No reintegro de prestaciones indebidas por error de la Administración. A propósito de la STS de 15 de octubre de 2024: ¿Recuperación de la excepción jurisprudencial de la equidad?

La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2024 aborda el tema del reintegro de prestaciones indebidas en el contexto de un error administrativo del SEPE. En este fallo, el Supremo establece que, en casos en los que el error que lleva al pago indebido de una prestación sea imputable exclusivamente a la Administración, el beneficiario no está obligado a devolver el dinero percibido, siempre que no haya actuado de mala fe y la decisión le produzca una carga desproporcionada y excesiva. El Tribunal hace un balance entre el principio de buena fe del interesado y el derecho a la propiedad, en virtud de la doctrina sentada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Cakarevic.

Aránzazu Roldán Martínez es Profesora Ayudante Doctora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad de Alcalá (1)

El artículo se publicó en el número 69 de la Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Iustel, noviembre 2024)

NON-REIMBURSEMENT OF UNDUE BENEFITS DUE TO ADMINISTRATIVE ERROR. REGARDING THE STS OF OCTOBER 15, 2024 (REC.806/2022) THE RECOVERY OF THE JURISPRUDENTIAL EXCEPTION OF EQUITY?

ABSTRACT: The Supreme Court Ruling of October 15, 2024 addresses the issue of the reimbursement of undue benefits in the context of an administrative error by the SEPE. In this ruling, the Supreme Court establishes that, in cases in which the error leading to the undue payment of a benefit is exclusively attributable to the Administration, the beneficiary is not obliged to return the money received, provided that he has not acted in bad faith and the decision produces a disproportionate and excessive burden on him. The Court strikes a balance between the principle of good faith of the interested party and the right to property, in accordance with the doctrine established by the European Court of Human Rights in the Cakarevic case.

I. LA REVISIÓN DE LAS PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL POR ERROR DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA OBLIGACIÓN DE REINTEGRO DE PRESTACIONES INDEBIDAMENTE PERCIBIDAS

1. Marco normativo interno español

En el artículo 146 LRJS se regula el proceso especial de revisión de actos declarativos de derechos en materia de Seguridad Social. La regla general es que ni las entidades, órganos u organismos gestores de la Seguridad Social, ni el Fogasa pueden revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios. A tales efectos, deberán solicitar que el Juzgado de lo Social competente los examine presentándole la oportuna demanda dirigida contra el titular del derecho previamente. Esta regla general que impide la autotutela posee, sin embargo, varias excepciones (párrafo 2) en las que la entidad gestora podrá llevar a cabo la revisión de oficio. Nos interesa destacar las siguientes: a) Las que impliquen la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos; b) Las motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como por la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas por tal motivo; c) Las referidas a actos en materia de protección por desempleo y por cese de actividad de las personas trabajadoras autónomas, estableciéndose en este caso un plazo máximo de 1 año desde la resolución, no impugnada, del órgano administrativo o gestor competente. Respecto del IMV existe una norma especial que permite al INSS llevar a cabo la revisión de oficio dentro de un plazo más generoso que se sitúa en los cuatro años, desde que se dictó la resolución administrativa que no hubiere sido impugnada´(artículo 19 de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital). Asimismo, en tal caso podrá de oficio declarar y exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas. La entidad gestora podrá proceder en cualquier momento a la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como a las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como a la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo. En supuestos distintos a los indicados en los párrafos anteriores, la revisión en perjuicio de los beneficiarios se efectuará de conformidad con el artículo 146 LRJS.

Una vez llevada a cabo la revisión “in peius” del acto administrativo por la Entidad Gestora, con o sin demanda previa ante el Juez de lo Social, corresponde al beneficiario devolver lo indebidamente percibido. El plazo de prescripción se recoge en el artículo 55.3 TRLGSS conforme al cual: “La obligación de reintegro del importe de las prestaciones indebidamente percibidas prescribirá a los cuatro años, contados a partir de la fecha de su cobro, o desde que fue posible ejercitar la acción para exigir su devolución”. Del precepto citado se desprende que, aunque la percepción indebida de la prestación no sea imputable al beneficiario, sino a un error de la Entidad Gestora, tal circunstancia no enerva la obligación del beneficiario de reintegro, pues el precepto establece tal obligación “con independencia de la causa que originó la percepción indebida, incluidos los supuestos de revisión de las prestaciones por error imputable a la Entidad Gestora”. En caso de conocimiento efectivo del error por parte de la Entidad Gestora, después de transcurrido el plazo de cuatro, el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción a efectos de anulación de la prestación y el reintegro de prestaciones indebidas, empieza a contar desde la resolución que reconoció de la prestación, no desde la fecha en que se percató de su error (STS de 27 de septiembre de 2023, rec. 1548/2021).

Nos encontramos ante una cuestión extremadamente delicada ya que, por un lado, como indicó ÁLVAREZ CORTÉS “supone alterar una situación jurídica establecida y, en definitiva, una pugna entre los principios de seguridad jurídica y legalidad”(2) . Por otro lado, no se puede pasar por alto que un error de la Administración puede colocar a las personas que ya se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad, en un escenario insostenible: sin acceso a prestaciones de Seguridad Social y con una deuda considerable que no pueden asumir. Esto provoca una gran preocupación y angustia, dificultando aún más la cobertura de los gastos básicos del hogar y comprometiendo seriamente el bienestar emocional de la unidad familiar. Por esta razón, es fundamental que la Administración reflexione sobre los posibles perjuicios que su decisión de exigir el reintegro podría generar en las personas afectadas. Para ello, resulta necesario interpretar de manera más flexible el artículo 55.3 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, permitiendo un enfoque más equitativo y adaptado a las circunstancias particulares de cada caso. La preocupación ha llegado ante el Defensor del Pueblo quien el 21 de agosto de 2024 inició una actuación de oficio que propone limitar, a través de una modificación legal, la obligación de devolver el Ingreso Mínimo Vital a hogares vulnerables cuando quede acreditada la buena fe de los beneficiarios o cuando el error sea atribuible a la Administración. La modificación legal propuesta afectaría también a otras ayudas asistenciales como pensiones no contributivas de invalidez o jubilación, o los subsidios de desempleo de larga duración.(3)

2. La primera interpretación flexible del marco normativo: la moderación de los efectos temporales de la revisión de las prestaciones de Seguridad Social mediante la función correctora de la equidad

El artículo 55 TRLGSS reproduce el artículo 45 del Real Decreto Legislativo. 1/1994. Dicho precepto, en su versión original, únicamente constaba de los dos primeros apartados. Hasta la ley de acompañamiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1998, Ley 66/1997, de 30 de diciembre, no existió un precepto positivo que contemplara explícitamente el plazo de prescripción de la acción de reintegro de prestaciones de Seguridad Social indebidamente percibidas. La jurisprudencia de la Sala cuarta del Tribunal Supremo realizó una interpretación correctora y cubrió el vacío legal recurriendo a la analogía, de modo que acudió al plazo de prescripción del derecho al reconocimiento de las prestaciones del artículo 43.1 LGSS, que estaba establecido en cinco años y que, posteriormente, por Ley 55/1999, de 21 de diciembre, de acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado, se redujo a cuatro años. Pero, esa regla general hubo de ser moderada, en aras de un principio de equidad, cuyo fundamento legal se encontró por el magistrado Aurelio Desdentado en el art. 106 del artículo 106 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común -actual art. 110.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, que establecía que: “las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o las leyes”. Con este precepto se busca modular los efectos de la nulidad, considerando la interacción con otros principios jurídicos de cumplimiento obligatorio, como la seguridad jurídica, la proporcionalidad, la equidad, la buena fe y la protección de la confianza legítima en la apariencia de la actuación administrativa, entre otros. En este sentido, señalaba la STS de 24 de septiembre de 1996 (rec. 1065/1995), de la que fue ponente el magistrado Aurelio Desdentado(4), que “este precepto contiene una regla específica para resolver la oposición entre los principios de legalidad y seguridad jurídica, que rige para todos los supuestos de anulación o revocación. Esta regla puede aplicarse también para establecer los límites de los efectos temporales de la revisión de los actos declarativos de derechos, y para ello es de interés la referencia que se incorpora, dentro del marco de la habilitación del artículo 3.2 Código Civil, a la equidad, que, en su función correctora, permite moderar los efectos temporales de la revisión mediante la consideración de un conjunto abierto de factores. La norma permite además relacionar uno de esos factores de ponderación (el tiempo transcurrido) con la buena fe, estableciendo así una vía para la aplicación del principio de la protección de la confianza legítima. Por ello, si sobre la base de la buena fe del beneficiario y de la presunción de legalidad del acto administrativo, el transcurso del tiempo -en especial, cuando éste se produce por una demora de la gestora- crea una situación de legítima confianza, la revisión, aunque sea procedente por operar en el marco de la regulación del artículo 145 de la Ley de Procedimiento Laboral [actual art. 146 LRJS] en relación con los artículos 102, 103 y concordantes de la Ley Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, deberá ponderarse en sus efectos temporales para que éstos no produzcan perjuicios difícilmente reparables en la esfera del beneficiario y que hubieran sido fácilmente superables si desde el principio el organismo gestor hubiera actuado de acuerdo con la información disponible o la que pudo obtener utilizando los elementos normales de gestión. Por otra parte, hay que aclarar que para valorar la buena fe del beneficiario no es suficiente la distinción entre una posición negativa (simple abstención de mala fe) y la acción positiva (normalmente, la información al organismo gestor de los supuestos determinantes del pago indebido), pues en muchos casos la complejidad de la regulación determina que no pueda exigirse al beneficiario un control preciso dela legalidad de la situación que tiene reconocida, cuando ha cumplido los deberes de información que pueden resultar exigibles en cada caso, como por lo demás se reconoce en algunas normas especiales”. De esta forma, la sentencia comentada moderó la regla general del plazo de prescripción de cinco años para el reintegro de prestaciones indebidas, confirmando la existencia de dos excepciones a tal principio: La primera excepción comprendía los supuestos de percepción indebida sobrevenidos como consecuencia del cambio en la interpretación general de determinadas normas. La segunda excepción ponderaba la conducta adoptada por el beneficiario y el organismo gestor en relación con el origen de la situación de percepción indebida y su mantenimiento. Esta excepción tenía en cuenta, por una parte, el principio de buena fe y, por otra, los perjuicios que como consecuencia del retraso pudieran derivarse para el patrimonio del beneficiario de la acumulación de períodos de percepción indebida, especialmente en los casos en que no pudiera acudirse al reintegro por deducción del importe de lo adeudado en las mensualidades sucesivas de pensión con la posibilidad de embargo y realización de bienes esenciales para el beneficiario. Si concurría una de estas dos excepciones, debía aplicarse por analogía el plazo corto de tres meses previsto en el segundo párrafo del artículo 43 LGSS para la efectividad retroactiva de las prestaciones reconocidas que hubieran resultado afectadas con ocasión de solicitudes de revisión de las mismas. La aplicación del artículo 106 a la revisión de oficio de los actos de las entidades gestoras resultó y resulta controvertida, ya que la disposición adicional sexta LRJAPyPAC establecía que la revisión de oficio de los actos de la seguridad social y desempleo se regirían por lo previsto en la ley de procedimiento laboral, lo que remitía al artículo 145 LPL -actual 146- que, como hemos visto excluye la autotutela de las entidades gestoras, salvo en materia de desempleo(5). De esta forma, el artículo 145 LPL era regla especial en relación con los artículos 102 y ss. de la Ley de procedimiento administrativa. Lo cierto es, sin embargo, que dicho precepto no ha dejado de invocarse y parece haber cobrado más fuerza a raíz de dos sentencias del Tribunal Supremo de 2023 que se analizarán posteriormente.

3. El fin de la jurisprudencia flexibilizadora que ponderaba las circunstancias concurrentes

El Legislador para privar de todo margen de flexibilidad a los órganos judiciales, a través de la Ley 66/1997, añadió un nuevo párrafo tercero al art. 45 LGSS, obligando al íntegro reintegro de las prestaciones indebidas, en los plazos que establece, “con independencia de la causa que originó la percepción indebida, incluidos los supuestos de revisión de las prestaciones por error imputable a la Entidad Gestora”, redacción que se mantiene en el actual artículo 55.3 TRLGSS. La doctrina se preguntó si, tras la aprobación del nuevo art. 45.3, quedaba sin efecto toda la jurisprudencia flexibilizadora que la Sala cuarta aplicaba, ponderando las circunstancias concurrentes. En opinión de VICENTE PALACIO, el nuevo epígrafe 3 del artículo 45 no podía suponer la inaplicación de los señalados criterios en orden a la atenuación de las consecuencias económicas derivadas de la percepción indebida de prestaciones y ello “no por tanto por la aplicación de la jurisprudencia (pues modificada la norma decae la jurisprudencia construida a su amparo) cuanto de la existencia de un precepto específico, el artículo 106 LRJ-PAC, que taxativamente ordena a las Administraciones Públicas la ponderación de los criterios de la equidad y la buena [fe] en el ejercicio de sus facultades revisoras, precepto, lógicamente, aplicable a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social en cuanto entes administrativos”(6).

No obstante, la jurisprudencia apuntó en sentido contrario(7). Como declaró la STS de 14 de junio 2001 (rec. 3614/2000) en relación con los términos del nuevo art. 45.3 de la LGSS, “es preciso constatar que en el enunciado del mismo de un lado se reafirma sin restricciones la regla general de prescripción quinquenal; y de otro lado no sólo se omite cualquier mención expresa de la excepción de equidad apreciada por esta Sala, sino que parece cerrarse virtualmente el paso a la misma al afirmar que la norma de prescripción quinquenal ha de aplicarse con independencia de la causa que originó la percepción indebida, incluso cuando la misma se ha debido a error imputable a la entidad gestora. En estas condiciones no cabe mantener la anterior excepción jurisprudencial de equidad, teniendo en cuenta que las resoluciones de los tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita”. En el mismo sentido, condenando a reintegrar la prestación que fue indebidamente percibida debido al error de la Entidad gestora, se pronunciaron las SSTS de 27 de septiembre de 2011 (rec. 4499/2010), de 22-diciembre-2008 (rec. 508/2008), de 16 de febrero de 2016 (rec. 2938/2014) y de 2 de febrero de 2021 (rec. 1891/2018), entre otras. De esta manera se hizo primar la legalidad sobre la seguridad jurídica.

ÁLVAREZ CORTÉS criticó, con razón, la solución legislativa y la nueva interpretación del Tribunal Supremo. Desde su óptica no había de ponerse reparo alguno a la prescripción de cinco años en los casos de constatación de omisiones o inexactitudes por parte del beneficiario, la conocida como <<exceptio doli>>, pero en el resto de los casos había de recordarse que la Administración tiene que sufrir sus propias responsabilidades. Y es que, en algunos casos, como aquél en que el administrado sufre la negligencia de la Administración “no puede ser encima más perjudicado por ello ya que si no se permite la atenuación de algún modo en la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas, pueden darse consecuencias muy negativas para el patrimonio y en definitiva para la calidad de vida del ciudadano. Ciudadano que, por cierto, y por no ser perito en una tan complicada materia como el Derecho de la Seguridad Social, ha confiado en el INSS, una Administración Pública, que le vino a comunicar cuales eran sus derechos y que posteriormente los revoca o revisa. Y es que el artículo 103.1 de la CE establece que ‘La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con(p los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho’. El citado principio constitucional de eficacia también es de aplicación al ámbito de la gestión de la Seguridad Social, como no podía ser de otro modo, por ello resulta inconcebible que se haya redactado un precepto legal que parece verter todas las consecuencias de una actuación incorrecta de la Administración al beneficiario de prestaciones, muchas veces alguien que se encuentra en situación de necesidad. En relación a ello, por lo que se refiere a las relaciones prestacionales, como son las de Seguridad Social, además del derecho de los ciudadanos al acceso, utilización y disfrute, en los términos en que se establezca la correspondiente reglamentación, tienen derecho a que tal funcionamiento de servicio lo sean con regularidad y continuidad; además tienen derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios que sufran como consecuencia del funcionamiento del servicio”(8).

A pesar de la interpretación estricta de la norma que ha prevalecido en los pronunciamientos del Tribunal Supremo, parece emerger una tendencia jurisprudencial más respetuosa con los derechos de los ciudadanos en su relación con la Administración. En particular, destaca una reciente jurisprudencia de la Sala Cuarta, que, aplicando el “principio de confianza legítima”, fundamentado en el artículo 110.1 de la Ley 39/2015, rechaza la exigencia de reintegro de prestaciones indebidas(9). Según esta línea interpretativa, la percepción de dichas prestaciones se consideró ajustada a derecho, lo que refuerza la protección del ciudadano frente a las consecuencias de errores administrativos no imputables a su actuación. Se trata de las SSTS de 10 de febrero de 2023 (rec. 4366/2019) y de 21 de septiembre de 2023 (rec. 980/2021). La primera sentencia recayó en relación con un beneficiario de pensión de jubilación parcial que siguió percibiéndola a pesar de haber extinguido el contrato a tiempo parcial, sin solicitar la jubilación ordinaria. La Sala deniega la obligación de reintegro de las prestaciones percibidas como jubilado parcial y acude para basar su decisión al art. 110 Ley 39/2015, diciendo que “ En efecto, las entidades gestoras en todo momento han tenido conocimiento de la finalización del contrato a tiempo parcial por haber alcanzado el actor la edad ordinaria de jubilación y, asimismo, han sido conscientes de que la prestación de jubilación parcial debió extinguirse en dicha fecha [...] No cabe duda de que la actuación de las entidades gestoras no fue correcta y pudo perfectamente confundir al trabajador que vio como seguía percibiendo la prestación. Ocurre, además, que, si el trabajador hubiera solicitado la prestación de jubilación ordinaria, no sólo no se le habría requerido para retornar la prestación de jubilación parcial, sino que hubiera percibido una prestación mayor; esto es la TGSS debería haber abonado más de lo que ahora reclama. Materialmente no ha habido, por tanto, un enriquecimiento injusto por parte del actor, ni un pago que no le hubiera correspondido. En estos términos no puede hablarse de prestación indebida cuando estamos en presencia de sendas actuaciones formalmente incorrectas ya que, si bien es cierto, que el actor debió solicitar la jubilación ordinaria; no es menos cierto que la entidad gestora era perfectamente conocedora de la falta de solicitud y de la extinción de la prestación de jubilación parcial y, a pesar de ello, siguió abonando una prestación que materialmente no correspondía y tardó casi seis meses en extinguir formalmente la misma”.

En la segunda, la cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar si la parte actora debe ser beneficiaria de la prestación por desempleo que se la ha reconocido con base en haber sido suspendida su relación laboral en virtud de un ERTE por fuerza mayor cuando su empleadora, administración pública, no podía acogerse a dichas medidas. La sentencia aplica el principio de confianza legitima, en tanto que el administrado ha actuado en la forma que le ha sido marcada por la decisión empresarial y de las que la autoridad laboral y la propia entidad gestora de las prestaciones por desempleo tenían conocimiento a pesar de lo que establece la Disposición Adicional 17ª del ET, creando así una esperanza legítima en su derecho a estar protegido por la situación de desempleo a la que había sido avocado. Así, el mantenimiento de la prestación por desempleo que le fue reconocida a la parte actora atiende a importantes y poderosas razones de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y equidad que, en este singular caso, llevan a entender que la situación legal de desempleo está presente porque ni se ha anulado la decisión empresarial ni la apreciación de la fuerza mayor que en vía administrativa se adoptó sin que la incorrecta actuación de la administración, no solo en el ejercicio de sus potestades administrativas sino también como empleador, puedan ahora interferir en el derecho que le fue otorgado y que interesó la parte actora con base en decisiones que le fueron ajenas y no cuestionadas, a pesar de tener todas ellas conocimiento de que se estaba interesando un ERTE por una administración pública que ya fue alertada de esa incorrecta actuación y, no obstante, siguió todo el procedimiento hasta comunicar a sus trabajadores la suspensión de sus relaciones laborales. La Sala aplica el artículo 110.1 Ley 39/2015 conforme a la interpretación que realizó la STS de 24 de septiembre de 1996 (rec. 1065/1995) anteriormente citada.

II. UN CAMBIO DE ENFOQUE: LA VINCULACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES AL DERECHO DE PROPIEDAD EN EL ART.1 DEL PROTOCOLO NÚM.1 DEL CEDH. LA STEDH DE 26 DE ABRIL DE 2018, CASO CAKAREVIC CONTRA CROACIA

1. La protección de las prestaciones de Seguridad Social a través del derecho de propiedad protegido por el artículo 1 del Protocolo núm.1 del CEDH

El Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) reconoce principalmente derechos civiles y políticos. En paralelo, la Carta Social Europea, también bajo el Consejo de Europa, es la que establece los derechos sociales, incluidas las prestaciones económicas de la Seguridad Social. No obstante, la Carta tiene una eficacia jurídica menor que el Convenio, aun cuando, como en el caso de España tras la firma de la Carta revisada el 8 de junio de 2021, permita que un Estado pueda ser objeto de reclamaciones colectivas ante el Comité Europeo de Derechos Sociales. A pesar de que el CEDH no incluye explícitamente derechos sociales, algunos de ellos, como ciertas prestaciones de Seguridad Social, han recibido protección por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), quien ha interpretado que estas prestaciones, al constituir derechos patrimoniales o económicos, pueden estar protegidas bajo el derecho de propiedad, según el artículo 1 del Protocolo núm. 1 CEDH(10). Ese precepto reconoce el derecho de toda persona física o moral al “respeto de sus bienes” y dispone que “Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del derecho internacional. Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas”.

Las primeras decisiones que realizaron esta equipararon datan de la Comisión Europea de Derechos Humanos en los años setenta y ochenta. En ellas se comenzó a considerar ciertas prestaciones como “bienes” o “posesiones” de carácter patrimonial, especialmente en casos donde los regímenes de seguro social generaban un derecho protegido, siempre y cuando la prestación fuera contributiva, es decir, que hubiera una relación directa entre las cotizaciones y los beneficios recibidos(11). La primera sentencia del TEDH que identificó una prestación social con un bien patrimonial protegido fue la de 16 de septiembre de 1996, caso Gaygusuz contra Austria. En esta resolución, el Tribunal protegió un subsidio de desempleo conocido como “asistencia de emergencia”, que garantizaba un ingreso mínimo a quienes habían agotado una prestación contributiva anterior. Aunque el subsidio no era contributivo de manera directa, la ley lo otorgaba solo a quienes ya habían recibido una prestación contributiva, lo cual supuso una flexibilización de los criterios respecto a los requisitos contributivos que la Comisión había establecido previamente. Independientemente de la naturaleza contributiva de las prestaciones, el TEDH subraya que la protección de dichas prestaciones bajo el derecho de propiedad tiene el objetivo de asegurar su pago, algo esencial en un Estado social y democrático. El Tribunal aclara que el artículo 1 del Protocolo núm. 1 no restringe la libertad de los Estados para decidir si crean o no un sistema de Seguridad Social ni para definir el tipo y cuantía de las prestaciones. Sin embargo, si un Estado tiene en vigor una legislación que garantiza una prestación social, como una pensión, esta legislación genera un interés económico o patrimonial para las personas que cumplan los requisitos legales. Por lo tanto, reducir o suspender la cuantía de una prestación social podría constituir una interferencia en las posesiones de esas personas, la cual solo sería justificable si obedece a un interés general de mayor peso.

Dentro del amplio concepto de “bienes” que el TEDH ha reconocido como protegidos por el derecho de propiedad, sobresalen las llamadas “expectativas legítimas”, identificándolas con la “probabilidad fundada (verosímil) de ser titular de un interés económico (un patrimonio) real y efectivo”, en el bien entendido que dicha expectativa “no puede ser un simple futurible, sino una probabilidad fundada, es decir, real y efectiva, para lo que es preciso que esté sustentada en disposiciones legales, actos normativos o resoluciones judiciales, que, a su vez, otorguen al titular una capacidad real de reclamar un determinado derecho económico o patrimonial(12). En el contexto de las prestaciones sociales de carácter económico, el Tribunal ha protegido las expectativas legítimas principalmente en casos donde se han suspendido o reducido dichas prestaciones (medidas regresivas). Esto no ha sido debido a cambios en las circunstancias del beneficiario, quien cumple con los requisitos para acceder a la prestación, sino a modificaciones injustificadas y desproporcionadas en la legislación o en su aplicación.

De lo anterior se desprende que el derecho a recibir una prestación social está condicionado al cumplimiento de los términos y requisitos establecidos por la legislación nacional. No obstante, esta exigencia no es absoluta, ya que debe observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad en su aplicación. Este equilibrio ha sido analizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en diversos casos, destacando el impacto de las decisiones administrativas sobre los derechos de los beneficiarios. En el caso de Azinas contra Chipre (20 de junio de 2002), el Tribunal consideró desproporcionado retirar una pensión como parte de la sanción impuesta a una persona por malversación de fondos públicos. En Moskal contra Polonia (15 de septiembre de 2009), el Tribunal también juzgó excesivo el impacto de la revocación de una pensión de jubilación anticipada concedida a una mujer para cuidar de su hijo con una enfermedad crónica. La pensión fue revocada cuando las autoridades identificaron un error en su concesión, a pesar de que la beneficiaria había actuado de buena fe y según la ley, confiando en que la pensión era legítima. Dado que esta era su única fuente de ingresos y que, debido a su edad, le resultaba difícil encontrar empleo, el Tribunal consideró que la retirada de la pensión le causaba un daño patrimonial desproporcionado en comparación con el interés público de corregir errores administrativos para evitar enriquecimientos injustos. En el caso de Cakarevic contra Croacia (26 de abril de 2018), la beneficiaria fue condenada a devolver un subsidio por desempleo recibido por un periodo mayor al permitido, debido a un error de las autoridades. Esa beneficiaria había sido condenada por el correspondiente órgano jurisdiccional croata a reintegrar 2.600 euros más los correspondientes intereses. Dado que la sentencia del caso Cakarevic constituye la principal referencia para el análisis del asunto enjuiciado en la STS de 15 de octubre de 2024, resulta fundamental centrarse en la evaluación jurídica realizada por el TEDH, que sirve como parámetro para determinar el alcance de los derechos sociales y el respeto de las garantías fundamentales frente a decisiones administrativas.

2. Análisis de la STEDH de 26 de abril de 2018, Cakarevic contra Croacia

La parte demandante alegó ante el TEDH que se había vulnerado su derecho de propiedad, protegido por el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio. El Tribunal analizó los hechos del caso resaltando la importancia de evaluar todas las circunstancias que rodearon el litigio, el cual se resolvió tanto en la jurisdicción administrativa como en la civil, y en ambas instancias llegó al Tribunal Constitucional.

En primer lugar, tuvo que decidir sobre la admisión de la demanda, dado que el gobierno croata sostenía que la demandante carecía de una “propiedad” o “bien” en el sentido del artículo 1 del Protocolo, argumentando que las sumas percibidas como prestaciones, y que ahora tenía que devolver, pertenecían al Estado, que existía una normativa clara sobre la duración máxima de las prestaciones por desempleo, y que la demandante no podía tener una “expectativa legítima” de retener estas prestaciones. La demandante, por su parte, defendió que su derecho derivaba de una decisión administrativa dictada por el órgano competente para ello. A continuación, el TEDH examina su doctrina sobre el concepto de “bienes” en el artículo 1, destacando que este tiene un significado autónomo que abarca algo más que la posesión de bienes físicos y que es independiente de la clasificación formal en el Derecho interno. En ciertos casos, puede protegerse una “expectativa legítima” de adquirir un bien, en este caso, económico, como son las prestaciones por desempleo percibidas, evaluando los requisitos necesarios para dicha expectativa y subrayando la importancia de valorar cada caso en su contexto. Asimismo, señala que “el mero hecho de que un derecho de propiedad esté sujeto a revocación en determinadas circunstancias no impide que sea una ‘posesión’ en el sentido del artículo 1 del Protocolo nº 1, al menos hasta que sea revocado”.

La aplicación de esta doctrina al caso concluye con la aceptación de la demanda para su posterior enjuiciamiento, resaltando que la decisión de otorgar las prestaciones, luego reclamadas, fue tomada por una autoridad administrativa sin que la demandante hubiese contribuido al error. Por tanto, podía haber obtenido una “expectativa legítima o razonable” de su derecho a percibir tales cantidades. Además, el TEDH enfatiza que, ““si bien una decisión administrativa puede ser objeto de revocación para el futuro (ex nunc), la confianza en que no debe ser cuestionada retroactivamente (ex tunc) debe reconocerse normalmente como legítima, al menos salvo que existan razones de peso que justifiquen lo contrario en interés general o en interés de terceros”.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos concluye que, aunque la normativa interna establece un límite temporal para las prestaciones y considera un enriquecimiento injusto el cobro de cantidades indebidas, en este caso concurren varias circunstancias que respaldan la “expectativa legítima” de la demandante, en virtud del artículo 1 del Protocolo 1. Entre los factores destacados, se encuentra la responsabilidad exclusiva de la administración en el error de pago, hecho que no fue cuestionado por el gobierno croata. Asimismo, se reconoce la buena fe de la demandante al recibir las prestaciones de desempleo impugnadas, la falta de información clara sobre el límite temporal en las comunicaciones de la oficina de empleo y el retraso de tres años en la solicitud de reembolso. Además, el Tribunal de Primera Instancia considera que, teniendo en cuenta, en particular, la naturaleza de las prestaciones como apoyo corriente a las necesidades básicas de subsistencia, la cuestión de si la situación podía generar una expectativa legítima en que el derecho estaba debidamente establecido debe apreciarse teniendo en cuenta la situación existente en el momento en que la demandante percibió los pagos y consumió los productos. El hecho de que los tribunales administrativos establecieran posteriormente que los pagos se habían efectuado sin base jurídica en el Derecho interno no es, en estas circunstancias, decisivo desde el punto de vista de la determinación de si en el momento en que se recibieron los pagos con el fin de cubrir los gastos de manutención de la demandante, ésta podía albergar la confianza legítima de que su presunto derecho a dichos fondos no podría cuestionarse retrospectivamente. Por lo tanto, el Tribunal concluye que, en las circunstancias del presente caso, la demandante tenía una expectativa legítima de poder contar con los pagos que había recibido como derechos legítimos y que el artículo 1 del Protocolo nº 1 es aplicable ratione materiae a su reclamación.

Finalmente, en cuanto al fondo del asunto, el Tribunal pondera si la injerencia estatal fue conforme a derecho, si perseguía un fin legítimo y, lo más importante, si fue proporcionada. El Tribunal observa que la sentencia del Tribunal del Condado de Rijeka se basó en el artículo 210 de la Ley de Obligaciones Civiles relativo al enriquecimiento injusto. Sin embargo, no dio ninguna explicación de por qué el artículo 55 de la Ley de Mediación Laboral y Derechos de Desempleo no debía aplicarse en el caso de la demandante, ya que esta norma parece ser más específica en lo que respecta a la situación de la demandante. Dicha disposición obligaba al desempleado al que se le hubiera concedido una prestación a la que no tuviera derecho a devolverla si se le hubiera concedido sobre la base de datos falsos o inexactos que hubiera sabido que eran falsos o inexactos, o si se le hubiera concedido de alguna otra manera no conforme con la ley. No obstante, el Tribunal considera que esta cuestión puede dejarse abierta, ya que en el presente caso es más esencial pronunciarse sobre la proporcionalidad de la injerencia.

Tras reconocer que sí existía una finalidad legítima en la corrección de errores administrativos y la protección del erario del Estado, examina si la injerencia alcanzó el justo equilibrio requerido entre las exigencias del interés general del público y las exigencias de la protección del derecho de la demandante al disfrute pacífico de sus posesiones, y si impuso una carga desproporcionada y excesiva a la demandante. Considera natural que el margen de apreciación de que dispone el legislador para aplicar las políticas sociales y económicas sea amplio, y respetará el juicio del legislador sobre lo que es “de interés público”, a menos que dicho juicio carezca manifiestamente de fundamento razonable. Sin embargo, ese margen puede ser más estrecho en casos como el presente, en el que el error es imputable únicamente a las autoridades estatales.

El Tribunal de Justicia recuerda sentencias anteriores donde ha declarado, en el contexto de la supresión de una prestación social, que teniendo en cuenta la importancia de la justicia social, no debe impedirse a las autoridades públicas que corrijan sus errores, incluso los derivados de su propia negligencia. Lo contrario sería contrario a la doctrina del enriquecimiento injusto. También sería injusto para otras personas que contribuyen al fondo de la seguridad social, en particular para aquellas a las que se deniega una prestación por no cumplir los requisitos legales. Por último, equivaldría a sancionar una asignación inadecuada de los escasos recursos públicos, que en sí mismo sería contrario al interés público (véase Moskal c. Polonia). No obstante, el presente asunto debe distinguirse de la situación existente en el asunto Moskal, ya que, a diferencia de este último, no se trata de la supresión de la prestación de desempleo de la demandante, sino de la obligación que se le impone de devolver las prestaciones ya percibidas en virtud de una decisión administrativa. En el presente contexto, es por tanto más pertinente recordar la jurisprudencia del Tribunal en el sentido de que los errores únicamente imputables a las autoridades estatales no deben en principio subsanarse a expensas del particular afectado, especialmente cuando no está en juego ningún otro interés privado en conflicto. Al evaluar el cumplimiento del artículo 1 del Protocolo nº 1, el Tribunal debe llevar a cabo un examen global de los diversos intereses en juego, teniendo en cuenta que el Convenio pretende salvaguardar derechos que sean “prácticos y efectivos”. Debe mirar más allá de las apariencias e investigar las realidades de la situación denunciada. Esta apreciación puede referirse al comportamiento de las partes, incluidos los medios empleados por el Estado y su aplicación. En este contexto, debe subrayarse que la inseguridad -ya sea legislativa, administrativa o derivada de las prácticas aplicadas por las autoridades- es un factor que debe tenerse en cuenta al apreciar el comportamiento del Estado. En efecto, cuando está en juego una cuestión de interés general, incumbe a las autoridades públicas actuar a tiempo, de manera adecuada y coherente.

En cuanto a la conducta de la demandante, el Tribunal observa que no se ha alegado que la demandante haya contribuido a la percepción de prestaciones superiores a las que legalmente le correspondían mediante falsas presentaciones u otros actos que no hubieran sido de buena fe. Dado que la autoridad competente había tomado una decisión a favor de la demandante y continuó efectuando los pagos respectivos, tenía una base legítima para suponer que los pagos recibidos eran legalmente correctos. Si bien es cierto que el artículo 25 de la Ley de Empleo establece claramente que una mujer empleada durante menos de veinticinco años tiene derecho a prestaciones por desempleo en caso de incapacidad laboral transitoria, durante un período máximo de doce meses, la decisión emitida a favor de la demandante no contenía ninguna mención expresa de dicho plazo, por lo que la demandante no fue puesta al corriente del mismo. Además, dado que se habían inscrito dos años más de servicio en la libreta de trabajo de la demandante, parece que ésta, como trabajadora no cualificada, no carecía de motivos para creer que cumplía los requisitos establecidos en el artículo 23, apartado 3, de la Ley de Empleo. En estas circunstancias, el Tribunal no considera razonable concluir que la demandante estuviera obligada a darse cuenta de que percibía prestaciones de desempleo más allá del período máximo legal.

En cuanto al comportamiento de las autoridades, el Tribunal señala de entrada que, en el contexto de los derechos de propiedad, debe concederse especial importancia al “principio de buena gobernanza”. En el presente caso, el Tribunal considera que las autoridades incumplieron su deber de actuar a su debido tiempo y de forma adecuada y coherente. Ha quedado acreditado que la Oficina de Empleo de Rijeka cometió un error al no definir, en su decisión de 27 de junio de 1997, el período durante el cual la demandante tenía derecho a nuevas prestaciones por desempleo. Dicho error se perpetuó aún más cuando se pagaron prestaciones por desempleo a la demandante durante un período de casi tres años tras la expiración del período máximo establecido en el artículo 25, apartado 2, punto 1, de la Ley de Empleo.

El Tribunal de Primera Instancia señala asimismo que, aunque los pagos de prestaciones de desempleo que el demandante no debería haber percibido se debieron enteramente a un error del Estado, se condenó al demandante a devolver íntegramente la cantidad pagada en exceso, junto con los intereses legales. Por lo tanto, no se demostró ninguna responsabilidad del Estado en la creación de la situación controvertida, y el Estado evitó cualquier consecuencia de su propio error. Toda la carga recayó únicamente sobre la demandante.

El Tribunal reconoce que se ofreció a la demandante reembolsar su deuda en sesenta plazos. Sin embargo, el hecho es que la suma que la demandante fue condenada a reembolsar al Estado, que incluía también los intereses legales, representaba una cantidad de dinero significativa para ella, dado que al mismo tiempo se vio privada de su única fuente de ingresos, así como de su situación financiera general. En cuanto a la situación personal de la demandante, el Tribunal de Primera Instancia observa que la suma que percibió en concepto de subsidio de desempleo es muy modesta y, como tal, se ha consumido para satisfacer los gastos básicos de subsistencia de la demandante, es decir, para su subsistencia. Por otro lado, los órganos jurisdiccionales nacionales, al pronunciarse sobre el enriquecimiento injusto, no tomaron en consideración la situación sanitaria y económica de la demandante. Desde 1993 padecía una enfermedad psiquiátrica y estaba incapacitada para trabajar. Estuvo desempleada durante un largo período de tiempo, desde 1995. En el momento en que se puso fin a su relación laboral como consecuencia de la insolvencia de su empleador, sólo le faltaban dos meses para tener derecho a las prestaciones por desempleo hasta el próximo empleo o jubilación en virtud del artículo 23 de la Ley de Empleo. La información del procedimiento de ejecución sugiere que no tiene cuentas bancarias, ni ingresos de ningún tipo, ni propiedades de importancia. En estas circunstancias el pago de su deuda incluso en sesenta plazos pondría en riesgo su subsistencia.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Primera Instancia estima que, en las circunstancias del presente asunto, la exigencia impuesta a la demandante de reembolsar el importe de las prestaciones por desempleo que la autoridad competente le abonó por error más allá del plazo máximo legal supone una carga individual excesiva para ella. De ello se desprende que se ha producido una violación del artículo 1 del Protocolo nº 1 del Convenio. En virtud de esa vulneración, el TEDH condenó a la República de Croacia a abonar a la demandante en concepto de daños morales exactamente la misma cantidad que se le reclamaba por percepción indebida de las prestaciones por desempleo.

3. Recepción de la doctrina Cakarevic por los tribunales españoles

La Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH) en el caso Cakarevic fue prontamente invocada en los tribunales españoles. La primera resolución que aplicó dicha doctrina fue la dictada por el Juzgado de lo Social núm. 26 de Barcelona el 5 de julio de 2018 (autos 600/2015), que abordó un supuesto de percepción indebida, por error de la entidad gestora, de un subsidio asistencial para mayores de 52 años. En dicha sentencia, el magistrado analizó el litigio no sólo desde la normativa nacional, sino también desde una perspectiva constitucional y de protección de derechos fundamentales, extendiendo el análisis a los reconocidos en virtud de tratados internacionales que forman parte del ordenamiento jurídico español (art. 96 CE) y que informan la interpretación de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Española (art. 10.2 CE). En este contexto, reviste especial relevancia el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), y en particular el Protocolo nº 1, conforme a la interpretación establecida por el TEDH en el caso Cakarevic. Además, el juez apoyó su decisión en el art. 110 de la Ley 39/2015. A partir de este precedente, se han identificado hasta 155 sentencias de suplicación que centran el debate jurídico en la aplicación de la doctrina del caso Cakarevic a situaciones similares en España. Estas resoluciones pueden agruparse en dos líneas interpretativas principales:

- Un grupo de sentencias considera plenamente aplicable la doctrina del TEDH y adopta el estándar de análisis desarrollado en el caso Cakarevic. Este estándar se basa en tres elementos clave: 1) Existencia de una expectativa legítima por parte del afectado. 2) Injerencia en el derecho de propiedad, que debe estar legalmente prevista.3) Proporcionalidad de la injerencia, evaluada en función de su justificación y su impacto en el caso concreto. Tras examinar las circunstancias específicas, estas interpretaciones concluyen que no existen diferencias significativas entre la situación de la recurrente y la abordada por el TEDH en el caso Cakarevic, lo que justifica la aplicación de su doctrina en el asunto. Uno de los primeros exponentes de esta interpretación que condujo a declarar la no devolución de la prestación indebidamente percibida fue la STSJ País Vasco de 2 de julio de 2019 (rec. 1119/2019)(13). Interesa subrayar que este grupo de sentencias confirman la revocación de la prestación llevada a cabo por la Entidad gestora, pero niegan la obligación del reintegro de prestaciones indebidas.

- La segunda línea interpretativa, representada por la Sentencia del Pleno del TSJ de Cataluña de 9 de abril de 2019 (rec. 5480/2018), considera que las circunstancias fácticas del caso Cakarevic no son comparables a otros supuestos. En concreto, argumenta que en Cakarevic se trataba de un proceso de ejecución, mientras que en estos casos se está en una “fase declarativa” que implica la revocación de un acto administrativo y la decisión sobre el correspondiente reintegro. En consecuencia, sostiene que: 1) Se aplica la legislación de Seguridad Social (art. 55 TRLGSS), que impone la obligación de devolver las prestaciones indebidamente percibidas, independientemente del motivo que las originó, incluso en casos de errores imputables a la Entidad Gestora. 2) Interpreta de forma particular el control de convencionalidad, argumentando que, aunque los tratados internacionales, como el CEDH, tienen valor interpretativo según el art. 10.2 CE, y pese a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la vinculación del TEDH en materia de derechos fundamentales, no se puede atribuir a la STEDH en el caso Cakarevic un carácter de aplicación general. Esta postura defiende que el artículo 1 del Protocolo Adicional del CEDH, relativo a la protección del derecho de propiedad, no contradice el marco normativo interno sobre la revisión de actos declarativos de derechos, regulado en el art. 146 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), que considera más garantista. La sentencia del TSJ de Cataluña contó con un voto particular al que se adhirieron diez magistrados, reflejando la controversia sobre este enfoque. Esta doctrina ha seguido también el TSJ de la Comunidad valenciana y el TSJ Castilla y León/Burgos.

Estas dos interpretaciones reflejan una clara división en la doctrina judicial española respecto a la aplicación de la doctrina del caso Cakarevic. Mientras un grupo de sentencias aboga por una aplicación directa y protectora de los derechos de los beneficiarios, otro defiende la prevalencia de la normativa interna en materia de Seguridad Social, limitando el alcance de las resoluciones del TEDH. Este debate ilustra la tensión entre el respeto a los estándares internacionales de derechos humanos y la interpretación de las normas nacionales.

La doctrina Cakarevic se está aplicando también en el orden contencioso-administrativo, en concreto, en relación con la obligación de reintegro de rentas mínimas de inserción autonómicas, indebidamente percibidas. Véase la STSJ Navarra de 28 de febrero de 2024 (rec. 35/2024).

No tardaron en llegar al Tribunal Supremo recursos de casación en unificación de doctrina donde el núcleo de la contradicción consistía en determinar si resultaba de aplicación la doctrina de la STEDH caso Cakerevic vs Croacia, en el análisis de la devolución de lo indebidamente percibido. Sin embargo, hasta abril de 2024, en todos los casos el Tribunal Supremo denegó la admisión del recurso de casación por falta de contradicción entre las sentencias, lo que se fundamentó, en unos casos, en la ausencia de identidad fáctica entre los supuestos analizados, y en otros, en la falta de correspondencia entre las cuestiones jurídicas planteadas y resueltas en los pronunciamientos confrontados(14). Resulta relevante examinar, aunque sea de forma sucinta, los autos y sentencias dictados por el Tribunal Supremo en este contexto, con el propósito de identificar las circunstancias fácticas que han sido consideradas determinantes en el análisis del juicio de contradicción. Este examen podría permitir esclarecer los criterios seguidos por el Alto Tribunal para delimitar el alcance de la doctrina del caso Cakarevic en el ordenamiento jurídico español(15) :

- En el ATS de 9 de septiembre de 2020 (rec. 2858/2019), en el que se invoca como referencial la doctrina de la STEDH en el caso Cakarevic contra Croacia, la Sala concluyó que no existía identidad entre las situaciones analizadas. En la sentencia recurrida, la parte actora sí poseía una expectativa legítima de recibir y conservar las prestaciones reconocidas por el SEPE, y también se identificó una injerencia en el derecho de propiedad, como señala la STEDH. Sin embargo, dicha injerencia fue ejecutada mediante un procedimiento suficientemente garantista, conforme al artículo 146 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS). En cuanto al juicio de proporcionalidad, el Tribunal concluyó que existía proporcionalidad en este caso, en contraste con lo resuelto en Cakarevic contra Croacia. La parte beneficiaria no padecía enfermedad mental ni condiciones similares, ni enfrentaba una situación familiar o económica comparable a la descrita en el caso analizado por el TEDH. Por ejemplo, la beneficiaria en cuestión recibía una pensión de incapacidad permanente que casi duplicaba el Salario Mínimo Interprofesional (SMI), además de contar con capacidad residual para trabajar por cuenta ajena. Asimismo, el ordenamiento español garantiza, en los procedimientos de devolución por ingresos indebidos, la protección de bienes mínimos esenciales para la subsistencia, ya que la normativa de ejecución civil asegura la inembargabilidad de al menos el SMI, lo que excluye la imposición de una carga económica individual excesiva como la que se advirtió en Cakarevic. De manera similar, en el Auto del Tribunal Supremo de 29 de julio de 2021 (rec. 2858/2019), en el que también se presentó como sentencia de contraste la doctrina del TEDH en el caso Cakarevic, la Sala nuevamente rechazó la existencia de contradicción. Aunque se identificaron algunos puntos de conexión —como la expectativa legítima de recibir y mantener las prestaciones reconocidas y la existencia de una injerencia en el derecho de propiedad—, esta última se desarrolló en España bajo un procedimiento regulado por el artículo 146 LRJS, garantizando una adecuada protección procesal. En lo que respecta a la proporcionalidad de la injerencia, las circunstancias eran significativamente distintas. En el caso español, la parte actora no sufría enfermedades mentales ni contaba con una situación económica tan precaria como la observada en el caso Cakarevic. Tampoco existían pruebas de que la parte actora careciera de ingresos o bienes, como sucedía en la sentencia referencial. Esto llevó al Tribunal a concluir que la imposición de la devolución de las prestaciones no generaba una carga individual desproporcionada. Adicionalmente, la normativa española sobre ejecución civil asegura la subsistencia del deudor mediante la inembargabilidad de bienes esenciales, como el salario mínimo interprofesional, lo que refuerza la inexistencia de una carga excesiva en términos económicos. En ambos casos, el Tribunal Supremo descartó la identidad fáctica y jurídica necesaria para admitir la comparación con la doctrina del TEDH, destacando las diferencias sustanciales entre los casos en términos de vulnerabilidad del beneficiario y las garantías previstas por el ordenamiento jurídico español.

- En el ATS de 23 de enero de 2020 (rec. 1636/2019) la recurrente alegó por primera vez, al formula recurso de casación que la sentencia impugnada contrariaba la STEDH caso Cakarevic. La Sala cuarta considera que “la parte recurrente está planteando una cuestión nueva en casación para la unificación de doctrina que no suscitó en el recurso de suplicación y sobre la cual por tanto no hay razonamiento de la sentencia impugnada. Esta circunstancia impide que haya contradicción entre las sentencias comparadas y que puedan compartirse las alegaciones formuladas, porque en definitiva nada hay que unificar, objeto de este recurso extraordinario, cuando no existen doctrinas contrapuestas, ya una de las sentencias comparadas no abordó el problema”.

- El ATS de 7 de septiembre de 2022 (rec. 3293/2021) desestimó la existencia de contradicción entre la sentencia recurrida —la STSJ de 2 de julio de 2021 (rec. 374/2021)— y la doctrina de la STEDH en el caso Cakarevic contra Croacia. El Tribunal señaló que las situaciones fácticas analizadas en cada resolución eran significativamente distintas, lo que impedía apreciar contradicción. En la sentencia recurrida, el demandante era perceptor de una pensión de incapacidad permanente total y propietario de la mitad de una finca rústica, mientras que en el caso analizado por la STEDH se ponderaba la ausencia total de recursos económicos y la carga excesiva que suponía para la demandante la devolución de las prestaciones indebidas. Además, los procedimientos analizados pertenecían a fases procesales distintas: el supuesto resuelto por el TEDH se refería a un proceso de ejecución, que difiere en su naturaleza de los trámites previstos en el ordenamiento jurídico español. De forma similar, el ATS de 21 de junio de 2022 (rec. 4228/2021) también descartó la contradicción pese a ciertas similitudes entre los casos. En ambos, las trabajadoras habían accedido al subsidio de desempleo para mayores de 52 años debido a un error imputable exclusivamente a la entidad gestora, que posteriormente reclamó la devolución de las prestaciones. Sin embargo, el Tribunal destacó un elemento diferencial clave: en el caso de autos, la demandante percibía desde 2010 una pensión de incapacidad permanente total, lo que situaba su situación patrimonial en una posición distinta a la del caso resuelto por el TEDH, donde no constaban ingresos, rentas ni subsidios. Este dato patrimonial fue determinante para descartar la aplicación de la doctrina de Cakarevic, ya que la ausencia de recursos en el caso del TEDH había sido un factor concluyente. Asimismo, el ATS de 20 de octubre de 2021 (rec. 3932/2020) subrayó la relevancia de las circunstancias personales y familiares del beneficiario, así como el impacto de la obligación de reintegrar las prestaciones en su situación económica. En este caso, tampoco se apreció contradicción entre las resoluciones enfrentadas. En la sentencia recurrida —la STSJ de Cataluña de 17 de julio de 2020 (rec. 1570/2020)—, constaba que el beneficiario percibía una pensión mensual de incapacidad permanente total por importe de 430,91 euros, además de un subsidio de desempleo de 426 euros al mes, y tenía dos hijos menores de edad. Sin embargo, no se acreditaron otros datos relevantes sobre la afectación económica del interesado, los recursos de su unidad familiar o la existencia de un cónyuge o pareja de hecho. En consecuencia, la Sala concluyó que no había una injerencia en su derecho de propiedad que justificara la inaplicación de la normativa nacional sobre reintegro de prestaciones indebidas. Por el contrario, en el caso de contraste —la STSJ del País Vasco de 2 de julio de 2019 (rec. 1119/2019)— se constató que la beneficiaria era una desempleada de larga duración, sin ninguna otra fuente de ingresos y con hijos a su cargo. Además, quedó probado que la entidad gestora incurrió en un error en el reconocimiento del subsidio de desempleo, lo que generó una expectativa legítima en la beneficiaria, quien luego fue privada del derecho percibido. La carga económica de la devolución de las prestaciones, unida a la imposibilidad de acceder a la jubilación futura por no cumplir con el período de cotización necesario, configuró una situación de vulnerabilidad extrema que llevó a la Sala a aplicar la doctrina del TEDH en Cakarevic contra Croacia. Estos factores, ausentes en la sentencia recurrida, justificaron soluciones jurídicas diferentes en cada caso.

En definitiva, el Tribunal Supremo ha sido consistente en afirmar que, para aplicar la doctrina del TEDH, es imprescindible que las circunstancias fácticas sean plenamente equiparables, y las divergencias en los datos patrimoniales, familiares y procesales resultaron determinantes para descartar la existencia de contradicción en los casos analizados.

- En el ATS de 16 de enero de 2024 (rec. 3339/2023) no se aprecia contradicción con la STEDH, porque la entidad gestora solo tardó un mes en revocar la resolución.

- En el ATS de 14 de febrero de 2024 (rec. 1057/2023) no se apreció contradicción entre los fallos enfrentados porque no existía identidad de hechos probados. La sentencia recurrida se refería a un supuesto en el que el INSS exigió a la beneficiaria la devolución de las cantidades percibidas como subsidio para mayores de 52 años desde la edad de jubilación anticipada a la ordinaria; mientras que la sentencia referencial trataba de un supuesto en el que a la beneficiaria no se le obligó a devolver cantidad alguna, sino que el INSS procedió a compensar de un modo proporcional las cantidades que percibió con las que debió percibir(16).

También apreciaron la falta de contradicción las SSTS de 27 de junio de 2023 (rec. 2386/2020) y de 5 de mayo de 2023 (rec. 969/21), que citaban la misma sentencia de contraste -la STSJ de Cataluña, de 9 de abril de 2019, rec. 5480/2018)-, señalando en ellas: “el distinto conocimiento y comportamiento de los afectados en las sentencias comparadas hace que entre ellas no exista la identidad que exige el artículo 219.1 LRJS . Y, según hemos asimismo avanzado, la conducta de los afectados es un dato muy relevante en el análisis que realiza la STEDH 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic v. Croacia), sentencia esta que tienen en cuenta y de la que parten las dos sentencias comparadas. Desde esta perspectiva, no es lo mismo, ciertamente, tener conocimiento de que se están percibiendo indebidamente determinadas cantidades -como consta expresamente en la sentencia de contraste-, que no tener conocimiento de dicha circunstancia -como es el caso de la sentencia recurrida-. De lo anterior podría llegar a inferirse que los distintos fallos de las sentencias comparadas se pueden explicar por los diferentes hechos que en ellas quedan acreditados, teniendo especialmente relieve el que estamos ahora considerando del conocimiento o no conocimiento de que los pagos eran indebidos. Apreciamos que la señalada divergencia fáctica impide, en sí misma, apreciar que existe contradicción entre la sentencia recurrida y la sentencia de contraste”. En la STS de 5 de octubre de 2023 (rec. 969/2021) la cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centraba en determinar si la revisión de oficio de la pensión de orfandad que percibía el demandante podía implicar que éste debiera reintegrar lo indebidamente percibido. La Sala del TSJ Andalucía/Sevilla de 31 de junio de 2020 (rec. 4452/2018), estimó parcialmente el recurso y redujo el periodo objeto de reintegro a los tres meses anteriores a la resolución del INSS porque, entre otras razones, consideraba que en lo acontecido no había tenido participación alguna la demandante que no había incurrido en ninguna dejación de sus obligaciones frente a la entidad gestora, siendo ésta la que tenía a su disposición todos los datos para poder actuar y regularizar la pensión de orfandad cuando reconoció, con posterioridad, la de viudedad concurrente, todo ello desde el alcance de la doctrina recogida en la STEDH de 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic v. Croacia).En el recurso de unificación de doctrina se identificó como sentencia de contraste la dictada por la sala de lo social del TSJ de Cataluña, de 9 de abril de 2019 (rec. 5480/2018). La Sala cuarta concluye que entre las sentencias no existe la identidad necesaria para apreciar que sus pronunciamientos son contradictorios, ya que la conducta de las partes implicares no era similar. Además de las circunstancias personales de los afectados -concretamente, la edad al momento en el que acontecieron los hechos, 19 años en la recurrida y más de 52 años en la de contraste, cuando se produjo el hecho determinante de la modificación o conocimiento de no proceder la pensión-, a diferencia de lo que sucedía en la sentencia de contraste, en la recurrida, la beneficiaria de la pensión de orfandad la percibió en la cuantía inicialmente reconocida, durante todo el tiempo que después la entidad gestora le reclamó como indebidamente percibido. Fue la entidad gestora la que, más de un año desde que se reconoció la pensión de orfandad, procedió a reconocer una pensión concurrente, a favor de otra beneficiaria, sin que entonces procediera a regularizar la pensión de orfandad que, por el mismo causante, estaba abonando a la actora, teniendo la entidad gestora todos los datos a su alcance. Además, a diferencia de la sentencia de contraste, en la que las implicadas eran dos entidades gestoras, en la recurrida era la misma entidad gestora la que reconoció las pensiones concurrentes. En la sentencia recurrida, además, la actora no tenía ninguna obligación respecto de la entidad gestora a la hora de tener que comunicar que se regularizase su pensión

En definitiva, los autos y sentencias analizados evidencian el peso que tienen las circunstancias concurrentes en cada caso en cuanto al comportamiento de las partes implicadas y las circunstancias económicas, de salud y familiares del beneficiario, lo que dificultó que el Tribunal Supremo pudiera apreciar identidad en los hechos. Se suscitaron también cuestiones de suficiente calado, como la relativa a sí el momento adecuado para valorar las circunstancias económicas, sociales y familiares es en el seno de un proceso declarativo, como es el que regula el art. 146 LRJS o bien en un posterior proceso de ejecución, la oportunidad de que el Tribunal haga un control de convencionalidad, aplicando la norma internacional, aunque no haya sido alegada por ninguna de las partes; o la aplicación preferente de la normativa interna de Seguridad Social, entre otras(17).

Todo cambió con la sentencia de la Sala cuarta del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2024 (rec. 1156/2023) a la que siguieron cuatro sentencias de 29 abril de 2024 (rec. 858/2022,1158/2023, 1159/2023, 631/2024)(18) y de 30 mayo de 2024 (rec. 1093/2023). En todas ellas se examinaron sendos supuestos en los que se había acordado una reducción de jornada del 75% en el periodo de consultas de un ERTE por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción como consecuencia de la COVID o, de un ERTE por fuerza mayor autorizado por silencio administrativo. El SEPE reconoció la prestación por desempleo, pero, posteriormente, el organismo autónomo comunicó al beneficiario la propuesta de revocación de prestaciones por desempleo, porque la reducción de su jornada laboral superaba el 70%. Tanto en la instancia como en suplicación el debate jurídico se centró en si la normativa de la COVID (arts. 22,23 y 25 RDL 8/2020) excluía de forma expresa o, al menos implícita, los porcentajes de reducción de jornada recogidos en el (entonces) artículo 47.2 ET, de conformidad con el cual la reducción jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción tenía un máximo del 70 por 100. Las sentencias del Tribunal Supremo concluyeron que la normativa de la COVID no había incluido ninguna especialidad en esta materia. Ahora bien, una vez hecha esta reflexión que conduciría a confirmar la revocación de la prestación, la Sala considera que no se puede omitir que la resolución del SEPE de 12 de mayo de 2020 reconoció al trabajador la prestación por desempleo con un porcentaje de reducción de jornada del 75 por ciento. Es importante señalar que, en efecto, la resolución inicial del SEPE, lejos de denegar la prestación de desempleo, reconocerla solo hasta el 70 por ciento de reducción de jornada o advertir que solo se podía admitir si la reducción de jornada no superaba ese 70 por ciento, reconoció al trabajador la prestación por desempleo a pesar de que la reducción de jornada superaba el máximo del 70 por ciento. Estima que tampoco es irrelevante reseñar que la reducción de jornada del 75 por ciento no fue exactamente una decisión del trabajador o de un acuerdo de este con la empresa, sino que fue acordada por esta y la representación de los trabajadores en el periodo de consultas del ERTE por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, y así fue comunicada a la autoridad laboral el 1 de abril de 2020. Es en este contexto en el que estima que “debe” citar la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic v. Croacia), cuyos argumentos aplica al caso por las siguientes razones:

a) La trabajadora tampoco contribuyó, en modo alguno, a la resolución mediante la cual se reconoció la prestación por desempleo a partir del 14 de marzo de 2020: no hizo alegaciones falsas ni cualquier acto contrario a la buena fe.

b) La reducción de su jornada en un 75 por ciento fue fruto de un ERTE sin que conste que en su inclusión en el ERTE se realizaran alegaciones falsas que llevaran a error al SEPE. Por el contrario, se comunicó abierta y transparentemente a la autoridad laboral que la reducción de jornada era del 75 por ciento.

c) La prestación de desempleo también satisface necesidades básicas de subsistencia. Igualmente se puede afirmar que las cantidades recibidas y ahora reclamadas eran relativamente modestas y que tampoco se ha considerado la situación del trabajador, especialmente en el difícil contexto de la pandemia de la COVID-19.

d) El error en el reconocimiento indebido de la prestación de desempleo fue imputable únicamente al SEPE y, sin embargo, se requirió a la trabajadora la devolución de lo percibido, de manera que la entidad gestora del desempleo evitó cualquier consecuencia de su propio error, y toda la carga recayó únicamente en la interesada.

Finaliza la sentencia insistiendo en que la resolución inicial del SEPE, lejos de denegar la prestación de desempleo, reconocerla solo hasta el 70 por ciento de reducción de jornada o advertir que solo se podía admitir si la reducción de jornada no superaba ese 70 por ciento, reconoció al trabajador la prestación por desempleo a pesar de que su reducción de la jornada superaba el máximo del 70 por ciento. “Y, en este contexto, no parece razonable que toda la carga del error recaiga únicamente sobre el trabajador”.

VIVERO SERRANO ha llamado la atención sobre el hecho de que el Tribunal Supremo pusiera de oficio sobre la mesa un debate jurídico distinto del que se había sustanciado en la instancia y en suplicación y que no había sido alegado en el recurso de casación ni en las sentencias aportada de contraste, a saber, el de la contradicción entre la normativa española sobre reintegro de prestaciones indebidas por error de la Administración y el sistema de derechos humanos del Consejo de Europa en la interpretación auténtica del TEDH(19). Lo cierto es que la Sala no argumenta desde la perspectiva del reintegro de prestaciones indebidas, sino que, en realidad, “el motivo de referencia a la jurisprudencia del TEDH fue para abordar adecuadamente la cuestión de si las medidas administrativas tomadas en el contexto de la pandemia debían ser interpretadas de manera restrictiva o flexible, teniendo en cuenta las circunstancias excepcionales y la falta de precedentes directos en la materia”. De esta forma, “la interpretación del tribunal se alineó con la protección de los derechos económicos y laborales del individuo en un marco de excepcionalidad y urgencia sanitaria.”(20). A diferencia de otras sentencias de suplicación previamente analizadas, estas resoluciones estiman la pretensión de los trabajadores al reconocer su derecho a la prestación y anulan la revocación realizada por el SEPE. Este enfoque explicaría la ausencia de un análisis individualizado de las circunstancias familiares, económicas y de salud de los beneficiarios. No olvidemos que la prestación por desempleo por ERTE no tiene en cuenta la situación de necesidad del solicitante, quien podría tener otros ingresos o recursos económicos. Además, esta línea argumental parece reforzar, con apoyo en un Tratado internacional, En este sentido, parece reforzar con un nuevo argumento que proporciona un Tratado internacional, la jurisprudencia establecida en las SSTS de 21 de septiembre (rec.980/2021) y 10 de febrero de 2023 (rec. 4366/2019) que habían reconocido el derecho a la percepción de prestaciones, a pesar del error de la Administración, con base en el principio de confianza legítima(21). Si bien dichas sentencias no han formulado de forma directa una doctrina general sobre el reintegro de prestaciones indebidas por errores administrativos, sí proporcionan fundamentos que están siendo utilizados en el ámbito judicial. De hecho, se está aplicando en las sentencias de suplicación donde el debate jurídico se centra en la obligación de reintegrar una prestación indebidamente percibida por error de la Administración. Por ejemplo, la STSJ de la Comunidad Valenciana de 25 de junio de 2024 (rec. 3006/2023) aplicó los criterios de las SSTS de 4 de abril de 2024 (rec. 1156/2023) y 29 de abril de 2024 (rec. 1092/2023) para resolver un caso de reintegro del Ingreso Mínimo Vital (IMV), inicialmente reclamado debido a un error de la Administración que finalmente se demostró inexistente. En esta sentencia, se consideró que las mencionadas resoluciones del Supremo se referían a “pretensiones similares” y, por tanto, resultaban aplicables” (22). Asimismo, varios Tribunales Superiores de Justicia han revisado su jurisprudencia anterior, inicialmente restrictiva en cuanto a la aplicación de la doctrina del TEDH en el caso Cakarevic [Véase, SSTSJ Comunidad valenciana de 2 de julio de 2024 (rec. 2993/2023)- en relación con subsidio de liberado de prisión-; de 16 de julio de 2024 (rec. 3259/2023) -en relación con una prestación transitoria de IMV durante el año 2020, por conversión de la prestación por hijo o menor a cargo-; también, STSJ Castilla y León/Burgos 27 de junio de 2024 (rec. 248/2024)].

En opinión de VIVERO SERRANO, sin embargo, las sentencias del Tribunal Supremo suponen el fin de la obligación del reintegro de prestaciones indebidas por error de la Administración recogida en el artículo 55.5 TRLGSS, correspondiendo a la doctrina científica, junto con los jueces y tribunales, “la construcción detallada del nuevo régimen jurídico”(23).

III. ANÁLISIS DE LA STS DE 15 DE OCTUBRE 2024 (REC. 806/2022)

1. Los hechos declarados probados

La controversia casacional radica en determinar si el beneficiario debe reintegrar el subsidio asistencial de desempleo que le reconoció indebidamente el SEPE debido a un error de este organismo autónomo. Los hechos son los siguientes:

a) En virtud de solicitud de fecha 25 de enero de 2018, D, Plácido solicitó el subsidio de desempleo para mayores de 55 años. En dicha solicitud se hace constar el importe de rentas del solicitante la suma de 482,50 euros. Y en el apartado documentación, figura una x en “recibidos” el certificado INSS.

b) El día 25 de enero de 2018 el SEPE reconoció el derecho del demandado a percibir el subsidio por desempleo para mayores de 55 años. El SEPE incurrió en error porque consideró que el trabajador reunía el periodo de carencia de seis años, lo que no era cierto.

c) Ese organismo autónomo le abonó por este concepto 16.300,46 euros a lo largo de los años 2018 a 2021.

d) El SEPE consultó la base de datos de la vida laboral de este beneficiario y constató que no reunía el periodo mínimo de cotización exigido.

e) El organismo autónomo interpuso demanda de revocación del derecho a la percepción del subsidio por desempleo. Solicitó el reintegro de 16.300,46 euros.

f) El Juzgado de lo Social estimó en parte la demanda. Revocó el derecho a percibir el subsidio por desempleo, pero desestimó la reclamación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

El SEPE recurrió en suplicación. La sentencia recurrida, dictada por el TSJ de Castilla y León/Burgos 598/2021, de 11 de noviembre (rec. 539/2021), estimó parcialmente el recurso del SEPE y condenó al demandado a reintegrar la cantidad de 16.300,46 euros percibida por ese concepto hasta el 30 de marzo de 2021 sin perjuicio de las cantidades que hubiera podido percibir con posterioridad mientras se tramitaba el proceso.

El TSJ argumenta que la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018, caso Cakarevic, no es aplicable al presente supuesto porque esa sentencia se limita al análisis de lo indebidamente percibido y no a la anulación o revocación de la resolución. Sostiene que el beneficiario no padece una enfermedad mental(24) u otra incapacitante para el trabajo, ni consta una situación familiar similar al caso del TEDH, ni carencias económicas semejantes.

El beneficiario interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina con dos motivos:

a) En el primer motivo denuncia la infracción del art. 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo de protección de los derechos fundamentales y libertades públicas en la interpretación dada por la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018, proceso 48921/2013 (caso Èakareviæ contra Croacia).

Argumenta que el beneficiario no intervino en la producción del error que motivó la concesión de la prestación, por lo que no debe devolver las cantidades percibidas.

b) En el segundo motivo denuncia la infracción del art. 110 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (en adelante LRJS), del art. 41.1 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea [que recoge el derecho a una buena administración] y de los arts. 7 y 3.2 del Código Civil. Reproduce los mismos argumentos que en el anterior motivo. Permítasenos advertir que la referencia al artículo 110 LRJS es un lapsus, ya que no nos encontramos en un proceso de despido. Claramente, el recurrente quiso referirse al artículo 110 de la Ley 39/2015, tantas veces invocado en sentencias de suplicación.

La sala considera que se trata de una descomposición artificial de la controversia que se trae a la casación unificadora. Ello constituye un modo inadecuado de plantear el recurso puesto que, con una sola cuestión debatida, se repiten las vías de análisis. Por ende, deben examinarse conjuntamente [por todas, sentencias del TS 91/2023,de 1 febrero (rcud 2569/2019); 850/2022, de 26 de octubre (rcud 983/2019); y 284/2023, de 19 abril (rcud 3615/2021)].

2. Sobre el contenido casacional

El SEPE presentó escrito de impugnación del recurso en el que niega que concurra el requisito de contradicción, alega la falta de contenido casacional y argumenta que la sentencia recurrida es conforme a derecho. El Ministerio Fiscal informó en contra de la estimación del recurso.

El Tribunal Supremo examina en primer lugar el presupuesto procesal de contradicción exigido por el art. 219.1 LRJS. La sentencia de contraste es la dictada por el TSJ Madrid de 22 de septiembre (rec. 285/2020) en la que el SEPE había reconocido el derecho al subsidio por desempleo para mayores de 52 años desde el 19 de diciembre de 2014 hasta el 17 de enero de 2020. El 12 de abril de 2019 el INSS emitió certificado que hacía constar que el beneficiario no reunía el periodo genérico de cotización. El SEPE presentó demanda de revisión de actos administrativo el 26 de abril de 2019. La sentencia referencial, tras negar la prescripción, considera que se trata de un error imputable al INSS en la resolución que concedió el subsidio por desempleo. Argumenta que ha de considerarse que es el subsidio de una persona en desempleo sin recursos económicos, a la que se le reclaman más de 7.000 euros, lo que supone una grave carga. Considera que el supuesto es muy similar al contemplado en la citada sentencia del TEDH de 26 de abril de2018. Aplica su doctrina al caso y desestima el recurso respecto de la solicitud del SEPE de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas(25).

La Sala cuarta aprecia contradicción entre la sentencia recurrida y la aportada como término de comparación. En ambos pleitos se reconoció por el SEPE el subsidio para mayores de 55 o 52 años. Se interpuso demanda por ese organismo autónomo solicitando la revocación de la resolución cuando tuvo conocimiento de que el beneficiario no cumplía el periodo mínimo cotización exigido para lucrar este subsidio. En la sentencia recurrida se reclama el reintegro de 16.300,46 euros y en la de contraste 7.000,29 euros. Concurren los mismos fundamentos de derecho y las mismas pretensiones del SEPE: solicita la revocación de la resolución que reconoció el derecho al subsidio y la devolución de las cantidades indebidamente percibidas desde que se reconoció el derecho al subsidio. Con base en hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, esos Tribunales han dictado pronunciamientos contradictorios que deben ser unificados.

A continuación, se procede a examinar la alegación del SEPE relativa a la falta de contenido casacional. El art. 225.4 de la LRJS establece cuáles son las causas de inadmisión del recurso de casación unificadora. En la redacción de ese precepto aplicable a esta litis, anterior a la reforma operada por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, establecía: “Son causas de inadmisión el incumplimiento de manera manifiesta e insubsanable de los requisitos procesales para preparar o interponer el recurso, la carencia sobrevenida del objeto del recurso, la falta de contenido casacional de la pretensión y el haberse desestimado en el fondo otros recursos en supuestos sustancialmente iguales”. La causa de inadmisión consistente en la falta de contenido casacional permite inadmitir estos recursos sin necesidad de dictar sentencia, con un auto que pone término al procedimiento, en aquellos supuestos en los que la sentencia recurrida ha resuelto de forma coincidente con la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo. Se evita así el dictado se múltiples sentencias del Tribunal Supremo reiterativas, que reproducen la misma doctrina jurisprudencial y que confirman la sentencia recurrida. Cuando se admite el recurso y se procede al señalamiento para deliberación y fallo, esta Sala debe dictar sentencia estimando o desestimando el recurso de casación clásica. En este trámite procesal no cabe inadmitir el recurso por la falta de contenido casacional del art. 225.4 de la LRJS. Además, adelanta ya la Sala cuarta, “la sentencia recurrida contiene una doctrina contraria a la más reciente jurisprudencia”.

3. Fallo y fundamentación jurídica

La Sala repasa la doctrina del TEDH caso Cakarevic y las recientes sentencias de la Sala cuarta de 4 de abril (rec.1156/2023); de 29 abril (rec. 1158/2023) y de 30 mayo (rec.1093/2023), reproduciendo sus argumentos, que considera aplicables a esta litis por las siguientes razones:

a) El beneficiario no hizo ninguna alegación falsa o inexacta que indujera a error al SEPE. Cuando cumplió la edad exigida (55 años), al no tener trabajo ni ingresos suficientes, solicitó el subsidio por desempleo informando al organismo autónomo de cuáles eran sus rentas.

b) El mentado subsidio por desempleo satisface necesidades básicas de subsistencia del beneficiario, quien se encontraba sin trabajo y en una situación difícil, habida cuenta de sus escasos ingresos y su edad.

c) La cantidad percibida en concepto de subsidio por desempleo es muy modesta (entre 4.618,22 y 5.163,24euros anuales), por lo que debemos inferir que ha sido consumida por el beneficiario para afrontar sus gastos básicos de subsistencia.

d) El reconocimiento indebido del subsidio por desempleo es imputable únicamente al SEPE. Pese a ello, se requirió al beneficiario para que devolviese íntegramente lo percibido. El SEPE evitó cualquier consecuencia de su propio error, lo que causa un grave perjuicio al beneficiario.

Por consiguiente, concluye, el SEPE ha hecho recaer toda la carga de su error sobre el beneficiario. El TEDH sostiene que los errores atribuibles exclusivamente a las autoridades estatales no deben remediarse, en principio, a expensas de la persona afectada, especialmente cuando no está en juego ningún otro interés privado en conflicto.

La aplicación de la citada doctrina del TEDH y del TS conduce,a estimar el recurso de casación unificadora interpuesto por D. Plácido , casar y anular la sentencia dictada por el TSJ y resolver el recurso de suplicación interpuesto por el SEPE contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social en el sentido de desestimar el recurso de tal clase y confirmar la sentencia de instancia. En consecuencia, se confirma la revocación del derecho a percibir el subsidio por desempleo, pero se desestima la reclamación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

IV. REFLEXIONES FINALES

La sentencia comentada establece una doctrina general respecto al reintegro de prestaciones indebidas debido a un error administrativo, marcando el fin de la interpretación estricta de los artículos 55.3 TRLGSS y 146 LRJS. Tras muchos años, parece haberse recuperado por otra vía la jurisprudencia flexibilizadora que aplicaba el principio de equidad. Esta vez, el Tribunal Supremo no ha acudido directamente al artículo 110.1 Ley 39/2015, sino que ha realizado un control de convencionalidad, examinando la compatibilidad de las normas internas con los tratados internacionales, en particular el artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), que garantiza el derecho a la propiedad.

Con base en esta vinculación, el Tribunal Supremo ha matizado la obligación de reintegrar prestaciones indebidamente percibidas. Al integrar los principios de equidad y de confianza legítima, se suaviza la exigencia de devolución de las prestaciones, estableciendo que no siempre es obligatorio su reintegro. La Entidad gestora no debería adoptar esta medida si vulnera derechos fundamentales como el derecho a la propiedad, la buena fe o la confianza legítima. En este sentido, los tribunales nacionales deben realizar un análisis caso por caso, ponderando el impacto de la medida sobre los derechos del individuo frente al interés general de la Administración.

Por otro lado, aunque la sentencia no se pronuncia directamente al respecto, parece evidente que la naturaleza procesal del asunto ya sea en un proceso declarativo como el del artículo 146 LRJS o en uno de ejecución, no influye significativamente en la aplicación de la doctrina establecida. La clave está en la protección de los derechos fundamentales y en la ponderación de las circunstancias específicas de cada caso.

V. BIBLIOGRAFÍA

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- “La acogida de la jurisprudencia del TEDH y del TS por parte del Defensor del Pueblo. Sobre su propuesta de limitar la obligación de devolver el IMV a colectivos vulnerables (y recordatorio de dicha jurisprudencia).” Blog El nuevo y cambiante mundo del trabajo. Una mirada abierta y crítica a las nuevas realidades laborales 22 de agosto de 2024.

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NOTAS:

(1). La autora está acreditada como profesora titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la ANECA.

(2). ÁLVAREZ CORTÉS, J.C., “Algunas ideas sobre la devolución de prestaciones indebidamente percibidas y la prescripción de su exigencia, tras la nueva redacción dada al artículo 45.3 LGSS por la ley 66/1997. (social) de 18 de noviembre de 2003”, Temas laborales, núm. 73, 2004, p. 320.

(3). Comunicado disponible en ENLACE (última consulta 19 de noviembre de 2024). Sobre dicho comunicado, vid, ROJO TORRECILLA, E., “La acogida de la jurisprudencia del TEDH y del TS por parte del Defensor del Pueblo. Sobre su propuesta de limitar la obligación de devolver el IMV a colectivos vulnerables (y recordatorio de dicha jurisprudencia).” Blog El nuevo y cambiante mundo del trabajo. Una mirada abierta y crítica a las nuevas realidades laborales 22 de agosto de 2024. Vid también la actuación del SINDIC DE GREUGES DE CATALUÑA, “Resolución del expediente AO-00144/2024

relativo a la devolución de ingresos indebidos en los procedimientos de la renta garantizada de ciudadanía”, julio de 2024. Disponible en chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.sindic.cat/site/unitFiles/10389/resoluci%C3%B3%20ingressos%20indeguts_ES.pdf (última consulta 19 de noviembre de 2024).

(4). Vid, comentario a la sentencia en MARTÍNEZ GIRÓN, J.,” El magistrado Aurelio Desdentado Bonete y la equidad. A propósito de una ponencia suya de pleno sobre reintegro de prestaciones indebidas de Seguridad Social”, Revista de Derecho de la Seguridad Social Laborum, número extraordinario, 2021, pp. 95-99.

(5). La nueva Ley 39/2015 no contiene ninguna mención sobre la remisión de la revisión de oficio a la LRJS.

(6). VICENTE PALACIO, M.A., El reintegro de prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas, Aranzadi, Elcano, 1998, pp. 236-237.

(7). Sin embargo, la cita del artículo 110.1 de la Ley 39/2015, ha sido una constante, como se observa al estudiar las sentencias de los distintos Tribunales Superiores de Justicia. Vid, sólo a modo de ejemplo, la STSJ Madrid de 22 de septiembre de 2020 (rec. 285/2020) que reconoce que la beneficiaria del subsidio asistencial de desempleo para mayores de 52 años no tenía obligación de reintegrar la prestación indebidamente percibida, ya que todo se debió a un error del INSS y se basa tanto en la doctrina de la STEDH de 26 de abril de 2018, caso Cakaveric como en el art. 110.1 Ley 39/2015.

(8). ÁLVAREZ CORTÉS, J.C., “Algunas ideas sobre la devolución de prestaciones indebidamente percibidas y la prescripción de su exigencia, tras la nueva redacción dada al artículo 45.3 LGSS por la ley 66/1997. (social) de 18 de noviembre de 2003”, Temas laborales, núm. 73, 2004, p. 321.

(9). El art. 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como uno de los principios generales que debe respetar la actuación de las administraciones públicas recoge el de buena fe y de confianza legítima, así como en su apartado K) refiere el de cooperación, colaboración y coordinación entre las administraciones públicas.

(10). Ratificado por España y publicado en el BOE de 12 de enero de 1991, y que, posteriormente, cuando hubo más protocolos, pasó a denominarse Protocolo número 1 (en adelante, el Protocolo),

(11). Vid, HERREROS LÓPEZ, J.M., “La protección de las prestaciones sociales de carácter económico en la jurisprudencia del TEDH a través del artículo 1 del Protocolo núm. 1 CEDH”, Revista Española de Derecho Europeo, núm. 86, abril–junio 2023, pp. 42-45.

(12). HERREROS LÓPEZ, J.M., “La protección de las prestaciones sociales de carácter económico en la jurisprudencia del TEDH a través del artículo 1 del Protocolo núm. 1 CEDH”, op.cit., pp. 57-58.

(13). Vid, el comentario a la sentencia en BENLLOCH SANZ, P., “La aplicación de la doctrina de la Sentencia 26 de abril de 2018 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Caso Cakarevic contra Croacia) a los supuestos de eventual devolución de ingresos indebidamente percibidos por prestaciones de Seguridad Social (Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia del País Vasco de 2 de julio de 2019)”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 231, Sección Estudios, mayo 2020, Editorial: Aranzadi. Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 231, Sección Estudios, mayo 2020. Editorial: Aranzadi.

(14). Por ejemplo, en la STS de 27 de septiembre de 2023 (rec. 1548/2021), la recurrida fundamentaba su decisión en atención a si había transcurrido o no el plazo de prescripción, sin que se pronunciara, en ningún momento, en relación a si procedía la devolución o no por parte del beneficiario del subsidio cuando había transcurrido mucho tiempo desde que el reconocimiento y se percibió aquel cumpliendo con los requisitos de carencia de rentas, que es en lo que fundamentaba su decisión la sentencia de contraste.

(15). En ocasiones, es el beneficiario del subsidio de desempleo para mayores de 52 años el que, al solicitar la jubilación, se le comunica por el INSS que no reunía el período de carencia.

(16). En la sentencia referencial, STSJ Islas Baleares, de 15 de julio de 2021(rec.277/2020), la Sala de suplicación concluyó que, respecto a la compensación realizada por el INSS, no se había producido vulneración alguna en el derecho de propiedad de la beneficiaria porque, sin perjuicio del error de la Administración al reconocer una prestación que no debía en vez de la pertinente, es decir la de jubilación, no se le había privado del importe que le pertenece ni se le había obligado a devolver cantidad alguna sino que se había compensado de un modo proporcional, conforme a los mecanismos legales, guardando un equilibrio justo, quedando una cantidad no compensada de 4.912,44 €, que si le fuera reclamada, se podría alegar en error dela Administración la expectativa legítima y el art. 10.2 CE y sentencia TEDH caso Cakarevic.

(17). BENLLOCH “La aplicación de la doctrina de la Sentencia 26 de abril de 2018 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Caso Cakarevic contra Croacia) a los supuestos de eventual devolución de ingresos indebidamente percibidos por prestaciones de Seguridad Social (Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia del País Vasco de 2 de julio de 2019)”, op.cit.

(18). Vid, el comentario a la sentencia en ROJO TORRECILLA, E., “La influencia de la jurisprudencia del TEDH en el TS. Derecho a prestación por desempleo y error empresarial no imputable al trabajador. Notas a las sentencias de 3 y 29 de abril de 2024”. Blog El nuevo y cambiante mundo del trabajo. Una mirada abierta y crítica a las nuevas realidades laborales 12 de mayo de 2024.

(19). VIVERO SERRANO, J.B., “Jaque mate al reintegro de prestaciones indebidamente percibidas por error de la Administración. El control de convencionalidad a cargo del Tribunal Supremo”, Briefs AEDTSS, núm. 57, Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2024, p. 3. Considera el autor que se vulneró con ello el derecho a la tutela judicial efectivo del SEPE porque no se abrió un trámite de alegaciones a las partes para que pudieran argumentar lo que a su derecho convinieron acerca del nuevo debate jurídico planteado de oficio. En la STSJ Madrid de 15 de febrero de 2024 (rec. 770/2023) sobre pensión no contributiva de invalidez, la recurrente no había solicitado la aplicación de la doctrina del TEDH, sino la jurisprudencia flexibilizadora que se basaba en la buena fe. Sin embargo, el TSJ lleva a cabo un control de convencionalidad y considera que “si nos limitáramos a valorar la legislación interna en la materia y la jurisprudencia recaída, la conclusión habría de ser contraria a la pretensión deducida en el recurso, pero, llegados a este punto, la Sala no puede ignorar el contenido del art. 1 del Protocolo Adicional al Convenio para la protección de los derechos fundamentales y libertades públicas, ratificado por España, y la interpretación que le dio el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia dictada el 26 de abril de 2018 (asunto núm. 48921/13, caso Cakarevic c. Croacia).”

(20). GARCÍA MARTÍNEZ, G., “Crónica de la Jurisprudencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo”, año judicial 2023/2024, Consejo General del Poder Judicial, p. 60.

(21). En un caso de reintegro de prestaciones indebidas por error de la Administración la STSJ Asturias de 25 de junio de 2024 (rec. 688/2024) aplicó la STEDH caso Cakarevic, pero también cita la STS de 10 de febrero de 2023 (rec. 4366/2019). La STSJ Comunidad valenciana de 16 de julio de 2024 (rec. 3259/2023) considera que el principio de confianza aplicado en la STS de 21 de septiembre de 2023 ha salido reforzado tras la reciente jurisprudencia de la Sala cuarta del Tribunal Supremo de 4 y 29 de abril de 2024.

(22). Vid, también STSJ Extremadura de 22 de mayo de 2024 (rec. 530/2023) en relación con pensión de invalidez no contributiva donde hubo en parte error de la Administración y responsabilidad del beneficiario; en relación con la RAI, vid, STSJ Extremadura de 23 de mayo de 2024 (rec. 116/2024); en relación con IMV, vid, SSTSJ La Rioja de 30 de julio de 2024 (rec. 150/2024) y de 17 de septiembre de 2024 (rec. 171/2024) y STSJ Madrid de 12 de septiembre de 2024 (rec. 333/2024).

(23). VIVERO SERRANO, J., B., “Jaque mate al reintegro de prestaciones indebidamente percibidas por error de la Administración. El control de convencionalidad a cargo del Tribunal Supremo”, op.cit.

(24). En la STSJ Comunidad valenciana de 5 de mayo de 2021 (rec. 2929/2020) se reflexiona sobre el motivo por el que la STEDH dio tanta importancia al hecho de que la beneficiaria tuviera una enfermedad mental. La razón es que, en principio, esta circunstancia inhabilita para la comprensión de trámites administrativos complejos. En el caso analizado por la sentencia, la beneficiaria tenía una discapacidad física que no impide realizar gestiones administrativas para solicitar y acceder a las prestaciones.

(25). La STSJ Madrid también aplicó el art.110 Ley 39/2015.

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