso se prevé asimismo el sometimiento a declaración responsable. La ocupación con cosas muebles requiere autorización cuando el bien demanial es estatal (art.86 de la Ley 33/2003, salvo que exceda de cuatro años) y asimismo en el caso del dominio público autonómico, conforme a la Ley valenciana 14/2003, cuyo art. 60 regula las autorizaciones temporales(42). Pero el art. 84-1 de la Ley 33/2003 dispone que nadie puede, sin título autorizante, ocupar bienes demaniales o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que corresponde a todos; y el apartado tercero alude a concesiones y autorizaciones exclusivamente, como títulos de ocupación demanial. Este precepto es básico, conforme a la disposición final segunda. De este modo, de nuevo la regulación autonómica, por lo demás absolutamente razonable, no resulta conforme con la normativa básica estatal, que debería prever excepciones para casos como éste.

3. Reflexión crítica

Facilitar la reconstrucción de los inmuebles dañados o destruidos por la DANA tiene buenas intenciones. Ahora bien, ¿resulta razonable, desde la perspectiva del posible riesgo de nuevas inundaciones? ¿Y si reconstruimos y, después, se vuelve a repetir el fenómeno?

Es cierto que buena parte del territorio inundado el 29 de octubre de 2024 no estaba grafiado como ARPSIS, ni se consideraba zona de riesgo en el PATRICOVA. Pero lo sucedido podría repetirse. Y, en este sentido, ¿no sería más lógico esperar a la revisión del plan de prevención del riesgo de inundación de la Demarcación del Júcar? Dicha revisión debería tener en cuenta los datos históricos, pero también, por ejemplo, el algoritmo AROME, que predijo con bastante precisión lo que sucedería el 29 de octubre. Lo importante es que la revisión de la identificación de zonas inundables debe considerar no sólo los datos históricos, sino también las predicciones de futuro, que deben tener en cuenta suficientemente el factor cambio climático.

IV. CONCLUSIONES

Resulta en primer lugar preciso revisar la cartografía de zonas inundables. La siguiente revisión del plan de prevención del riesgo de inundación en la Demarcación del Júcar debe estar aprobada en 2027; pero, a la vista de lo sucedido, debería revisarse antes. Pensemos que el actual plan (RD 26/2023) es anterior sólo en poco más de un año a la catástrofe.

También es importante modificar la normativa estatal, de modo que se acoten las causas de nulidad absoluta tanto de los planes urbanísticos como de los planes hidrológicos y de los planes de prevención del riesgo de inundación; y se modulen asimismo sus consecuencias. No es de recibo que el RD 11/2016, plan de prevención del riesgo de inundación de las demarcaciones andaluzas (primer ciclo) se declarara nulo de pleno derecho por no haberse recabado el informe del Consejo andaluz de gobiernos locales; como hizo la STS 506/2019, de 11 de julio de 2019. Es cierto que la STS 5144/2024, de 16 de octubre de 2024, desestimó el recurso contra los planes de segundo ciclo; pero lo sucedido en 2019 no debería repetirse. ¿Qué es peor? ¿Un plan aprobado sin aquel informe u otro de similar alcance y entidad; o tener un plan obsoleto?

En cualquier caso, lo sucedido el 29 de octubre de 2024 conduce a otras reflexiones. Por ejemplo, el Real Decreto 849/1986, al regular las zonas de flujo preferente, establece en su art. 9 bis, para el suelo que estuviera en situación básica de rural a finales de 2016, la inviabilidad de autorizar incrementos de volumen en las edificaciones preexistentes. Sin embargo, y partiendo de que puede ser difícil en algún caso aumentar el número de alturas sin incrementar el volumen, esto puede ser contraproducente. Muchas de las víctimas fallecieron en sus casas porque éstas sólo constaban de una planta baja, sin acceso a un piso superior.

Y otra reflexión concierne a la necesidad de formar adecuadamente al personal técnico de las distintas Administraciones. Por ejemplo, los arquitectos municipales deberían recibir cierta formación tendente a que las construcciones amparadas en licencias y declaraciones responsables no incrementen la vulnerabilidad del territorio ni la peligrosidad para las personas y bienes, derivadas del riesgo de inundación.

Del mismo modo, es indispensable mejorar la coordinación entre los servicios de emergencias, las demarcaciones hidrográficas y la AEMET. Pero, para ello, es asimismo preciso que el sistema de alerta hídrica funcione correctamente: debe haber suficiente número de sensores, resistentes a las avenidas de agua y digitalizados, de modo que puedan transmitir en línea toda la información a los servicios de emergencia. En septiembre de 2025, casi un año después del desastre, ante una situación de lluvias torrenciales en la Comunidad Valenciana (afortunadamente, de mucha menor envergadura) saltaron las alarmas porque numerosos sensores, de nuevo, dejaron de funcionar.

Por último, el techo de gasto municipal está dando lugar a que muchos ayuntamientos tengan en las entidades bancarias cantidades ingentes de dinero, que, sin embargo, no pueden tocar; ni siquiera para reinvertir en la reconstrucción o en fomentar desarrollos urbanísticos (por ejemplo, mediante parques de viviendas de promoción municipal) en zonas donde el riesgo de inundación sea mínimo. Esto es algo que justifica una reflexión profunda sobre la conveniencia de mantener unos corsés presupuestarios de tamaña rigidez.

NOTAS:

(1). En el ámbito estatal, el art. 39 del Real decreto ley 7/2024, cuya finalidad es agilizar y facilitar la obtención de suelos finalistas destinados a vivienda de protección pública en las zonas afectadas por la DANA, prevé la creación de un grupo de trabajo integrado por todas las Administraciones competentes sobre suelo, urbanismo y vivienda, “a los efectos de que se puedan habilitar procedimientos extraordinarios y urgentes para la obtención de los citados suelos”; con especialidades como reducción del número de informes, emisión conjunta de éstos por cada Administración o aplicación del silencio positivo en la emisión de dichos informes. Prevé asimismo la creación de una Comisión de coordinación intersectorial, cuya finalidad es facilitar la gestión unificada de la emisión de los informes competencia de la Administración General del Estado, en los procedimientos de aprobación del planeamiento urbanístico y territorial o de proyectos de interés general cuya finalidad sea obtener suelos finalistas susceptibles de ser utilizados para la construcción de vivienda sujeta a algún régimen de protección pública en las zonas afectadas por la DANA. Este tipo de normas, que remiten a los acuerdos que puedan adoptar órganos administrativos todavía no creados, no pueden considerarse ni siquiera mínimamente eficaces; máxime cuando sus competencias no son decisorias, sino, parece, de mera propuesta, al menos en lo relativo al grupo de trabajo.

(2). Este precepto prevé la sustitución de la licencia municipal por una consulta cuando se trate de actos de uso de suelo de interés general, comunitario o local, o cuando razones de urgencia o excepcional interés público declarado por el Consell así lo exijan; y regula el procedimiento a seguir.

(3). “En los municipios de población inferior a 5.000 habitantes es igualmente competencia del Pleno autorizar la redacción y licitación de proyectos independientes relativos a cada una de las partes de una obra cuyo periodo de ejecución exceda al de un presupuesto anual, siempre que estas sean susceptibles de utilización separada en el sentido del uso general o del servicio, o puedan ser sustancialmente definidas”.

(4). La adicional sexta del decreto ley 11/2024, del Consell, permite que por acuerdo del Consell se establezcan exenciones en la evaluación de impacto ambiental de obras nuevas, de reparación o rehabilitación de infraestructuras, equipamientos o instalaciones conforme a lo indicado en el art. 8-3 y 8-4 de la Ley 21/2013 -infraestructuras críticas dañadas por catástrofes; el art. 8-3 remite a la Ley 8/2011, de medidas de protección de las infraestructuras críticas-. En el amplio concepto de equipamientos que proporciona el anexo IV TRLOTUP caben viviendas de protección pública, como veremos.

(5). La STJUE Thybaut, C-160/17, concluye: “El artículo 2, letra a), y el artículo 3, apartados 1 y 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, deben interpretarse en el sentido de que un decreto por el que se establece un perímetro de reparcelación urbana que únicamente tiene por objeto delimitar una zona geográfica en cuyo interior podrá realizarse un proyecto urbanístico dirigido a la recalificación y el desarrollo de funciones urbanas y que requiere la creación, modificación, supresión o elevación de vías terrestres y espacios públicos para cuya ejecución podrán establecerse excepciones a determinadas normas urbanísticas, está comprendido, debido a dicha facultad de poder establecer excepciones, en el concepto de <<planes o programas>> que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente en el sentido de dicha Directiva y tiene que ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales.”

(6). Puede verse DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ, L.M., La derogación de las leyes, Civitas, 1990, pp. 147-148, quien entiende que la pérdida de vigencia por haber desaparecido la ratio de la ley sólo es posible si la propia ley lo indica de modo expreso, condicionando expresamente su vigencia, o al menos si así resulta inequívocamente del sentido necesario de los propios preceptos de la ley. Posiblemente, la posibilidad de aprobación de los PRL entre dentro de este segundo supuesto.

(7). No obstante, el art. 5-2 de la Ley 2/2025 permite en todo caso sustituir un uso de equipamiento por otro, mediante acuerdo de las distintas Administraciones afectadas. Y, como veremos, determinados usos residenciales tienen la consideración de equipamiento.

(8). La disposición adicional quinta del decreto ley 11/2024, del Consell, declara de utilidad pública o interés social, y la urgente ocupación, de los bienes y derechos afectados por expropiación forzosa, ocupación temporal o imposición de servidumbres a consecuencia de la ejecución de contratos de emergencia para la reparación, consolidación y modernización, así como para la mejora de la conectividad, de las infraestructuras hidráulicas en las zonas afectadas por la DANA; tanto si las obras se ejecutan por la Generalitat, como por entes locales o por entidades que gocen de la condición de beneficiarias de la expropiación. El apartado segundo hace lo mismo en relación con las obras derivadas de contratos de emergencia para reconstruir o restituir infraestructuras viarias y ferroviarias afectadas por la DANA. Vid. asimismo disposición adicional 7-4, para los entes locales.

(9). El anejo IV TRLOTUP añade que los usos incluidos dentro del residencial dotacional se podrán implantar en los suelos así calificados por el plan con anterioridad a la aprobación de dicha norma, sin necesidad de modificar el plan para incluir todos los usos previstos para este tipo de equipamiento.

(10). Asimismo, art. 51-1 TRLS.

(11). Pueden ser especialmente importantes los previstos en los apartados f) y g): “f) Gestión y promoción de suelo en actuaciones de iniciativa pública.

g) Los previstos en el artículo 76.8.” Este último precepto se refiere a equipamientos en suelo urbano.

(12). El art. nueve quáter, por su parte, establece que, cuando más de un tercio del término municipal se halle en zona de flujo preferente o bien, dada la morfología, los futuros desarrollos urbanísticos en el municipio no se puedan orientar hacia zonas no inundables, se podrán permitir nuevos usos en zona de flujo preferente, pero sometidos a los condicionantes establecidos en el precepto, sin perjuicio de las normas adicionales que establezcan las CCAA. El procedimiento para la inclusión en este régimen especial se incoa a solicitud del municipio, y se resuelve por el órgano autonómico competente (apartado cuarto); el plazo para resolver y notificar es de tres meses y el silencio, positivo.

(13). En efecto, el planeamiento no es la figura adecuada para delimitar el ámbito espacial homogéneo (STS 27 de enero de 2017, R 1998/2015). Se trata de un concepto jurídico indeterminado. Así, STS 24 de septiembre de 2018, R 1950/2016, el ámbito será más o menos amplio en función del grado de dificultad para determinar qué es lo representativo en la zona; en caso de gran heterogeneidad, podría llegar a ser todo el plan general. Lo esencial es que se motive la delimitación, STS 27-9-16, R 3069/2014; la determinación exige identidad o al menos uniformidad en las determinaciones urbanísticas en función de usos y tipología, STS 12-12-16, R 1821/2015. De este modo, no procede, STS 20-3-18, R 2237/2016, acudir a la manzana cuando en la misma existe residencial plurifamiliar en manzana cerrada pero además unifamiliares, ya que no hay homogeneidad.

(14). “Los instrumentos urbanísticos en tramitación adecuarán su regulación de usos del suelo a la última información disponible en materia de inundabilidad. En este sentido, para los planes y DIC que ya cuenten con un informe sectorial en materia de inundabilidad emitido antes del 29 de octubre de 2024, el órgano promotor deberá elaborar una adenda en la que analice la nueva información obtenida de la cartografía DANA y las medidas adicionales que, en su caso, se precise adoptar atendiendo a ella. Dicha adenda se trasladará al órgano autonómico competente en evaluar el riesgo de inundación, para su valoración y emisión de nuevo informe. Las medidas propuestas en el informe de este órgano serán preceptivas para la aprobación y ejecución de dichos instrumentos”. En efecto, ni el PATRICOVA ni el mapa de ARPSIS recogían una buena parte de los terrenos inundados en esa fecha.

(15). Se considera que existe incremento significativo de la peligrosidad de la inundación cuando se produce un aumento del calado máximo o de la velocidad de más de un 10% y de más de 10 cm. para cualquier período de retorno entre 25 y 500 años, provocado por cualquier nuevo elemento artificial ubicado en la zona inundable (art. 9-2).

Los arts. 9 bis y 9 ter RD 849/1986 indican que “Se considera que no se produce un incremento significativo de la inundabilidad cuando a partir de la información obtenida de los estudios hidrológicos e hidráulicos, que en caso necesario sean requeridos para su autorización y que definan la situación antes de la actuación prevista y después de la misma, no se deduzca un aumento de la zona inundable en terrenos altamente vulnerables”.

(16). Así, en cuanto a las condiciones generales para zonas sujetas a peligrosidad de inundación, es sumamente importante la exigencia de acceso interior a la cubierta o azotea cuando el calado supere los 80 cm, así como las previsiones sobre el forjado de planta baja, que debe estar por encima de la rasante de la calle, y la prohibición de usos residenciales, comerciales e industriales bajo rasante, salvo la parte destinada a almacenaje. Además, el anejo I añade que “La disposición de las nuevas edificaciones se realizará de forma que se orienten en el sentido del flujo desbordado. Se evitará su disposición transversal para no causar efectos barrera que produzcan sobreelevación del calado alcanzado por las aguas en el entorno”.

(17). Los niveles de peligrosidad se detallan en el art. octavo del PATRICOVA: “Peligrosidad de nivel 1. Cuando la probabilidad de que en un año cualquiera se sufra, al menos, una inundación es superior a 0’04 (equivalente a un periodo de retorno inferior a 25 años), con un calado máximo generalizado alcanzado por el agua superior a ochenta centímetros (80 cm).

- Peligrosidad de nivel 2. Cuando la probabilidad de que en un año cualquiera se sufra, al menos, una inundación se encuentra entre 0’04 y 0’01 (equivalente a un periodo de retorno entre 25 y 100 años), con un calado máximo generalizado alcanzado por el agua superior a ochenta centímetros (80 cm).

- Peligrosidad de nivel 3. Cuando la probabilidad de que en un año cualquiera se sufra, al menos, una inundación es superior a 0’04 (equivalente a un periodo de retorno inferior a 25 años), con un calado máximo generalizado alcanzado por el agua inferior a ochenta centímetros (80 cm) y superior a quince centímetros (15 cm).

- Peligrosidad de nivel 4. Cuando la probabilidad de que en un año cualquiera se sufra, al menos, una inundación se encuentra entre 0’04 y 0’01 (equivalente a un periodo de retorno entre 25 y 100 años), con un calado máximo generalizado alcanzado por el agua inferior a ochenta centímetros (80 cm) y superior a quince centímetros (15 cm).

- Peligrosidad de nivel 5. Cuando la probabilidad de que en un año cualquiera se sufra, al menos, una inundación se encuentra entre 0’01 y 0’002 (equivalente a un periodo de retorno entre 100 y 500 años), con un calado máximo generalizado alcanzado por el agua superior a ochenta centímetros (80 cm).

- Peligrosidad de nivel 6. Cuando la probabilidad de que en un año cualquiera se sufra, al menos, una inundación se encuentra entre 0’01 y 0’002 (equivalente a un periodo de retorno entre 100 y 500 años), con un calado máximo generalizado alcanzado por el agua inferior a ochenta centímetros (80 cm) y superior a quince centímetros (15 cm)”. El art. 18-2 establece fuertes limitaciones para los niveles 2, 3, 4 y 5, si bien para el suelo no urbanizable; y el art. 18-3 asimismo establece limitaciones para el nivel 6 en suelo no urbanizable. Como es lógico, en los niveles 2 y 5, donde la peligrosidad es mayor que en los niveles 3, 4 y 6 en cuanto a la altura previsible del agua, al menos deben ser aplicables las mismas limitaciones previstas en el anexo I; ya hemos visto que, en estos casos, se exige el acceso a la cubierta o azotea por una escalera interior. Lo que pasa es que, si se pueden superar los 80 cm, es obvio que las previsiones relativas por ejemplo a la rasante del forjado para las zonas en niveles 3, 4 y 6, no sirven para el resto de niveles.

(18). “a) El acceso pueda garantizar su estanqueidad hasta una altura mínima de un metro (1 m).

b) El sistema de drenaje esté conectado a la red de alcantarillado mediante un sistema de bombeo independiente, alimentado con un grupo electrógeno.

c) El uso de estos sótanos y semisótanos sea exclusivamente de aparcamiento de vehículos.

d) La rampa de acceso esté sobreelevada diez centímetros (10 cm) sobre la rasante de la acera.

e) Las conducciones de saneamiento que discurran o puedan verter en su interior deberán ser estancas frente a las presiones producidas en caso de inundación.”

(19). “La cota del forjado de planta baja de la vivienda o del local se situará a ochenta centímetros (80 cm) por encima de la rasante de la calle. En suelo urbano consolidado por la edificación que cuente con frentes de fachada uniformes en altura de cornisa, el Ayuntamiento podrá eximir del cumplimiento de esta condición.

b) Las puertas, ventanas y cerramientos de fachada serán estancos hasta una altura de un metro y medio (1,5 m) por encima de la rasante de la calle.

c) Los elementos más sensibles de la vivienda o del local, tales como la caja general de protección, se situarán a setenta centímetros (70 cm) por encima de la cota del forjado de planta baja”.

Se exige asimismo en el anexo I la permeabilidad de muros y vallas a partir de 30 cm en todo su perímetro, y se establecen requisitos para cimientos, estructuras y cerramientos de los edificios. Por último, se prevén también requisitos de los sistemas de drenaje de las aguas pluviales.

(20). Véase FERNÁNDEZ TORRES, J.R. (2009), La evaluación ambiental estratégica de planes y programas urbanísticos, Aranzadi, 2009; del mismo, “No todo vale como evaluación ambiental estratégica. A propósito de la STS de 11 de julio de 2016”, Urbanismo y edificación, 38, 2016, pp. 123 ss.; CHINCHILLA PEINADO, J.A. (2017), “Evaluación ambiental estratégica de planes de urbanismo y elusión de fallos judiciales”, El alcance de la invalidez de la actuación administrativa, Actas del XII Congreso de la Asociación española de profesores de Derecho Administrativo, INAP-AEPDA, 2017.

(21). “El incremento de suelo dotacional público que exija un incremento de edificabilidad, se determinará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.3 de este texto refundido y en su anexo IV, o disposición reglamentaria aprobada mediante Decreto del Consell que lo modifique, en lo relativo al cálculo del estándar dotacional global, y con carácter general se realizará en función de las necesidades del entorno con zonas verdes o equipamientos públicos en la proporción adecuada para atender las necesidades de la nueva ordenación.”

(22). Sobre esta problemática, con carácter general puede verse, por ejemplo, RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M., Los convenios entre Administraciones Públicas, Marcial Pons, 1997.

(23). Véase, por ejemplo, HUERGO LORA, A., “La cooperación horizontal mediante convenios tras las sentencias ISE y Remondis II”, Observatorio de la contratación pública, 12 de junio de 2020; del mismo, “Los convenios interadministrativos y la legislación de contratos públicos”, REALA, 8, 2017, pp. 5 ss.; SANTIAGO IGLESIAS, D., “Las relaciones de colaboración entre poderes adjudicadores excluidas de la normativa de contratación del sector público: una propuesta de transposición de la regulación contenida en las directivas de contratación al ordenamiento español”, RGDA, 38, 2015; BERNAL BLAY, M.A., “La cooperación interadministrativa horizontal como fórmula de organización. Su articulación en el ámbito local desde la perspectiva del Derecho de los contratos públicos”, en GIMENO FELIÚ (coord.), La organización local. Nuevos modelos, Civitas, 2011, pp. 311 ss.; GÓMEZ ZAMORA, L.J., “Los sistemas de cooperación vertical y horizontal dentro del sector público”, en MESTRE DELGADO, J.F. y MANENT ALONSO, L., La ley de contratos del sector público. Ley 9/2017. Aspectos novedosos, Tirant Lo Blanch, 2018.

(24). La disposición adicional segunda del decreto ley 6/2014 dispone que “La adopción de cualquier clase de medida directa o indirecta o actuación necesaria por parte de los órganos de la Administración de la Generalitat y su sector público instrumental como consecuencia de la DANA, justificará la necesidad de actuar de manera inmediata, de conformidad con lo previsto en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre la tramitación de emergencia.” Sin embargo, el art. 120 no cubre cualquier actuación, sino sólo aquellas que sea indispensable acometer a consecuencia de la situación catastrófica, de modo que se exija una actuación inmediata.

(25). La STJUE C-451/08, Helmut Müller, concluye, entre otras cosas: “En circunstancias como las del asunto principal, no son aplicables las disposiciones de la Directiva 2004/18 cuando un poder público vende un terreno a una empresa al tiempo que otro poder público pretende adjudicar un contrato de obras en ese terreno pese a no haber decidido aún formalmente otorgar dicho contrato.” La sentencia añade que la referencia a que la obra satisfaga las necesidades del poder adjudicador no puede consistir meramente en que éste ejercite sus competencias en materia urbanística. Sobre la misma, véase, por ejemplo, TEJEDOR BIELSA, J.C., “Propiedad del suelo, obras de urbanización y excepción licitatoria. Comentario a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión europea de 25 de marzo de 2010”, REDA, 148, 2010, pp. 853 ss.

(26). El art. 57.2 de la Ley 7/1985 dispone que los convenios en que participe una entidad local deberán mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

(27). El art. 52.-2 TRLS, además, establece límites al precio de adjudicación de terrenos del patrimonio público del suelo adquiridos en virtud del deber de cesión de aprovechamiento, destinados a construir viviendas de protección pública sujetas a precio tasado.

(28). Así, el precio máximo de venta por metro cuadrado de superficie útil de las viviendas protegidas de promoción pública será el 85% del establecido para las viviendas calificadas de protección pública, en la misma fecha y localidad. Este precio máximo será aplicable a las segundas o posteriores ventas de viviendas que se produzcan vigente el plazo de duración del régimen de protección. El apartado tercero establece condiciones a las transmisiones entre vivos, al exigir autorización de la Conselleria competente y el transcurso de cinco años desde la compraventa. El apartado cuarto establece la preferencia del arrendamiento; y el apartado quinto establece topes al precio del alquiler. Po último, el apartado sexto establece que las viviendas protegidas de promoción pública mantendrán esta calificación de modo permanente, y su descalificación será excepcional.

(29). No olvidemos tampoco lo que, en otro contexto, establece el art. 33 TRLS, en relación con la financiación de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas. Así, el precepto permite a las Administraciones públicas y a los responsables de gestionar y ejecutar estas actuaciones, así como al resto de sujetos relacionados en el art. 9-4 -como comunidades de propietarios- celebrar entre sí contratos de cesión de fincas urbanas por tiempo determinado, a cambio del pago aplazado de la parte de coste que corresponda abonar a los propietarios; contratos de permuta o cesión de terrenos o de parte de la edificación sujeta a rehabilitación por edificación futura; contratos de arrendamiento o cesión de uso de un local o vivienda a cambio del pago de ciertos gastos por el arrendatario; o convenios de explotación conjunta del inmueble o de partes del mismo. El apartado segundo establece ciertas limitaciones en caso de cooperativas de vivienda.

(30). Los supuestos recogidos en el art. 57-4 son: destinar la vivienda a usos no autorizados o la alteración del régimen de uso de la misma, previsto en la cédula de calificación definitiva; no destinar la vivienda a domicilio habitual y permanente o mantenerla deshabitada sin justa causa durante un plazo superior a tres meses; utilización por los adquirentes de otra vivienda construida con financiación pública, salvo las excepciones previstas en la normativa sobre familias numerosas; y haber incurrido el adquirente en falsedad sobre cualquier hecho determinante de la adjudicación en las declaraciones y documentación exigidas para el acceso a la vivienda.

(31). Así, la falta de pago de las rentas pactadas en el contrato de arrendamiento o de las cantidades a que esté obligado el cesionario en el acceso diferido a la propiedad y de las cuotas complementarias exigibles por servicios, gastos comunes o cualquier otra que se determine reglamentariamente; la ocupación de la vivienda sin título legal; la realización de obras que alteren la configuración de la vivienda o menoscaben la seguridad del edificio, así como causar deterioros graves en los mismos, sus instalaciones o servicios complementarios; el incumplimiento de la obligación de conservación y mantenimiento de la vivienda; la infracción grave o muy grave de la normativa sobre vivienda protegida; no destinar la vivienda a domicilio habitual y permanente del beneficiario o arrendatario u ocupantes por cualquier título; el subarriendo o cesión total o parcial de la vivienda; el desarrollo de actividades prohibidas en los estatutos de la comunidad que resulten dañosas para la finca o que contravengan las disposiciones generales sobre actividades molestas, insalubres, nocivas, ilícitas peligrosas (sic).

(32). Ambos decretos siguen subsistentes en lo relativo al patrimonio de vivienda y suelo de la GVA, conforme a la disposición derogatoria del decreto 180/2024.

(33). “Las entidades locales podrán afectar bienes y derechos demaniales a un uso o servicio público competencia de otra administración y transmitirle la titularidad de los mismos cuando no resulten necesarios para el cumplimiento de sus fines. La administración adquirente mantendrá la titularidad del bien mientras continúe afectado al uso o servicio público que motivó la mutación y por tanto, conserve su carácter demanial. Si el bien o derecho no fuera destinado al uso o servicio público o dejara de destinarse posteriormente, revertirá a la administración transmitente, integrándose en su patrimonio con todas sus pertenencias y accesiones”. Vid. asimismo la disposición adicional undécima de la Ley 14/2003.

(34). El art. 56-1, por su parte, permite que la Generalitat establezca programas para la promoción de nueva construcción, rehabilitación o adquisición de vivienda, directamente o concertadas con otros Entes públicos territoriales, entidades sin ánimo de lucro, promotores públicos, y empresas de capital íntegramente público.

(35). El decreto ley valenciano 6/2024, art. octavo, declara de interés general todas las obras que la Generalitat tenga que ejecutar para dar respuesta inmediata a las situaciones de emergencia, recuperación y vuelta a la normalidad consecuencia de la declaración de zona gravemente afectada por la DANA, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de noviembre de 2024.

(36). Así, cuando se trate de actos de uso de suelo de interés general, comunitario o local, o cuando razones de urgencia o excepcional interés público declarado por el Consell así lo exijan, el control preventivo se sustituye por una consulta al ayuntamiento. Tras dicha declaración, el conseller competente remite el proyecto a dicha Administración local; y el ayuntamiento debe comunicar, en el plazo de un mes, si el proyecto es conforme o contrario al planeamiento en vigor; en caso de no contestación en plazo, se entiende que el ayuntamiento da su conformidad. Si la respuesta es positiva, podrá ejecutarse la obra; en caso contrario, la Administración titular del proyecto, si fuera posible, adaptará su contenido a la ordenación urbanística aplicable. Pero, de no ser viable esta opción, se tendrá que establecer un procedimiento especial, pactado con todas las Administraciones competentes, sin menoscabar la autonomía de la Administración afectada.

(37). El apartado sexto del art. sexto proviene del decreto ley 20/2024. En cuanto al apartado primero, sus párrafos segundo y tercero no figuraban en dicha norma.

(38). El precepto no exige cédula de garantía urbanística, de modo congruente con la redacción del art. 239-3 TRLOTUP, introducido por ley 7/2023; a diferencia de lo que exigía el decreto 62/2020, que desarrolla el régimen de las ECUV.

(39). En relación con construcciones e instalaciones de nueva planta, la STC 143/2017 focaliza el problema en el régimen de silencio negativo, cuando nos encontremos en suelo urbanizado: “El apartado b) regula <<las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta>>, con independencia de la situación del suelo. En el caso de la edificación, la Ley 38/1999, de ordenación de la edificación, establece una serie de requisitos básicos de la edificación destinados a garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente (art. 3), al amparo del artículo 149.1.16, 21, 23 y 25 CE (disposición final primera), los mismos títulos que amparan al Estado para determinar, como especialidad ratione materiae, el carácter negativo del silencio de la autorización que exige para este tipo de uso del suelo. No cabe llegar, sin embargo, a la misma conclusión en lo que se refiere a otras construcciones e instalaciones que carecen del carácter de edificación, excluidas, en consecuencia, de la Ley de ordenación de la edificación. En estos casos, cuando la construcción o implantación tiene lugar en suelo urbano o urbanizable, la autorización se limitará a verificar la adecuación del proyecto al planeamiento urbanístico vigente. En el caso del suelo rural, además de la verificación de legalidad, concurre la finalidad prevista en la legislación de preservar sus valores medioambientales. Es, por ello, que la regulación del silencio negativo no será inconstitucional, con base en el título competencial del artículo 149.1.23 CE, en los supuestos de <<construcción e implantación de instalaciones>> contemplado en el apartado b) pero solamente cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo. Interpretación de conformidad que debe extenderse también al artículo 11.4 b) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.”

(40). El art. 233-2 TRLOTUP prevé la posibilidad de sustitución de licencia por declaración responsable, siempre que se acompañe el certificado ECUV; pero no para obras de nueva planta, como las que contempla el art. sexto de la Ley 2/2025.

(41). Puede verse DOMÍNGUEZ MARTÍN, M., “Los mecanismos de limitación-intervención en el ámbito urbanístico: licencias, comunicaciones y declaraciones responsables en la STC 143/2017, de 14 de diciembre”, Práctica urbanística, 164, 2020; CHINCHILLA PEINADO, J.A., “¿La declaración responsable como nuevo paradigma de control en el ámbito urbanístico?”, Anuario de Derecho municipal, 2020, pp. 135 ss.; REBOLLO PUIG, M., “De las licencias urbanísticas a las declaraciones responsables”, REALA, 11, 2019, pp. 6 ss.

(42). “El uso privativo de los bienes de dominio público requerirá autorización de ocupación temporal cuando no suponga la realización de obras de carácter permanente o instalaciones fijas o consista en estacionamiento de materiales o instalaciones de carácter accesorio y no permanente. A estos efectos, no tendrán consideración de obras de carácter permanente las de adecuación y mantenimiento del inmueble para el uso al que se destine”.