La prórroga de las concesiones portuarias en la legislación estatal de puertos: situación actual tras la reforma de la ley 2/2024, de 1 de agosto, de creación de la autoridad administrativa independiente y perspectivas de futuro

La prórroga de las concesiones portuarias es, desde hace años, uno de los grandes temas del sector portuario. Este trabajo supone un estudio completo y actualizado del régimen de prórroga de las concesiones portuarias, que ha sido recientemente reformado por la Ley 2/2024, de 1 de agosto, de creación de la Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil. Este trabajo invita a reflexionar sobre el sistema actual de prórroga de las concesiones portuarias y la necesidad de avanzar en la mejora del uso y explotación del dominio público portuario.

Julio David Moreno Prieto es Abogado del Grupo de Derecho Público de Cuatrecasas y Doctor en Derecho por la Universidad de Sevilla

El artículo se publicó en el número 68 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2025)

THE EXTENSION OF PORT CONCESSIONS IN SPAIN´S PORT LEGISLATION: CURRENT SITUATION FOLLOWING THE ENTRY INTO FORCE OF ACT 2/2024, OF AUGUST 1, ON THE CREATION OF THE INDEPENDENT ADMINISTRATIVA AUTHORITY AND FUTURE PROSPECTS

ABSTRACT: The extension of port concessions has been, for years, one of the major topics in the port sector. This paper involves a comprehensive and up-to-date study of the regime for the extension of port concessions, which has been recently reformed by Act 2/2024, of August 1, on the creation of the Independent Administrative Authority for the Technical Investigation of Railway, Maritime, and Civil Aviation Accidents and Incidents. This paper invites reflection on the current system for the extension of port concessions and the need to improve the use and exploitation of public port domain.

I. INTRODUCCIÓN

La concesión demanial es una institución clásica del Derecho Administrativo que ocupa un lugar destacado entre los distintos títulos que permiten la ocupación privativa del demanio portuario para el desarrollo de actividades económicas y la prestación de servicios portuarios y comerciales por parte de la iniciativa privada.

La importancia que tiene hoy la concesión de dominio público portuario es fruto de un proceso evolutivo, pero sobre todo de la apuesta decida del Legislador por la ampliación progresiva de las posibilidades de utilización del espacio público portuario y la promoción y el incremento de la participación de la iniciativa privada en la financiación, construcción y explotación de las infraestructuras portuarias y en la prestación de los servicios portuarios y comerciales.

La duración máxima de los títulos concesionales es una de las cuestiones más relevantes para los concesionarios y los organismos portuarios, pues se encuentra íntimamente conectada con las inversiones que deben acometerse, su periodo de amortización, la continuación de las relaciones jurídicas subyacentes, la rentabilización del patrimonio público y, en definitiva, la persecución del mayor interés portuario por el que han de velar las Autoridades Portuarias.

Al mismo tiempo, la duración de las concesiones y, muy especialmente, el régimen de las prórrogas es uno de los temas más controvertidos, por cuanto convergen una regulación sumamente compleja y oscura, que ha sido objeto de numerosas reformas puntuales, con intereses contrapuestos de distintos actores. De un lado, los concesionarios que pretenden perpetuarse en la ocupación del demanio portuario y, de otro, los interesados en acceder al demanio portuario, y obtener una concesión portuaria dentro de un puerto de interés general que sea estratégico para su proyecto empresarial. Y todo ello, bajo la premisa de que estos sujetos tienen que mantener una buena relación con el organismo portuario, pues no olvidemos que ostentan amplias potestades discrecionales para otorgar o no concesiones portuarias, así como para prorrogarlas, modificarlas, dividirlas, unificarlas, etc.

Es, asimismo, una cuestión de innegable relevancia profesional, académica y actualidad, como confirman las constantes consultas jurídicas que se plantean, los últimos pronunciamientos jurisprudenciales y estudios doctrinales sobre la materia, y la incesante actividad del Legislador por terminar de perfilar y apuntalar una regulación que otorgue seguridad jurídica a los distintos operadores económicos.

Este trabajo tiene como objetivo el estudio completo y actualizado del régimen de plazos máximos y sistema de prórroga de las concesiones de dominio público portuario, que ha sido recientemente reformado por la Ley 2/2024, de 1 de agosto, de creación de la Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil (en adelante, “Ley 2/2024”).

Pero los objetivos de las presentes líneas no se detienen en el estudio teórico-práctico de todas estas cuestiones, la importancia del tema trasciende el objeto de esta reforma, y requiere de una reflexión profunda sobre el sistema actual de prórroga de las concesiones portuarias por parte de todos los actores implicados y la necesidad de introducir nuevas perspectivas de interés general en el uso y explotación del dominio público portuario, y con ello la mejora técnica regulatoria en el contexto de la elaboración de las normas por parte de las Administraciones Públicas(1).

II. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA

El plazo de las concesiones portuarias no es una previsión de reciente invención por las leyes portuarias más modernas(2). La Ley de puertos, de 7 de mayo de 1880 (en adelante, “Ley de Puertos de 1880”) ya hacía referencia, en su artículo 58, al condicionante del “plazo por el que se otorga la concesión”(3); previsión que se reiteraba en el artículo 53 del Real Decreto-ley de 19 de enero de 1928, derogando la ley de Puertos de 7 de Mayo de 1880, sustituyéndola por la que se inserta, que al efecto se aprueba (en adelante, “Ley de Puertos de 1928”) que, además, aludía a la prórroga que podía solicitar el concesionario en determinadas situaciones(4). No obstante, conforme a estas normas, la Administración Central podía otorgar concesiones portuarias con o sin plazo limitado, e incluso a perpetuidad.

Más tarde, como recuerda FERNÁNDEZ ACEVEDO, el artículo 126 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964 estableció, con carácter general, el límite de noventa y nueve años para las concesiones demaniales, a no ser que las leyes especiales establecieran otro menor, indicando que en ningún caso podían otorgarse concesiones demaniales por tiempo indefinido(5). MENEDEZ REXACH apunta que en aquel momento “se planteó la duda de si esta regla era de aplicación en todo caso o bien se exceptuaba en los casos previstos en leyes especiales en que se hubiera previsto la perpetuidad, pero, a partir de esa fecha quedó sólidamente establecida la temporalidad de las concesiones demaniales”(6).

El plazo máximo de duración y el sistema de prórroga de las concesiones demaniales empezaron a adquirir un mayor protagonismo en el ámbito portuario a partir de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante, “LPEMM de 1992”). Esta norma, al igual que su antecesora, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante, “Ley de Costas”) para las concesiones de dominio público marítimo-terrestre, tuvo que hacer frente a numerosas concesiones portuarias que se habían otorgado, al amparo de las normas que la precedieron, a perpetuidad, por tiempo indefinido o por plazo superior a treinta años.

La LPEMM de 1992 optó, en su artículo 54.5 y en la disposición transitoria cuarta, por fijar la duración máxima de todas las concesiones portuarias en treinta años. Dicha norma transitoria aclaró que las concesiones más antiguas, otorgadas a perpetuidad, por tiempo indefinido o por plazo superior a treinta años, contarían también con un nuevo plazo de treinta años a contar desde la entrada en vigor de esa Ley. Asimismo, se clarificó que resultaría contrario a esta norma las prórrogas de las concesiones portuarias por plazo que, acumulado al inicialmente otorgado, excedieran del límite máximo de treinta años.

La siguiente modificación al sistema de plazos máximos de las concesiones portuarias tuvo lugar con la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante, “Ley 62/1997”), que incorporó los mecanismos de prórrogas ordinarias y extraordinarias en un nuevo apartado 6º del artículo 54 de la LPEMM de 1992, pero manteniendo el plazo máximo de duración de las concesiones portuarias en treinta años.

Este sistema, perfectamente diseñado y coherente con la Ley de Costas, no tardó en agrietarse, y acabó siendo sustituido por otro modelo, consistente en la progresiva ampliación del plazo máximo de duración de las concesiones portuarias y la incorporación de nuevos supuestos de prórrogas, que todavía continua en vigor.

Con la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general (en adelante, “Ley de Puertos de 2003”), se derogó formalmente el artículo 54 de la LPEMM de 1992, quedando regulado la duración de las concesiones portuarias en su artículo 107. Este precepto permitió alcanzar a las concesiones portuarias el nuevo plazo máximo de treinta y cinco años mediante la prórroga ordinaria, siempre que el concesionario llevase a cabo una inversión relevante no prevista en el título concesional, que debía ser en todo caso superior al veinte por ciento del valor actualizado de la inversión inicial. Por medio de una prórroga extraordinaria, el concesionario podía superar el plazo de treinta y cinco años, cuyo límite quedaba establecido en la mitad del plazo inicial del primitivo título concesional, mediante el compromiso del concesionario de ejecutar una inversión adicional, que tenía que suponer una mejora de la eficacia global del servicio prestado.

La Ley de Puertos de 2003 también dio una nueva redacción a los apartados dos, 1 y 2 y cinco de la disposición transitoria cuarta de la LPEMM de 1992, para que las concesiones anteriores a esta norma pudiesen alcanzar la duración máxima de treinta y cinco años. Lo llamativo de todo este conglomerado jurídico es que se impuso una discriminación entre las concesiones más antiguas y las nuevas, en el sentido de que aquellas no podían beneficiarse del sistema de prórroga extraordinaria que permitía superar, en supuestos excepcionales, los treinta y cinco años de plazo máximo.

Este marco regulatorio pasó al vigente Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (en adelante, “TRLPEMM”), quedando plasmado en su artículo 82, que tiene por rúbrica “Plazo de las concesiones”, y en la disposición transitoria segunda, titulada “Régimen transitorio de las Leyes 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, cuya vigencia se mantiene”.

La siguiente modificación aconteció con el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en adelante, “RD-ley 8/2014”), convalidado meses más tarde como Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en adelante, “Ley 18/2014”). El Legislador elevó a cincuenta años el plazo máximo ordinario de duración de las concesiones portuarias, permitiendo a los concesionarios que, mediante la prórroga extraordinaria, pudiesen alcanzar los setenta y cinco años, previo cumplimiento de una serie de presupuestos. Se incorporó un nuevo supuesto de prórroga extraordinaria asociada a la contribución para la financiación de infraestructuras de conectividad portuaria y la mejora de las redes de transporte de mercancías.

Ni el RD-ley 8/2014, ni la posterior Ley 18/2014 extendieron el plazo de las concesiones otorgadas con anterioridad a la LPEMM de 1992, al mantener sin cambios la duración máxima y sistema de prórroga regulado en la disposición transitoria segunda del TRLPEMM, manteniendo la discriminación existente entre las concesiones más antiguas y las nuevas, conforme al criterio impuesto por la Ley de Puertos de 2003. Lo que sí incorporaron estas normas fue un mecanismo distinto a la prórroga de las concesiones portuarias, que se denominó ampliación del plazo inicial de las concesiones, y que se reguló en la disposición transitoria décima, denominada “Ampliación del plazo de las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia”.

Al amparo de este marco jurídico, la doctrina mayoritaria interpretó que las concesiones portuarias otorgadas con anterioridad a la LPEMM de 1992 solo podían superar los treinta y cinco años si los concesionarios se acogían, en plazo, al mecanismo de ampliación del plazo inicial de la transitoria décima del TRLPEMM, pero no mediante el sistema de prórroga extraordinaria del artículo 82.2.c) del citado texto refundido(7).

No fue hasta la entrada en vigor de la Ley 13/2023, de 24 de mayo, por la que se modifican la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en transposición de la Directiva (UE) 2021/514 del Consejo de 22 de marzo de 2021, por la que se modifica la Directiva 2011/16/UE relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad, y otras normas tributarias (en adelante, “Ley 13/2023”) cuando volvieron a equipararse el plazo máximo de las concesiones otorgadas con anterioridad a la LPEMM de 1992 con las posteriores, mediante la disposición final cuarta que modificó el apartado 1, letra a), epígrafe cinco de la disposición transitoria segunda del TRLPEMM. Esta norma acabó con el trato de favor existente, y vino a clarificar que las concesiones preexistentes a la LPEMM de 1992 también podían acogerse a las prórrogas ordinarias y extraordinarias del artículo 82.2 del TRLPEMM, en igualdad de condiciones que las restantes concesiones(8).

La tendencia iniciada en el año 2023 de equiparar todas las concesiones en cuanto al plazo máximo de duración se ha consolidado con la entrada en vigor de la nueva Ley 2/2024, que mediante su disposición final segunda añade una nueva disposición transitoria undécima del TRLPEMM, que tiene por rúbrica “Régimen transitorio aplicable a los títulos concesionales otorgados y a los expedientes de prórroga del plazo concesional”.

La nueva disposición transitoria undécima llama a aplicar esta reforma no solo “a las concesiones vigentes, independientemente de la fecha en la que se otorgaron” sino también “a los expedientes de prórroga del plazo concesional que se hallen en tramitación a la fecha de entrada en vigor de esta Ley”. Por tanto, el nuevo régimen jurídico sobrevenido le resulta de aplicación tanto a los concesionarios que aún no hayan solicitado una prórroga, como a aquellos otros que ya hayan solicitado una prórroga pero que todavía no hayan obtenido una respuesta definitiva.

La aplicación de este régimen transitorio a situaciones pasadas, es decir, a concesionarios que ya hayan solicitado una prórroga, pero que todavía no se les haya dado una respuesta, solo puede tener como explicación la creencia del Legislador de que el nuevo régimen resulta más beneficioso para los concesionarios, pero como veremos más adelante, no es ciertamente así porque se incrementan los niveles de inversión para una de las modalidades de prórroga extraordinaria. El carácter retroactivo de la nueva norma transitoria junto con el efecto desfavorable para determinados concesionarios son dos extremos que ponen en riesgo las bondades de esta reforma. En todo caso, es muy llamativo que no se haga ninguna referencia expresa a la modificación del sistema de prórroga en la Exposición de Motivos de la Ley 2/2024.

La Ley 2/2024 también modifica el artículo 82.2 del TRLPEMM para mejorar y simplificar la redacción de las prórrogas de las concesiones portuarias que, la verdad, era sumamente farragoso, introduciendo algunas modificaciones importantes para los concesionarios, pero sin alterar el esquema tradicional de plazos máximos y de prórrogas ordinarias y extraordinarias.

Recapitulando, hemos pasado de un primer modelo contemplado en las Leyes de Puertos de 1880 y 1928 que permitía otorgar concesiones portuarias con o sin plazo limitado, e incluso a perpetuidad a otro modelo, el de la LPEMM de 1992, que censuró está práctica y, en coherencia con la Ley de Costas, limitó todas las ocupaciones del demanio portuario en treinta años. La LPEMM de 2003 y el posterior TRLPEMM (con sus respectivas reformas) han ampliado progresivamente hasta los cincuenta años de ordinario y setenta y cinco de forma extraordinaria el plazo máximo de duración de las concesiones portuarias, mediante un sistema de prórrogas que pivota en inversiones o contribuciones económicas a cargo de la iniciativa privada. La tendencia actual, una vez superadas las discrepancias, es la homogenización de plazos máximos y sistema de prórrogas de las concesiones preexistentes a la LPEMM de 1992 con las restantes, de forma que no exista trato de favor entre concesiones más antiguas y las nuevas, rigiéndose todas ellas por unas mismas reglas.

III. LA MODIFICACIÓN DEL SISTEMA DE PRÓRROGAS DE LA LEY 2/2024, DE 1 DE AGOSTO, DE CREACIÓN DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA INDEPENDIENTE

El Proyecto de Ley de creación de la Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil (en adelante, “Proyecto de Ley”) fue presentado por el Gobierno ante la Mesa del Congreso de los Diputados, que acordó el 27 de febrero de 2024 iniciar su tramitación (Expte. 121/000010).

En el texto original del Proyecto de Ley, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) el 1 de marzo de 2024, no se hacía referencia a la modificación del sistema de prórrogas de las concesiones portuarias.

La modificación del artículo 82.2 del TRLPEMM apareció, por primera vez, en la publicación de 31 de mayo de 2024, que recoge las distintas enmiendas al Proyecto de Ley presentado por el Gobierno. En particular, la Enmienda núm. 84 del Grupo Parlamentario Republicano propuso añadir una disposición final al Proyecto de Ley, que tenía por rúbrica “Modificación del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre ”.

En particular, este Grupo presentó una nueva redacción alternativa para el apartado 2º del artículo 82 del TRLPEMM dedicado al plazo de las concesiones portuarias y una nueva disposición transitoria undécima, que tenía por título “Régimen transitorio aplicable a los títulos concesionales otorgados y a los expedientes de prórroga del plazo concesional”.

Respecto a la modificación del artículo 82.2 del TRLPEMM, la justificación que expuso el Grupo Parlamentario Republicano fue la siguiente: “El artículo 82.2. actual regula diferentes tipos de prórrogas concesionales entre los que no existe la suficiente proporcionalidad en cuanto a los plazos que se pueden otorgar, ni en lo que afecta al esfuerzo inversor y/o desembolso económico que se exige al concesionario. Concretamente, en las prórrogas excepcionales de los apartados c1) y c2) actuales existen diferencias sustanciales en el plazo máximo de las prórrogas, siendo de la mitad del plazo inicial en la c1) y sin limitación en la c2), siempre que no se alcance el plazo máximo de la concesión de 75 años, y también en el esfuerzo económico que se exige al concesionario, que es del 50% de la inversión inicial actualizada en la c1) y del 20% en la c2). A los efectos de homogeneizar los requerimientos de ambas prórrogas se han refundido los dos supuestos en una nueva letra c), que establece como requisito un esfuerzo económico, mediante nueva inversión, aportaciones económicas o la suma de ambas, equivalente al 50% de la inversión inicial actualizada. En las prórrogas de la letra b), con el objeto de incentivar mejoras en la productividad, eficiencia energética y calidad ambientas de las terminales concesionadas, se amplía el plazo de las prórrogas, que actualmente está establecido en la mitad del plazo inicial, hasta una vez y media ese mismo plazo inicial manteniendo el plazo máximo de la concesión en 50 años. Esta enmienda supone una mejora en la técnica legislativa, en cuanto simplifica y homogeneiza la actual regulación de estas prórrogas”.

En cuanto a la disposición transitoria undécima que se pretende añadir en el TRLPEMM, la justificación que proporcionó el Grupo Parlamentario Republicano fue la siguiente: “Asimismo, la disposición transitoria que se añade pretende que esta modificación sea de aplicación a todos los expedientes de prórroga que se tramiten al amparo de la actual letra c), independientemente de la fecha en que se hayan iniciado, para propiciar su adaptación a la nueva normativa que se propone”.

En 5 de junio de 2024, la Mesa del Congreso de los Diputados acordó tramitar el citado Proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia, de lo que se benefició la modificación del TRLPEMM. El Informe de la Ponencia publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) el 24 de junio de 2024 propuso a la Comisión de Transporte y Movilidad Sostenible la aceptación de la Enmienda núm. 84.

Finalmente, y tras tramitación correspondiente del Proyecto de Ley en el Senado y su vuelta al Congreso de los Diputados, el Pleno de esta Cámara lo aprobó definitivamente en su sesión extraordinaria de 23 de julio de 2024, publicándose la Ley 2/2024 en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) el 1 de agosto de 2024 y en el Boletín Oficial del Estado el 2 de agosto siguiente.

El texto definitivamente aprobado fue el siguiente:

“El texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, queda modificado de la siguiente manera:

Uno. Se modifica el punto 2 del artículo 82, que queda redactado en los términos siguientes:

<<2. El vencimiento del plazo de la concesión deberá coincidir con el de la autorización de actividad o el de la licencia de prestación del servicio, y será improrrogable salvo en los siguientes supuestos:

a) Cuando en el título de otorgamiento se haya previsto expresamente la posibilidad de una o varias prórrogas, en cuyo caso, a petición del titular y a juicio de la Autoridad Portuaria, podrá ser prorrogado, sin que el plazo inicial unido al de las prórrogas pueda superar el plazo máximo de 50 años.

La suma de los plazos de las prórrogas que se otorguen en este supuesto no podrá ser superior a la mitad del plazo inicial.

En las concesiones que tengan como objeto la prestación de servicios portuarios, la suma del plazo inicial previsto en la concesión y el de las prórrogas no podrá exceder del establecido en el artículo 114.1 que le sea de aplicación en aquellos supuestos en los que el número de prestadores del servicio haya sido limitado.

b) Cuando en el título de otorgamiento no se haya previsto la posibilidad de prórroga, o habiéndose previsto se hayan agotado las posibilidades contempladas en el mismo, pero el concesionario lleve a cabo una inversión relevante no prevista inicialmente en la concesión y que haya sido autorizada por la Autoridad Portuaria, tanto en la concesión como, en su caso, en la concesión modificada por ampliación de su superficie siempre que formen una unidad de explotación y que, a juicio de la Autoridad Portuaria, sea de interés para mejorar la productividad, la eficiencia energética o la calidad ambiental de las operaciones portuarias, o suponga la introducción de nuevas tecnologías o procesos que incrementen su competitividad y que, en todo caso, sea superior al 20 por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional, el plazo de vencimiento podrá ser prorrogado, no pudiendo superar en total el plazo máximo de 50 años.

El plazo de cada una de las prórrogas que se otorguen en este supuesto no podrá ser superior a la mitad del plazo inicial y la suma de los plazos de estas no podrá ser superior a una vez y media el plazo inicial de la concesión.

La prórroga de la concesión determinará la modificación de las condiciones de la misma, que deberán ser aceptadas por el concesionario con anterioridad a la resolución de otorgamiento de la prórroga.

c) Excepcionalmente, la Autoridad Portuaria, previo informe vinculante de Puertos del Estado, podrá autorizar prórrogas no previstas en el título concesional que, unidas a las anteriormente otorgadas y al plazo inicial, superen en total el plazo de 50 años o que, no superando este plazo, la suma de las prórrogas ya otorgadas supere una vez y media el plazo inicial, en aquellas concesiones que sean de interés estratégico o relevante para el puerto o para el desarrollo económico de su zona de influencia, o supongan el mantenimiento en el puerto de la competencia en el mercado de los servicios portuarios, cuando el concesionario se comprometa a llevar a cabo:

– una nueva inversión adicional que suponga una mejora de la eficacia global y de la competitividad de la actividad desarrollada, en los términos señalados en la letra b) anterior, y/o

– una contribución económica, que no tendrá naturaleza tributaria. Esta contribución económica estará destinada a la financiación de alguno de los siguientes supuestos, para mejorar la posición competitiva de los puertos en su área de influencia y la intermodalidad en el transporte de mercancías:

- Construcción o mejora de infraestructura portuaria básica, consistente en obras de abrigo, dragados, obras de atraque y explanadas.

- Construcción o mejora de infraestructuras e instalaciones básicas para el suministro de combustibles alternativos o de electricidad a los buques durante su estancia en el puerto.

- Infraestructuras de conexión terrestre entre las redes generales de transporte de uso común y las vigentes zonas de servicio de los puertos o los puertos secos en cuya titularidad participe un organismo público portuario.

- Adaptación de las infraestructuras en la red general ferroviaria de uso común para operar trenes de al menos 750 m de longitud.

- Mejora de las redes generales de transporte de uso común, a los efectos de potenciar la competitividad del transporte intermodal y el transporte ferroviario de mercancías.

En caso de que se comprometa una contribución económica, se incluirá en la concesión modificada y deberá satisfacerse en su totalidad en el plazo máximo de seis meses desde el otorgamiento de la prórroga de la concesión y, en todo caso, antes de la entrada en vigor de la prórroga, si ésta tuviera lugar en un plazo inferior a seis meses.

En caso de que la contribución económica comprometida no se satisfaga en plazo en su totalidad, no adquirirá eficacia la prórroga otorgada y se extinguirá la concesión por la finalización de su plazo.

La nueva inversión adicional, la contribución económica comprometida o la suma de ambas, deberá ser superior al 50 por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional, sin incluir las inversiones comprometidas en reposición.

En caso de que se otorguen prórrogas de este supuesto, el plazo de todas las prórrogas otorgadas unido al plazo inicial no podrá superar, en ningún caso, los 75 años.

En todos los supuestos será necesario que el concesionario se encuentre al corriente del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión.>>

[]

Siete. Se añade una disposición transitoria, la undécima, que queda redactada como sigue:

<<Disposición transitoria undécima. Régimen transitorio aplicable a los títulos concesionales otorgados y a los expedientes de prórroga del plazo concesional.

La modificación del artículo 82.2 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobada por la Ley de creación de la Autoridad Administrativa Independiente para la Investigación Técnica de Accidentes e Incidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil, será de aplicación a las concesiones vigentes, independientemente de la fecha en la que se otorgaron, y a los expedientes de prórroga del plazo concesional que se hallen en tramitación a la fecha de entrada en vigor de esa ley.>>”.

En síntesis, y sin perjuicio de un análisis más pormenorizado que se realiza en los siguientes apartados de este trabajo, las novedades detectadas en el nuevo texto son las siguientes:

- Se mejora y simplifica la redacción del artículo 82.2 del TRLPEMM.

- Se limita el plazo máximo de las prórrogas ordinarias previstas en el título de otorgamiento a la mitad del plazo inicial.

- Se permite el otorgamiento de nuevas prórrogas ordinarias no previstas en el título de otorgamiento en aquellos supuestos en los que los concesionarios no hayan agotado las prórrogas ordinarias previstas en sus respectivos títulos concesionales.

- La prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento no puede ser superior a la mitad del plazo inicial y la suma de los plazos de las prórrogas ordinarias otorgadas no puede ser superior a una vez y media el plazo inicial de la concesión portuaria.

- Para el cálculo del nivel de inversión mínimo de las dos modalidades de prórroga extraordinaria se excluye, expresamente, las inversiones comprometidas en reposición. Lo que no ocurre para las inversiones de la prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento.

- En la prórroga extraordinaria por inversión adicional se facilita que el título concesional pueda alcanzar los setenta y cinco años, suprimiendo el límite de que dicha prórroga no puede superar la mitad del plazo inicial.

- Se incrementa el nivel de inversión mínima de la prórroga extraordinaria por contribución económica al cincuenta por ciento y, por tanto, se equipara con el nivel de inversión exigido en la prórroga extraordinaria por inversión adicional.

- En la prórroga extraordinaria por contribución económica se incorporan dos nuevos supuestos a los que puede destinarse dicho importe: “construcción o mejora de infraestructura portuaria básica, consistente en obras de abrigo, dragados, obras de atraque y explanadas” y “construcción o mejora de infraestructuras e instalaciones básicas para el suministro de combustibles alternativos o de electricidad a los buques durante su estancia en el puerto”.

- Se especifica que la contribución económica tiene que abonarse en su totalidad en un plazo máximo de seis meses desde el otorgamiento de la prórroga y, en todo caso, antes de su entrada en vigor, si esta tuviera un plazo inferior a seis meses.

- Se aclara que, si la contribución económica no se satisface en su totalidad, no adquirirá eficacia la prórroga otorgada, quedando extinguida la concesión por finalización del primitivo plazo concesional.

- Se incorpora un nuevo régimen transitorio, que aplica esta reforma a las concesiones vigentes, independientemente de la fecha en la que se otorgaron y a los expedientes de prórroga en tramitación.

Lo que la legislación de puertos sigue sin aclarar -al menos de manera indubitada- es si las concesiones otorgadas por un periodo inferior a cincuenta años en las que el título concesional no prevea la posibilidad de prórroga, pueden acogerse directamente a una prórroga extraordinaria para alcanzar los setenta y cinco años o si, por el contrario, necesariamente tienen que agotar previamente una prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento para, una vez que agoten los cincuenta años, poder optar entonces a una nueva prórroga extraordinaria para llegar hasta los setenta y cinco años.

La conclusión que parece desprenderse del nuevo artículo 82.2 del TRLPEMM es que, si las concesiones portuarias tienen un plazo inferior a cincuenta años, y siempre que sea posible conforme a las reglas contempladas en el apartado b) del citado artículo 82.2, tienen que optar previamente a una prórroga ordinaria hasta alcanzar los cincuenta años y no pueden acogerse directamente a una prórroga extraordinaria para llegar a los setenta y cinco años. Este será, en su caso, el siguiente paso. En cambio, en las concesiones otorgadas por un periodo igual o superior a cincuenta años o que ya hayan agotado las prórrogas ordinarias de los apartados a) y b) del artículo 82.2 sin alcanzar los cincuenta años, sí podrían acudir a una prórroga excepcional, de forma que el plazo concesional junto con las prórrogas no supere el límite de los setenta y cinco años. Expresado en términos más sencillo, sí cabe prórroga ordinaria, parece que el concesionario no va a poder optar todavía por una prórroga extraordinaria.

Además de estas previsiones referidas a la duración de las concesiones portuarias, la Ley 2/2024 modifica los artículos 169, 237, 240, 241 bis del TRLPEMM y añade una disposición adicional trigésima séptima.

IV. EL PRINCIPIO DE IMPRORROGABILIDAD DE LAS CONCESIONES PORTUARIAS Y SUS EXCEPCIONES

Del tenor literal del nuevo apartado 2º del artículo 82 del TRLPEMM se deduce, con bastante claridad, que la regla general en la materia sigue siendo la improrrogabilidad de los plazos concesionales y que, únicamente, en los supuestos recogidos en ese artículo podría admitirse la prórroga de las concesiones portuarias cuando se den, en primer lugar, los presupuestos para ello y, seguidamente, así lo acuerde la Autoridad Portuaria en uso de su potestad discrecional. La Autoridad Portuaria ha de analizar, caso por caso, y atendiendo esencialmente a los intereses portuarios que tutela, si estos se encuentran mejor atendidos con una extensión del plazo concesional en lugar de aplicar la regla general de la improrrogabilidad.

En este sentido, ZAMBONINO PULITO recuerda que “es importante señalar que, aunque las prórrogas son una posibilidad legalmente establecida, la regla general es la contraria, pues el apartado segundo determina que el vencimiento del plazo de la concesión <<será improrrogable>>, añadiendo una serie de supuestos en los que se exceptúa esta regla general. Las prórrogas, pues, tienen un carácter excepcional. Junto a ello, la potestad de otorgarla es una potestad de carácter discrecional, por lo que la Autoridad Portuaria no viene obligada a concederla, pero también contiene una serie de elementos reglados delimitados en el art. 82.2 TRLPEMM en cada uno de los supuestos para los que establece que la prórroga es posible, que habrán de ser observados en cada caso por la Autoridad Portuaria, que deberá justificar a su vez el ejercicio de la potestad motivando suficientemente la resolución, ex art. 35.1.i) LPAC, que establece la necesidad de motivar los actos que se dicen en el ejercicio de potestades discrecionales”(9).

Por tanto, es importante que quede claro que en la legislación estatal de puertos no existe un derecho a la prórroga del concesionario. Por ello, es sumamente relevante que cualquier solicitud de prórroga que se presente a la Autoridad Portuaria sea sumamente atractiva para el puerto en términos de interés portuario, no solo desde un punto de vista cuantitativo, superando los niveles de inversión mínimos que exige el artículo 82.2 del TRLPEMM en sus diferentes modalidades, sino también en términos cualitativos.

La prórroga es, por tanto, una primera excepción al principio de improrrogabilidad de las concesiones portuarias. No obstante, el TRLPEMM también contiene otras excepciones que permiten extender la duración de determinadas concesiones portuarias, pero cuyo análisis excede del objeto del presente trabajo. Se trata de la renovación de determinadas concesiones que se regula el artículo 91 y del mecanismo -ya agotado- de ampliación del plazo inicial de determinadas concesiones de la disposición transitoria décima(10).

V. EL PLAZO MÁXIMO DE LAS CONCESIONES PORTUARIAS Y EL SISTEMA DE PRÓRROGAS

5.1. Introducción

El plazo de las concesiones portuarias es una de las condiciones obligatorias que tiene que aparecer reflejada en el título concesional. Por el contrario, las prórrogas pueden estar o no previstas en el título (artículo 87.1 del TRLPEMM).

Tras la reforma operada por la disposición final segunda de la Ley 2/2024, el sistema de prórroga de las concesiones portuarias se sigue regulando en el artículo 82.2 del TRLPEMM.

El TRLPEMM contempla, en su artículo 82.2, dos tipologías de prórrogas de las concesiones portuarias: las ordinarias (letras a y b) y las extraordinarias (letra c). Por la vía ordinaria, las concesiones portuarias pueden alcanzar los cincuenta años y, por la vía extraordinaria, los setenta y cinco años.

Una novedad muy relevante que incorpora la Ley 2/2024 es la supresión del límite existente para poder solicitar una prórroga, de forma que ya no es necesario que haya transcurrido, al menos, la tercera parte del plazo de vigencia de la concesión. De la misma forma, ya no se precisa de informe de Puertos de Estado para que la Autoridad Portuaria pueda autorizar prórrogas que incumplan este requisito temporal(11).

Un aspecto que no ha sido objeto de modificación es que, para solicitar cualquier prórroga, ya sea ordinaria o extraordinaria, el último párrafo del artículo 82.2 sigue exigiendo a los concesionarios que tienen que encontrarse al corriente del cumplimiento de todas las obligaciones derivadas del título concesional: “En todos los supuestos será necesario que el concesionario se encuentre al corriente del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión”.

De modo que, si un concesionario no ha cumplido un condicionante del título concesional o aspira a no cumplirlo cuando llegue el término, la mejor opción es que plantee una modificación del título concesional del artículo 88 del TRLPEMM con carácter previo a la solicitud de prórroga. Incluso tendría sentido que se tramitase en un mismo expediente si la causa del posible incumplimiento viene motivada por su incompatibilidad con la prórroga interesada.

Por último, otro límite que continúa en la nueva redacción del artículo 82.2 del TRLPEMM es que “el vencimiento del plazo de la concesión deberá coincidir con el de la autorización de actividad o el de la licencia de prestación del servicio”. Claramente, con esta previsión el Legislador otorga a la concesión portuaria una función soporte de otras actividades o servicios y pretende con ello evitar que el demanio portuario quede vacante de actividad económica.

5.2. Prórrogas ordinarias

5.2.1. Prórroga ordinaria prevista en el título de otorgamiento

Las prórrogas ordinarias pueden o no estar previstas en el título de otorgamiento (letras a y b del artículo 82.2 del TRLPEMM, respectivamente):

“a) Cuando en el título de otorgamiento se haya previsto expresamente la posibilidad de una o varias prórrogas, []

b) Cuando en el título de otorgamiento no se haya previsto la posibilidad de prórroga, o habiéndose previsto se hayan agotado las posibilidades contempladas en el mismo, []”.

Como ya se ha dicho, la duración máxima de las concesiones portuarias se fija, con carácter ordinario, en cincuenta años, de forma que en cualquiera de estas modalidades el plazo inicial junto con la eventual o eventuales prórrogas no puede superar este límite.

Respecto a las prórrogas ordinarias previstas en el título de otorgamiento, la nueva letra a) del artículo 82.2 del TRLPEMM señala lo siguiente:

“a) Cuando en el título de otorgamiento se haya previsto expresamente la posibilidad de una o varias prórrogas, en cuyo caso, a petición del titular y a juicio de la Autoridad Portuaria, podrá ser prorrogado, sin que el plazo inicial unido al de las prórrogas pueda superar el plazo máximo de 50 años. La suma de los plazos de las prórrogas que se otorguen en este supuesto no podrá ser superior a la mitad del plazo inicial. En las concesiones que tengan como objeto la prestación de servicios portuarios, la suma del plazo inicial previsto en la concesión y el de las prórrogas no podrá exceder del establecido en el artículo 114.1 que le sea de aplicación en aquellos supuestos en los que el número de prestadores del servicio haya sido limitado”.

La novedad que incorpora la Ley 2/2024 en esta modalidad de prórroga es que, si la posibilidad de prorrogar el título concesional se encuentra expresamente prevista, aquella “no podrá ser superior a la mitad del plazo inicial”. Por tanto, cualquier eventual prórroga prevista en el título que incumpla este nuevo límite legal, se tiene que reducir a la mitad del plazo inicial por imperativo legal.

Por lo demás, la redacción de esta modalidad de prórroga no ha cambiado. El Legislador sigue diferenciando entre si se presta o no un servicio portuario sobre los terrenos demaniales ocupados. Si no se presta, la prórroga prevista en el título “no podrá ser superior al plazo inicial”. En cambio, si efectivamente se presta un servicio portuario sobre los terrenos concesionados, “la suma del plazo inicial previsto en la concesión y el de las prórrogas no podrá exceder del establecido en el artículo 114.1 que le sea de aplicación en aquellos supuestos en los que el número de prestadores del servicio haya sido limitado”. Repárese que este segundo escenario, la concesión portuaria y la licencia para la prestación del servicio se tienen que tramitar en un mismo expediente y ambos títulos se otorgan en la forma y plazos que rige el procedimiento para el otorgamiento de concesiones (artículo 115.4 del TRLPEMM). En este caso, recordemos también, que el TRLPEMM impone unos plazos muy limitados a las licencias de servicios portuarios, que deben coincidir necesariamente con los de las concesiones demaniales soportes (artículo 114.1 del TRLPEMM).

La prórroga prevista en el título de otorgamiento puede o no venir acompañada de compromisos de inversión, en función de lo que se pactara en su momento entre Autoridad Portuaria y solicitante de la concesión. Para solicitarla, el concesionario únicamente tiene que dar cumplimiento en tiempo y forma a lo pactado en el propio título concesional (lex inter partes). Como se indicará más adelante, en este supuesto no debe incoarse un procedimiento de modificación sustancial del título concesional, pues dicha prórroga ya aparece contemplada en el propio título concesional, que no tiene que ser objeto de modificación alguna. En sentido técnico, no existe una modificación del título concesional del artículo 88 del TRLPEMM, ni sustancial ni no sustancial.

5.2.2. Prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento

La prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento se regula en la letra b) del artículo 82.2 del TRLPEMM, en los siguientes términos:

“b) Cuando en el título de otorgamiento no se haya previsto la posibilidad de prórroga, o habiéndose previsto se hayan agotado las posibilidades contempladas en el mismo, pero el concesionario lleve a cabo una inversión relevante no prevista inicialmente en la concesión y que haya sido autorizada por la Autoridad Portuaria, tanto en la concesión como, en su caso, en la concesión modificada por ampliación de su superficie siempre que formen una unidad de explotación y que, a juicio de la Autoridad Portuaria, sea de interés para mejorar la productividad, la eficiencia energética o la calidad ambiental de las operaciones portuarias, o suponga la introducción de nuevas tecnologías o procesos que incrementen su competitividad y que, en todo caso, sea superior al 20 por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional, el plazo de vencimiento podrá ser prorrogado, no pudiendo superar en total el plazo máximo de 50 años.

El plazo de cada una de las prórrogas que se otorguen en este supuesto no podrá ser superior a la mitad del plazo inicial y la suma de los plazos de estas no podrá ser superior a una vez y media el plazo inicial de la concesión.

La prórroga de la concesión determinará la modificación de las condiciones de la misma, que deberán ser aceptadas por el concesionario con anterioridad a la resolución de otorgamiento de la prórroga”.

Una de las novedades que introduce la Ley 2/2024 es que extiende el otorgamiento de las prórrogas no previstas en el título concesional a aquellas concesiones que no hayan “agotado” las posibilidades de prórroga contempladas en el título concesional. De forma que la clásica denominación utilizada por la doctrina para diferenciar las dos modalidades ordinarias empieza a no reflejar la realidad de esta segunda modalidad.

Antes de la reforma de la Ley 2/2024, la doctrina jurisprudencial había dejado sentado que un concesionario no podía hacer uso de esta modalidad cuando el título concesional ya contemplase la posibilidad de prórroga, pues precisamente su título de otorgamiento ya prevé, de forma expresa, la posibilidad de prorrogarlo, lo cual excluye la aplicación del artículo 82.2.b) del TRLPEMM visto su inciso inicial(12). Ahora, tras la reforma, el Legislador ha querido que esta modalidad de prórroga ordinaria se extienda a aquellos supuestos en los que los concesionarios no hayan hecho uso de las prórrogas ordinarias previstas en el título de otorgamiento o, directamente, y aun habiéndose prorrogado el título concesional, esta no alcance el plazo máximo ordinario de cincuenta años.

Otra de las novedades que incorpora la Ley 2/2024 es el plazo máximo de estas prórrogas y el número máximo de prórrogas que puede otorgarse a un concesionario. Si la posibilidad de prórroga no está prevista en el título de otorgamiento, el plazo de cada una de las prórrogas que se pueden otorgar “no podrá ser superior a la mitad del plazo inicial” y, además, la suma de los plazos de las prórrogas otorgadas “no podrá ser superior a una vez y media el plazo inicial de la concesión”. Se trata, por tanto, de dos reglas acumulativas de cuantificación del plazo de las prórrogas. Lógicamente, mediante esta modalidad de prórroga ordinaria no se puede superar el límite máximo de cincuenta años antes apuntado. Por tanto, en realidad, son tres reglas de cuantificación a las que debe darse cumplimiento.

A diferencia de la prórroga ordinaria prevista en el título de otorgamiento que puede estar o no ligada a nuevas inversiones, esta modalidad de prórroga, necesariamente, tiene que venir acompañada de una nueva inversión del concesionario.

Es importante advertir que el artículo 82.2.b) del TRLPEMM hace referencia a “una inversión relevante no prevista inicialmente en la concesión” y utiliza el vocablo “lleve a cabo”, pero no establece un plazo específico para acometer dicha inversión. Al respecto, la Abogacía del Estado apuntó que no existe un plazo en la legislación de puertos para acometer la inversión, “permitiendo, por tanto, a salvo la inversión inicial, que el concesionario realice durante el plazo ordinario de la concesión, con anterioridad o simultáneamente, por tanto, a la solicitud y tramitación de la prórroga una serie de inversiones relevantes, autorizadas por la Autoridad Portuaria, y que, cuando llegue el momento de sopesar su otorgamiento, el importe de esas inversiones, sumado, en su caso, al de la inversión a la que se haya podido comprometer cuando solicita la misma, pueda tenerse en cuenta a los efectos de precisar si es o no superior al 20 por ciento del valor actualizado de la inversión prevista inicialmente en el título concesional”.

Este informe de la Abogacía del Estado, que no es contradictorio con la nueva dicción literal de la letra b) del artículo 82.2 del TRLPEMM, permite también a los concesionarios compensar inversiones ya ejecutadas para eventuales y futuras prórrogas, siempre que no se encuentren previstas en el título concesional(13). Parece que la Abogacía del Estado se está refiriendo a inversiones ejecutadas no contempladas en el título concesional y no a los sobrecostes de las inversiones ejecutadas que se recojan en el título concesional.

Por lo demás, la letra b) sigue exigiendo una nueva inversión que (i) tiene que calificarse como “relevante”; (ii) no tiene que estar prevista en el título concesional; (iii) tiene que autorizarse por la Administración Portuaria; (iv) tiene que ser de interés para mejorar la productividad, la eficiencia energética o la calidad ambiental de las operaciones portuarias, o suponga la introducción de nuevas tecnologías o procesos que incrementen su competitividad; y, (v) en todo caso, tiene que ser superior al veinte por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista (esto último es lo que se conoce como nivel mínimo de inversión)(14).

La modificación del título concesional puede determinar la imposición, por parte de la Autoridad Portuaria, de nuevas condiciones, que en todo caso deberán ser aceptadas por el concesionario con anterioridad a la resolución del otorgamiento de la prórroga: “La prórroga de la concesión determinará la modificación de las condiciones de la misma, que deberán ser aceptadas por el concesionario con anterioridad a la resolución de otorgamiento de la prórroga”.

Como recuerda EGUINOA DE SAN ROMÁN, la discrecionalidad que rige en el otorgamiento de la concesión portuarias (y sus prórrogas) “abarca también la discrecionalidad en las condiciones de ese otorgamiento, que va a determinar el alcance de los derechos y obligaciones”. Ahora bien, como advierte este autor, ni tendría sentido, ni sería conforme a Derecho, imponer en este momento procedimental condiciones absurdas, caprichosa, ilegales o que hagan inviable la concesión demanial(15).

5.3. Prórrogas extraordinarias

5.3.1. Prórroga extraordinaria por inversión adicional

La nueva redacción de la letra c) del artículo 82.2 continua regulando dos modalidades de prórroga extraordinaria: la prórroga por inversión adicional, que tiene su antecedente normativo en la Ley 62/1997, y la prórroga por contribución económica, que se remonta a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costa (en adelante, “Ley 2/2013”) y, particularmente, al RD-ley 8/2014 que la incorporó al vigente TRLPEMM.

Antes de la reforma operada por la Ley 2/2024, el artículo 82.2 del TRLPEMM contenía la letra c1), referida a la primera modalidad de prórroga extraordinaria, y la letra c2), sobre la segunda modalidad, pero ahora se unifican ambas modalidades bajo la misma letra c), mejorando con ello la técnica legislativa.

La nueva letra c) del artículo 82.2 del TRLPEMM propone una serie de requisitos y límites comunes para ambas modalidades de prórroga extraordinaria:

“c) Excepcionalmente, la Autoridad Portuaria, previo informe vinculante de Puertos del Estado, podrá autorizar prórrogas no previstas en el título concesional que, unidas a las anteriormente otorgadas y al plazo inicial, superen en total el plazo de 50 años o que, no superando este plazo, la suma de las prórrogas ya otorgadas supere una vez y media el plazo inicial, en aquellas concesiones que sean de interés estratégico o relevante para el puerto o para el desarrollo económico de su zona de influencia, o supongan el mantenimiento en el puerto de la competencia en el mercado de los servicios portuarios, cuando el concesionario se comprometa a llevar a cabo:

[]

La nueva inversión adicional, la contribución económica comprometida o la suma de ambas, deberá ser superior al 50 por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional, sin incluir las inversiones comprometidas en reposición.

En caso de que se otorguen prórrogas de este supuesto, el plazo de todas las prórrogas otorgadas unido al plazo inicial no podrá superar, en ningún caso, los 75 años”.

El requisito común de orden procedimental es que se exige a la Autoridad Portuaria para poder otorgar una prórroga extraordinaria que obtenga “previo informe vinculante de Puertos del Estado”. Como recuerda ZAMBONINO PULITO, el carácter excepcional de esta modalidad de prórroga se evidencia con la exigencia del control externo a las Autoridades Portuarias por parte de Puertos de Estado(16).

Con carácter sustantivo, la letra c) del artículo 82.2 del TRLPEMM demanda, para ambas modalidades de prórroga extraordinaria, que estamos ante una concesión de interés estratégico o relevante para el puerto o para el desarrollo de su zona de influencia, o que suponga el mantenimiento en el puerto de la competencia en el mercado de los servicios portuarios. Se trata, en resumidas cuentas, de distintos conceptos jurídicos indeterminados, para los que ya existe una primera aproximación en distintas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de algunas Comunidades Autónomas(17).

Una de las novedades que incorpora la Ley 2/2024 es que se fija, en cualquiera de las modalidades de prórroga extraordinaria (o en la suma de ambas), el nivel de inversión mínimo en el cincuenta por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional (excluido el nivel de las inversiones comprometidas en reposición).

Y, finalmente, como límite, la legislación de puertos permite alcanzar por cualquiera de estas vías los setenta y cinco años, siempre que se cumplan una serie de requisitos y compromisos económicos por parte del concesionario. Ciertamente, una de las novedades que ha incorporado la Ley 2/2024 es que se facilita que la prórroga por inversión adicional pueda alcanzar, también, el plazo máximo de setenta y cinco años, al quedar suprimido el límite anterior, que limitaba su duración a la mitad del plazo inicial.

Sentado los requisitos comunes para ambas modalidades de prórroga extraordinaria, la nueva redacción de la letra c) del artículo 82.2 del TRLPEMM señala que la primera modalidad de prórroga supone “una nueva inversión adicional que suponga una mejora de la eficacia global y de la competitividad de la actividad desarrollada, en los términos señalados en la letra b) anterior”.

La diferencia con la otra modalidad de prórroga extraordinaria es que en la prórroga por inversión adicional el concesionario tiene que mejorar sus instalaciones, y dicha inversión tiene que suponer una mejora de la eficacia global y de la competitividad de la actividad desarrollada, y que, a juicio de la Autoridad Portuaria, tiene que ser de interés para mejorar la productividad, la eficiencia energética o la calidad ambiental de las operaciones portuarias, o suponga la introducción de nuevas tecnologías o procesos que incrementen su competitividad. A diferencia de la prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento, lo que exige el apartado c) es que el concesionario “se comprometa a llevar a cabo: -una nueva inversión adicional”.

Como confirmó hace años la Abogacía del Estado, la redacción literal de la norma da “claramente a entender que lo que debe de existir siempre es un compromiso del concesionario, que solicita la prórroga, de llevar a cabo una inversión adicional en el futuro inmediato, sin que puedan tenerse en cuenta, por tanto, las inversiones ya realizadas en la concesión basadas en el primitivo título concesional y que debieron ser autorizadas por la Autoridad Portuaria” (criterio que no es contradictorio con la nueva redacción del citado apartado c).

La Abogacía del Estado también aclaró entonces que las letras b) y c) del artículo 82.2 del TRLPEMM mencionan los conceptos “inversión relevante” e “inversión adicional”, pero “no concretan, en absoluto, si debe hacerse necesariamente en bienes que se unan con carácter fijo al dominio público portuario y que cuando finalice el plazo concesional hayan de revertir a la Autoridad Portuaria, o en bienes muebles o instalaciones desmontables. Es significativo en este sentido que los apartados en cuestión, relativos a la prórroga concesional, no establecen limitación alguna en los activos en los que deba materializarse la inversión bastando que la misma”(18).

5.3.2. Prórroga extraordinaria por contribución económica

De otro lado, la otra modalidad de prórroga extraordinaria que regula la letra c) del artículo 82.2 del TRLPEMM es aquella que exige al concesionario “una contribución económica, que no tendrá naturaleza tributaria”.

La diferencia con la prórroga extraordinaria por inversión adicional es que en la prórroga por contribución económica, el concesionario tiene que entregar el importe directamente a la Autoridad Portuaria, que a su vez debe destinarlo a alguno de los siguientes supuestos: (i) infraestructuras de conexión terrestre entre las redes generales de transporte de uso común y las vigentes zonas de servicio de los puertos o los puertos secos en cuya titularidad participe un organismo público portuario; (ii) adaptación de las infraestructuras en la red general ferroviaria de uso común para operar trenes de al menos 750 metros de longitud; y (iii) mejora de las redes generales de transporte de uso común, a los efectos de potenciar la competitividad del transporte intermodal y el transporte ferroviario de mercancías.

La Ley 2/2024 incorporó como novedad dos nuevos supuestos a los que también puede destinarse la contribución económica: (i) construcción o mejora de infraestructura portuaria básica, consistente en obras de abrigo, dragados, obras de atraque y explanadas y (ii) construcción o mejora de infraestructuras e instalaciones básicas para el suministro de combustibles alternativos o de electricidad a los buques durante su estancia en el puerto.

En esta segunda modalidad de prórroga extraordinaria por contribución económica también se exige un desembolso del concesionario, pero a diferencia de la otra modalidad de prórroga extraordinaria (y también de la prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento), el concesionario debe satisfacer en su totalidad el importe de la contribución económica en el plazo máximo de seis meses desde el otorgamiento de la prórroga de la concesión y, en todo caso, antes de la entrada en vigor de la prórroga, si ésta tuviera lugar en un plazo inferior a seis meses.

La Ley 2/2024 eleva la contribución económica mínima al cincuenta por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional (excluido el nivel de las inversiones comprometidas en reposición), equiparándola con el importe de la inversión inicial de la otra modalidad de prórroga extraordinaria.

5.4. Prórrogas en las concesiones preexistentes

Hasta la entrada en vigor de la Ley 2/2024, el TRLPEMM contaba con dos disposiciones transitorias que condicionaban el plazo máximo de duración de las concesiones portuarias: la segunda y la décima.

La disposición transitoria segunda tiene por rúbrica “Régimen transitorio de las Leyes 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, cuya vigencia se mantiene”. Por su parte, la transitoria décima tiene por título “Ampliación del plazo de las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia ”.

En lo que atañe al objeto del presente trabajo, la diferencia sustancial entre ambas disposiciones es que la primera se refiere a la duración de las concesiones portuarias otorgadas antes de la entrada en vigor de la LPEMM de 1992 y la segunda a un mecanismo distinto a la prórroga, como es el de ampliación del plazo inicial de las concesiones portuarias.

Aunque aparentemente el resultado de ambos mecanismos es la extensión del plazo de duración de las concesiones portuarias, técnicamente la prórroga supone un nuevo plazo adicional al inicial y, por el contrario, la ampliación únicamente conlleva la extensión del primitivo plazo concesional. En todo caso, la ampliación del plazo inicial de las concesiones portuaria es un mecanismo que caducó hace años, pues esta norma se aplicaba a las concesiones otorgadas antes de la entrada en vigor del RD-Ley 8/2014 y solo podía solicitarse durante el periodo temporal de un año a contar desde la entrada en vigor del RD-Ley 8/2014. Cuestión distinta es que se haya solicitado la ampliación inicial en plazo, pero que la Autoridad Portuaria aún no haya resuelto expresamente la solicitud, en cuyo caso el solicitante sí tendría derecho a un pronunciamiento de fondo, pues se solicitó en tiempo y forma, sin perjuicio de que su solicitud tenga que entenderse desestimada por silencio administrativo(19).

Lo relevante de la transitoria segunda del TRLPEMM, y una vez superadas con la entrada en vigor de la Ley 13/2023 las dudas existentes sobre la aplicación del sistema de prórroga a las concesiones portuarias anteriores a la LPEMM de 1992, es que ahora las concesiones preexistentes a la LPEMM de 1992 también se les aplica el artículo 82.2 del TRLPEMM, en igualdad de condiciones con las restantes concesiones portuarias. Ciertamente, la Ley 13/2023 vino a homogeneizar el régimen de plazos máximos de las concesiones más antiguas con las nuevas, para que todas ellas puedan beneficiarse, en igualdad de condiciones, del régimen de prórrogas del artículo 82.2(20).

La redacción de la transitoria segunda del TRLPEMM que entonces se impuso por la disposición final cuarta de la Ley 13/2023 fue la siguiente:

“En ningún caso podrá otorgarse prórroga del plazo de las concesiones u otros títulos de ocupación del dominio público portuario existentes a la entrada en vigor de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, en condiciones que se opongan a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, o en las disposiciones que lo desarrollen y, en particular, a lo regulado en el artículo 82 del mismo Texto Refundido”.

En último lugar, la nueva Ley 2/2024 ha incorporado una nueva disposición transitoria undécima en el TRLPEMM que, con la misma finalidad de equiparar concesiones más antiguas y nuevas, llama a aplicar la nueva reforma no solo “a las concesiones vigentes, independientemente de la fecha en la que se otorgaron” sino también “a los expedientes de prórroga del plazo concesional que se hallen en tramitación a la fecha de entrada en vigor de esta Ley”.

En definitiva, cualquier concesión portuaria vigente, con independencia de su fecha de otorgamiento, tiene que aplicar necesariamente la nueva redacción del artículo 82.2 del TRLPEMM operada por la Ley 2/2024 (21).

La duda que se plantea es si las concesiones portuarias autonómicas, es decir, aquellas a las que en principio se rigen por la legislación portuaria autonómica y, por tanto, quedan extramuros de la legislación estatal de puertos se verán también influenciadas por esta reforma, pues no hay que olvidar que muchas leyes autonómicas exigen que las prórrogas de sus concesiones portuarias se otorguen en los mismos términos y condiciones que los supuestos previstos en la legislación estatal de puertos. Buena muestra de ello son el apartado 3º de la disposición transitoria tercera de la Ley 9/2014, de 6 de noviembre, de medidas tributarias, administrativas y sociales de Canarias; el apartado tercero de la disposición transitoria sexta de la Ley 10/2019, de 23 de diciembre, de puertos y de transporte en aguas marítimas y continentales; o, por citar otro ejemplo más, el artículo 41.2 de la Ley 5/2004, de 16 de noviembre, de Puertos de Cantabria.

VI. EL PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE PRÓRROGAS

Tras la reforma llevada a cabo por Ley 2/2024, la solicitud de prórroga no está sometida a ningún requisito temporal mínimo y el concesionario puede plantearla en cualquier momento, antes de que finalice el plazo de vigencia. Lógicamente, esta previsión hay que entenderla sin perjuicio de lo que pueda haberse pactado en el propio título concesional por las partes, para las prórrogas expresamente previstas. La única cautela que debe tomar el concesionario es no apurar los tiempos y solicitarla con antelación suficiente para que su título no quede en precario mientras la Autoridad Portuaria analiza la viabilidad de la prórroga.

El procedimiento para otorgar una prórroga tiene carácter rogado, de modo que debe ser el concesionario quien presente su solicitud, no pudiéndose iniciar de oficio. En ausencia de una previsión específica en el TRLPEMM, Puertos del Estado debería elaborar unas recomendaciones relativas a los principales aspectos procedimentales que puedan ser de interés para unificar criterios en torno a las solicitudes de prórrogas en todos los puertos de interés general, como por ejemplo la documentación mínima que los concesionarios deben aportar o los informes internos que deben recabar las Autoridades Portuarias para validar la documentación aportada(22).

El procedimiento que debe seguirse para prorrogar una concesión es el procedimiento de modificación del título concesional del artículo 88 del TRLPEMM. Dicho precepto diferencia entre modificaciones “sustanciales” y modificaciones que no lo son. Como se desprende del artículo 88.2.d) del TRLPEMM, tendrán carácter de modificación sustancial, “los supuestos establecidos en las letras b) y c) del artículo 82.2 ”; esto es, la prórroga ordinaria no previstas en el título de otorgamiento y las dos modalidades de prórrogas extraordinarias. Sensu contrario, no supone una modificación del título concesional -ni sustancial ni no sustancial- una prórroga ordinaria contemplada en el título de otorgamiento, toda vez que ya se encuentra comprendida en el primitivo título concesional.

El carácter tasado de los supuestos de modificación sustancial se desprende del propio tenor literal del apartado 2º del artículo 88 del TRLPEMM que utiliza la expresión “las siguientes” y así lo confirmó el Legislador cuando incorporó esta regulación en la Exposición de Motivos de la ya derogada Ley de Puertos de 2003: “se regula la modificación de las concesiones, diferenciando, en cuanto al procedimiento de tramitación, las sustanciales y las que no lo son. Ante el actual vacío normativo sobre los supuestos en que las modificaciones tienen el carácter de sustanciales, se da un paso adelante en la determinación de los mismos, efectuando una enumeración tasada, que evita la inseguridad jurídica existente”.

Huelga señalar que el artículo 88.2.d) del TRLPEMM relaciona el carácter de sustancial con la “ampliación” del plazo, pero no con su disminución o reducción. En estos casos, dicha modificación del título concesional, que existe, debería tramitarse como una modificación menor, esto es, no sustancial.

El procedimiento de modificación sustancial es muy similar al de otorgamiento de una nueva concesión (“la solicitud deberá tramitarse de acuerdo con lo establecido en los apartados 2º y siguientes del artículo 85 de esta ley”), pero sin los trámites de concurso ni de competencia de proyectos, e incluso es posible omitir el trámite de información pública conforme a lo dispuesto en el apartado 4º del citado artículo 85 del TRLPEMM, pero esto último queda a discreción de la propia Autoridad Portuaria. No obstante, para dotar a todo el procedimiento administrativo de la máxima transparencia, dado que se ha optado por prorrogar la concesión en lugar de licitar nuevamente el espacio demanial, lo lógico es que los expedientes de prórrogas se sometan a dicho trámite de información pública.

En cambio, en el procedimiento de modificación no sustancial únicamente se exige un “informe previo del Director de la Autoridad Portuaria, que será elevado por el Presidente al Consejo de Administración para la resolución que proceda”.

Por último, debe destacarse que el TRLPEMM no aclarar dos cuestiones esenciales del procedimiento administrativo, sobre las que existen discrepancias en la práctica.

La primera cuestión, el plazo máximo de duración y los efectos del silencio administrativo. Considero que, si el procedimiento que se sigue es el de modificación sustancial, debe aplicarse el plazo máximo de ocho meses y las reglas del silencio administrativo negativo del artículo 85.8 del TRLPEMM, al que se remite expresamente el artículo 88.1 del citado texto legal.

Por el contrario, si el procedimiento es para acometer una modificación no sustancial, habría que aplicar el plazo de tres meses del artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, “LPAC”) y los efectos del silencio administrativo negativo del artículo 24.1 de la citada Ley por afectar al dominio público.

La segunda cuestión, si el otorgamiento de una prórroga tiene que publicarse necesariamente en el Boletín Oficial del Estado. Considero que si se ha tramitado por el procedimiento de modificación sustancial (prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento y prórrogas extraordinarias) sí tiene que publicarse, pues nuevamente así se desprende del artículo 85.7 del TRLPEMM al que se remite expresamente el artículo 88.1. En todo caso, existen elementales razones de transparencia que aconsejan publicar la extensión del plazo del título concesional, pues la regla general es la improrrogabilidad de las concesiones portuarias.

VII. POTESTAD DISCRECIONAL, ELEMENTOS REGLADOS Y LÍMITES

Pese a la errónea y extendida creencia de los concesionarios de que tienen un derecho absoluto a las prórrogas de sus concesiones de dominio público portuario hasta el límite legal máximo, es importante advertir que en nuestro ordenamiento jurídico el otorgamiento de una prórroga por parte de las Autoridades Portuarias no es automático, es excepcional y, además, encierra una potestad discrecional que cercena la existencia de dicho derecho.

La prórroga no es automática, por cuanto como ya se ha visto no se otorga a simple petición rogada del concesionario, sino que precisa de la tramitación de un complejo procedimiento administrativo, en que la Autoridad Portuaria tiene que comprobar si la solicitud cumple con los presupuestos exigidos por la norma para la modalidad de prórroga interesada y si se respetan los límites legales (inversión mínima, cómputo del plazo de la prórroga, vigencia de la autorización de actividades económicas o servicios comerciales o la licencia de servicios portuarios, etc.). Estos requisitos son los elementos reglados que contiene la potestad administrativa de la Autoridad Portuaria, quien debe limitarse en esos momentos a comprobar si se cumplen o no en cada solicitud que se le presente, a los efectos de proseguir o no con su tramitación.

La prórroga tiene que ser excepcional, pues, como también se ha visto, en materia de extensión del plazo concesionales rige la regla general de la improrrogabilidad de las concesiones portuarias, y la consiguiente licitación de dichos espacios en aras de garantizar la mejor satisfacción del interés portuarios y la mayor rentabilización del demanio portuario dentro de los usos y actividades permitidos en los puertos de interés general. La excepcionalidad que rige en esta materia debe conectarse, necesariamente, con la obligada interpretación restrictiva que debe inspirar cualquier decisión que adopten los organismos portuarios. Tal es el caso de la interpretación de los numerosos presupuestos tasados en la norma o la multitud de conceptos jurídicos indeterminados que encierra el artículo 82.2 del TRLPEMM, como inversión “relevante”, inversión “adicional”, interés para “mejorar la productividad, la eficiencia energética o la calidad ambiental de las operaciones portuarias”, que sean de “interés estratégico o relevante para el puerto o para el desarrollo económico de su zona de influencia”, “mejora de la eficacia global y de la competitividad de la actividad desarrollada”, etc.

Por último, la decisión final de otorgar o no una concesión portuaria y de conceder o no una prórroga es siempre una potestad discrecional de las Autoridades Portuarias, sobre el juicio de la mejor satisfacción del interés portuario por el que han de velar. La discrecionalidad también abarca las nuevas condiciones que se propongan por la Autoridad Portuaria, que deben ser aceptadas expresamente por el concesionario, y el plazo máximo por el que se otorgue la prórroga dentro de los márgenes legales, que no necesariamente tiene que coincidir con el solicitado por el concesionario, ni tiene que ser por el máximo legal. En realidad, esto último suele depender de las magnitudes cuantitativas y cualitativas de la inversión que este pretenda acometer sobre el demanio portuario.

El carácter discrecional se desprende del propio tenor literal del artículo 82.2, que contiene expresiones como “a juicio de la Autoridad Portuaria” o “podrá ser prorrogado” y de la Regla 4ª del Pliego de condiciones generales para el otorgamiento de concesiones en el dominio público portuario estatal, aprobado por la del Orden FOM/938/2008, de 27 de marzo (en adelante, “PCG”), que expresamente dispone que “el otorgamiento de cada una de las prórrogas tendrá carácter discrecional, debiendo la Autoridad Portuaria motivar las razones que justifican su otorgamiento y siempre que el concesionario se encuentre al corriente del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la concesión”.

Sobre el carácter discrecional del otorgamiento de las prórrogas se han pronunciado la Abogacía del Estado y la doctrina más autorizada, entre los que podemos destacar a EGUINOA DE SAN ROMAN y ZAMBONINO PULITO(23). También puede citarse el magnífico trabajo del abogado NÄGELE GARCÍA DE FUENTE sobre la prórroga de las concesiones portuarias(24).

Idéntica conclusión sobre el carácter discrecional de las prórrogas ha sido alcanzada por numerosas sentencias, pudiendo citarse las SSTJ de Islas Baleares de 25 de octubre de 2019 (ECLI: ES:TSJBAL:2019:802), de Canarias de 11 de mayo de 2023 (ECLI: ES:TSJICAN:2023:538), de 9 de septiembre de 2021 (ECLI: ES:TSJICAN:2021:4020) y de 7 de enero de 2015 (ECLI: ES:TSJICAN:2015:2402) y del País Vasco de 17 de diciembre de 2015 (ECLI: ES:TSJPV:2015:3765).

VIII. CONSIDERACIONES SOBRE EL CÓMPUTO DEL PLAZO

Sobre todo a raíz de la entrada en vigor de la prórroga extraordinaria de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 2/2013 de modificación de la Ley de Costas, surgió la duda de si las prórrogas de las concesiones portuarias se computan desde la fecha de la solicitud y con independencia del plazo que reste para su extinción o, por el contrario, desde de la fecha de extinción del título.

Considero que del artículo 82.2 del TRLPEMM se desprende que las prórrogas se computan, en todos los casos, desde de la extinción del primitivo título concesional, pues estas se encuentran “unidas al plazo inicial”. No cabe extender la regla impuesta por la Ley 2/2013 para determinadas concesiones de dominio público marítimo-terrestre en el demanio portuario.

Otra duda recurrente es si las Autoridades Portuarias pueden otorgar nuevas prórrogas en aquellas concesiones en las que ha existido una previa unificación de varias concesiones, en las que alguna de ellas individualmente consideradas sí pueden haber superado o estar a punto de superar el límite legal máximo contemplado en el artículo 82.2 del TRLPEMM. Podría, quizás, entenderse que en aquellas porciones de la concesión unificada en la que ya se ha superado el límite legal del plazo no será posible una nueva prórroga, debiendo la Autoridad Portuaria sacar a concurso y cumplir así con la exigencia de duración máxima previstas en la legislación de puertos.

Lo cierto es que la legislación estatal de puertos no aborda esta problemática ni en su artículo 82.2 relativo a la duración de las concesiones, ni en el artículo 90 referido a la división y unificación de estas, ni tampoco lo hace el PGC. En cambio, sí se trata someramente en las “Recomendaciones relativas a los principales aspectos jurídicos, procedimentales y económicos que pueden ser de interés en los procedimientos que se inicien al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria décima del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante”, concretamente en su apartado VI.4, que tiene por rúbrica “Posibilidad de solicitar ampliación de plazo en el caso de concesiones unificadas, conforme a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Décima del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre”:

“Con carácter general, y sin perjuicio de las posibles situaciones particulares que puedan producirse, para determinar las posibilidades de ampliación del plazo inicial de la concesión unificada en los casos de concesiones que hubieran resultado de un procedimiento de unificación previsto en el artículo 90 del Texto Refundido de la Ley se considera razonable proceder del modo siguiente:

En primer lugar, debería calcularse la posibilidad de ampliación máxima de cada una de las concesiones que fueron objeto de unificación, según el supuesto de que se trate, tomando para ello los plazos iniciales de las mismas. A continuación, se utilizará la media de los resultados obtenidos ponderada con el mismo método que se hubiera elegido para determinar el plazo restante de la concesión unificada de acuerdo con lo previsto en el apartado 4 del citado artículo 90.

El resultado de esta media ponderada es el que fijará el plazo máximo de posible ampliación del plazo inicial de la concesión unificada”.

De la lectura conjunta de las Recomendaciones y del artículo 90.4 del TRLPEMM se desprende la obligatoriedad de ponderar la media aritmética de los plazos pendientes en cada una de las concesiones unificadas, por superficie o por volumen de inversión pendiente de amortización con la actualización correspondiente.

La concesión portuaria unificada se somete a un solo régimen jurídico, que no ha de ser el de una u otra de las concesiones implicadas, sino uno nuevo y distinto, específicamente previsto para la concesión unificada. Esta es la posición que mantiene el Tribunal Supremo desde antaño, pudiendo citarse como punto de partida la STS de 1 de junio de 1981 (ECLI:ES:TS:1981:937). También puede citarse la STSJ del País Vasco de 5 de abril de 2017 (ECLI: ES:TSJPV:2017:1545), que concluyó que no existe fraude de ley cuando se prorroga una concesión unificada, con independencia de que alguna de las primitivas concesiones pueda llegar a superar el límite legal.

El otorgamiento de unos nuevos condicionantes que tienen que ser aceptados expresamente por el concesionario y que devienen firmes si no se recurren, junto con el propio acto de ponderación de plazos que exige el artículo 90.4 del TRLPEMM y el carácter inescindible de la concesión unificada determinan que estemos ante una nueva concesión, a los efectos de dilucidar, con posterioridad y sobre la nueva concesión unificada, si resulta o no posible aplicar el régimen de extensión de plazos contemplados en el artículo 82.2 del TRLPEMM.

En definitiva, la concesión unificada es un título nuevo a todos los efectos. Y con base en el nuevo título es sobre el que habrá que valorar si procede o no el otorgamiento de alguna de las prórrogas contempladas en el artículo 82.2 del TRLPEMM.

IX. REFLEXIONES FINALES Y PERSPECTIVAS DE FUTURO

Como cierre de este trabajo conviene hacer una reflexión final sobre el sistema actual duración de las concesiones portuarias, que de partida diré que los setenta y cinco años que se pueden alcanzar por la vía extraordinaria me parecen, a todas luces, excesivos. No obstante, es el criterio del legislador, que además es coherente con lo dispuesto en la vigente legislación de costas.

La segunda reflexión invita a pensar sobre la necesidad de restar importancia a los aspectos económicos asociados a las prórrogas para imponer nuevos criterios de orden medioambiental, social y de innovación que contribuyan a un mejor uso y explotación del demanio portuario.

Desde la entrada en vigor de la Ley de Puertos de 2003, la institución de la concesión demanial no se contempla solo como un mero título habilitante para la ocupación temporal del demanio portuario con obras o instalaciones no desmontables o usos por plazo superior a tres años, sino como un verdadero instrumento de colaboración público-privada, para una mayor rentabilidad y eficiencia en la explotación del demanio portuario. La propia Exposición de Motivos de la Ley de Puertos de 2003 enfatizaba, como un elemento clave para conseguir los objetivos liberalizadores perseguidos por esta norma, “la introducción de importantes y novedosos elementos en la regulación de la gestión del dominio público portuario para conseguir un completo desarrollo del modelo concesional que favorezca la máxima rentabilización socioeconómica de este dominio público dentro de los usos portuarios”. También destacaba la apuesta del Legislador por el fomento de las inversiones privadas “en la financiación y explotación de instalaciones portuarias y en la prestación de servicios a través del otorgamiento de concesiones y autorizaciones demaniales y de concesión de obra pública”.

Rentabilidad y eficiencia en la explotación del demanio portuario junto con el fomento de la participación de la iniciativa privada son los elementos nucleares sobre los que pivota el modelo concesional de las últimas décadas. Y esto se refleja en toda la regulación, como ocurre también con la duración de las concesiones. Según el Preámbulo de la Ley 18/2014, la ampliación del plazo concesional hasta los límites actuales se justificó entonces en la necesidad de atraer mayor inversión privada a los puertos españoles, dotando a los inversores de periodos de amortización más extensos y en la mejora de la competitividad y la conectividad terrestre de los puertos de interés general, así como en la necesidad de homogenizar los plazos máximos de las concesiones portuarias con los existentes en los puertos europeos, para que el sector portuario esté en igualdad de condiciones competitivas. Posicionamiento que se reproduce con la entrada en vigor de la Ley 2/2024, que como hemos visto aumenta el nivel de inversión mínimo de la prórroga extraordinaria por contribución económica del veinte al cincuenta por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional.

Desde el punto de vista dogmático, podríamos afirmar que este modelo se encuadra en la corriente económica de la valoración o rentabilización del demanio público que estudio en profundidad la profesora FERNANDEZ SCAGLIUSI. Como apunta la profesora, el ordenamiento jurídico está virando -de una forma arrítmica y asistemática, pero claramente perceptible- de una óptica de conservación y resguardo del dominio público hacia una tendencia de valorización o rentabilización del mismo, que implica la toma de conciencia del valor de los patrimonios públicos y la voluntad de racionalizar y rentabilizar su gestión para conseguir, de esta manera, una mayor eficacia en la prestación de los servicios y fines públicos, y, en definitiva, una mejor satisfacción del interés general(25).

En mi opinión, este modelo de gestión del demanio portuario ya empieza a mostrar unos primeros signos de debilidad. De un lado, las últimas reformas del artículo 82.2 del TRLPEMM ya incorporaron en el sistema de prórrogas la necesidad de tomar en consideración aspectos medioambientales o de innovación, a los que todavía no se les presta suficiente atención. Así, por ejemplo, el vigente apartado b) señala que la inversión que tiene que acometer el concesionario tiene que ser “de interés para mejorar la productividad, la eficiencia energética o la calidad ambiental de las operaciones portuarias, o suponga la introducción de nuevas tecnologías o procesos que incrementen su competitividad”. El apartado c), por citar otro ejemplo, se remite en la modalidad extraordinaria por inversión adicional a lo dispuesto “en la letra b) anterior”.

El hito más importante que apunta a una nueva tendencia en el uso y explotación del demanio portuario se infiere del nuevo Marco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal aprobado por la Orden TMA/1014/2022, de 7 de octubre de 2022 (en adelante, “Marco Estratégico”). Recordemos que el Marco Estratégico del Sistema Portuario se regula en el artículo 52 del TRLPEMM y es un instrumento de planificación de los puertos de interés general, que elaboran, tras un minucioso diagnóstico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, y que aprueba el Ministerio de Fomento. En realidad, el Marco Estratégico se configura como una guía para la planificación de los puertos de interés general, que las Autoridades Portuarias tienen que ejecutar a través de los Planes de Empresa y que podrán ser desarrollado por los Planes Estratégicos y Planes Directores de Infraestructuras. En definitiva, se trata de un instrumento fundamental para entender hacia dónde caminarán los puertos de interés general en los próximos años, concretamente el horizonte temporal del nuevo Marco Estratégico es hasta el año 2030.

Sin perjuicio de que excede del objeto del presente trabajo analizar pormenorizada este instrumento de planificación, si es importante destacar los principales aspectos que apuntan a un cambio de tendencia. A diferencia del primer Marco Estratégico del Sistema Portuario, que se aprobó en el año 1998, el nuevo Marco Estratégico pone el foco en las dimensiones medioambiental y social, que pasan a situarse en el mismo nivel de importancia que la perspectiva económica. Estas tres dimensiones se desarrollan a través de siete criterios de actuación, dieciséis líneas estratégicas y cincuenta y seis objetivos generales de gestión.

El Nuevo Marco Estratégico contiene hasta siete líneas estratégicas dirigidas, principalmente, a la concesión de dominio público portuario, las cuales apuntan un nuevo modelo de uso y explotación del demanio portuario. Así se contempla la incorporación de cláusulas sociales, medioambientales y de innovación en los pliegos de las concesiones portuarias, la apuesta por la ejecución de infraestructuras más sostenibles, el establecimiento de nuevos servicios portuarios más eficientes, la modernización tecnológica de los puertos, la mejora medioambiental de la gestión del demanio portuario, el compromiso con la ciudad y la implantación de una cultura de la ética corporativa(26).

La perspectiva económica del título concesional, esto es, los parámetros de rentabilidad y eficiencia tendrán que cohabitar en los próximos años con las nuevas dimensiones medioambiental y social. Necesariamente, la concesión de dominio público portuario tiene que empezar a consolidarse en nuestro ordenamiento jurídico como una técnica de colaboración público-privada que verdaderamente coadyuve a una mejor gestión del demanio portuario, su contribución a consideraciones de tipo social, medioambiental y de innovación, más allá de su mera utilización privativa por parte de la iniciativa privada y la rentabilización de los espacios portuarios por parte de los organismos portuarios. Y esto debe conllevar, necesariamente, a que el sistema de duración de las concesiones portuarias acabe cediendo a nuevos aspectos cualitativos -medioambientales, sociales y de innovación- en detrimento del cuantitativo -inversión económica-, avanzando con ello hacia un nuevo modelo que mejore la regulación del uso y explotación del demanio portuario, en definitiva, el interés general.

Otro de los aspectos que tiene que mejorar el sistema portuario estatal y, particularmente, el sistema de duración máxima de las concesiones portuarias es en materia de publicidad y transparencia. No es ninguna novedad el sigilo que gira en torno a los temas portuarios (especialmente, a la duración de las concesiones portuarias otorgadas). No es fácil acceder a las condiciones particulares de las concesiones portuarias, a conocer el plazo que resta a una determinada concesión, a los criterios que los organismos portuarios tuvieron en consideración para otorgar un determinado plazo, a las solicitudes de prórrogas presentadas, o la inversión que sustentó una concesión o su posterior prórroga. Es razonables que determinados aspectos de negocio de los concesionarios queden expresamente excluidos de publicidad, pero la discrecionalidad que rige en toda esta materia tiene que verse reforzada, necesariamente, con mecanismos de publicidad y transparencia, que permitan un control efectivo de las decisiones que los organismos portuarios adoptan en favor de determinados sujetos por parte de potenciales competidores.

Por último, no debe obviarse que existe un debate abierto en el ámbito de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre sobre la adecuación de las prórrogas al ordenamiento jurídico europeo, especialmente por extender la duración de los títulos concesionales de manera automática y sin un procedimiento de competencia. Aunque es cierto que esta discusión todavía no se ha planteado en el demanio portuario, existen pronunciamientos judiciales y distintos trabajos doctrinales que obligan a reflexionar sobre la adecuación del sistema de prórrogas al Derecho de la Unión Europea, por el establecimiento de un régimen jurídico cada vez más generoso para los concesionarios actuales, que únicamente deben acometer una inversión mínima o abonar una contribución económica para poder continuar ocupando el dominio público portuario por un nuevo periodo temporal(27).

Por el contrario, los potenciales interesados en optar a una concesión portuaria ven en el sistema de prórroga y en el uso que algunas Autoridades Portuarias hacen del mismo una restricción a la libre competencia, especialmente en algunos puertos de interés general que son enclaves estratégicos para muchas empresas, pero en los que no existe espacio demanial disponible.

Habrá que esperar que algún tribunal español eleve la correspondiente cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando tenga ocasión de ello, para dilucidar si el sistema actual de prórroga de las concesiones portuarias se ajusta al Derecho de la Unión Europea.

X. FUENTES BIBLIOGRÁFICAS Y DOCUMENTALES

10.1. Trabajos académicos

- ACERO IGLESIAS, P. (2002): Organización y Régimen Jurídico de los Puertos Estatales, Editorial Aranzadi, Navarra.

- EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2012): La gestión de los puertos de interés general, Atelier, Barcelona.

- EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2018): Derecho comunitario y puertos de interés general, Atelier, Barcelona.

- EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2021): “Reflexiones para una reforma de la legislación de puertos de interés general”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 56.

- FERNÁNDEZ ACEVEDO, R. (2012): Las concesiones administrativas de domino público, Ed. Aranzadi, Navarra.

- FERNÁNDEZ SCAGLIUSI, M.A. (2015): El dominio público funcionalizado. La corriente de valoración, Ed. INAP, Madrid.

- FERNÁNDEZ SCAGLIUSI, M.A. (2015): La rentabilización del dominio público en tiempos de crisis ¿Nuevas tendencias coyunturales o definitivas?, Ed. Tecnos, Madrid.

- MENÉNDEZ REXACH, A. (2005): “La concesión demanial: significado histórico y actual”, en RODRÍGUEZ MOURULLO, G. (Hom.), Homenaje al profesor Dr. Gonzalo Rodríguez Mourullo, Ed. Civitas, Madrid, pp. 2.103-2.128.

- MENÉNDEZ REXACH, A. (2017): “¿Es conforme al Derecho europeo la prórroga de las concesiones de costas?”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 50, pp. 131-158.

- MONTOYA MARTÍN, E. y MORENO PRIETO J. D. (2023): “Crisis del Covid-19 y su impacto sobre la concesión de dominio público portuario: una oportunidad de mejora (better regulation), WPS Review International on Sustainable Housing and Urban Renewal, núm. 13, pp. 44–72.

- MORENO PRIETO, J.D. (2022): “Puertos deportivos: la controvertida cuestión del plazo máximo de duración de las concesiones”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 113, pp.121-154.

- NÄGELE DE FUENTES, N. (2022): “Prórroga y ampliación del plazo en las concesiones portuarias”, en FERNÁNDEZ-QUIRÓS TUÑON, T. (Hom.) Estudios de derecho marítimo en homenaje al Tomás Fernández-Quirós Tuñón, Asociación Española de Derecho Marítimo, Madrid, pp. 157-176.

- NÄGELE GARCÍA DE FUENTE, N. (2023): “Novedades en torno a la prórroga de concesiones portuarias tras la aclaración del régimen transitorio de la Ley 27/1992”, Actualidad Jurídica Uría Menéndez, núm. 62, pp. 120-127.

- OLLER RUBERT, M. (2023): “Disposición transitoria segunda. Régimen transitorio de las Leyes 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, cuya vigencia se mantiene”, en PETIT LAVALL, Mª. V., BLASCO DÍAZ, J.L., PUETZ, A. Y OLLER RUBERT, M. (Dir.), Comentarios al texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y normativa de desarrollo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 1.748-1.752.

- PONS CÁNOVAS, F. (2022): “El nuevo régimen de la prórroga extraordinaria de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre”, Revista de Administración Pública, núm. 2019, pp. 107-136.

- TRIAS PRATS, B. (2011): “Servicios portuarios, actividades comerciales y dominio público”, en FERNÁNDEZ BOZAL, P. y EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (Coord.), El Reglamento Europeo de Puertos y su impacto en el sector, Atelier, Barcelona, pp. 35-54.

- TRÍAS PRATS, B. (2014): “El nuevo régimen de duración de las concesiones portuarias en los puertos de interés general”, Revista española de Derecho Administrativo, núm. 167.

- ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Consideraciones al régimen de las autorizaciones y concesiones de ocupación del dominio público portuario estatal”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 64.

- ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Artículo 82. Plazo de las concesiones”, en PETIT LAVALL, Mª. V., BLASCO DÍAZ, J.L., PUETZ, A. Y OLLER RUBERT, M. (Dir.), Comentarios al texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y normativa de desarrollo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 611-619.

- ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Artículo 91. Renovación de determinadas concesiones”, en PETIT LAVALL, Mª. V., BLASCO DÍAZ, J.L., PUETZ, A. Y OLLER RUBERT, M. (Dir.), Comentarios al texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y normativa de desarrollo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 661-663.

10.2. Sentencias y otras fuentes

- STS de 1 de junio de 1981 (ECLI:ES:TS:1981:937).

- Informe de la Abogacía del Estado de 6 de octubre de 2005 sobre la modificación de las concesiones demaniales en un puerto (ref. A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 13/05).

- Informe de la Abogacía del Estado de 10 de octubre de 2012 sobre “los requisitos para otorgar una prórroga de una concesión portuaria” (A.G. Entes Públicos 97/12).

- STSJ de Canarias de 7 de enero de 2015 (ECLI: ES:TSJICAN:2015:2402).

- Recomendaciones de Puertos del Estado de 13 de febrero de 2015 relativas “a los principales aspectos jurídicos, procedimentales y económicos que pueden ser de interés en los procedimientos que se inicien al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria décima del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante”.

- Informe de la Abogacía del Estado de 9 de marzo de 2015 sobre la interpretación de la disposición transitoria cuarta de la LPEMM de 1992, en la redacción dada a la misma por la Ley 18/2014 y, en particular, sobre la posibilidad de otorgar la prórroga que establece el artículo 82.2.c) del TRLPEMM, a las concesiones anteriores a la LPEMM de 1992 (A.G. Entes Públicos 9/15).

- STSJ del País Vasco de 17 de diciembre de 2015 (ECLI: ES:TSJPV:2015:3765).

- Informe de la Abogacía del Estado de 17 de marzo de 2016 sobre la compatibilidad entre la ampliación del plazo inicial de las concesiones portuarias y las prórrogas solicitadas (A.G. Entes Públicos 18/16).

- STJUE de 14 de julio de 2016 (ECLI:EU:C:2016:558).

- STSJ del País Vasco de 5 de abril de 2017 (ECLI: ES:TSJPV:2017:1545).

- STSJ de Andalucía de 27 de febrero de 2019 (ECLI: ES:TSJAND:2019:1163).

- STSJ de las Islas Baleares de 25 de octubre de 2019 (ECLI: ES:TSJBAL:2019:802).

- STSJ de Canarias de 9 de septiembre de 2021 (ECLI:ES:TSJICAN:2021:4020).

- Marco Estratégico del sistema portuario de interés general de 7 de octubre de 2022.

- STJUE de 20 de abril de 2023 (ECLI:EU:C:2023:301).

- STSJ de Canarias de 11 de mayo de 2023 (ECLI: ES:TSJICAN:2023:538).

- Recomendaciones de Puertos Canarios de 24 de mayo de 2024 sobre “los principales aspectos procedimentales que puedan ser de interés en los procedimientos que se inicien al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la Ley 14/2003, de 08 de abril, de Puertos de Canarias, de prórroga de la concesión de los puertos deportivos (especial mención a la prórroga extraordinaria)”.

NOTAS:

(1). Sobre la mejora del uso y explotación del demanio portuario puede verse a MONTOYA MARTÍN, E. y MORENO PRIETO J. D. (2023): “Crisis del Covid-19 y su impacto sobre la concesión de dominio público portuario: una oportunidad de mejora (better regulation), WPS Review International on Sustainable Housing and Urban Renewal, núm. 13, pp. 44–72.

(2). Sobre la evolución de la legislación de puertos de interés general en lo que respecta a la duración de las concesiones portuarias puede citarse a TRÍAS PRATS, B. (2014): “El nuevo régimen de duración de las concesiones portuarias en los puertos de interés general”, Revista española de Derecho Administrativo, núm. 167. También puede consultarse a ACERO IGLESIAS, P. (2002): Organización y Régimen Jurídico de los Puertos Estatales, Editorial Aranzadi, Navarra; y a MENÉNDEZ REXACH, A. (2005): “La concesión demanial: significado histórico y actual”, en RODRÍGUEZ MOURULLO, G. (Hom.), Homenaje al profesor Dr. Gonzalo Rodríguez Mourullo, Ed. Civitas, Madrid, pp. 2.103-2.128.

(3). Publicada en la Gaceta de Madrid núm. 129, de 8 de mayo de 1880, pp. 331-333.

(4). Publicada en la Gaceta de Madrid núm. 20, de 20 de enero de 1928, pp. 530-535.

(5). FERNÁNDEZ ACEVEDO, R. (2007): Las concesiones administrativas de domino público, Ed. Aranzadi, Navarra, pp. 277 y ss. Esta monografía cuenta con una segunda edición del año 2012.

(6). MENÉNDEZ REXACH, A. (2017): “¿Es conforme al Derecho europeo la prórroga de las concesiones de costas?”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 50, p. 134.

(7). A este respecto, puede verse el Informe de la Abogacía del Estado de 9 de marzo de 2015 sobre “la interpretación de la disposición transitoria cuarta de la LPEMM, en la redacción dada a la misma por la Ley 18/2014, de 15 de octubre y, en particular, sobre la posibilidad de otorgar la prórroga que establece el artículo 82.2.c) del TRLPEMM, a las concesiones anteriores a la Ley 27/1992” (A.G. Entes Públicos 9/15). Antes de la entrada en vigor del RD-ley 8/2014, la Abogacía del Estado había defendido el criterio contrario, esto es, la aplicación de la prórroga extraordinaria a las concesiones más antiguas, por ejemplo, en su Informe de 6 de octubre de 2005 sobre “la modificación de las concesiones demaniales en un puerto” (ref. A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 13/05).

Sobre esta cuestión se dedica un apartado específico en MORENO PRIETO, J.D. (2022): “Puertos deportivos: la controvertida cuestión del plazo máximo de duración de las concesiones”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 113, pp. 129-131. También aborda este debate la STSJ de las Islas Baleares de 25 de octubre de 2019 (ECLI: ES:TSJBAL:2019:802).

(8). Sobre esta reforma puede consultarse a NÄGELE GARCÍA DE FUENTE, N. (2023): “Novedades en torno a la prórroga de concesiones portuarias tras la aclaración del régimen transitorio de la Ley 27/1992”, Actualidad Jurídica Uría Menéndez, núm. 62, pp. 120-127.

(9). ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Consideraciones al régimen de las autorizaciones y concesiones de ocupación del dominio público portuario estatal”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 64, pp. 15-16.

(10). Sobre la renovación de las concesiones puede verse a ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Artículo 91. Renovación de determinadas concesiones”, en PETIT LAVALL, Mª. V., BLASCO DÍAZ, J.L., PUETZ, A. Y OLLER RUBERT, M. (Dir.), Comentarios al texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y normativa de desarrollo, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 661-663.

(11). La redacción anterior del artículo 82.2 del TRLPEMM señalaba que “En los supuestos de las letras a), b) y c1) anteriores, la suma de los plazos de las prórrogas no podrá ser superior a la mitad del plazo inicial. Para el otorgamiento de estas prórrogas será necesario que haya transcurrido, al menos, la tercera parte del plazo de vigencia de la concesión, salvo cuando por circunstancias excepcionales sea autorizado previamente por Puertos del Estado. En estos supuestos, será necesario que se haya ejecutado el nivel de inversión comprometido y los plazos de ejecución”.

(12). Sobre esta cuestión, puede citarse la STSJ de Canarias de 9 de septiembre de 2021 (ECLI:ES:TSJICAN:2021:4020).

(13). Informe de la Abogacía del Estado de 10 de octubre de 2012 (A.G. Entes Públicos 97/12).

(14). La operación matemática que tiene que llevarse a cabo para actualizar el valor de la inversión inicialmente prevista en el título concesional es la siguiente: primero, se debe identificar la inversión inicial bruta en el título concesional, en segundo lugar, se debe actualizar a fecha de la solicitud de prórroga mediante el método de capitalización (debe tenerse en cuenta el calendario de inversiones y la fecha de finalización de las distintas fases) y, finalmente, se debe obtener el veinte por ciento de la inversión inicial ya actualizada, que conforma el límite cuantitativo mínimo de la inversión que el concesionario debe acometer para solicitar una prórroga ordinaria no prevista en el título de otorgamiento. Misma operación matemática se utiliza para la modalidad extraordinaria de prórroga por inversión adicional, pero fijando el nivel de inversión mínimo en el cincuenta por ciento.

Para actualizar la inversión, las Recomendaciones de Puertos del Estado de 13 de febrero de 2015 relativas “a los principales aspectos jurídicos, procedimentales y económicos que pueden ser de interés en los procedimientos que se inicien al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria décima del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante”, dedican un apartado a explicar cómo debe actualizarse la inversión inicialmente prevista, que desarrolla las pautas antes expuestas.

(15). EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2012): La gestión de los puertos de interés general. Atelier, Barcelona, pp. 291-292.

(16). ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Artículo 82. Plazo de las concesiones”, en PETIT LAVALL, Mª. V., BLASCO DÍAZ, J.L., PUETZ, A. Y OLLER RUBERT, M. (Dir.), Comentarios al texto refundido de Op. cit., p. 618.

(17). Al respecto, pueden citarse como ejemplos las SSTSJ de las Islas Baleares de 25 de octubre de 2019 (ECLI: ES:TSJBAL:2019:802) y de Andalucía de 27 de febrero de 2019 (ECLI: ES:TSJAND:2019:1163).

(18). Informe de la Abogacía del Estado de 10 de octubre de 2012 (A.G. Entes Públicos 97/12).

(19). Sobre la ampliación del plazo de las concesiones puede consultarse el Informe de la Abogacía del Estado de 17 de marzo de 2016 (A.G. Entes Públicos 18/16).

(20). Sobre la disposición transitoria segunda del TRLPEMM puede verse a OLLER RUBERT, M. (2023): “Disposición transitoria segunda. Régimen transitorio de las Leyes 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, cuya vigencia se mantiene”, en PETIT LAVALL, Mª. V., BLASCO DÍAZ, J.L., PUETZ, A. Y OLLER RUBERT, M. (Dir.), Comentarios al texto refundido de Op. cit., pp. 1.748-1.752.

(21). Un aspecto que ha pasado desapercibido para el Legislador es que no se ha ajustado el apartado Dos.1 de la letra a) del 1º párrafo de la disposición transitoria segunda del TRLPEMM, que sigue haciendo referencia al plazo de 35 años.

(22). La Entidad Puertos Canarios tiene publicada unas recomendaciones sobre “los principales aspectos procedimentales que puedan ser de interés en los procedimientos que se inicien al amparo de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la Ley 14/2003, de 08 de abril, de Puertos de Canarias, de prórroga de la concesión de los puertos deportivos (especial mención a la prórroga extraordinaria)”.

(23). Informe de la Abogacía del Estado de 10 de octubre de 2012 sobre “los requisitos para otorgar una prórroga de una concesión portuaria” (A.G. Entes Públicos 97/12). Pueden citarse los siguientes trabajos que abordan esta cuestión: EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2012): La gestión de los puertos Op.cit. pp. 290 a 292. ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Consideraciones al régimen de las Op. cit. p. 15-21.

(24). NÄGELE DE FUENTES, N. (2022): “Prórroga y ampliación del plazo en las concesiones portuarias”, en FERNÁNDEZ-QUIRÓS TUÑON, T. (Hom.) Estudios de derecho marítimo en homenaje al Tomás Fernández-Quirós Tuñón, Asociación Española de Derecho Marítimo, Madrid, pp. 157-176.

(25). FERNÁNDEZ SCAGLIUSI, M.A. (2015): El dominio público funcionalizado. La corriente de valoración, Ed. INAP, Madrid. FERNÁNDEZ SCAGLIUSI, M.A. (2015): La rentabilización del dominio público en tiempos de crisis ¿Nuevas tendencias coyunturales o definitivas?, Ed. Tecnos, Madrid.

(26). Líneas estratégicas 2, 3, 4, 8 10, 12 y 14.

(27). Esta discusión parte de distintas Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como la de 14 de julio de 2016 (ECLI:EU:C:2016:558) y de 20 de abril de 2023 (ECLI:EU:C:2023:301). En el ámbito de dominio público marítimo-terrestre, se deja citado a MENÉNDEZ REXACH, A. (2017): “¿Es conforme al Derecho europeo Op. cit.; y a PONS CÁNOVAS, F. (2022): “El nuevo régimen de la prórroga extraordinaria de las concesiones de dominio público marítimo-terrestre”, Revista de Administración Pública, núm. 2019, pp. 107-136.

En el ámbito portuario, citamos a ZAMBONINO PULITO, M. (2023): “Consideraciones al régimen de las Op. cit.; y TRIAS PRATS, B. (2011): “Servicios portuarios, actividades comerciales y dominio público”, en FERNÁNDEZ BOZAL, P. y EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (Coord.), El Reglamento Europeo de Puertos y su impacto en el sector, Atelier, Barcelona, pp. 35-54.

Sobre la incidencia de las normas comunitarias sobre la regulación de los puertos de interés general puede verse a EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2018): Derecho comunitario y puertos de interés general, Atelier, Barcelona. EGUINOA DE SAN ROMÁN, R. (2021): “Reflexiones para una reforma de la legislación de puertos de interés general”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 56.

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