No cabe la aplicación supletoria del art. 1.110 del CC en un supuesto en que la Administración aprueba un plan unilateral de financiación a través de un acto administrativo ejecutivo y los intereses se reclaman en vía administrativa

Se plantea ante la Sala si, en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado por la Administración, cabe o no aplicar el art. 1.110 del CC en cuanto a la procedencia de intereses que se reclamen a la Administración, cuando la reclamación tiene lugar después de haberse recibido el principal sin reserva de intereses.

Iustel

Declara que la supletoriedad del Derecho Privado no opera de modo indiferenciado y automático con respecto al Derecho Administrativo, requiriéndose la valoración de las características de la relación jurídico-administrativa de que se trate y los principios generales que la presidan. La presunción legal prevista en el art. 1.110, relativa a la extinción de la obligación del deudor del pago de intereses por el hecho de que el acreedor reciba el capital, sin reserva alguna respecto de aquellos, no resulta aplicable al cumplimiento de las obligaciones dinerarias de las Administraciones públicas con los particulares y al devengo de intereses de demora por el pago tardío de lo adeudado, al no apreciarse la existencia de laguna legal que deba ser colmada con la aplicación supletoria de tal precepto legal. En consecuencia, el retraso en el reconocimiento y pago de las ayudas debe llevar consigo el devengo de intereses de demora hasta su completo pago, aunque la reclamación de los intereses tenga lugar en vía administrativa con posterioridad al pago.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 3.ª

Sentencia 1461/2025, de 17 de noviembre de 2025

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4819/2022

Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS

En Madrid, a 17 de noviembre de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 4819/2022 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCIA, representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de fecha 25 de marzo de 2022, que resuelve el recurso contencioso administrativo, procedimiento ordinario, n.º 482/2022. Se ha personado como parte recurrida la entidad GENERALI ESPAÑA, S.A., representada por el Procurador D. Ignacio Nuñez Ollero y defendida por el Abogado D. Mariano Magide Herrero.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de la entidad Generali España, S.A de Seguros y Reaseguros interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Secretaría General de Empleo y Trabajo Autónomo de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía de 18 de junio de 2019 que estimó parcialmente el recurso de alzada deducido contra la resolución de 29 de diciembre de 2017 de la Dirección General de Relaciones Laborales y Seguridad y Salud Laboral, de modificación de la resolución de financiación pública del proyecto de novación de la póliza de seguro colectivo de rentas n.º NUM000 de la aseguradora Generali correspondiente al colectivo de extrabajadores y extrabajadoras de la empresa Asociación Antiguos Empleados del Instituto Marco Jerez (expediente NUM001).

El recurso fue resuelto por sentencia de 25 de marzo de 2022 de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla (procedimiento ordinario n.º 482/2019), en cuya parte dispositiva se acuerda:

““[...] FALLAMOS

Estimar parcialmente el Recurso Contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Ignacio Núñez Ollero, en nombre y representación de la Cía. Generali España, S.A., de Seguros Y Reaseguros, frente a las referenciadas actuaciones administrativas, que anulamos, a los solos efectos de reconocer a la actora el derecho al abono de los intereses de demora devengados por el retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado en la Resolución de financiación.

Sin costas.”“

SEGUNDO.- De la fundamentación de la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ahora recurrida en casación, reproducimos ahora los siguientes fragmentos:

““ (...) SEGUNDO.- Son motivos de impugnación:

-Improcedente descuento de cantidades ya abonadas a los asegurados en concepto de complemento en cumplimiento de las resoluciones de financiación y primera modificación.

- Improcedente minoración de la financiación reconocida por la diferencia entre las cantidades abonadas a los beneficiarios en concepto de cuotas CESS y las cantidades finalmente ingresadas por estos en la TGSS.

- La resolución de modificación aumenta las rentas reconocidas a favor de los beneficiarios y, por tanto, la financiación reconocida. Dicho aumento exige la compra de renta nueva por parte de GENERALI de acuerdo con las condiciones actuales de los mercados financieros.

- Procede el abono de los intereses de demora devengados como consecuencia del retraso en el cumplimiento de plan de financiación aprobado por la Junta de Andalucía.

Y se viene a suplicar en el escrito de demanda que:

I. No se compensen las cantidades en concepto de:

a) Actualización de complementos efectivamente abonados a los beneficiarios.

b) Diferencias entre las cuotas CESS abonadas a los beneficiarios y las cuotas finalmente ingresadas por éstos en la TGSS.

II. Se reconozca la cantidad de 210.121,72 € en concepto de aumento de financiación, calculado de conformidad con las condiciones actuales de los mercados financieros.

III. Se condene a la Administración demandada a pagar los intereses de demora devengados como consecuencia del retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado en la resolución de financiación.

TERCERO.- Improcedente descuento de cantidades ya abonadas a los asegurados en concepto de complemento en cumplimiento de las resoluciones de financiación y primera modificación:

* Generali ha abonado a los beneficiarios las rentas establecidas por la Administración hasta la fecha de notificación de la resolución de segunda modificación, en enero de 2018.

* Las cantidades indebidamente percibidas por los beneficiarios en concepto de complemento hasta la notificación de la Resolución de segunda modificación deben ser reintegradas a la Administración por éstos, y no por Generali, de conformidad con el art. 13.3 y la disposición adicional cuarta del Decreto-Ley 4/2012, de 16 de octubre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral a ex-trabajadores y ex-trabajadoras andaluces afectados por procesos de reestructuración de empresas y sectores en crisis.

* El cálculo de la Junta de Andalucía en concepto de actualización de rentas por importe de 102.198,76 € no es correcto en tanto que rescata rentas ya abonadas a los beneficiarios en cumplimiento de lo previsto en los Anexos de las Resoluciones de financiación y primera modificación.

Sin embargo, como hemos dicho en sentencias de 07/03/2018, recurso 629/2016, 12/02/2019, recurso 114/2017, y 13/09/2018, recurso 934/2016, entre otras, corresponde a la aseguradora comprobar el mantenimiento de la condición de los beneficiarios, dejando de abonar las rentas si se dan las circunstancias del art. 11 del Decreto-Ley 4/2012, o suspender el pago en caso de que los beneficiarios no aporten la documentación exigida. Tales incidencias deben ser notificadas a la Administración, sin que determinen un derecho de rescate sino solo un recalculo de la prima a abonar cuando se produzca la perdida de la condición de beneficiario en los supuestos previstos en el citado Decreto-Ley.

Por añadidura, nuestra sentencia de 30/1172021, recurso 428/2019, desestimó el recurso de Generali contra la Resolución de 16/1172018 (seguimiento 2017), también relativa a la póliza de seguro colectivo de rentas n.º NUM000 correspondiente al colectivo de extrabajadores y extrabajadoras de las empresa Asociación Antiguos Empleados del Instituto Marco Jerez, dictada con posterioridad a la Resolución 29/12/2017.

CUARTO.- Improcedente minoración de la financiación reconocida por la diferencia entre las cantidades abonadas a los beneficiarios en concepto de cuotas CESS y las cantidades finalmente ingresadas por estos en la TGSS. Solicita el reconocimiento de la cantidad de 771,47 € correspondiente a las rentas abonadas a una beneficiaria antes de la resolución de segunda modificación.

Olvida la recurrente que la resolución de la alzada, cita nuestras sentencias de 23/12/2016, recurso 697/2104, y 06/03/2018, recurso 940/2016, estimando el recurso de GENERALI en este apartado (la improcedencia de rescatar las cantidades que D.ª. Natalia abonó de menos a la Tesorería General de la Seguridad Social en concepto de Cuotas CEES), e indica que reclamará las cantidades a los usuarios, advirtiendo también que los importes a tener en cuenta serán calculados en el correspondiente seguimiento.

QUINTO.- La Resolución de modificación aumenta las rentas reconocidas a favor de los beneficiarios y, ende, la financiación reconocida:

Para hacer frente a los incrementos de rentas en concepto de complemento y cuotas CESS reconocidas a los usuarios en la Resolución de segunda modificación, no resultan aplicables las bases técnicas de la póliza original, sino las bases técnicas actuales de los mercados financieros.

El saldo definitivo de GENERALI por las incidencias detectadas asciende a 210.121,72 € en lugar de los 190.331,55 € fijados por la Administración demandada.

Pero, como ha señalado este Tribunal, sentencia de 07/04/2021, recurso 224/2019, el importe de la cantidad a abonar para el pago de cuotas CESS aparece fijado individualmente y mes a mes en el anexo de la resolución de novación de las pólizas para cada uno de los beneficiarios, limitándose la actora a abonar a los beneficiarios la cantidad fijada en la resolución sin que ello suponga que dicha financiación obligue a GENERALI a realizar una inversión en rentas nuevas con bases técnicas actuales de los mercados financieros. No se trata de la compra de nueva prima, a ala que seria aplicable las bases técnicas actuales, sino de una novación de póliza del 2004 que se realiza para adaptarla a las exigencias del Decreto-Ley 4/2012. Esas bases técnicas permanecen, como también ocurre con los rescates que se calculan con las bases técnicas propias de la póliza original en el momento de su emisión y no se recalcula con las nuevas condiciones del mercado.

SEXTO.- Abono de intereses de demora devengados por retraso en el cumplimiento de plan de financiación aprobado por la Junta de Andalucía:

*Generali actuó de forma diligente. Sin embargo, la Administración no pago en plazo los importes debidos según reconoce la propia resolución de la alzada al decir que "se hace un primer pago a Generali de 1.317.867,34 euros el 3 de diciembre de 2013. Con fecha 12 de abril de 2016 se realiza a Generali un segundo pago por la cantidad de 1.001.231,22 euros, con fecha 15 de enero de 2018 se realiza un tercer pago de 254.144,97 euros y un cuarto pago de 190.331,55 euros".

*Reclamó los intereses de demora en el recurso de alzada, teniendo derecho a su abono como han declarado diversas sentencias de este Tribunal, entre ellas la de 7 de abril de 2021, recurso 224/2019.

A lo anterior opone la Junta de Andalucía que a la fecha de la reclamación ya estaba cumplida la obligación de pago de la cantidad debida, por lo que no procedería la reclamación de abono de intereses de demora ex arts. 29 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, y 1.110 del Código Civil.

Hemos de partir del hecho indiscutido que Generali solicitó el abono de intereses en la interposición del recurso de alzada ante la tardanza en el cumplimiento del plan de financiación aprobado.

Por ello, en contemplación al plan de financiación acordado por las partes con unas características específicas y unos plazos de pago pactados, reputamos pertinente la reclamación de intereses al no encontrar justificación alguna la notable tardanza habida en los pagos producidos.

En definitiva, cumple estimar parcialmente el Recurso Contencioso Administrativo, condenando a la Administración demandada al pago de intereses de demora reclamados[...]”“.

TERCERO.- Notificada a las partes la sentencia que resolvió el recurso contencioso- administrativo, preparó recurso de casación contra ella el Letrado de la Junta de Andalucía, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 27 de abril de 2023 en el que, asimismo, se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

““SEGUNDO.- La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la que sigue:

Si, en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado por la Administración, cabe o no la aplicación del artículo 1110 del Código Civil en cuanto a la procedencia de intereses que se reclamen a la Administración, cuando tiene lugar después de haberse recibido el principal sin reserva de intereses.

TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que serán objeto de interpretación el artículo 1110 del Código Civil, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.”“

CUARTO.- Mediante providencia de la Sección 4.ª de fecha 27 de junio de 2023 se acuerda que, de conformidad con el acuerdo de la Presidencia de la Sala de fecha 30 de mayo de 2022, pasen las actuaciones a la Sección 3.ª para que continúe en ésta la sustanciación del recurso de casación.

QUINTO.- La Junta de Andalucía formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el 23 de junio de 2023 en el que alega, tras exponer las razones y argumentos de impugnación que luego reseñaremos, termina solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se acuerde la desestimación del recurso contencioso-administrativo por no existir sustento legal alguno que permita la reclamación extemporánea de intereses de demora cuando ya se ha recibido el principal y sin haber hecho reserva de los intereses.

SEXTO.- Mediante providencia de 13 de julio de 2023 se tuvo por interpuesto el recurso formulado por la parte recurrente y se dio traslado a las parte recurrida para que pudiesen formular su oposición.

SÉPTIMO.- La representación procesal de la entidad Generali España, S.A., formalizó su oposición al recurso mediante escrito presentado el día 29 de septiembre de 2023 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y desarrolla los argumentos de oposición que más adelante veremos, termina solicitando que se tenga por formulada oposición al recurso de casación y: "(i) Dicte sentencia de inadmisión del recurso de conformidad con el artículo 92.4 LJCA, en la medida en que el escrito de interposición se extiende a normas no consideradas en el escrito de preparación (tampoco en el auto de admisión). O subsidiariamente desestime el recurso por no justificar el escrito de interposición su estimación en el marco del debate casacional delimitado por el auto de admisión. (ii) Desestime el recurso de casación formulado de contrario. (iii) Acuerde la imposición de costas al recurrente."

OCTAVO.- Por providencia de 10 de noviembre de 2023 se acordó no haber lugar al señalamiento de vista; y por providencia de 22 de julio de 2025 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas y se señaló el recurso para la votación y fallo de este procedimiento el día 11 de noviembre de 2025, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar la deliberación y votación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación n.º 4819/2022 lo interpone la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 25 de marzo de 2022, que resuelve el recurso contencioso administrativo, procedimiento ordinario, n.º 482/2022.

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ahora recurrida en casación, estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Generali España, S.A de Seguros y Reaseguros contra la resolución de la Secretaría General de Empleo y Trabajo Autónomo de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía de 18 de junio de 2019 que estimó parcialmente el recurso de alzada deducido contra la resolución de 29 de diciembre de 2017 de la Dirección General de Relaciones Laborales y Seguridad y Salud Laboral, de modificación de la resolución de financiación pública del proyecto de novación de la póliza de seguro colectivo de rentas n.º NUM000 de la aseguradora Generali correspondiente al colectivo de extrabajadores y extrabajadoras de la empresa Asociación Antiguos Empleados del Instituto Marco Jerez (expediente NUM001), anulando la sentencia las resoluciones administrativas impugnadas en el proceso ““... a los solos efectos de reconocer a la actora el derecho al abono de los intereses de demora devengados por el retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado en la resolución de financiación”“, sin hacer imposición de costas.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación en parte del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación y, en particular, la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de abril de 2023.

SEGUNDO.- Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si, en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado por la Administración, cabe o no la aplicación del artículo 1110 del Código Civil en cuanto a la procedencia de intereses que se reclamen a la Administración, cuando la reclamación tiene lugar después de haberse recibido el principal sin reserva de intereses.

El auto de admisión del recurso Identifica como norma jurídica que será objeto de interpretación el artículo 1110 del Código Civil; ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Recordemos que el citado artículo 1110 del Código Civil establece:

““ Artículo 1110.

El recibo del capital por el acreedor, sin reserva alguna respecto a los intereses, extingue la obligación del deudor en cuanto a éstos.

El recibo del último plazo de un débito, cuando el acreedor tampoco hiciere reservas, extinguirá la obligación en cuanto a los plazos anteriores”“.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrente.

En el escrito de interposición de su recurso de casación la representación procesal de la Junta de Andalucía sostiene que la sentencia de instancia infringe lo dispuesto en el artículo 1.110 del Código Civil en relación con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Y como sustento de ese alegato expone, en síntesis, lo siguiente:

1/ La sentencia sólo estima la pretensión de la demandante relativa a condenar a la Administración autonómica a abonar a GENERALI el importe correspondiente a los intereses de demora devengados por el retraso en la realización de los plazos de pago del plan de financiación aprobado en la Resolución de financiación y propuesto por la parte recurrente. Para estimar esa pretensión de abono de intereses de demora la sentencia sólo tiene en cuenta la existencia de un retraso por parte de la Administración en el cumplimiento del plan de financiación pactado; y considera que procede estimar el recurso en ese punto porque los intereses fueron reclamados por la aseguradora y porque la tardanza en los pagos no se encuentra justificada.

Ahora bien, la fundamentación de la sentencia acerca de esta pretensión de intereses prescinde de toda referencia al artículo 29 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, y al artículo 1.110 del Código Civil, preceptos que sólo se mencionan en la sentencia para señalar que fueron invocados por la Administración para oponerse a la demanda.

Hay que recordar que estos preceptos servían de fundamentación a la resolución del recurso de alzada (objeto del recurso contencioso-administrativo) y que el artículo 29 citado, aunque es norma autonómica, viene a reproducir y tiene el mismo contenido que el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que, con pequeños matices en su redacción, han venido recogiendo todas las normas presupuestarias de las distintas CCAA. Es una previsión legal avalada en su constitucionalidad por la STC 69/1996, de 18 de abril y anteriormente por STC 203/1993, de 22 de junio y que trae origen de las especialidades procedimentales que supone la ejecución del gasto público.

En virtud del artículo 24 de la Ley General Presupuestaria “Si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública estatal dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el artículo 17 apartado 2 de esta ley, sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación”.

Por su parte, el art. 1110 C.c. se refiere al régimen de las obligaciones en general, las cuales no necesariamente nacen de los contratos ( artículo 1089 C.c.), siendo el Código Civil de aplicación subsidiaria al resto del ordenamiento jurídico y, por tanto, al presente caso. Por eso el artículo 1.110 se encuentra en el capítulo II ("de la naturaleza y efecto de las obligaciones"), del Título I ("de las obligaciones"), del Libro cuarto ("De las obligaciones y contratos")

2/ A juicio de esta parte, en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado por la Administración y propuesto por la aseguradora cabe la aplicación del artículo 1.110 del Código Civil y consecuentemente la improcedencia de intereses reclamados a la Administración cuando tiene lugar después de haberse recibido el principal por la aseguradora sin reserva de intereses.

El artículo 24 LGP y su reflejo en el artículo 29 TRLGHJA prevé que no se devenguen intereses de demora si la reclamación de los mismos no tiene lugar o si tiene lugar extemporáneamente. Son normas que disciplinan los intereses de demora de la hacienda pública y que resultan de aplicación al caso concreto. Pero descendiendo al asunto sobre el que versa el presente recurso nos encontramos ante una reclamación de intereses que ha sido posterior al efectivo pago del principal. Por su parte, el artículo 1.110 CC resulta de aplicación porque, si bien la obligación de abono de intereses de demora por parte de la hacienda pública se contempla en los citados artículos 29 LGHPJA y 24 LGP, se da además una circunstancia prevista en el artículo 1.110 CC.

Así, si el artículo 24 LGP (y el 29 de la TRLGHPJA, de igual contenido) exigen la reclamación por escrito de los intereses de demora, alguna consecuencia debe conllevar que la misma no se efectúe por el administrado. En el presente caso la reclamación se ha efectuado con posterioridad a que se haya llevado a cabo (y aceptado por el interesado) el pago del principal. Ello significa que la reclamación es extemporánea.

El reconocimiento de la obligación constituye un concepto peculiar del Derecho Presupuestario o, en puridad de términos, del Derecho del gasto público. Y es que la ejecución del presupuesto de gasto ha sido procedimentalizada rigiendo un estricto principio de legalidad impuesto, incluso, por el constituyente ( artículo 133.4 de la Constitución).

Este estricto principio de legalidad es determinante de que la actividad financiera de gasto quede sujeta a un riguroso procedimiento, en defensa tanto de una ejecución eficiente y económica del presupuesto de gasto ( artículo 31.2 CE) como del manejo escrupuloso de los fondos y caudales públicos. No todo retraso permite al acreedor percibir intereses. El acreedor debe observar unas reglas por el hecho de dirigirse a la Administración autonómica ( artículo 29 TRLGHJA) que si incumple le impiden exigir el abono de intereses. En este caso además ha incumplido la regla también aplicable del artículo 1.110 CC. Por ello, resulta de aplicación este precepto, que contempla exactamente un supuesto como el que nos ocupa ("artículo 1110. El recibo del capital por el acreedor, sin reserva alguna respecto a los intereses, extingue la obligación del deudor en cuanto a éstos. El recibo del último plazo de un débito, cuando el acreedor tampoco hiciere reservas, extinguirá la obligación en cuanto a los plazos anteriores. (...)".

En efecto, como consta en la resolución administrativa impugnada y se reconoce de contrario, la reclamación de los intereses se formuló el 23 de febrero de 2018, con ocasión del recurso de alzada, mientras que los abonos tuvieron lugar los días 3 de diciembre de 2013 (1.371.867,34 euros), 12 de abril de 2016 (1.001.231,22 euros) y 15 de enero de 2018 (254.144,97 euros y 190.331,55 euros), sin que por parte del acreedor Generali se hiciera reserva alguna respecto a los intereses.

La resolución del recurso de alzada indicaba lo siguiente: “La resolución de 1 de octubre de 2013 modificada por la Resolución de 29 de diciembre de 2017 en el apartado 3.b) del resuelve establecía que la entidad aseguradora debe presentar antes del 31 de marzo de cada ejercicio la documentación acreditativa que en dicho apartado se recogía, sin embargo, esta Administración ha tenido que requerir a la aseguradora Generali el envío completo de la citada documentación dando lugar a atrasos en la tramitación del procedimiento”. No es momento ya de cuestionar si los atrasos en la tramitación del procedimiento se deben o no a la aseguradora. Tan sólo se examina en el mismo si el recibo del principal por la aseguradora sin reserva acerca de los intereses permite considerar extinguida la obligación del pago de los mismos.

La sentencia estima el recurso en este extremo porque considera que “Generali solicitó el abono de intereses en la interposición del recurso de alzada ante la tardanza en el cumplimiento del plan de financiación aprobado”; pero dicho razonamiento no tiene en cuenta que el hecho de que existiera, como dice la sentencia, “un plan de financiación acordado por las partes con unas características específicas y unos plazos de pago pactados” no exime de dirigir una reclamación que ha de ser efectuada según el artículo 24 LGP, esto es, en tiempo y forma.

Mediante el recurso de casación sólo se cuestiona que la sentencia acceda a la pretensión de que se abonen intereses que fueron reclamados -mediante el recurso de alzada- con posterioridad a haber aceptado Generali el pago total de la cantidad sin reserva de intereses, lo cual implica su renuncia de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.110 Cc. De dicho precepto ninguna mención contiene la sentencia a pesar de que el mismo sirvió de fundamento a la resolución impugnada y fue alegado por esta parte con la consiguiente réplica de la recurrente.

La sentencia debe ser casada porque la existencia de un mero retraso en el cumplimiento de la obligación principal no permite al acreedor que recibe el pago del principal reclamar con posterioridad el abono de intereses si no ha hecho reserva de los mismos. No figura dicha reserva y, por tanto, el acreedor ha de soportar la aplicación del artículo 1.110 CC.

En definitiva, para que proceda el abono de intereses no basta con que se produzca un retraso en el cumplimiento de la obligación principal sino que es preciso que el acreedor haya reclamado oportunamente el pago de intereses y que no se haya extinguido la obligación accesoria del pago de los mismos.

3/ Sentido de las pretensiones que esta parte deduce y de los pronunciamientos que solicita

De acuerdo con los razonamientos expuestos, la interpretación sostenida por la Sentencia recurrida es contraria a derecho al permitir que una Administración pública pueda ser requerida indefinidamente de pago de intereses de demora devengados por el retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado en la resolución de financiación una vez abonado por la misma el principal de la deuda.

Por lo tanto, pretende esta parte que el Tribunal Supremo case y anule la sentencia, decretando la desestimación del recurso contencioso-administrativo por no existir sustento legal alguno que permita la reclamación extemporánea de intereses de demora cuando ya se ha recibido el principal y sin haber hecho reserva de los intereses.

CUARTO.- Planteamiento de la parte recurrida.

La representación de Generali España, S.A de Seguros y Reaseguros sustenta su oposición al recurso en las razones y argumentos que pasamos a reseñar.

1/ Cuestión previa: la Administración desborda el objeto del recurso delimitado por el auto de admisión. Procedente sentencia de inadmisión del recurso

La cuestión que presenta interés casacional consiste en determinar si, en el abono de obligaciones pecuniarias por la Administración en relación con un plan de financiación predeterminado y unilateralmente aprobado por la Administración, el devengo de intereses solo se produce cuando el interesado manifiesta expresamente a la Administración la reserva de intereses a la que se refiere el artículo 1.110 del Código Civil; y, en el marco de ese debate, el auto de admisión precisa que la norma jurídica necesitada de su interpretación es el artículo 1.110 del Código Civil. Sin embargo, a pesar de la claridad con la que esta Sala planteó el debate, la recurrente ha decidido desbordar su objeto y hacerlo, además, invocando un precepto que no fue mencionado ni en la instancia, ni en la Sentencia impugnada, ni en el escrito de preparación ni en el Auto de admisión.

En efecto, la Administración no incluye en su razonamiento jurídico de qué manera se relaciona el artículo 1.110 CC con la existencia de un "plan de financiación aprobado por la Administración [autonómica]", que es el marco dentro del cual el auto de admisión considera de interés un pronunciamiento del esta Sala. Y más grave es que la Administración funde la alegación única de su escrito de interposición en el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, precepto que se convierte en un pilar fundamental del escrito de la recurrente. A lo largo de su escrito la recurrente invoca el artículo 24 LGP de manera conjunta e intrínsecamente relacionada con el artículo 1.110 CC; tanto que el artículo 1.110 CC no resultaría de aplicación si se concluyese que el artículo 24 LGP no contiene ninguna laguna.

La invocación del artículo 24 LGP es, además, instrumental y artificiosa, eludiendo que ese precepto, destinado a la Hacienda estatal, jamás sería de aplicación a la Junta de Andalucía. sí lo sería, en cambio, su equivalente autonómico, que es el artículo 29 del texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo. Este precepto autonómico, que en el escrito de la Junta alcanza una importancia central, no se citaba en el escrito de preparación, omisión que, entendemos, fue premeditada pues de haberse hecho girar el escrito de preparación sobre el artículo 29 TRLGHPA esta Sala hubiese inadmitido el recurso de casación por versar sobre normas de Derecho autonómico.

Esta Sala había ya inadmitido los recursos de casación de la Junta formulados frente al (consolidado) pronunciamiento del Tribunal de instancia en relación con la condena al abono de los intereses de demora devengados por el retraso en el cumplimiento de los plazos de pago del plan de financiación. Véanse, por ejemplo, providencias de inadmisión de 3 de marzo de 2022 (casación 7136/2020) y 1 de junio de 2022 (casación 5405/2021), en las que se acordaba la inadmisión del recurso, entre otras razones, por girar la controversia "sustancialmente sobre la interpretación de normas de Derecho autonómico".

Esto no ha ocurrido en el caso presente, en el que esta Sala se aparta expresamente de sus precedentes a la vista del escrito de preparación, que se refería exclusivamente al artículo 1.110 CC. Así, en el auto de admisión afirmó que "aun cuando, como señala la parte recurrente y la parte recurrida, existen supuestos que han resultado inadmitidos, lo es cierto es que deben tenerse en cuenta las consideraciones alegadas por la parte recurrente, tratándose de una cuestión que, siendo objeto de debate bajo la órbita del artículo 1110 del Código Civil, no puede considerarse que se trate de una materia de derecho autonómico, pues se refiere al pago o no de intereses de demora".

Ese cambio de criterio en favor de examinar la cuestión planteada bajo la óptica del artículo 1.110 CC no puede verse ahora defraudado (o traicionado) por la fundamentación del escrito de interposición del recurso en preceptos autonómicos (el artículo 29 TRLGHPA) o estatales ( artículo 24 LGP) que quedan al margen del debate casacional.

Por todo ello, se solicita que dicte sentencia de inadmisión del recurso. Esta parte es plenamente consciente de que el artículo 92.5 LJCA establece que "en el escrito de oposición no podrá pretenderse la inadmisión del recurso". Ahora bien, resulta necesario traer a colación lo previsto en el artículo 92.4 LJCA, que prevé el mecanismo de la sentencia de inadmisión cuando la recurrente no cumpla las condiciones del apartado anterior (el artículo 92.3 LJCA) entre las que figura "exponer razonadamente por qué han sido infringidas las normas (...) que como tales se identificaron en el escrito de preparación, sin poder extenderse a otra u otras no consideradas entonces".

En la medida en que el escrito de interposición se extiende a normas no consideradas en el escrito de preparación (tampoco en el auto de admisión) se solicita a esta Sala que dicte sentencia de inadmisión del recurso de conformidad con el artículo 92.4 LJCA. O subsidiariamente que desestime el recurso por las razones que se acaban de dejar expuestas, ya que el escrito de interposición no justifica de una manera mínimamente suficiente su estimación en el marco del debate casacional delimitado por el auto de admisión.

2/ La Administración no identifica correctamente la ratio decidendi de la sentencia recurrida.

El desenfocado planteamiento del escrito de interposición deriva en buena medida de que el escrito de interposición no parte de un adecuado entendimiento de la ratio decidendi de la sentencia recurrida.

La sentencia estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Generali frente a las resoluciones administrativas que acuerdan las condiciones de modificación de la financiación pública de la póliza de un seguro colectivo de rentas que fue novado en aplicación del Decreto-ley 4/2012, de 16 de octubre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral a extrabajadores y extrabajadoras andaluces afectados por procesos de reestructuración de empresas y sectores en crisis.

El citado Decreto-ley 4/2012 tenía por finalidad ordenar la financiación autonómica de las ayudas previas a la jubilación ordinaria que se articularon a través de seguros colectivos de rentas. Y conforme a lo allí dispuesto, la Junta de Andalucía debía acordar la novación de las pólizas en 2012 y abonar en ese momento la cuantía reconocida a Generali (en ese sentido, dado que la Junta de Andalucía financiaba todo o parte de la prima de esas pólizas novadas, los acuerdos de novación habitualmente reconocían una cantidad en favor de Generali). Sin embargo, la Junta no acordó tales novaciones hasta años más tarde; y no solo resolvía incumpliendo los plazos fijados en el Decreto-ley 4/2012 sino que, además, postergaba el abono de las cantidades debidas a un momento en el tiempo unilateralmente fijado por ella. El mecanismo para aplazar los pagos era fijar el correspondiente plan unilateral de financiación con unos plazos de pago. Este Plan unilateral de financiación incluía unos intereses de financiación destinados a conservar en el tiempo el valor del montante de la financiación pública otorgada.

Es un hecho no controvertido que la Administración incurre en un considerable retraso a la hora de cumplir con los plazos de pago establecidos en su propio Plan unilateral de financiación (así lo vuelve a confirmar la Administración en la página 4 de su escrito de preparación). Ahora bien, en contra de lo que afirma la Administración, ese retraso no es el único hecho que toma en consideración la sentencia recurrida. La Administración erróneamente afirma que la ratio decidendi de la sentencia recurrida es únicamente la existencia de un retraso en el abono de cantidades pero tal afirmación omite deliberadamente mencionar otros elementos igualmente relevantes para la sala de instancia. Así, la decisión de la sentencia recurrida se sustenta, además de en la existencia del retraso en el pago, en la existencia de un plan de financiación y en la reclamación de los intereses de demora en vía administrativa.

En otras palabras, la ratio decidendi de la sentencia recurrida no solo se refiere a la existencia de un retraso, como quiere hacer creer la Administración autonómica, sino que pivota sobre los siguientes tres requisitos: a/ Que exista un plan de financiación en el que la Administración haya reconocido la deuda. b/ Que la Administración incumpla ese plan unilateral de financiación. c/ Que exista una reclamación de los intereses en vía administrativa.

El error al identificar la ratio decidendi conduce a que el escrito de interposición parta de una premisa que no explica ni fundamenta: la aplicación al caso de autos del artículo 1.110 CC; aplicación que, de manera un tanto confusa, hace depender de la aplicación a su vez de los artículos 29 TRLGHPA y 24 LGP, sin explicar por qué esos artículos son a su vez aplicables ni por qué deben tenerse en cuenta cuando ni la sentencia recurrida ni el auto de admisión lo tuvieron en cuenta.

3/ La improcedente aplicación del artículo 1.110 Código Civil al cumplimiento de las obligaciones de la Administración pública reconocidas en un plan de financiación.

El artículo 1.110 CC no resulta de aplicación en un supuesto en que la Administración aprueba un plan unilateral de financiación a través de un acto administrativo ejecutivo y los intereses se reclaman en vía administrativa. Esa conclusión se alcanza tanto desde la óptica del Derecho administrativo como -si fuera aplicable en este caso- del Derecho civil.

a/ Desde el punto de vista jurídico-público, el artículo 1.110 CC no es aplicable. El Plan unilateral de financiación, que se incluye en un acto administrativo que es ejecutivo, establecía los intereses de demora como mecanismo resarcitorio, de modo que el pago de estos es consecuencia directa de la obligatoriedad y ejecutividad del plan. La Junta, en lugar de abonar la cantidad debida en el momento debido (año 2012), dictó un acto administrativo el 1 de octubre de 2013 (la resolución de financiación) mediante el que aprobó un Plan unilateral de financiación reconociendo los correspondientes intereses hasta la fecha de pago (documento n.º 6 del expediente).

El compromiso de pago de la Administración contenido en la Resolución de financiación fue incumplido por ella misma al no observar los plazos previstos. Ese acto administrativo, que es ejecutivo en todos sus términos, prevé su propio mecanismo resarcitorio ante el aplazamiento del pago: el devengo y pago de intereses por parte de la Administración. La Administración preveía ya en la Resolución de financiación que el retraso en el pago (de 2012 a 2013, 2014, 2015 y 2016, según el plazo) debía conllevar el pago de intereses. Por tanto, la solución en caso de retraso en el pago no es otra que prolongar el devengo de intereses, dando así plena ejecutividad a la Resolución de financiación.

Una interpretación lógica y consistente del propio acto administrativo ejecutivo (la Resolución de financiación que establece las condiciones de financiación) permite alcanzar una solución en el debate aquí planteado: el devengo de intereses sin necesidad de reserva del 1.110 CC procede en la medida en que ese fue precisamente el mecanismo resarcitorio establecido por la Administración ante el ya considerable retraso en la aprobación de la Resolución de financiación, de modo que el pago de intereses es consecuencia lógica de la obligatoriedad para la Administración de su propia Resolución.

Todo lo anterior conduce a que, en casos como el presente, el artículo 1.110 CC no resultará de aplicación cuando el devengo de intereses se prevé como mecanismo resarcitorio en un plan de financiación aprobado por la Administración.

4/ La inexistencia de una laguna en el ordenamiento jurídico-administrativo que requiera la aplicación del Derecho civil en un caso de aprobación unilateral de un plan de financiación

Como ha quedado acreditado, la propia resolución de financiación, al incluir los intereses como parte de su mecanismo interno para compensar pérdidas de valor, ya resuelve la cuestión de si aquellos se deben pagar o no y, por tanto, no hay laguna. Ahora bien, si se entendiese que el propio Plan unilateral de financiación no es suficiente, tampoco en ese caso se aplicaría de manera automática el artículo 1.110 CC ya que el propio ordenamiento jurídico-administrativo ofrece una solución a la cuestión planteada.

Como sustento de este argumento se cita la sentencia de esta Sala de 22 de enero de 2020 (recurso 1159/2015) y la sentencia n.º 739/2000, de 13 de julio de 2000, de la Sala Primera de este Tribunal Supremo (recurso 2380/1995).

En el caso que examinamos, el principio de indemnidad obliga a la Administración a satisfacer los intereses por el retraso en el pago, al haber privado a Generali de un capital que le correspondía de conformidad con el Plan unilateral de financiación aprobado por la propia Administración. Además, esa privación genera un enriquecimiento en la Administración y su correlativo empobrecimiento en Generali por haber dispuesto la Administración un largo tiempo de determinados importes que no le correspondían. La extensión de la obligación restitutoria que pesa sobre la Administración tiene como límite el efectivo empobrecimiento del acreedor que en este caso es, precisamente, el valor de los intereses.

Sin perjuicio de lo anterior, resultaría también suficiente para resolver la cuestión acudir al principio de buena administración, que se infiere de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución y del artículo 3.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -véase sentencia de esta Sala de 19 de febrero de 2019 (recurso 128/2016).

A su vez, el legislador autonómico ha codificado expresamente tal principio de buena Administración en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.

Pues bien, en aquellos casos en los que la Administración evita abonar una cantidad en la fecha que le corresponde y fija en su lugar un plan unilateral de financiación donde establece claramente los plazos de pago, las cantidades y los intereses devengados por esa conducta, el principio de buena administración debe impedir a la Administración beneficiarse de su propio incumplimiento invocando excepciones procedimentales que no están determinadas en el ordenamiento administrativo aplicable. Y cuando la Administración incumpla su propio plan de pagos por causas que no son imputables al interesado, la Administración deudora no puede exigir una reserva de intereses por parte del acreedor que recibe el pago del principal; reserva, por lo demás, no prevista en el ordenamiento administrativo.

En esos casos, la buena administración conduce a que se compense al administrado por el retraso incurrido y no parapetarse en trámites procedimentales no previstos (y de asumirse que estamos ante un trámite administrativo adicional, podría ser también contrario al artículo 1.2 de la Ley 39/2015).

La compensación debida por la Administración incumplidora debe cubrir los daños y perjuicios producidos, siendo, en este caso particular caso (podría no serlo en otros), los intereses que las cantidades no abonadas devenguen.

En definitiva, la aplicación de estos principios generales serviría para solucionar la controversia surgida en el marco de una relación jurídica regida por un cuerpo normativa tan específico como es el Decreto-ley 4/2012. No resulta necesario acudir a otros preceptos del ordenamiento jurídico-administrativo ni, mucho menos, al Derecho Civil.

Por último, en el caso de que esta Sala considere necesario interpretar y aplicar la LGP a un plan unilateral de financiación (lo que esta parte no comparte y en todo caso desbordaría el objeto de este recurso, tanto de la instancia como de esta casación) interesa señalar que es precisamente esa norma la que impide la aplicación del artículo 1.110 CC.

Así, el artículo 24 LGP guarda silencio sobre la reserva de intereses al recibir el principal. Un silencio que no debe interpretarse como una laguna sino como una opción del legislador, que cuando ha querido remitirse a las normas jurídico-privadas así lo ha hecho. Buen ejemplo de ello es el artículo siguiente, el artículo 25 LGP, que se remite al Código Civil para regular las formas de interrupción de la prescripción. O cuando el artículo 116 LGP establece que la Administración puede acordar el otorgamiento de avales con renuncia al beneficio de excusión que establece el 1.830 CC; o, de manera más general, cuando el artículo 19 LGP establece que la efectividad de los derechos de naturaleza privada de la Hacienda Pública estatal se produce con sujeción a las normas y procedimiento del derecho privado.

En definitiva, la Junta confunde silencio del legislador con laguna jurídica.

En ese mismo sentido se pronuncia esta Sala en sentencia de 15 de abril de 2022 (RJ 2002\6497) señaló lo siguiente:

"Por lo demás, no cabe invocar en contra de la conclusión expuesta la presunción establecida en el artículo 1110 del CC. En primer lugar, su aplicabilidad sería como norma de derecho supletorio, pero resulta difícil admitir tal supletoriedad para los ingresos de derecho público, de naturaleza diversa y sujetos a un régimen propio, en cuanto a extinción y exigencia, contenido, fundamentalmente, en la LGP y en la Ley General Tributaria, diferente al del CC. Ni la disponibilidad del ingreso y autonomía de voluntad, ni la forma del recibo o ingreso del pago son equiparables, estando sujetos los de la Administración a exigencias regladas en su cumplimiento y a normas de procedimiento que cuestionan, evidentemente, la aplicación de una presunción como la establecida en el artículo 1110. Dicho en otros términos, no se aprecia en el cobro y extinción de los intereses de que es acreedora la Administración una laguna en su régimen que haya de salvarse mediante la aplicación de una norma de Derecho privado que responde a necesidades y principios diversos. Así lo ha entendido esta Sala, “ad exemplum”, en materia de contratos administrativos, señalando su jurisprudencia que el debatido artículo 1110 CC no es aplicable a la liquidación, pago y eventual devengo de intereses ( SSTS de 8 de julio de 1992 [ RJ 1992, 6255], 8 de febrero [ RJ 1993, 786], 28 de septiembre de 1993 [ RJ 1993, 6986], 16 de octubre de 1998 [ RJ 1998, 8142] y 26 de enero de 1999 [ RJ 1999, 1501], entre otras muchas)".

Nada obsta para que esta conclusión, que se realiza sobre los ingresos de derecho público que se rigen por la LGP, se predique de las obligaciones de derecho público de la Hacienda estatal, también reguladas en la LGP.

5/ En ningún caso se permite a Generali reclamar "indefinidamente" los intereses devengados.

Finalmente, según la Junta de Andalucía la sentencia recurrida estaría permitiendo que la Administración pudiera ser requerida "indefinidamente" al pago de intereses (página 9 del escrito de interposición). Sin embargo, esta afirmación de la Junta, en la que se insiste hasta en dos ocasiones, desconoce la figura de la prescripción, que precisamente vendría a impedir esa reclamación "indefinida" a la que se alude.

Generali reclamó los intereses de demora cuando formuló su recurso de alzada, como tiene señalado la sentencia recurrida. Por tanto, no se ha producido un supuesto en que se haya requerido "indefinidamente" tales intereses. Todo lo contrario. Tal reclamación se realiza una vez que se han abonado tarde las cantidades debidas y la resolución de seguimiento no reconoce los correspondientes intereses.

6/ Desde el punto de vista jurídico-privado, el tenor literal y la finalidad del artículo 1.110 CC acreditan que ese precepto no es aplicable al caso.

Si esta Sala considerase que el ordenamiento jurídico-administrativo no es suficiente para dar respuesta a la cuestión planteada, tampoco acudiendo al propio 1.110 CC se alcanzaría una respuesta diferente a la planteada por la sentencia recurrida.

El tantas veces citado artículo 1.110 CC establece: "El recibo del capital por el acreedor, sin reserva alguna respecto a los intereses, extingue la obligación del deudor en cuanto a éstos. El recibo del último plazo de un débito, cuando el acreedor tampoco hiciere reservas, extinguirá la obligación en cuanto a los plazos anteriores". Pues bien, el concepto de "recibo de capital" puede resultar equívoco y no tiene necesariamente el significado que pretende otorgarle la Junta. A lo largo de su escrito se reprocha "haber aceptado Generali el pago total de la cantidad sin reserva de intereses, lo cual implica su renuncia de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.110 Cc (...)". Dado que, según la Junta, Generali habría recibido el capital debido sin hacer reserva de intereses, la deuda de intereses habría quedado automáticamente extinguida. Sin embargo, el sentido de la expresión "recibo" que contiene el artículo 1.110 CC en dos ocasiones ("el recibo de capital" y "el recibo del último plazo de un débito") podría significar "escrito o resguardo firmado en que se declara haber recibido dinero u otra cosa" (segunda acepción del Diccionario de la RAE). Esto es, "recibo" como término sinónimo de "nota escrita" o "documento" del acreedor.

Pero incluso si se acogiese -como hace cierta línea jurisprudencial - que el término "recibo" se refiere al acto de recibir, tampoco entonces la interpretación de la Junta sería correcta. Y ello por dos motivos. Primero, porque obvia que el tenor literal del artículo 1.110 CC exige una ausencia total de reacción por parte del acreedor ("sin reserva alguna respecto a los intereses"). Esa ausencia total de reserva es la que debe acreditar el deudor con los medios de prueba que considere pertinentes. Segundo, porque el artículo 1.110 CC no establece que la reserva deba producirse en el mismo momento en que se produce el pago. La unidad de acto tendría sentido en una interpretación como la aquí sostenida (que el término "recibo" hace referencia al documento de recepción). En cambio, no tendría mucho sentido que se exigiese una unidad de acto entre la entrega del dinero y la manifestación de reservas si se asume que el término recibo es el acto de recibir porque entonces se estaría exigiendo que en el mismo momento que se recibe el pago se emita la reserva de intereses. No es eso lo que establece el precepto. Tampoco puede pretenderse que el deudor de la Administración esté pendiente, en tiempo real, del dinero que ingresa a cada momento en su cuenta corriente a fin de reaccionar de manera inmediata. Es por ello que lo razonable, incluso si se entendiese que "recibo" es el acto de recibir, es que el artículo 1.110 CC permite al acreedor hacer la reserva de intereses en un momento distinto al de recibir el pago.

La Junta obvia cualquier análisis del artículo 1.110 CC y, mucho menos, hacer mención del concepto de "sin reserva alguna" o de "recibo"). Algo que tiene una fácil explicación: la sentencia recurrida considera acreditado que Generali reclamó los intereses en vía administrativa (reserva) y lo hizo a través de la vía procedimental oportuna, los correspondientes recursos de alzada frente a las distintas modificaciones de la financiación pública de la póliza (reacción en el plazo legal).

Esta lectura del tenor literal del artículo 1.110 CC se refuerza con una interpretación teleológica del este precepto cuya finalidad debe entenderse a partir del uso habitual del tráfico jurídico privado, que consiste en abonar o saldar primero las deudas de intereses para, después, comenzar a saldar el principal. Por ese motivo, cuando se abona por completo el capital, el artículo 1.110 CC opera, favor debitoris, facilitando al deudor una presunción de que su deuda está completamente extinguida. Para ello exige que el deudor acredite la ausencia de reserva alguna de la deuda de intereses. Ahora bien, lo que no resulta del artículo 1.110 CC es una automática liberación del deudor por el mero hecho del pago o, en otras palabras, una extinción ex lege de la deuda de intereses por el pago del principal sin que, en el momento del pago, el acreedor reaccione de manera inmediata. Menos aún en el caso en que el acreedor ha reclamado los intereses en la vía administrativa (hecho que la sentencia de instancia tiene por acreditado). Es decir, en un caso en que existe prueba precisamente de que el acreedor no considera saldada la deuda mediante el pago.

Además, el artículo 1.110 CC exige el pago de toda la deuda y no solo un pago parcial. Así lo indica expresamente la Sala Primera de este Tribunal Supremo en sentencia n.º 54/1994, de 3 febrero.

Por tanto, la Junta debería haber acreditado que con los pagos realizados quedaba extinguida la totalidad de la deuda. Esto es algo que no ocurre en el presente caso.

En vista de todo lo anterior, resulta que el artículo 1.110 CC exige para su aplicación que, tras el abono completo de la deuda principal, el deudor disponga de prueba en contra de la reserva de intereses. Y ello sin tener en cuenta el sentido literal del artículo 1.110 CC propuesto en primer lugar, que exigiría que el acreedor realizase un acto de aceptación (sea o no un documento escrito) sin que en él se manifieste una reserva de intereses.

7/ Conclusión.

- En la medida en que el escrito de interposición se extiende a normas no consideradas en el escrito de preparación (tampoco en el auto de admisión), se solicita a esta. Sala que dicte sentencia de inadmisión del recurso, de conformidad con el artículo 92.4 LJCA. O, subsidiariamente, que desestime el recurso ya que el escrito de interposición no justifica su estimación en el marco del debate casacional delimitado por el auto de admisión.

- En caso de que este Tribunal considere que la recurrente ha dado adecuado cumplimiento al artículo 92 LJCA, esta parte solicita que la cuestión con interés casacional identificada por la Sala de admisión quede contestada en el siguiente sentido:

El artículo 1.110 CC no resulta aplicable en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación unilateralmente aprobado por la Administración que contenía un compromiso de cuantías adeudadas, plazos de pago y devengo automático de intereses como mecanismo resarcitorio ante el pago aplazado fijado de forma unilateral por la propia administración.

- En caso de que el plan de financiación aprobado unilateralmente por la Administración no recoja los intereses como mecanismo resarcitorio, el devengo de los intereses se produce también de manera automática con el fin de evitar una vulneración del principio general de indemnidad, en relación con el enriquecimiento injusto, y una vulneración de la buena administración, sin que resulte de aplicación el artículo 1.110 CC.

Subsidiariamente, en caso de que esta Sala considere aplicable el artículo 1.110 CC, se solicita que la cuestión con interés casacional identificada por la Sala de admisión quede contestada en el siguiente sentido:

- En el marco de un plan de financiación unilateralmente aprobado por la Administración que contenía una compromiso de cuantías adeudadas, intereses devengados por el aplazamiento y plazos de pago, y que era objeto de revisión periódica, la reserva a la que se refiere el artículo 1.110 del Código Civil se ve satisfecho cuando el acreedor formula el correspondiente recurso administrativo frente al acto de revisión que no reconoce los intereses de demora derivados del incumplimiento de un pago predeterminado en el propio plan de financiación, sin exigir una reserva ad hoc de los intereses.

8/ Aplicación de la doctrina anterior al presente supuesto.

La aplicación de la interpretación anterior al presente caso conduciría a desestimar el recurso de casación y confirmar la sentencia recurrida.

Así, como ha quedado acreditado, desde la óptica del ordenamiento jurídico-administrativo el artículo 1.110 CC no resulta aplicable al presente supuesto. Pero incluso en caso de considerar el artículo 1.110 CC aplicable a un supuesto de abono de deuda determinada unilateralmente por la propia Administración en un plan de financiación, tampoco en ese caso resultaría alterada la sentencia recurrida. Y ello porque la sentencia recurrida tiene por acreditada la circunstancia que precisamente desactiva su aplicación: en el presente caso sí hubo reserva de intereses, que se realizó en el momento procedimental oportuno, esto es, en el recurso de alzada que se formuló en vía administrativa.

9/ Subsidiariamente, la aplicación de la doctrina sostenida por la Administración -que depende de la aplicación del articulo 24 LGP- no conduciría a la estimación del recurso en sede casacional.

Así, aunque esta Excma. Sala considerase que el artículo 1.110 CC es plenamente aplicable al caso y afirmase, además, que no ha quedado acreditado que Generali realizase una reserva de intereses en los términos de tal artículo, tampoco entonces cabría revocar la sentencia recurrida en este punto. Y ello por varios motivos.

En primer lugar, porque la aquí recurrente no fundó su decisión administrativa denegatoria de la petición de intereses en el artículo 24 LGP que ahora invoca; y, en cuanto al artículo 1.110 CC, la mención se hace como una simple referencia retórica en la aplicación de los artículos 23 y 29 TRLGHPA.

En segundo lugar, sucede lo mismo en la vía contencioso-administrativa, donde la contestación a la demanda cita el artículo 1.110 Código Civil como "refuerzo" de lo anteriormente razonado en el propio escrito de contestación. Así pues, en el proceso de instancia la Junta de Andalucía no pretendía una aplicación directa y autónoma del artículo 1.110 CC (tampoco, por cierto, en el escrito de interposición del recurso de casación). La aplicación de este precepto se plantea como argumento secundario de apoyo a la aplicación del 29 TRLGHPA. Pues bien, la no aplicación por parte de la sentencia recurrida de ese precepto autonómico no ha sido recurrida en sede casacional. Por tanto, no ha sido discutida en el momento procesal oportuno (extremo que se pretende eludir ahora al incluir estos preceptos en el escrito de interposición).

En tercer lugar, la sentencia recurrida no menciona el artículo 24 LGP. La recurrente no solicitó al respecto complemento de sentencia, lo que en el ámbito del contencioso-administrativo está previsto no solo para las peticiones procesales sino también para motivos centrales de la demanda (véase auto de esta Sala de 1 de marzo de 2017, recurso n.º 88/2016). Si el artículo 24 LGP era central para la defensa, la Administración debió dar la oportunidad a la Sala de instancia de completar su argumentación.

En cuarto lugar, la aplicación del artículo 1.110 CC al presente caso presenta además un problema adicional de índole competencial al no tener en cuenta que cada Comunidad Autónoma establece el régimen jurídico de los derechos y obligaciones de derecho público de su Hacienda autonómica. En el caso de Andalucía ese régimen es el establecido en el TRLGHPA. La aplicación del artículo 1.110 CC al caso concreto presupondría que en el ordenamiento autonómico existe una laguna que debe ser cubierta. Esto es, resultaría necesario interpretar el ordenamiento autonómico.

En definitiva, si este Tribunal casa la sentencia, tampoco entonces el artículo 1.110 CC constituiría un fundamento jurídico válido para inclinar el litigio en favor de las tesis de la Junta y desestimar el recurso contencioso-administrativo en este punto.

QUINTO.- Criterio de esta Sala.

Las cuestiones controvertidas que se suscitan en el recurso que estamos examinando, tanto la cuestión previa referida a la inadmisibilidad del recurso de casación pretendida por la parte recurrida como la cuestión de interés casacional relativa a la aplicación supletoria del artículo 1110 del Código Civil en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado por la Administración, han sido ya planteadas ante esta Sala en los recursos de casación 1100/2022 y 2754/2022; debiendo destacarse que en esos dos casos eran también partes recurrente y recurrida la Junta de Andalucía Generali España, S.A. de Seguros y Reaseguros y que en ambas ocasiones anteriores el debate venía planteado en términos sustancialmente coincidentes, si es que no idénticos, con los del recurso que ahora nos ocupa.

En consecuencia, en los apartados que siguen habremos de reiterar consideraciones que ya expusimos al tiempo de resolver los citados recursos mediante sentencias n.º 502/2025, de 30 de abril (casación 1100/2022) y n.º 600/2025, de 21 de mayo (casación 2754/2022). Veamos.

SEXTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso de casación pretendida por la parte demandada.

Como hemos visto, la parte recurrida plantea la inadmisión del recurso de casación, pretensión que sustenta en que el escrito de interposición se extiende a normas no consideradas en el escrito de preparación, ni en el auto de admisión, como son el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, inaplicable a la Junta de Andalucía, y el artículo 29 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.

La pretensión de inadmisión del recurso de casación no puede ser acogida, siguiendo los razonamientos que expusimos en nuestras citadas sentencias n.º 502/2025, de 30 de abril (casación 1100/2022) y n.º 600/2025, de 21 de mayo (casación 2754/2022), que ahora pasamos a reiterar; aunque lo haremos aquí de forma sintetizada por ser conocidos por ambas partes.

El artículo 92.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA), dispone expresa y categóricamente que: “En el escrito de oposición no podrá pretenderse la inadmisión del recurso”. Y lo hace tras contemplar el trámite de traslado del escrito de interposición a la parte o partes recurridas y personadas para que puedan oponerse al recurso en el plazo común de treinta días, plazo durante el que las actuaciones procesales y el expediente administrativo deben estar de manifiesto en la Oficina judicial o por medios electrónicos.

Ciertamente, el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 92.3 de la LJCA, puede dar lugar a que la Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo competente para la resolución del recurso acuerde oír a la parte recurrente sobre el incumplimiento detectado y apreciado el mismo tras la audiencia, sin más trámites, dicte sentencia inadmitiendo el recurso de casación.

Ahora bien, admitido el escrito de interposición del recurso de casación por la Sala por no apreciarse tal incumplimiento, como sucede en este caso, no cabe sino dar traslado del mismo a la parte recurrida para oponerse al recurso y continuar con la tramitación del recurso de casación hasta el dictado de la sentencia que lo resuelva, sin que resulte posible ya la inadmisión del recurso de casación.

Por otro lado, el artículo 93 de la LRJCA, al regular el contenido de la sentencia que debe dictarse tras la tramitación completa del recurso de casación, no prevé un fallo de inadmisión del recurso de casación. La sentencia tiene por objeto fijar la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo; así como, con arreglo a ella y a las restantes normas que fueran aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmándolos. Y ello, sin perjuicio de que, cuando resulte necesario y así lo justifique, pueda ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación.

Esta Sala, en sentencia de 23 de marzo de 2021 (casación 6071/2019) se ha referido a los supuestos en que cabe la posibilidad de declarar la inadmisión del recurso de casación al amparo de lo dispuesto en el artículo 92.4 de la LJCA, limitándolos a los casos en que: “el escrito de interposición no cumpla las exigencias previstas en el artículo 92.3, esto es, no exponga razonadamente por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que como tales se identificaron en el escrito de preparación, o no precise el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos que solicita”.

Por otra parte, en el Pleno no jurisdiccional de 3 de noviembre de 2021, esta Sala del Tribunal Supremo, al referirse al contenido de la sentencia, entendió que: “La sentencia de casación debe limitar su examen a las infracciones jurídicas planteadas en el escrito de interposición sobre las que previamente se ha apreciado el interés casacional en el auto de admisión, pero puede extenderse a otras infracciones jurídicas asimismo planteadas en el escrito de interposición (y antes anunciadas en el de preparación) siempre y cuando guarden relación de conexidad lógico-jurídica con las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional”.

En el caso que nos ocupa sucede que, como afirma la parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, la parte recurrente invoca, como sustento de la pretensión que formula en el escrito de interposición del recurso, el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -no alegado en el procedimiento seguido en la instancia ni en el escrito de preparación del recurso de casación-, y el artículo 29 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía -no alegado en el escrito de preparación del recurso de casación-, infringiendo palmariamente la prohibición que establece el artículo 92.3.a) de la LJCA, donde se establecen los requisitos que debe cumplir el escrito de interposición del recurso de casación, siendo el primero de ellos la exposición razonada de por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que como tales se identificaron en el escrito de preparación, lo que veda la posibilidad de que tal exposición razonada pueda extenderse a otra u otras normas o jurisprudencia no consideradas entonces.

Además, debemos destacar que entre las normas invocadas ex novo en el escrito de interposición del recurso de casación se encuentra un precepto autonómico - artículo 29 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía-, que se encuentra excluido del recurso de casación ante el Tribunal Supremo ( artículo 86.3 de la LJCA), exclusión que se extiende a las controversias referidas a la interpretación y aplicación del Ordenamiento jurídico propio de las Comunidades Autónomas.

Son numerosas las resoluciones de esta Sala que inciden en que no cabe eludir esta regla que se acaba de enunciar bajo una cita instrumental y ficticia del derecho estatal, dirigida a soslayar el hecho de que el núcleo del debate procesal gira en torno a la interpretación y aplicación de las normas propias de la Comunidad Autónoma [ AATS de 26 de junio de 2017 (recurso de queja 295/2017), 5 de julio de 2017 (recurso 90/2017), 7 de mayo de 2018 (recurso 197/2017), 11 de octubre de 2022 (recurso de queja 318/2022) y 26 de enero de 2023 (recurso de queja 620/2022)].

En definitiva, el recurso de casación estatal está basado en la infracción de normas que integren el ordenamiento jurídico de la Unión Europea o el ordenamiento jurídico de ámbito nacional; y el recurso de casación autonómico se convierte en la vía para invocar la infracción de normas o de jurisprudencia que integren el derecho autonómico.

Además, aun siendo doctrina consolidada de este Tribunal la de que, aun cuando el debate de la instancia hubiera versado sobre normas de ámbito autonómico, si las mismas fueran reproducción de otras de ámbito estatal, cabe el planteamiento del recurso de casación ante el Tribunal Supremo [por todos, AATS de 29 de octubre de 2020 (recurso 133/2020) y de 19 de abril de 2024 (recurso de queja 458/2023)], en el caso que ahora enjuiciamos ni la norma estatal ni la norma autonómica, reproducción de aquella, fueron alegadas en el escrito de preparación del recurso de casación. Al margen de no ser consideradas tampoco en el auto de admisión del recurso de casación.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, y atendido el contenido al que debe ceñirse la sentencia que resuelve el recurso de casación, si bien no cabe en este momento procesal la inadmisión del recurso, esta Sala no debe pronunciarse sobre las infracciones jurídicas planteadas en el escrito de interposición que no fueron anunciadas en el escrito de preparación, y que, por ende, tampoco fueron consideradas en el auto de admisión al concretar la cuestión que presentaba interés casacional para la formación de jurisprudencia, debiendo quedar circunscrito el debate a la única cuestión que, conforme al auto de admisión, debe dilucidarse en el presente recurso por presentar interés casacional objetivo.

Esta última afirmación es particularmente relevante por lo que atañe a la interpretación y aplicación de la norma de derecho autonómico - artículo 29 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía-, que invoca el Letrado de la Junta de Andalucía, al hallarse extra muros del recurso de casación ante el Tribunal Supremo, según lo dispuesto en el artículo 86.3 de la LJCA, con independencia de la incidencia que pudiera haber tenido en la resolución de la controversia suscitada ante el Tribunal de instancia.

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala sobre la aplicación supletoria del artículo 1110 del Código Civil en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado por la Administración.

No consideramos necesario reproducir aquí la reseña que expusimos en nuestras sentencias n.º 502/2025, de 30 de abril (casación 1100/2022) y n.º 600/2025, de 21 de mayo (casación 2754/2022) acerca de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la supletoriedad en el ámbito administrativo del artículo 1110 del Código Civil y otros preceptos referidos a la naturaleza y efectos de las obligaciones.

Nos ceñiremos entonces a la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala debe pronunciarse, tal y como establece el auto de admisión de 27 de abril de 2023, que, como sabemos, consiste en determinar si, en un supuesto de retraso en el cumplimiento del plan de financiación aprobado por la Administración, cabe o no la aplicación del artículo 1110 del Código Civil en cuanto a la procedencia de intereses que se reclamen a la Administración, cuando tiene lugar después de haberse recibido el principal sin reserva de intereses.

Como antes hemos señalado, esta cuestión ha recibido respuesta en nuestras sentencias n.º 502/2025, de 30 de abril (casación 1100/2022) y n.º 600/2025, de 21 de mayo (casación 2754/2022), a las que tantas referencias llevamos hechas y cuyos razonamientos reproducimos a continuación.

“Responderemos a esta cuestión, abordándola desde perspectivas diferentes, aunque complementarias, descendiendo de lo general -la supletoriedad del Derecho Privado en el Derecho Administrativo- a lo particular -la supletoriedad del artículo 1110 del Código Civil en el plan de financiación que nos ocupa-, y considerando la incidencia del principio de buena administración en el objeto del litigio.

A/ La respuesta a esta cuestión exige considerar, en primer lugar, la eventual supletoriedad del Derecho Privado con respecto al Derecho Administrativo, respecto de la que entendemos que no opera de modo indiscriminado y automático. La razón de tal afirmación reside en que el Derecho Público, se encuentra configurado con arreglo a unos principios cualitativamente diferenciados de los propios del Derecho Privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como en la procedimental, no pueda caracterizarse del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.

Por ello, sostenemos que predicar tal supletoriedad requiere valorar las posibles peculiaridades y exigencias de cada tipo de relación jurídico-administrativa, considerando su régimen jurídico y los principios generales que informan el Derecho Administrativo y las relaciones jurídico-publicas entre las Administraciones públicas y los particulares, presididos por la finalidad última de garantizar simultáneamente la defensa de los derechos de estos y la consecución de los intereses generales.

B/ En segundo lugar, abordando el examen de la supletoriedad del artículo 1110 del Código Civil en relación con el cumplimiento de las obligaciones dinerarias -deudas- de las Administraciones públicas con los particulares y el devengo de intereses de demora por su cumplimiento tardío, esta Sala del Tribunal Supremo considera que no cabe predicar tal supletoriedad, por cuanto el cumplimiento de dichas obligaciones jurídico-públicas se encuentra regulado en la legislación presupuestaria y tributaria de forma dispar a como se hace en Derecho Privado, sujeto a procedimientos reglados de pago que no resultan equiparables, donde no se contempla que la Administración deudora pueda quedar liberada de la obligación de pagar intereses de demora por el hecho de que el acreedor no haga reserva de los mismos al recibir el capital adeudado.

Desde luego, carecería de sentido negar, como hace nuestra jurisprudencia Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo Tribunal Supremo de fechas 18 de febrero de 2004 (Rec. 3123/1999) y 15 abril de 2002 (Recs. 9281/1996, 77/1997, 10381/1997), cuya jurisprudencia hemos expuesto-, la supletoriedad del artículo 1110 del Código Civil para los ingresos de derecho público, es decir, cuando resulta acreedora la Administración pública, y afirmarla para las obligaciones dinerarias de la Administración pública con los particulares, donde resulta ser deudora.

Dicho de otra forma, si no se aprecia para el cobro y extinción de los intereses de que es acreedora la Administración una laguna en su régimen normativo administrativo que haya de salvarse mediante la aplicación de una norma de Derecho Privado, como la expresada, que responde a necesidades y principios diversos, tampoco cabe afirmarla para el pago y extinción de los intereses de que es deudora la Administración.

En efecto, a diferencia de lo que acontece en el ámbito de las relaciones privadas, donde la percepción del principal, sin reserva, supone renuncia a la percepción de intereses, en las relaciones de naturaleza pública se establece el derecho de los particulares a los intereses de lo adeudado, condicionado solo a la demora en el cumplimiento de la obligación de pago que se impone a la Administración y a su reclamación.

Por tanto, esta Sala del Tribunal Supremo no advierte la existencia de laguna legal en el régimen normativo administrativo del cumplimiento de las obligaciones dinerarias -deudas- de las Administraciones públicas con los particulares y el devengo de intereses de demora por su cumplimiento tardío, que deba ser colmada con la aplicación del artículo 1110 del Código Civil.

C/ Estas consideraciones, avaladas por la jurisprudencia expuesta en el fundamento de derecho quinto, conducen a dar un paso más y considerar, en tercer lugar, las peculiares características de la relación jurídico-pública existente entre las partes en el caso que enjuiciamos para dar respuesta a la cuestión de interés casacional.

Recordemos que la Sentencia de instancia estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por GENERALI frente a las resoluciones administrativas que acuerdan las condiciones de modificación de la financiación pública de la póliza de un seguro colectivo de rentas que fue novado en aplicación del Decreto-ley 4/2012, de 16 de octubre, de la Junta de Andalucía, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral a ex-trabajadores y ex-trabajadoras andaluces afectados por procesos de reestructuración de empresas y sectores en crisis, cuya finalidad era ordenar la financiación autonómica de las ayudas sociolaborales previas a la jubilación ordinaria que se articularon a través de contratos de seguro colectivo de rentas, precisamente, mediante la financiación de su prima.

En virtud del Decreto-ley 4/2012, la Junta de Andalucía debía acordar la novación de las pólizas en 2012 y abonar la cuantía reconocida a GENERALI, dado que la Administración estaba obligada a financiar la prima de esas pólizas novadas.

En efecto, el procedimiento para las ayudas a la financiación pública de los contratos de seguro colectivo de rentas, objeto de novación, preveía que, una vez presentada por las compañías aseguradoras ante la Consejería competente en materia de Empleo propuesta de novación del correspondiente contrato de seguro colectivo de rentas, incluido su presupuesto económico, y emitido por una Comisión Técnica, constituida con arreglo al Decreto-ley, un informe sobre la correcta adaptación del contrato de seguro a las condiciones establecidas y sobre la participación pública que corresponda para la financiación de la correspondiente prima, a través de la cual se articula la ayuda sociolaboral, la Dirección General competente en materia de relaciones laborales dispondría del plazo máximo de un mes -a computar a partir de la fecha en que se presente la propuesta de novación del contrato de seguro colectivo de rentas- para dictar y notificar la resolución de reconocimiento del pago de la financiación pública de la prima, que debía contener las condiciones acordadas y los plazos de financiación ( artículos 4 y 7 del Decreto-ley 4/2012).

La entrada en vigor del Decreto-ley 4/2012 tuvo lugar el 18 de octubre de 2012, día de su publicación en el en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (disposición final segunda), no existiendo controversia alguna acerca de que la indicada resolución de reconocimiento del pago de la financiación pública de la prima en el caso que enjuiciamos debió dictarse en el año 2012.

A lo expuesto debe añadirse que el Plan de financiación aprobado por Resolución de 9 de julio de 2014 contenía un compromiso de cuantías adeudadas, plazos de pago 30/07/2014 y 30/07/2015- y devengo automático de "intereses de financiación", en atención a las fechas de pago durante los años 2014 y 2015, como mecanismo resarcitorio ante el pago aplazado fijado de forma unilateral por la propia administración, destinado a conservar en el tiempo el valor del montante de la financiación pública otorgada. Sin embargo, la cuantía de financiación reconocida y adeudada fue abonada, finalmente, con retraso en dos pagos: el primero tuvo lugar el 29 de diciembre de 2014 y el segundo se produjo el 31 de agosto de 2016.

Por consiguiente, las ayudas sociolaborales previstas en el Decreto-ley 4/2012 se regulan por el régimen normativo previsto en su propio texto, donde se establece su objeto, clases, beneficiarios, cuantificación y condiciones, incompatibilidades, procedimiento para su reconocimiento, fiscalización, verificación y control, extinción y suspensión, justificación y reintegro, régimen sancionador, etc. Así lo demuestra el hecho de que se excluya la aplicación a las mismas de la normativa general sobre subvenciones públicas, en particular, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el Título VIII del Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, así como el Decreto 282/2010, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía ( artículo 1 del Decreto-ley 4/2012).

Además, el régimen de reconocimiento y pago de ayudas públicas examinado se materializó, en el caso que enjuiciamos, a través de una Resolución de aprobación del pago de la financiación pública de la prima, que contemplaba el devengo automático de intereses de demora por el retraso en su reconocimiento y pago, sobre la base del previsible cumplimiento de determinadas fechas de pago en el calendario previsto que, finalmente, fue incumplido al producirse un retraso hasta su completo pago.

A ello deben añadirse las particularidades que en las relaciones jurídico-públicas caracterizan los procedimientos de pago de las obligaciones dinerarias, tanto cuando ocupa la posición de parte acreedora la Administración, como cuando corresponde a un particular, sujetas a la aplicación de la legislación presupuestaria y tributaria, a las que antes nos hemos referido.

Asimismo, esta Sala del Tribunal Supremo considera que los intereses de demora reconocidos por el Tribunal de instancia cumplen una función compensatoria del incumplimiento de una obligación o prestación de dar una cantidad de dinero, cuya naturaleza es propiamente indemnizatoria, pues tienen por objeto resarcir el perjuicio derivado de un pago tardío, a fin de conservar el valor de la cantidad entregada en concepto de financiación, perjuicio que se calcula en función del tiempo de demora y sobre la base del interés legalmente establecido.

Decíamos en nuestra Sentencia de fecha 9 de abril de 2025 (Rec. 448/2022) respecto de los intereses de demora por el cumplimiento tardío de una obligación dineraria lo siguiente:

“Resulta importante considerar que los intereses de demora constituyen una obligación accesoria del crédito exigible y presentan naturaleza resarcitoria o indemnizatoria, pues tienen por objeto compensar al acreedor, por la indisponibilidad de cantidades debidas, al haber incurrido el deudor en morosidad, dado que esta supone un empobrecimiento para el acreedor que ha de ser compensado durante todo el tiempo en que no ha disfrutado de las mismas por causa imputable al deudor.

En efecto, como declaramos en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección 2.ª, núm. 1651/2020, de 3 de diciembre de 2020 (Rec. 7763/2019):

“La naturaleza indemnizatoria de los intereses de demora, tanto si los paga el contribuyente como si los abona la Administración, ha sido reiteradamente afirmada por la jurisprudencia. Por ejemplo, la precitada STS de 5-7-2016, RCA 2304/2015 declaró que: "Los intereses de demora vienen a compensar, tanto a la Administración como a los particulares, la indisponibilidad de cantidades debidas, como variedad de la acción de resarcimiento, al compensar por esta vía y de forma objetiva el coste financiero del perjuicio derivado de la indisponibilidad de cantidades dinerarias que fueron legalmente debidas" y, más adelante, refiriéndose en concreto a los intereses de demora que ha de pagar la Administración en casos de devolución de ingresos indebidos, la misma Sentencia, precisó que: "los intereses de demora de los ingresos indebidos tienen, como dijimos antes, una naturaleza marcadamente financiera dirigida a compensar la pérdida de rentabilidad sufrida por el contribuyente, por lo que se devengan desde la fecha de su ingreso, sin necesidad de que haya existido ningún incumplimiento previo por parte de la Administración tributaria.”

Por consiguiente, entendemos, tal y como lo hizo el Tribunal de instancia en la sentencia recurrida, que la demora en el pago del montante total de la financiación debía devengar dicho interés de demora hasta su completo pago, sin que resulte de aplicación supletoria la presunción legal prevista en el artículo 1110 del Código Civil, como sostiene la parte recurrida. Esta norma de Derecho Privado resulta ajena al régimen normativo del Decreto-ley 4/2012 y a su materialización en la Resolución de reconocimiento de la financiación pública de la prima, en la que, como hemos dicho, se contempla el automático devengo de intereses de demora por el retraso en su pago en relación con las fechas previstas para dicho pago -incumplidas posteriormente-, así como a los principios que rigen la relación jurídico-pública entre la Administración de la Junta de Andalucía y la entidad aseguradora del contrato de seguro colectivo de rentas cuya prima es financiada, como ayuda sociolaboral, entre los que se encuentra el principio de buena administración.

Recordemos que tales intereses de demora fueron reclamados por la entidad aseguradora GENERALI en vía administrativa, al presentar recurso de alzada contra la Resolución de reconocimiento de la financiación pública de la prima, reclamación frente la que no cabe oponer la aplicación la presunción legal del artículo 1110 del Código Civil, al resultar ajena a la naturaleza y la regulación de la obligación contraída por la Administración, en cumplimiento del programa de ayudas a la financiación pública de los contratos de seguro colectivo de rentas.

D/ Esta última reflexión, nos conduce a examinar, en cuarto lugar, las consecuencias de este principio informador del Derecho Administrativo en relación con la cuestión de interés casacional.

Los principios generales del derecho informan el ordenamiento jurídico administrativo, operando como parámetros de la legalidad de la actuación administrativa, y a los que también han de ajustarse los particulares en sus relaciones con la Administración.

Así es, como declaran las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo Tribunal Supremo de 15 de abril de 2002 (Recs. 9281/1996, 77/1997, 10381/1997):

“Los principios generales del derecho forman parte del ordenamiento jurídico español, en general ( art. 1.1 y 1.4 CC) y muy especialmente del ordenamiento jurídico administrativo, al que frecuentemente se le ha calificado de “principial”, por la importancia y trascendencia que en él tienen tales principios. El Derecho administrativo es en gran medida desde sus comienzos, y lo sigue siendo en la actualidad, decantación de principios generales del Derecho efectuada por la jurisprudencia. Incluso, la concepción institucional de nuestro ordenamiento que va más allá de lo que expresamente positivizan las normas escritas encuentra un seguro asidero en el clásico párrafo de la Exposición de Motivos de la LJ de 1956: “lo jurídico no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones”. El propio artículo 103.1 CE, que declara el pleno sometimiento no solo a la Ley sino al Derecho, constitucionaliza la idea básica de que la legalidad a la que está sujeta la Administración es comprensiva de principios generales que desempeñan una función supletoria e informadora del ordenamiento jurídico, al que también han de ajustar su conducta los particulares.”

Pues bien, el principio de buena administración se infiere de los artículos 9.3 CE proclama la garantía constitucional de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos-, 103 CE -la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho- y 106 CE -los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican-

Estos mandatos constitucionales tienen su reflejo en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual

“Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

[...]

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional [...]”.

Además, el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que fue proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DOUE núm. 83, de 30 de marzo de 2010), ha consagrado como un derecho fundamental de la Unión Europea el derecho a la buena administración.

Este principio ha sido objeto de tratamiento jurisprudencial, en diversas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, de las que destacamos la Sentencia núm. 1752/2022, de 23 de diciembre de 2022 (Rec. 1763/2021) que cita otros muchos precedentes jurisprudenciales, donde hemos enfatizado su efectividad, en la medida en que del mismo una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, y hemos precisado que no se trata, por tanto, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva.

En este sentido, la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo núm. 1312/2021, de 4 de noviembre de 2021 (Rec. 8325/2019) declara lo siguiente:

“Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses y que respecto de la falta de diligencia o inactividad administrativa se refleja no ya sólo en la interdicción de la inactividad que se deriva de la legislación nacional, arts. 9 y 103 de la CE y 3 de la Ley 39/2015, -aunque expresamente no se mencione este principio de buena administración-, sino de forma expresa y categórica en el art. 41 de la CEDH, cierto es, que, art. 51 de la Carta, no estamos aplicando Derecho de la UE, pero cabe recordar que este Tribunal ya advirtió en sentencia de 11 de julio de 2014 -a la que se remitió la de 20 de noviembre de 2015, rec. cas. 1203/2014-, que "(...) dicha persona tiene derecho a obtener una respuesta de aquélla y a que por tanto la Administración se pronuncie sobre su solicitud ( artículo 42 LRJAP-PAC), sin que pueda consiguientemente permanecer inactiva durante tiempo indefinido, como si no se hubiese planteado ante ella la solicitud antes indicada.”

No obstante, como advierte la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo núm. 458/2024, de 14 de marzo de 2024 (Rec. 3050/2022) “la aplicación del principio de buena administración debe acometerse con extrema prudencia y, desde luego, teniendo en consideración las circunstancias del caso, por lo que no resulta posible extraer o proyectar consecuencias con carácter general sin atender a tales circunstancias”.

Pues bien, considerando las concretas circunstancias del caso que enjuiciamos, en particular, la notable e injustificada demora de la Administración en cumplir con lo previsto en el Decreto-ley 4/2012, con el consiguiente retraso en el reconocimiento de la financiación pública de la prima y, posteriormente, también en su pago incumpliendo el propio calendario de pagos previsto en aquella resolución administrativa, donde, como hemos dicho, se contempla el automático devengo de intereses de demora por aquel retraso inicial-, concluye esta Sala del Tribunal Supremo que el principio de buena administración impide que la Administración pueda oponer frente a la reclamación de intereses de demora la presunción legal prevista en el artículo 1110 del Código Civil -por el hecho de que el acreedor no hubiera hecho reserva de los intereses al momento de abonarse las ayudas sociolaborales-, pues, con independencia de tratarse de una norma que no resulta supletoriamente aplicable al caso enjuiciado, como hemos razonado, su aplicación en este caso lesionaría el derecho de la entidad aseguradora del contrato de seguro colectivo de rentas cuya prima es financiada, a percibir el montante total de la ayuda sociolaboral reconocida, con el valor que le correspondería en la fecha en que debió producirse su reconocimiento y pago, en cumplimiento del Decreto-ley citado.

El principio de buena administración exige que ese derecho de la entidad aseguradora a la financiación de la prima mediante las ayudas sociolaborales no deba verse defraudado, negándosele los intereses de demora reclamados, cuando ha sido la falta de diligencia de la Administración autonómica la que ha generado el retraso en el pago de las ayudas, pues ello menoscabaría la efectividad del derecho de la aseguradora GENERALI a la financiación reconocida legalmente en su favor. No entenderlo así tendría como consecuencia la obtención de un beneficio por parte de Administración por el incumplimiento de sus propias obligaciones, lo que por elementales razones de justicia material y seguridad jurídica resulta inadmisible”.

Como decimos, los razonamientos transcritos resultan plenamente aplicables al caso que enjuiciamos; y por ello estamos en condiciones de dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional sobre la aplicación supletoria del artículo 1110 del Código Civil ante el retraso en el cumplimiento de un plan de financiación.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, esta Sala, reiterando la interpretación mantenida en las sentencias n.º 502/2025, de 30 de abril de 2025 (casación n.º 1100/2022) y n.º 600/2025, de 21 de mayo (casación n.º 2754/2022), declara lo siguiente:

La supletoriedad del Derecho Privado no opera de modo indiferenciado y automático con respecto al Derecho Administrativo, requiriéndose para predicarla la valoración de las características de la relación jurídico-administrativa de que se trate y los principios generales que la presidan.

La presunción legal prevista en el artículo 1110 del Código Civil, relativa a la extinción de la obligación del deudor del pago de intereses por el hecho de que el acreedor reciba el capital, sin reserva alguna respecto de aquellos, no resulta aplicable al cumplimiento de las obligaciones dinerarias de las Administraciones públicas con los particulares y al devengo de intereses de demora por el pago tardío de lo adeudado, al no apreciarse la existencia de laguna legal que deba ser colmada con la aplicación supletoria de tal precepto legal.

La presunción legal prevista en el artículo 1110 del Código Civil no resulta aplicable ante un supuesto de retraso por parte de la Administración deudora en el cumplimiento del plan de ayudas sociolaborales, mediante la financiación pública de los contratos de seguro colectivo de rentas, por resultar ajena al régimen normativo del Decreto-ley 4/2012 que lo regula y a su materialización en la resolución de reconocimiento de la financiación pública de la prima. El retraso en el reconocimiento y pago de las ayudas debe llevar consigo el devengo de intereses de demora hasta su completo pago, aunque la reclamación de los intereses tenga lugar en vía administrativa con posterioridad al pago.

NOVENO.- Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina recogida en el apartado anterior, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 25 de marzo de 20221 (recurso contencioso-administrativo n.º 482/2019).

DÉCIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

1/ Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la Sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 27 de septiembre de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.º 482/2019).

2/ No se imponen las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.