La prórroga presupuestaria en el contexto español: alcance constitucional y efectos funcionales en el sistema presupuestario

Este artículo analiza la prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 CE en el contexto reciente del sistema presupuestario español. Partiendo de su configuración como mecanismo técnico de continuidad, se examinan sus efectos cuando deja de operar como fenómeno excepcional y se extiende durante varios ejercicios consecutivos. El estudio aborda su incidencia en la dinámica del ciclo presupuestario, en el tratamiento tributario y en el uso del Decreto-Ley en materia financiera y tributaria. Asimismo, se analiza su relación con el principio de estabilidad presupuestaria tras la reforma del artículo 135 CE y con el nuevo marco fiscal europeo. De todo ello se desprende que la reiteración de la prórroga no altera formalmente el diseño normativo del sistema, aunque sí afecta a su funcionamiento efectivo y en el equilibrio entre decisión anual y financiación plurianual.

Rosa M. Galán sánchez es Profesora Titular de Derecho financiero y tributario en la Universidad Complutense de Madrid

El artículo se publicó en el número 17 de la Revista General de Derecho de los Sectores Regulados (Iustel, marzo 2026)

BUDGET CARRYOVER IN THE SPANISH CONTEXT: CONSTITUTIONAL SCOPE AND FUNCTIONAL EFFECTS IN THE BUDGETARY SYSTEM

ABSTRACT: The article analyses the budget carryover provided for in Article 134.4 of the Spanish Constitution in the recent context of the Spanish budgetary system. Starting from its configuration as a technical mechanism of continuity, its effects are examined when it ceases to operate as an exceptional phenomenon and extends over several consecutive financial years. The study addresses its impact on the dynamics of the budgetary cycle, on tax treatment and on the use of decree-laws in financial and tax matters. It also analyses its relationship with the principle of budgetary stability following the reform of Article 135 of the Constitution and with the new European fiscal framework. It follows that the repeated use of budget carryover does not formally alter the normative design of the system, although it does affect its effective functioning and the balance between annual decision-making and multiannual financing.

I. INTRODUCCIÓN

La prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 de la Constitución Española constituye uno de los mecanismos de continuidad financiera más relevantes del sistema constitucional. Su formulación es concisa: si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. Sin embargo, bajo esa previsión técnica subyace una institución compleja cuya relevancia trasciende la mera gestión administrativa del gasto público.

Tradicionalmente, la prórroga fue concebida como una eventualidad excepcional destinada a evitar la paralización del aparato estatal ante retrasos en la tramitación parlamentaria. Su función se entendía esencialmente garantista: asegurar la continuidad del funcionamiento de los servicios públicos y preservar la regularidad financiera mientras se producía la aprobación del nuevo presupuesto. Así entendido, no constituye una excepción al principio de legalidad presupuestaria(1), sino una modalidad específica de proyección temporal de la autorización parlamentaria previamente otorgada, que opera ex constitutione, sin necesidad de acto intermedio alguno(2).

En efecto, la solución prevista en el artículo 134.4 CE no constituye la única técnica existente para afrontar la falta de aprobación del presupuesto al inicio del ejercicio. Los ordenamientos de nuestro entorno han desarrollado distintos mecanismos de continuidad que responden a una misma necesidad —evitar la paralización de la actividad financiera—, pero lo hacen a través de configuraciones institucionales diversas.

Un primer modelo es el de ejecución provisional limitada, característico del ámbito de la Unión Europea. En este sistema, ante la falta de aprobación del presupuesto, se permite la ejecución mensual del gasto dentro de límites estrictos, generalmente articulados mediante la regla de las “doceavas partes”. Este mecanismo no implica la prórroga íntegra del presupuesto anterior, sino una autorización fragmentaria y temporalmente acotada, que condiciona el funcionamiento de las instituciones y refuerza la presión para la aprobación del nuevo presupuesto(3).

Un segundo modelo puede identificarse en ordenamientos como el francés o el italiano, donde la ausencia de presupuesto aprobado da lugar a regímenes de autorización provisional que permiten la continuidad de determinados gastos, pero dentro de un marco limitado y sujeto a condiciones específicas. En el caso italiano(4), este régimen se articula mediante una habilitación parlamentaria expresa y temporalmente delimitada (esercizio provvisorio del bilancio), mientras que en el sistema francés(5) la continuidad se construye a través de mecanismos más condicionados y vinculados al propio procedimiento presupuestario. Se trata de soluciones que, aun garantizando la operatividad del sistema, mantienen un carácter claramente transitorio y restringido, evitando que la ejecución se prolongue indefinidamente sin una nueva ley presupuestaria.

Un tercer modelo es el representado por el ordenamiento alemán(6), en el que la Ley Fundamental prevé la posibilidad de autorizar la realización de aquellos gastos indispensables para el funcionamiento del Estado en ausencia de presupuesto aprobado. Este sistema se basa en una lógica de mínima continuidad, en la que la ejecución queda limitada a lo estrictamente necesario, preservando así la centralidad del momento parlamentario de aprobación.

A diferencia de los modelos europeos, el sistema federal estadounidense(7) no prevé un mecanismo general de continuidad automática, de modo que la ausencia de leyes de apropiación puede dar lugar a la suspensión de la actividad administrativa (government shutdown), salvo en lo relativo a funciones esenciales o gastos legalmente obligatorios.

Frente a estos modelos, el sistema español se caracteriza por la previsión de una prórroga automática del presupuesto anterior, que se extiende sobre el nuevo ejercicio sin una limitación temporal expresa y sin necesidad de una habilitación adicional. Esta configuración otorga una mayor continuidad formal a la actividad financiera, al permitir la ejecución del presupuesto en términos sustancialmente equivalentes a los del ejercicio precedente.

Desde una perspectiva comparada, esta opción presenta ventajas e inconvenientes. Por un lado, garantiza un alto grado de estabilidad y evita disfunciones en la prestación de servicios públicos, al no someter la ejecución a autorizaciones fragmentarias o restrictivas o incluso el cierre administrativo. Por otro lado, reduce la presión institucional para la aprobación del nuevo presupuesto y puede favorecer la prolongación de situaciones de prórroga, con los efectos que ello proyecta sobre el funcionamiento del sistema presupuestario.

Este contraste permite situar con mayor precisión la prórroga presupuestaria española dentro de las técnicas de continuidad existentes. No se trata de una solución neutra ni inevitable, sino de una opción institucional que prioriza la continuidad del sistema sobre la renovación periódica de la decisión presupuestaria, y que, por ello mismo, condiciona la forma en que operan los principios que rigen el presupuesto.

No obstante, la experiencia reciente ha mostrado que la prórroga puede prolongarse durante varios ejercicios, lo que obliga a ir más allá de analizar su mera validez formal y centrarse también en cómo afecta realmente al funcionamiento del sistema.

El presupuesto anual no es solo un instrumento técnico de previsión y autorización. Es el momento clave del control parlamentario sobre las finanzas públicas. En él se sintetizan las prioridades de gasto, las previsiones de ingreso y la orientación general de la política económica. La aprobación anual permite debatir de forma conjunta ingresos y gastos, el conjunto de la actividad financiera pública. Cuando la prórroga sustituye a la aprobación anual integral, la dinámica ordinaria del ciclo financiero se ve alterada.

La cuestión central que plantea la prórroga presupuestaria reside, por tanto, en sus consecuencias cuando deja de operar como solución estrictamente transitoria y se consolida como práctica prolongada. En ese escenario, la autorización parlamentaria anual se proyecta sobre un nuevo ejercicio sin mediar una nueva deliberación integral. El ajuste del marco presupuestario ya no se produce en una decisión anual única, sino a través de ajustes parciales durante el ejercicio: modificaciones presupuestarias, reformas normativas sectoriales y, eventualmente, utilización del Decreto-Ley.

El análisis de la prórroga presupuestaria exige atender, al menos, a tres planos distintos que se cruzan entre sí. En primer lugar, su dimensión constitucional, vinculada a la naturaleza singular de la Ley de Presupuestos y a los límites materiales establecidos por el artículo 134 CE(8). En segundo lugar, su dimensión financiera, relativa al funcionamiento del ciclo presupuestario y las técnicas de modificación del crédito y la planificación plurianual. Finalmente, en tercer lugar, su dimensión tributaria, conectada con la previsión constitucional del gasto tributario y con la interacción entre presupuesto y potestad tributaria.

Esta figura presupuestaria ha sido objeto de atención doctrinal desde perspectivas diversas. Los primeros análisis se centraron en su alcance material y en sus implicaciones para la seguridad jurídica y la configuración constitucional de la Ley de Presupuestos. Posteriormente, el debate se ha proyectado sobre su relación con el principio de estabilidad presupuestaria tras la reforma del artículo 135 CE, así como sobre su incidencia en el ámbito autonómico y tributario. No obstante, la mayoría de estos trabajos han abordado la prórroga principalmente desde el plano normativo y competencial, mientras que sus efectos funcionales cuando se prolonga en el tiempo han recibido menor desarrollo sistemático. Es en este último aspecto donde se sitúa el presente trabajo.

En las próximas páginas nos proponemos examinar la prórroga presupuestaria como categoría constitucional autónoma, delimitando su alcance material y analizando sus efectos jurídicos, financieros y tributarios cuando se consolida como práctica reiterada. La tesis que se sostiene es que la prórroga constituye un mecanismo formalmente legítimo y necesario para garantizar la continuidad del Estado, pero que su aplicación prolongada altera el funcionamiento ordinario del sistema financiero sin modificar su diseño normativo y altera de forma apreciable la práctica institucional del ciclo presupuestario.

Para entender hasta dónde llega esta transformación práctica es necesario partir del marco constitucional que define la Ley de Presupuestos y delimitar el alcance de su prórroga.

II. NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE LA LEY DE PRESUPUESTOS Y ALCANCE DE LA PRÓRROGA

La Ley de Presupuestos Generales del Estado ocupa una posición singular en el sistema de fuentes del Derecho. El artículo 134 CE no se limita a reconocer su existencia, sino que configura un régimen jurídico propio que afecta a su iniciativa, procedimiento, contenido y límites materiales. Esta regulación constitucional específica impide asimilarla sin más a la ley ordinaria común(9).

La iniciativa presupuestaria corresponde en exclusiva al Gobierno. Esta atribución no es casual: responde a la lógica del parlamentarismo racionalizado en materia financiera, en virtud de la cual el Ejecutivo asume la responsabilidad de formular el programa económico y financiero anual, sometiéndolo posteriormente a la aprobación de las Cortes Generales. El presupuesto es, por tanto, un acto complejo en el que confluyen iniciativa del Gobierno con la autorización del Parlamento(10).

Desde el punto de vista material, la Ley de Presupuestos se caracteriza por su contenido constitucionalmente delimitado. El Tribunal Constitucional ha distinguido entre contenido necesario y contenido eventual. El primero comprende la previsión de ingresos y la autorización de gastos para el ejercicio correspondiente. El segundo puede incluir otras disposiciones siempre que guarden conexión directa con la materia presupuestaria(11). Esta doctrina de la conexión directa constituye uno de los ejes centrales de la jurisprudencia constitucional en la materia.

La delimitación material del presupuesto cumple una función garantista. Impide que la Ley de Presupuestos se convierta en un vehículo para introducir reformas normativas ajenas a su función esencial. Precisamente porque el presupuesto tiene un procedimiento concentrado y una iniciativa exclusiva del Gobierno, no puede utilizarse para introducir reformas ajenas a su núcleo financiero.

Éste ha sido uno de los ámbitos en los que el Tribunal Constitucional ha desarrollado una doctrina más consistente y estructurada en materia financiera. La afirmación de que se trata de una ley “singular” no es meramente retórica: responde a la constatación de que el constituyente ha configurado un régimen específico que condiciona tanto su procedimiento como su contenido.

En la STC 76/1992, el Tribunal estableció con claridad que el contenido eventual de la Ley de Presupuestos debe guardar una “conexión directa” con la materia presupuestaria, entendida ésta como previsión de ingresos y autorización de gastos. No basta, por tanto, con que una disposición tenga alguna repercusión económica; es necesario que exista una relación inmediata y específica con la estructura presupuestaria del ejercicio correspondiente. Esta exigencia no constituye una simple regla técnica, sino un límite impuesto por el artículo 134 CE.

Posteriormente, la STC 32/2000(12) reforzó esta doctrina al afirmar que la Ley de Presupuestos es una ley de contenido constitucionalmente delimitado, cuya función no puede desnaturalizarse mediante la incorporación de regulaciones heterogéneas. El Tribunal subrayó que el procedimiento presupuestario presenta especialidades —iniciativa exclusiva del Gobierno, limitaciones a las enmiendas, tramitación temporalmente condicionada— que justifican una interpretación restrictiva de su contenido. Permitir la inclusión de materias ajenas supondría alterar el equilibrio institucional entre Ejecutivo y Parlamento.

Esta línea jurisprudencial ha sido reiterada en resoluciones posteriores, consolidando una doctrina según la cual la Ley de Presupuestos no puede convertirse en un vehículo de reforma normativa general. La concentración procedimental propia del presupuesto exige preservar su función específica y evitar su instrumentalización para introducir modificaciones estructurales en ámbitos desconectados del núcleo financiero.

En este escenario, la prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 CE debe interpretarse a la luz de la naturaleza singular de la Ley de Presupuestos. Esta técnica no implica la aprobación tácita de un nuevo presupuesto, ni supone la renovación automática del debate parlamentario. Se trata de una extensión temporal de la autorización previamente otorgada por las Cortes Generales(13). El presupuesto prorrogado conserva su configuración originaria y sus límites materiales.

La prórroga no puede, por tanto, ampliar el contenido del presupuesto ni alterar su naturaleza. No habilita la incorporación de nuevas disposiciones de contenido eventual ni permite redefinir estructuralmente prioridades financieras. Su función es estrictamente conservadora: garantizar la continuidad de la autorización del gasto y de la previsión de ingresos hasta que se produzca la aprobación de un nuevo texto presupuestario.

El carácter anual del presupuesto constituye otro elemento esencial del sistema. La anualidad no es una simple referencia temporal, sino un principio estructural que articula la renovación periódica de la autorización parlamentaria. La aprobación anual del presupuesto permite actualizar las previsiones económicas, redefinir prioridades y someter la orientación financiera del Gobierno a la deliberación parlamentaria. Como ha señalado la doctrina, el presupuesto anual es el instrumento por excelencia del control financiero parlamentario(14). La prórroga, por tanto, no elimina la anualidad, pero sí suspende temporalmente su dimensión renovadora y difiere su actualización. La autorización anual se extiende sobre un ejercicio distinto sin mediar una nueva deliberación integral. Desde el punto de vista formal, esta proyección está expresamente prevista por la Constitución. Desde el punto de vista funcional, introduce una alteración en la estructura del ciclo presupuestario, en la medida en que el momento anual de síntesis no se produce en el ejercicio correspondiente.

La autorización parlamentaria existe y se mantiene vigente. El Gobierno no ejecuta gastos sin cobertura legal; lo hace en virtud de un presupuesto previamente aprobado. No se crea un espacio de discrecionalidad financiera ilimitada, sino que se preserva la vigencia de la autorización existente.

La cuestión relevante surge cuando la prórroga deja de ser estrictamente coyuntural. Si la aprobación de un nuevo presupuesto se retrasa durante todo el ejercicio o si la situación se repite en ejercicios sucesivos, la función renovadora del presupuesto anual pierde intensidad. La Constitución no prohíbe esta eventualidad, pero su reiteración modifica el funcionamiento efectivo del sistema financiero.

El análisis del alcance material de la prórroga exige, por tanto, examinar con mayor precisión qué elementos del presupuesto anterior se extienden sobre el nuevo ejercicio y cuáles son los límites de esa proyección.

Respecto a la primera cuestión, es decir, determinar qué se prorroga cuando opera el artículo 134.4 CE, una primera corriente doctrinal, de orientación restrictiva, sostiene que la prórroga solo alcanza a los estados presupuestarios. El resto del articulado, en cuanto que contenga disposiciones normativas con vigencia anual, no quedaría automáticamente prorrogado. Esta posición enfatiza que la prórroga tiene por objeto garantizar la ejecución financiera, no perpetuar decisiones normativas que el legislador concibió para un ejercicio concreto. Frente a esta tesis, otra parte de la doctrina admite que determinadas disposiciones del articulado pueden entenderse prorrogadas si guardan una conexión directa e inmediata con la ejecución presupuestaria. Bajo esta óptica, la prórroga no es puramente contable; mantiene también reglas instrumentales necesarias para la gestión del gasto y del ingreso(15).

La jurisprudencia constitucional no ha resuelto expresamente esta cuestión de manera categórica, pero sí ha delimitado el contenido constitucionalmente admisible de la Ley de Presupuestos, como hemos visto. El Tribunal ha afirmado que la Ley presupuestaria posee un “contenido necesario” (estados y beneficios fiscales) y un “contenido eventual” que solo es legítimo cuando existe conexión directa con la materia presupuestaria(16). Asimismo, ha reiterado que no puede crear tributos(17) ni regular materias ajenas a su función propia(18).

Respecto a la segunda cuestión, el primer elemento delimitador lo introduce el artículo 38 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), al precisar que se prorrogan los presupuestos iniciales, no los modificados. Esta distinción, aunque pueda parecer técnica, es clave para entender hasta dónde llega la prórroga y qué no puede hacer.

El presupuesto inicial es el texto normativo aprobado por las Cortes Generales mediante ley, que contiene la previsión de ingresos y la autorización de gastos para el ejercicio correspondiente. Se trata del marco jurídico originario que expresa la decisión anual del legislador. El presupuesto ejecutado es el resultado de aplicar ese marco a lo largo del ejercicio, con las modificaciones que se hayan aprobado.

Durante la ejecución del presupuesto pueden producirse diversas alteraciones en la distribución de los créditos. Las transferencias de crédito permiten redistribuir recursos entre partidas; las generaciones de crédito habilitan la incorporación de ingresos adicionales no previstos inicialmente; los suplementos y créditos extraordinarios autorizan incrementos del gasto cuando resultan insuficientes los créditos consignados. Estas técnicas responden a la necesidad de adaptar el presupuesto a circunstancias sobrevenidas sin alterar su condición de autorización parlamentaria de base.

La interpretación más coherente con la Constitución es la que entiende que la prórroga alcanza exclusivamente al presupuesto inicial aprobado por ley y no al presupuesto ejecutado en su estado final tras las modificaciones realizadas durante el ejercicio.

Si se aceptara que la prórroga incorpora automáticamente todas las modificaciones del ejercicio anterior, se estaría proyectando sobre el nuevo ejercicio una realidad financiera que no fue objeto de deliberación parlamentaria anual en esos términos. Esta figura no puede convertirse en un mecanismo de consolidación automática de ajustes coyunturales, pues ello desnaturalizaría su función conservadora.

La Constitución no contempla que el presupuesto ejecutado quede automáticamente renovado, sino la extensión temporal del presupuesto aprobado. Desde este punto de vista, el presupuesto prorrogado conserva la estructura y distribución originaria de créditos, sin perjuicio de que, durante el nuevo ejercicio, puedan adoptarse las modificaciones necesarias conforme a los procedimientos establecidos en la legislación presupuestaria.

Esta interpretación preserva la coherencia del principio de legalidad presupuestaria. La autorización parlamentaria que se extiende sobre el nuevo ejercicio es la que fue expresamente otorgada, no la resultante de ajustes posteriores cuya finalidad respondía a circunstancias del ejercicio precedente. La prórroga mantiene la autorización en sus términos originales, evitando que la ejecución del presupuesto anterior determine automáticamente la configuración del nuevo ejercicio(19). Esta problemática ya fue advertida tempranamente en la doctrina al analizar la prórroga desde la perspectiva de la seguridad jurídica(20).

Sin embargo, la aplicación de un presupuesto diseñado para un ejercicio anterior a un contexto económico distinto plantea dificultades prácticas. Las previsiones de ingresos pueden no reflejar adecuadamente la evolución de la recaudación, y los créditos autorizados pueden no ajustarse a las necesidades reales del nuevo ejercicio. Esta posible disonancia intensifica el recurso a técnicas de modificación presupuestaria durante el periodo de prórroga.

La prórroga no impide la aprobación de créditos extraordinarios o suplementos mediante ley, ni excluye la utilización de transferencias o generaciones conforme a la legislación presupuestaria. Lo que modifica es el punto de partida: en lugar de contar con una nueva autorización integral adaptada al ejercicio, el sistema parte de un marco presupuestario previo que debe ajustarse progresivamente.

Desde el punto de vista financiero, esta dinámica puede generar una mayor complejidad en la gestión del gasto. La acumulación de modificaciones durante el ejercicio prorrogado puede dificultar la identificación clara de la ordenación presupuestaria vigente en cada momento. La transparencia del sistema dependerá entonces no solo del texto inicial prorrogado, sino del seguimiento sistemático de las alteraciones introducidas.

Además, la distinción entre presupuesto inicial y ejecutado resulta relevante para el análisis de la estabilidad presupuestaria. El cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda pública no depende exclusivamente del texto aprobado, sino del resultado final de la ejecución(21). La prórroga no suspende las obligaciones derivadas del artículo 135 CE, pero puede condicionar la forma en que se adoptan las medidas necesarias para cumplir tales objetivos.

En suma, la delimitación técnica del alcance de la prórroga muestra que su función es conservadora y no innovadora. Se trata de la prolongación de la autorización originaria en sus términos formales, desplazando la adaptación material hacia instrumentos complementarios. Este desplazamiento constituye uno de los efectos estructurales más relevantes de la prórroga cuando se consolida como práctica reiterada. Precisamente ahí comienza el problema práctico: cómo se adapta el sistema cuando no existe una nueva ley anual que marque el punto de partida.

Esta situación no solo plantea un problema de delimitación normativa, sino que desplaza el centro de gravedad del sistema presupuestario. La ordenación de la actividad financiera deja de articularse a partir de una decisión legislativa inicial y pasa a construirse mediante decisiones adoptadas durante la ejecución, lo que incrementa la relevancia de los mecanismos de coordinación y control.

III. TÉCNICAS DE MODIFICACIÓN PRESUPUESTARIA Y DESPLAZAMIENTO FUNCIONAL DEL CICLO FINANCIERO

El ciclo presupuestario se articula en torno a una secuencia estructurada de elaboración gubernamental, aprobación parlamentaria y ejecución ulterior, en la que la Ley de Presupuestos constituye el momento integrador de la decisión financiera anual(22).

La aplicación de un presupuesto prorrogado no elimina la necesidad de adaptar la ordenación financiera a las circunstancias del nuevo ejercicio. La evolución de la actividad económica, las variaciones en la recaudación tributaria, la aparición de necesidades imprevistas o el cumplimiento de compromisos internacionales pueden exigir ajustes que el presupuesto inicial no contemplaba en sus términos originarios. En estas condiciones, las técnicas de modificación presupuestaria adquieren una relevancia particular.

La legislación presupuestaria española configura un sistema articulado de instrumentos destinados a permitir la adaptación del presupuesto durante su ejecución(23). Las transferencias de crédito posibilitan redistribuir recursos entre partidas sin alterar el volumen global autorizado. Las generaciones de crédito permiten incorporar ingresos adicionales no previstos inicialmente. Los suplementos y créditos extraordinarios habilitan incrementos del gasto cuando los créditos resultan insuficientes, requiriendo en determinados supuestos aprobación mediante ley.

En un ejercicio ordinario con presupuesto aprobado, estas técnicas cumplen una función complementaria. La aprobación anual concentra la decisión política principal, y las modificaciones operan como mecanismos de ajuste puntual. La estructura del sistema descansa en una autorización integral inicial, que posteriormente puede adaptarse dentro de límites predeterminados, sin necesidad de una nueva ley completa(24).

Cuando el ejercicio se desarrolla bajo un presupuesto prorrogado, la función de estas técnicas tiende a intensificarse. La ausencia de una nueva ley presupuestaria implica que la actualización de prioridades y la adaptación estructural no se producen en un único momento deliberativo, sino a través de decisiones sucesivas adoptadas a lo largo del ejercicio. La prórroga convierte en punto de partida un marco diseñado para un contexto anterior, cuya adecuación debe verificarse dinámicamente.

En la práctica, esto altera la forma habitual en que funciona el ciclo presupuestario. El modelo ordinario se estructura en torno a una secuencia clara: elaboración del proyecto por el Gobierno, debate parlamentario integral, aprobación anual y ejecución. Conviene tener presente que esta dinámica no siempre se desarrolla de forma lineal y puede verse condicionada por circunstancias económicas o políticas del ejercicio correspondiente. En cambio, en el escenario de prórroga prolongada, la secuencia cambia: continuidad automática del presupuesto anterior, ejecución del marco prorrogado y adaptación progresiva mediante modificaciones parciales.

El principio de especialidad presupuestaria —cualitativa y cuantitativa— exige que el gasto se ajuste a los créditos y fines autorizados. La prórroga preserva formalmente esa especialidad, pues mantiene los mismos programas y dotaciones iniciales. Ahora bien, el uso intensivo de modificaciones puede poner a prueba este principio, si se emplea para reconfigurar de facto la orientación del gasto sin el debate parlamentario propio de la ley anual.

Desde el punto de vista formal, esta alteración no vulnera el principio de legalidad presupuestaria. Todas las modificaciones deben ajustarse a los procedimientos establecidos en la Ley General Presupuestaria y, cuando corresponda, someterse a la aprobación parlamentaria. Sin embargo, desde una perspectiva funcional, la lógica concentrada del presupuesto anual se sustituye por ajustes sucesivos.

En estas condiciones, hay que advertir el riesgo de que la reiteración de modificaciones termine configurando un verdadero ‘presupuesto de facto’, construido a través de decisiones sucesivas que, aun siendo formalmente conformes a la legalidad, no han sido objeto de una deliberación parlamentaria global en los términos propios de la ley anual.

La centralidad del presupuesto como momento de síntesis anual se relativiza. Las decisiones de gasto que en un ejercicio ordinario podrían haberse debatido conjuntamente pasan a adoptarse de forma escalonada. La deliberación parlamentaria se desplaza hacia debates sectoriales o hacia la aprobación de normas específicas que introducen ajustes concretos. En aquellos supuestos en que las modificaciones requieren rango de ley, el Parlamento mantiene su intervención. La cuestión no reside en la existencia del control, sino en su modalidad(25). El debate integral anual se sustituye por controles parciales y sucesivos. Esta modificación no es solo procedimental; también afecta a la claridad del sistema.

Desde el punto de vista de la transparencia financiera, la intensificación de modificaciones presupuestarias en contextos de prórroga puede generar mayor complejidad. La identificación de la ordenación presupuestaria vigente exige integrar el texto prorrogado con las sucesivas alteraciones introducidas. La claridad del sistema dependerá de la capacidad de sistematizar y publicar de forma accesible estas modificaciones.

Asimismo, la reiteración de la prórroga puede incidir en la planificación plurianual. Aunque el presupuesto es anual, la ordenación financiera incorpora previsiones a medio plazo, especialmente en el marco de la estabilidad presupuestaria. Si la autorización anual no se actualiza formalmente, la coherencia entre programación plurianual y ejecución puede depender en mayor medida de decisiones correctivas adoptadas durante el ejercicio.

En definitiva, las técnicas de modificación presupuestaria, concebidas como instrumentos de ajuste complementario, adquieren en contextos de prórroga una centralidad mayor. Este desplazamiento convierte en ordinaria una lógica de adaptación que el diseño constitucional concibió como complementaria.

Esta evolución no es solo técnica. El presupuesto anual ha sido tradicionalmente el momento en que el Parlamento ejerce un control global sobre la orientación financiera del Gobierno. Cuando la prórroga se prolonga, ese control no desaparece, pero pierde su carácter concentrado y se ejerce de forma más dispersa a través de decisiones parciales. La función integradora del presupuesto se debilita y el debate financiero pierde, en cierta medida, su condición unitaria.

IV. GASTO TRIBUTARIO Y PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES

La misma lógica puede observarse en el ámbito tributario. El artículo 134.2 CE establece que los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. La obligación constitucional de cuantificar estos beneficios cumple una función de transparencia, pero también permite ordenar y evaluar de forma conjunta su impacto.

El gasto tributario puede definirse como la minoración deliberada de ingresos públicos mediante la concesión de exenciones, deducciones, bonificaciones u otros beneficios fiscales orientados a la consecución de fines económicos o sociales(26). Desde una perspectiva material, tales beneficios pueden producir efectos equivalentes a determinadas modalidades de gasto directo. Sin embargo, su naturaleza jurídica es distinta: mientras el gasto directo se autoriza explícitamente en el presupuesto, el beneficio fiscal deriva de una norma tributaria de carácter general.

Así entendido, el gasto tributario no es una categoría meramente contable. Es una decisión normativa que afecta al reparto de la carga tributaria y que incide en la estructura del deber de contribuir. La Constitución obliga a cuantificarlo para garantizar transparencia y para permitir una evaluación conjunta de su impacto: obliga a integrar en la deliberación anual el coste agregado de tales decisiones.

La articulación entre gasto tributario y presupuesto anual permite evaluar si la política fiscal responde a criterios de coherencia global o si, por el contrario, la acumulación de beneficios fiscales disociados genera distorsiones estructurales. El presupuesto funciona aquí como instrumento de identificación y de control unificado(27). El Parlamento no solo autoriza cuánto se gasta, sino que puede conocer cuánto se deja de ingresar como consecuencia de opciones fiscales específicas.

Esta integración refuerza la coherencia del sistema financiero. El presupuesto anual se convierte en el punto de encuentro entre política de gasto y política tributaria. La previsión de ingresos no se limita a estimar la recaudación bruta, sino que incorpora la cuantificación de los beneficios fiscales que inciden en ella. La deliberación presupuestaria adquiere así una dimensión completa y agregada.

En un escenario ordinario, la aprobación anual del presupuesto permite actualizar la estimación del gasto tributario conforme a las modificaciones normativas introducidas y a la evolución económica. La revisión periódica facilita evaluar la eficacia y el coste de los beneficios fiscales en términos agregados.

La exigencia constitucional de cuantificar los beneficios fiscales en el artículo 134.2 CE debe interpretarse en conexión con el artículo 31.1 CE. La obligación de cuantificar el gasto tributario en el presupuesto anual proyecta sobre el ingreso minorado las exigencias estructurales que rigen el sistema tributario en su conjunto. Entre ellas, el principio de capacidad económica ocupa una posición central, ya que, no solo actúa como criterio de delimitación del hecho imponible, sino como parámetro de justicia distributiva del sistema fiscal(28). Los beneficios fiscales, en cuanto excepciones al régimen general del tributo, deben ser compatibles con dicha exigencia estructural. La concesión de una exención o deducción no puede erosionar de forma arbitraria la coherencia del sistema ni generar desigualdades injustificadas entre contribuyentes en situación comparable(29). La deliberación presupuestaria anual ofrece un marco idóneo para evaluar esa justificación en términos globales.

La prórroga presupuestaria no elimina esta función, pero altera su intensidad. Si el presupuesto anterior se proyecta automáticamente sobre un nuevo ejercicio sin una nueva aprobación formal, la estimación de beneficios fiscales no se actualiza mediante un documento presupuestario renovado. Las modificaciones tributarias que puedan producirse durante el ejercicio —ya sea mediante leyes ordinarias o decretos-leyes— alteran la realidad recaudatoria, pero su impacto puede no integrarse claramente en una nueva estimación presupuestaria formalmente aprobada.

Desde una perspectiva funcional, puede debilitar el momento institucional de evaluación del gasto tributario en la ordenación presupuestaria anual(30). La deliberación sobre beneficios fiscales puede dividirse en debates sectoriales o en tramitaciones legislativas específicas, sin quedar necesariamente integrada en una síntesis anual global.

Cuando la prórroga se prolonga, la evaluación sistemática de los beneficios fiscales puede depender en mayor medida de iniciativas legislativas dispersas. La política tributaria continúa desarrollándose, pero su integración en el debate presupuestario anual puede perder intensidad. El diseño constitucional del sistema tributario no cambia formalmente, pero su articulación práctica puede modificarse.

El presupuesto anual permite valorar de forma conjunta cuánto se gasta y cuánto se deja de ingresar por decisiones fiscales, integrando en un mismo instrumento la autorización del gasto y la estimación de los beneficios fiscales que forman parte de su contenido necesario conforme a la jurisprudencia constitucional(31). Si la prórroga se prolonga, esa evaluación agregada pierde centralidad. Las modificaciones tributarias pueden adoptarse y debatirse, pero ya no necesariamente en el marco de una deliberación presupuestaria integral. El control se mantiene, pero la evaluación del impacto fiscal puede perder visibilidad en el debate institucional.

En este punto, la prórroga presupuestaria no modifica el régimen jurídico del gasto tributario ni altera por sí misma la estructura del sistema fiscal. Sin embargo, cuando se consolida como práctica reiterada, afecta a la función presupuestaria de puesta de manifiesto y evaluación conjunta de los beneficios fiscales. Este efecto pone de relieve que la función del presupuesto como instrumento de integración entre ingresos y gastos pierde intensidad cuando la prórroga se prolonga en el tiempo.

V. EL DECRETO-LEY EN UN CONTEXTO DE PRÓRROGA PRESUPUESTARIA

A diferencia de las modificaciones presupuestarias previstas en la Ley General Presupuestaria, que operan dentro del marco autorizado y responden a técnicas de ejecución del gasto acordadas por el Ejecutivo con control parlamentario, el recurso al Decreto-Ley se sitúa en el plano normativo y permite introducir disposiciones con rango de ley que no pueden canalizarse mediante los instrumentos ordinarios de gestión. En este sentido, la prórroga presupuestaria plantea también la cuestión de hasta qué punto la ausencia de una nueva ley anual puede incidir en el uso de esta figura.

El artículo 86 CE permite al Gobierno dictar Decretos-Leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, con los límites materiales que el propio precepto establece. En materia tributaria, la jurisprudencia constitucional ha admitido su utilización siempre que no se alteren los elementos esenciales del deber de contribuir ni se desnaturalice la reserva de ley(32). Al mismo tiempo, ha precisado que la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad no puede identificarse con la mera conveniencia política ni con la ausencia de alternativas normativas, sino que exige una conexión directa entre la situación definida y las medidas adoptadas(33). La prórroga presupuestaria no constituye, por sí misma, una circunstancia habilitante para el recurso al Decreto-Ley, ni amplía las facultades normativas del Gobierno más allá de lo constitucionalmente previsto. Los límites derivados del artículo 86 CE permanecen plenamente vigentes.

Ahora bien, cuando la prórroga deja de operar como mecanismo excepcional y se prolonga en el tiempo, puede generarse una situación específica: determinadas medidas de política financiera o tributaria que normalmente se integrarían en la ley anual de presupuestos carecen de un cauce ordinario de aprobación. En tales supuestos, el recurso al Decreto-Ley puede presentarse no como una vía de sustitución del debate presupuestario, sino como instrumento de adaptación destinado a evitar la paralización del sistema o la inejecución de compromisos públicos. La experiencia reciente ofrece ejemplos ilustrativos, como los Decretos-Leyes de revalorización de pensiones, de actualización retributiva del personal del sector público o de aprobación de créditos extraordinarios para atender situaciones de emergencia o del llamado “escudo social”.

Desde este punto de vista, la funcionalidad del Decreto-Ley en un contexto de prórroga prolongada debe analizarse a la luz de la ausencia del momento integrador anual que representa la aprobación de una nueva ley de presupuestos. Ello no implica relativizar la exigencia de extraordinaria y urgente necesidad ni los límites materiales del artículo 86 CE, cuya concurrencia ha de apreciarse caso por caso y en atención al contenido concreto de la medida adoptada. Se trata, más bien, de reconocer que la reiteración de la prórroga puede intensificar el recurso a instrumentos normativos sucesivos, desplazando parcialmente la deliberación desde el presupuesto anual hacia decisiones adoptadas durante su ejecución.

Debe precisarse, con todo, que esta mayor funcionalidad del Decreto-Ley en contextos de prórroga no implica una suspensión de los mecanismos de control parlamentario. La Constitución no condiciona el uso del Decreto-Ley a la existencia de presupuesto aprobado, ni prohíbe su utilización en ejercicios prorrogados. El control de las Cortes Generales mediante la convalidación sigue siendo un elemento esencial del sistema(34). Lo que puede variar es la frecuencia y el protagonismo relativo de este instrumento en la adaptación de la ordenación presupuestaria.

En este punto, la interacción entre prórroga presupuestaria y Decreto-Ley revela una dimensión adicional de los efectos funcionales de la prórroga prolongada. No altera los límites constitucionales de la potestad tributaria ni de la legislación de urgencia, pero condiciona la forma en que se articula la adaptación normativa del sistema financiero.

VI. PRÓRROGA PRESUPUESTARIA Y ESTABILIDAD FINANCIERA EN EL MARCO DEL ARTÍCULO 135 CE

La reforma del artículo 135 CE en 2011 incorporó a la Constitución el principio de estabilidad presupuestaria y el límite al déficit estructural. Desde entonces, los presupuestos deben respetar esos límites tanto en su aprobación como en su ejecución. La prórroga prevista en el artículo 134.4 CE no fue modificada, pero comenzó a operar en un entorno fiscal más exigente.

Hoy la estabilidad presupuestaria es un mandato constitucional. El presupuesto anual debe ajustarse a los objetivos de déficit y deuda pública, en coherencia con las reglas europeas(35). Esto afecta no solo al momento de aprobación, sino también a la forma en que se ejecuta el gasto durante el ejercicio.

Este principio se articula en torno a una serie de instrumentos que delimitan el margen de actuación de las administraciones públicas. En primer lugar, la fijación de objetivos de déficit y deuda pública establece los límites cuantitativos dentro de los cuales debe desenvolverse la actividad financiera. En segundo lugar, la regla de gasto introduce una restricción adicional al crecimiento del gasto público, vinculándolo a la evolución de la economía y evitando incrementos que no respondan a una base sostenible de ingresos. Finalmente, el sistema se completa con mecanismos de seguimiento y corrección que obligan a adoptar medidas de ajuste cuando se producen desviaciones respecto de los objetivos fijados.

Estos elementos configuran un marco de disciplina fiscal que condiciona no solo el volumen del gasto, sino también su composición y evolución en el tiempo. La estabilidad presupuestaria deja así de ser una referencia abstracta para convertirse en un conjunto de reglas operativas que inciden directamente en la elaboración y ejecución del presupuesto.

El déficit nominal refleja la diferencia entre ingresos y gastos en un año concreto. El déficit estructural intenta medir ese desequilibrio eliminando los efectos del ciclo económico. Por tanto, no basta con analizar el resultado anual; es necesario valorar si el problema es coyuntural o permanente.

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) desarrolla este principio mediante objetivos plurianuales, reglas de gasto y mecanismos de corrección. Aunque el presupuesto es anual, la disciplina fiscal se extiende a medio plazo(36). En este contexto, los instrumentos de planificación plurianual no son únicamente referencias programáticas, sino que funcionan como medidas efectivas de actuación durante la ejecución presupuestaria. Los objetivos de estabilidad y la regla de gasto condicionan la adopción de modificaciones presupuestarias, la autorización de nuevos créditos y la utilización de instrumentos normativos de urgencia, de modo que la disciplina fiscal se extiende sobre decisiones concretas adoptadas a lo largo del ejercicio.

En este contexto debe situarse la reforma del marco fiscal europeo culminada en 2024(37). El nuevo sistema ha sustituido el funcionamiento tradicional del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En lugar de reglas automáticas centradas en la reducción anual de la deuda, el modelo actual se basa en planes fiscales nacionales a medio plazo. Cada Estado acuerda con la Comisión Europea una senda de gasto para varios años, que después es supervisada.

Los límites del 3 % de déficit y del 60 % de deuda siguen vigentes. Sin embargo, la disciplina fiscal ya no se organiza principalmente en torno a metas anuales rígidas, sino en torno a planes plurianuales. La sostenibilidad de la deuda se analiza ahora con una perspectiva más amplia.

Desde el punto de vista interno, esta reforma no modifica el artículo 135 CE ni el régimen constitucional de la prórroga presupuestaria. El presupuesto anual sigue siendo la norma que autoriza el gasto. Pero su conexión con la planificación a medio plazo es ahora más decisiva que antes.

Cuando se aprueba un nuevo presupuesto, el Gobierno puede presentar de forma integrada sus previsiones económicas y su ajuste a los compromisos europeos. El Parlamento debate ese marco de manera conjunta. En cambio, cuando opera la prórroga, el punto de partida es un presupuesto diseñado para un contexto anterior. La adaptación a la nueva situación debe realizarse después, mediante ajustes sucesivos.

La prórroga no suspende el cumplimiento del artículo 135 CE. El Gobierno sigue obligado a respetar los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados conforme al marco constitucional y a la legislación de desarrollo(38). La disciplina fiscal sigue operando, aunque su integración en el ciclo presupuestario ya no se produce del mismo modo.

En este marco, la relación entre presupuesto anual y planificación plurianual no responde a una lógica de oposición, sino de complementariedad. El presupuesto anual constituye el instrumento jurídico de autorización del gasto, mientras que la planificación plurianual actúa como marco que orienta y condiciona esa autorización. Ambos planos se integran, en condiciones normales, en el momento de aprobación de la ley de presupuestos, que incorpora las previsiones necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad.

A ello se añade una dimensión adicional que no suele destacarse en el análisis jurídico de la prórroga. La ausencia de un nuevo presupuesto no solo afecta al momento de autorización del gasto, sino también a la disponibilidad de información ordenada sobre la política fiscal del ejercicio. Como ponen de relieve los informes de la AIReF(39), en contextos en los que no se aprueba el presupuesto ni se presentan los instrumentos asociados —como el plan presupuestario o la nueva senda de objetivos—, el análisis de la situación financiera debe realizarse a partir de estimaciones basadas en las políticas ya vigentes, sin una determinación completa de las medidas aplicables en el nuevo ejercicio. Ello no impide el funcionamiento del sistema, pero altera las condiciones en que se desarrolla el control y la evaluación de la política fiscal.

Este modo de aplicación de la estabilidad presupuestaria se refleja en los informes institucionales recientes, que analizan el cumplimiento de las reglas fiscales a partir de la ejecución del presupuesto y de las previsiones a medio plazo(40).

La introducción de reglas fiscales con proyección plurianual no elimina el principio de anualidad, pero sí condiciona su alcance. El presupuesto sigue siendo una autorización referida a un ejercicio concreto, pero su contenido queda encuadrado por objetivos y límites definidos para varios años. La decisión anual subsiste, pero se adopta dentro de un marco que reduce su margen de configuración autónoma.

En este contexto, la fijación del límite de gasto no financiero adquiere una relevancia particular. Este instrumento, aprobado con carácter previo a la elaboración del presupuesto, se integra en la senda de estabilidad definida a medio plazo. Aunque se determina para un ejercicio concreto, se inserta en una secuencia que conecta distintos ejercicios. Su revisión o actualización no implica una ruptura con el marco previo, sino una adaptación dentro de los criterios establecidos por la normativa de estabilidad.

Esta configuración plantea, además, una cuestión institucional relevante. La planificación plurianual condiciona el contenido de decisiones presupuestarias que pueden corresponder a Parlamentos distintos, en contextos políticos cambiantes. Las nuevas Cortes Generales mantienen su plena competencia para aprobar el presupuesto anual, pero lo hace dentro de un marco previamente definido que condiciona su margen de configuración. No se produce una vinculación jurídica en sentido estricto, pero sí una continuidad funcional que afecta a la capacidad de redefinir las prioridades de gasto en cada ejercicio.

La prórroga presupuestaria incide en esta articulación al alterar el punto en el que se produce dicha integración. Cuando no se aprueba un nuevo presupuesto, la adecuación entre el marco plurianual y el presupuesto vigente no se realiza a través de una decisión legislativa inicial, sino que se desplaza hacia la fase de ejecución. La coherencia entre ambos planos deja de establecerse de forma unitaria y pasa a construirse mediante ajustes sucesivos, lo que refuerza el papel de los mecanismos de control y corrección durante el ejercicio.

No existe contradicción entre la prórroga y el principio de estabilidad presupuestaria. El deber de ajuste permanece intacto. Pero cuando la prórroga se prolonga, el sistema pierde el momento anual en el que planificación, autorización y control parlamentario se integran en una sola decisión.

En un entorno europeo crecientemente orientado hacia marcos fiscales de medio plazo, esta transformación adquiere mayor relevancia. La ausencia de una nueva ley anual no impide el cumplimiento de la senda plurianual acordada, pero desplaza su concreción práctica hacia la fase de ejecución presupuestaria, reforzando el protagonismo de técnicas de ajuste interno frente al debate parlamentario concentrado.

En definitiva, no cabe entender que la prórroga altere el marco constitucional de estabilidad financiera. Sin embargo, en un entorno europeo cada vez más orientado al medio plazo, su reiteración puede alterar el papel integrador del presupuesto anual dentro del sistema.

VII. CONCLUSIÓN

La prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 CE constituye un mecanismo constitucional destinado a garantizar la continuidad de la actividad financiera del Estado. Su aplicación permite la realización del gasto público y la obtención de ingresos en ausencia de una nueva ley presupuestaria, evitando la paralización institucional y manteniendo la vigencia de la autorización previamente otorgada por las Cortes Generales.

No equivale a la aprobación de un nuevo presupuesto ni habilita la innovación normativa sustantiva. Extiende al nuevo ejercicio la autorización ya concedida, sin ampliar su alcance material ni alterar la naturaleza de la Ley de Presupuestos.

Sin embargo, la experiencia reciente del sistema presupuestario español, marcada por la reiteración de presupuestos prorrogados durante varios ejercicios consecutivos, muestra que la prórroga puede dejar de operar como una solución excepcional y convertirse en una forma de funcionamiento del sistema.

Esta situación no plantea, en sí misma, un problema de constitucionalidad. La prórroga está expresamente prevista en la Constitución y responde a una finalidad legítima de continuidad. No obstante, su utilización prolongada altera la forma en que se articula el sistema presupuestario en la práctica.

En particular, la ausencia de una nueva ley anual altera la función del presupuesto como instrumento de fijación conjunta de los ingresos y los gastos públicos. La orientación de la actividad financiera deja de establecerse en un único acto legislativo y pasa a construirse mediante decisiones adoptadas durante la ejecución del presupuesto.

El control de las Cortes Generales no desaparece, pero se ejerce de manera distinta. En lugar de concentrarse en el debate anual del presupuesto, se extiende sobre decisiones parciales y sucesivas, lo que dificulta una valoración conjunta de la política financiera.

Del mismo modo, la integración entre planificación plurianual, autorización del gasto y evaluación del impacto fiscal pierde su carácter unitario. El sistema sigue operando dentro de los límites constitucionales y de estabilidad presupuestaria, pero lo hace a partir de un presupuesto que no responde necesariamente a las condiciones del ejercicio en curso.

En este sentido, la prórroga prolongada no plantea un problema de validez constitucional, sino de funcionamiento del sistema. La Constitución garantiza la continuidad de la actividad financiera en ausencia de presupuesto aprobado, pero lo hace sobre la base de la renovación periódica de la decisión sobre los ingresos y los gastos públicos. Cuando esta renovación no se produce, el sistema continúa operando dentro de los márgenes constitucionales, pero se reduce el espacio en el que las Cortes Generales fijan de forma conjunta la orientación de la política financiera.

En estas condiciones, la prórroga deja de ser únicamente un instrumento de garantía de la continuidad para incidir directamente en la forma de ejercicio de la función presupuestaria.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

AIReF, Informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas 2025, Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, 2024. Disponible en: ENLACE.

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PÉREZ ROYO, F., Derecho Financiero y Tributario. Parte General, 34.ª ed., Aranzadi, 2024.

NOTAS:

(1). PÉREZ ROYO, F., Derecho Financiero y Tributario. Parte General, 34.ª ed., Aranzadi, 2024, p. 619.

(2). STC 109/2001, de 26 de abril.

(3). Art. 315 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada), DOUE C 202, de 7 de junio de 2016, pp. 47-200. El precepto condiciona la ejecución mensual no solo al límite de una doceava parte de los créditos del ejercicio anterior, sino también a los importes previstos en el proyecto de presupuesto en curso y exige, además, la intervención del Consejo para autorizar eventuales superaciones de dichos límites en supuestos justificados.

(4). Art. 81, párrafo cuarto, de la Costituzione della Repubblica italiana (ejercicio provisional del presupuesto). Consiste en una autorización parlamentaria por ley y por tiempo limitado (máximo 4 meses).

(5). Art. 47 de la Constitution du 4 octobre 1958 (République française). Véase asimismo la Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en particular sus disposiciones sobre ejecución provisional, que permiten la apertura de créditos y la autorización limitada del gasto en ausencia de presupuesto aprobado mediante mecanismos vinculados al procedimiento presupuestario y sujetos a control.

(6). Art. 111 de la Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Ley Fundamental de Bonn). Véase asimismo la Bundeshaushaltsordnung (BHO). El precepto distingue entre gastos indispensables para el mantenimiento de la administración, cumplimiento de obligaciones jurídicas preexistentes y continuación de inversiones ya autorizadas.

(7). Antideficiency Act (31 U.S.C. §§ 1341 y ss.), que prohíbe la realización de gastos sin autorización presupuestaria, así como la práctica de las continuing resolutions como instrumento legislativo temporal de continuidad.

(8). STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5; STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4.

(9). STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5.

(10). PÉREZ ROYO, F., Derecho Financiero y Tributario, ob. cit., p. 614

(11). STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4.

(12). STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5.

(13). ESCRIBANO LÓPEZ, F., “La disciplina constitucional de la prórroga de Presupuestos”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 50, 1997, p. 106.

(14). GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 20.ª ed., Civitas, 2021, pp. 455-458. PÉREZ ROYO, F., Derecho Financiero y Tributario, ob. cit., p. 580.

(15). El contenido y alcance de las distintas posturas doctrinales sobre la materia puede verse en ESCRIBANO, F., art. cit., pp. 112-115, cuando se plantea la vigencia temporal del articulado de la Ley de Presupuestos.

(16). Esta doctrina incide indirectamente en la prórroga: si el contenido eventual está constitucionalmente condicionado, su prórroga también debe interpretarse de forma restrictiva. No parece constitucionalmente coherente que la prórroga pueda extender indefinidamente a normas cuyo fundamento era su inserción en un ciclo anual concreto.

(17). STC 195/1994, de 28 de junio, FJ 4.

(18). STC 67/2002, de 21 de marzo, FJ 7.

(19). Desde este ángulo, la prórroga refuerza, paradójicamente, el principio de especialidad presupuestaria: solo se mantienen las autorizaciones previamente concedidas y en sus términos originarios.

(20). MARTÍNEZ LAGO, M. Á., <<Prórroga presupuestaria, seguridad jurídica y Constitución>>, Quincena Fiscal, núm. 10, 2003, p. 18.

(21). STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 5.

(22). RIBES RIBES, A., en MARTÍNEZ GINER, L. A. (coord.), Manual de Derecho Presupuestario y de los gastos públicos, 4ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 2022, pp. 65-85.

(23). Arts. 52 a 64 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

(24). RIBES RIBES, A., ob. cit., pp. 90-107.

(25). PÉREZ ROYO, F., Derecho Financiero y Tributario, ob. cit., pp. 639-640.

(26). PÉREZ ROYO, F., Derecho Financiero y Tributario, ob. cit., p. 183.

(27). Vid. STC 76/1992 y STC 32/2000, sobre el contenido necesario del presupuesto y la exigencia de integración de los beneficios fiscales.

(28). Junto a los principios de igualdad, generalidad y progresividad asimismo recogidos en el art. 31 de la CE y que son especificaciones del de capacidad contributiva.

(29). STC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 3.

(30). PALLARÉS RODRÍGUEZ, R. “La prórroga de los presupuestos en el Estado y en las Comunidades Autónomas”, Crónica Tributaria, núm. 175, 2020, p. 163.

(31). STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4.

(32). STC 182/1997, de 28 de octubre, FFJJ 6 y 7; STC 139/2016, de 21 de julio, FJ 6; STC 73/2017, de 8 de junio, FJ 4.

(33). STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; STC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8.

(34). CAZORLA PRIETO, L. M., “En torno al Decreto-ley en materia tributaria”, Revista de Administración Pública, núm. 100-102, 1983, pp. 209-210.

(35). Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (Pacto de Estabilidad y Crecimiento).

(36). DE LA HUCHA CELADOR, F., <<Presupuestos prorrogados y estabilidad presupuestaria>>, Crónica Presupuestaria, núm. 81, 2015, pp. 81-111.

(37). Reglamento (UE) 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2024, relativo al refuerzo de la coordinación de las políticas económicas y la supervisión presupuestaria; Reglamento (UE) 2024/1264 del Consejo, de 29 de abril de 2024, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; y Directiva (UE) 2024/1265 del Consejo, de 29 de abril de 2024, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

(38). DE LA HUCHA CELADOR, F., art. cit., pp. 103-104

(39). AIReF, Informe sobre las líneas fundamentales de los presupuestos de las Administraciones Públicas 2025, disponibles en: ENLACE (consultado en marzo de 2026).

(40). AIReF, Informe sobre las líneas fundamentales, cit.