Severiano Fernández Ramos y José María Pérez Monguió

Crónica de Jurisprudencia sobre transparencia y buen gobierno

 22/04/2021
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Todas las resoluciones de las que se da cuenta en esta Crónica se refieren a sentencias y autos del Tribunal Supremo, lo que da idea de la madurez que ha alcanzado, por fin, la temática de la transparencia pública, en el sexto año de entrada en vigor de la LTAIBG. Así, se analizan resoluciones sobre límites del derecho, otras cuestiones del derecho de acceso y regímenes especiales.

Severiano Fernández Ramos y José M.ª Pérez Monguió son Catedrático y Profesor Titular de Derecho Administrativo, respectivamente, en la Universidad de Cádiz

El artículo se publicó en el número 56 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2021)

1. TRANSPARENCIA PÚBLICA

Por vez primera desde que iniciamos esta Crónica sobre Transparencia Pública allá por el número 43 de la RGDA, todas las resoluciones de las que damos cuenta se refieren a sentencias y autos exclusivamente del Tribunal Supremo, lo que da idea de la madurez que ha alcanzado, por fin, la temática de la transparencia pública, en el sexto año de entrada en vigor de la LTAIBG.

En esta Crónica destacamos dos cuestiones. De un lado, el numero relevante de casos en los que la cuestión a debate es la aplicación de la Disposición Adicional 1.ª de la Ley de Transparencia frente a posibles regímenes especiales en la materia, una cuestión que, como era previsible (y así lo señalamos en su momento) se está convirtiendo en piedra de toque para la efectividad del dispositivo de la Ley de Transparencia, pues una interpretación laxa de dicha Disposición Adicional 1.ª podría llevar a la LTAIBG a la casi absoluta futilidad. En los tres asuntos ya resueltos este año 2020 (STS 748/2020, de 11 de junio, NRC 577/2019; STS 1338/2020, de 15 de octubre, RCN 3846/2019; STS 1565/2020, de 19 de noviembre, NRC 4614/2019) el Tribunal Supremo ha mantenido una acertada línea estricta. Así, ha declarado: <<La Ley 19/2013, por lo que respecta al acceso a la información pública, se constituye como la normativa básica trasversal que regula esta materia y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas. () Las previsiones de esta norma tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado>>.

Si bien la referencia a <<otra norma legal>> es algo ambigua, en el sentido de si se exige que se trate de una norma con rango de ley, las otras dos declaraciones son inequívocas: la LTAIBG no es una simple norma de alcance general, sino trasversal, y su desplazamiento requiere régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, por lo que la mera existencia de una norma legal especial no desplaza la aplicación de la LTAIBG, si aquélla no contiene ese régimen propio y específico de acceso a la información. E, incluso, en tal caso, debe recordarse que la LTAIBG sigue siendo de aplicación supletoria.

Pues bien, es vital que el Tribunal Supremo mantenga esta línea estricta de interpretación en los asuntos pendientes de pronunciamiento de los que damos cuenta en esta Crónica, pues cabe afirmar, sin hipérbole, que está en juego la efectividad de todo el dispositivo legal de transparencia pública (no sólo la LTAIBG, sino también las leyes autonómicas concordantes).

De otro lado, debemos mostrar nuestro entusiástico apoyo al criterio seguido por la magistral STS 1519/2020, de 12 de noviembre (NRC 5239/2019). Veníamos detectando una línea de pensamiento del CTBG (que parece no tener otra finalidad que contener el número de asuntos a examinar), seguida en ocasiones por los órganos jurisdiccionales, según la cual, aun admitiendo expresamente que la información solicitada era información pública, se desestimaba la solicitud por considerar que la petición respondía a un “mero interés privado”, que no tenía encaje en las finalidades de la Ley, desde la perspectiva de la rendición de cuentas de los poderes públicos, según su exposición de motivos. Hace poco nos manifestamos en contra de este criterio (El derecho de acceso a la información pública en España, Aranzadi, 2ª ed., 2020, p. 185). Allí defendimos que estas consideraciones podrán tener relevancia a efectos de ponderar los intereses en potencial conflicto y determinar la accesibilidad de la información (e, incluso en tal caso, no ya para limitar el acceso sino, todo lo contrario, para favorecer la posición cualificada del solicitante). Pero, en modo alguno, forman parte de la noción misma de información pública n de los límites al ejercicio del derecho.

Pues bien, la STS 1519/2020, de 12 de noviembre, da un repaso completo a la lógica de la LTAIBG, por lo que se puede ya considerar como la sentencia más importante, hasta la fecha, en la materia, en la que se concluye: <<no es conforme a derecho la denegación de acceso a la información pública solicitada en el caso examinado en este recurso, en base a la única razón de guiarse la parte recurrente en motivos meramente personales ajenos a las finalidades de transparencia expresadas en el preámbulo del LTAIBG>>.

Pero añade aún más el Supremo: <<Pero además considera la Sala que tampoco puede mantenerse que la persecución de un interés privado legítimo, (), no tenga cabida en las finalidades expresadas en el preámbulo de la LTAIBG, que entre otras incluye la posibilidad de que los ciudadanos puedan "conocer cómo se toman las decisiones que les afectan", sin perjuicio además de que la solicitud de acceso a una información pública por razones de interés privado legítimo no carezca objetivamente de un interés público desde la perspectiva de la transparencia que fomenta la LTAIBG, pues puede contribuir -de forma indirecta si se quiere- a esa finalidad de la LTAIBG, reseñada en su preámbulo, de fiscalización de la actividad pública que contribuya a la necesaria regeneración democrática, promueva la eficiencia y eficacia del Estado y favorezca el crecimiento económico>>. Como hemos señalado en otro lugar, cando el sr. López Ostra llegó hasta el Tribunal de Estrasburgo en defensa de su derecho a la intimidad en un caso de contaminación acústica es evidente que, primariamente, luchaba por su interés personal, pero ¿acaso su victoria en la sentencia de 9 de diciembre de 1994 no fue sino una victoria de la ciudadanía en general?

Lo cierto es que, de prosperar esta exclusión del interés privado del ejercicio del derecho de acceso a la información pública, habríamos cubierto un círculo sorprendente en nuestro ordenamiento. En efecto, hasta la LTAIBG, la inmensa mayoría de los contenciosos en materia de acceso a la información se centraban en la exigencia al solicitante de acreditar la titularidad de un interés legítimo que respaldara la petición, no bastando el interés simple. Y, de admitirse esta doctrina, pasaríamos al extremo opuesto: la existencia de un interés legítimo privado determinaría ahora el rechazo a la petición. Ni qué decir tiene que ambas posturas son erróneas y, en última instancia, encubren una misma posición: la Administración primero y, en su caso, el órgano revisor después, se autoerigen en juzgadores de intenciones, atribuyéndose la competencia para enjuiciar el interés que hay tras cada petición de acceso, lo cual es justamente lo opuesto a la finalidad de la transparencia pública (salvo en el caso extremo, como bien señaló el Tribunal Supremo, de un ejercicio abusivo del derecho).

1.1. Límites del derecho

1.1.1. Seguridad pública

Mediante Auto de 30 de octubre de 2020, la Sala de lo Contencioso el Tribunal Supremo admite a trámite el recurso de casación nº 2578/2020, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de diciembre de 2019, relativa a una solicitud de información relativa a la frecuencia de las inspecciones de los puentes de la red ferroviaria y la intensidad de las actuaciones ordenadas una vez se detectan deficiencias, así como los resultados obtenidos con las obras de reparación y conservación, en relación con la seguridad y el gasto públicos.

En la medida en que se planteó la aplicación del artículo 15.3 de la Ley 8/2011, de 28 de abril, sobre medidas para la protección en las infraestructuras críticas, la Sala de la Audiencia Nacional admitió que, si bien, este precepto solo contempla la confidencialidad de la información sobre infraestructuras críticas, la divulgación de determinados datos relativos a infraestructuras estratégicas (incluidas en el Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas), en el contexto de las amenazas terroristas recientes que ha vivido nuestro país, puede afectar a la seguridad pública. No obstante, la Sala consideró que la protección de la seguridad pública no requería, en este caso, de un rechazo total de la petición de información, sino que bastaba con permitir que, de la información del Registro de Puentes de Ferrocarril, se excluyeran aquellos datos que permitieran una identificación de la infraestructura a la que se refería la inspección.

Por su parte, el Auto del Tribunal Supremo considera que la cuestión suscitada por el Abogado del Estado en el recurso de casación <<no es baladí porque, aun reconociéndose en la Sala de instancia que la información solicitada tiene carácter estratégico y puede lesionar la seguridad, otorga prevalencia al interés público superior que subyace a la información solicitada, además, por un periodista en ejercicio de su libertad informativa, por lo que la interpretación de los límites del artículo 14 LTBG ha de realizarse todavía con más cautelas. En un intento por encontrar un equilibrio entre el derecho de acceso a la información pública, el derecho a la libre información y el límite que impone la seguridad pública, la Sala ordena que se facilite esa información si bien sustituyendo aquellos datos que pudieran resultar identificativos de la infraestructura a fin de mantener los datos necesarios para que se pueda llevar a cabo la investigación periodística.

Los interrogantes que pone de manifiesto en su escrito el Abogado del Estado son, desde la perspectiva del artículo 88.3.a) LJCA, relevantes. Se trata, así, de aclarar si el derecho de acceso a la información pública permite acceder a los datos técnicos y de inspecciones de infraestructuras que, si bien no se han calificado de infraestructuras críticas (para las que sí se prevé su confidencialidad), resultan estratégicas; o si, por el contrario, resulta de plena aplicación el límite previsto en el artículo 14.1.d) LTBG>>.

Pero, además, de modo colateral, el Auto considera <<oportuno determinar si el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en los términos previstos por la Ley de Transparencia, por parte de un profesional de la información (periodista) implica que la interpretación y aplicación de los límites previstos en el artículo 14 LTBG deba realizarse con mayores cautelas o de forma aún más restrictiva. Finalmente, conviene aclarar si mediante la estimación de un recurso contencioso-administrativo contra una denegación de acceso, el órgano judicial puede imponer dicho acceso en unas condiciones tales que impliquen la necesaria reelaboración de la información y/o datos solicitados, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 18.1.c) LTBG>>.

1.1.2. Ilícitos penales, administrativos y disciplinarios

En relación con una petición de una Junta de Personal de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de acceso a la información referida a la distribución de la productividad entre los empleados de la Agencia, en vía de casación, el Abogado del Estado sostuvo que la información solicitada (los objetivos asignados por áreas, administraciones, unidades, equipos y secciones de la Delegación Especial de Valencia) tenía un nivel de concreción que llevaría a la imposibilidad de ejecutar la función inspectora y de prevención del fraude sobre los contribuyentes seleccionados, pues pasarían a ser de conocimiento público con carácter previo a la actuación inspectora, con identificación de particulares o empresas sobre las que se pretende actuar. Se solicitan datos de la parte variable de una retribución que va ligada directamente a la consecución de unos objetivos concretos y definidos, a la cual no puede accederse por imperativo legal. Y al igual ocurre con los criterios de reparto, pues dependen directamente del grado de consecución de los anteriores objetivos.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo 748/2020, de 11 de junio, Recurso de casación nº 577/2019, empieza constando la siguiente observación de carácter general: “conviene empezar por destacar que la transparencia de las Administraciones Públicas comprende también, según dispone el artículo 6.2 de la Ley 19/2013, la información activa sobre los <<[...] planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente>>. Así mismo, resulta de especial relevancia la información activa sobre los aspectos económicos y presupuestarios de la actividad de las Administraciones Públicas, incluyendo según dispone el art. 8, la publicidad de <<las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de este título. En definitiva, la transparencia y publicidad tanto los objetivos perseguidos por un ente público y su grado de cumplimiento como de los criterios de distribución de los fondos públicos, en este caso relacionados con el reparto de la retribución por productividad entre los empleados, tiene especial importancia para la ley. Por el contrario, no ha quedado justificado que la información solicitada dificulte o impida la represión de ilícitos tributarios o las funciones de inspección, vigilancia y control de la Agencia Tributaria”.

“Tal y como afirma el Abogado del Estado, los objetivos generales que se persiguen en la lucha contra el fraude fiscal ya se dan a conocer, si bien en términos más generales, a través del Plan de Control Tributario y Aduanero que aprueba la Dirección General de la AEAT y que se publica en el BOE, o en el Plan de Objetivos Anual, sin desvelar aquellos datos que pudieran tener carácter reservado (art. 116 de la Ley General Tributaria). Es cierto que la información solicitada pretende obtener un mayor grado de detalle, en cuanto aparece referida a las distintas áreas, unidades, equipos y secciones de la delegación, pero se trata de objetivos referidos a ejercicios anteriores o al año en curso y no a objetivos futuros que puedan dificultar o impedir la investigación y control del fraude fiscal de posteriores ejercicios, sin que tampoco se aprecie que la información requerida afecte a los datos personales de los empleados o de terceros, ni mucho menos a los datos tributarios o fiscales de los contribuyentes, pues tal y como afirma la Junta que no se solicita información sobre <<los sectores o actividades económicas sobre los que debe actuarse, ni mucho menos los particulares o empresas sobre los que se pretende actuar, [...] sino que la información viene referida a datos cuantitativos de número de expedientes, actas, deuda recobrada etc, [...] que en ningún momento desvelan los ámbitos sobre que la AEAT considera prioritarios>>.

“Por ello, este Tribunal considera, en consonancia con lo afirmado en las instancias anteriores, que la información solicitada podría haberse proporcionado de forma que no se pusiese en peligro la actividad inspectora, y, en todo caso, si la Administración consideraba que algún extremo concreto podría suponer un peligro real en la lucha contra el fraude fiscal, debería haberlo justificado de forma expresa y detallada, explicado las razones por las que dicha información constituía un peligro para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios o el desarrollo de la actividad investigadora del fraude fiscal.

Tal y como hemos señalado anteriormente, la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida. Pero lo cierto es que nada de ello se hizo por la Administración afectada, que inicialmente no contestó a la petición de información y cuando lo hizo no se incluía referencia alguna al ahora pretendido peligro para las funciones de inspección y control”.

1.1.3. Secreto profesional

En relación con una solicitud de acceso a la información referida al texto completo de determinadas resoluciones sancionadoras de la CNMV, debe mencionarse la sentencia del Tribunal Supremo 1565/2020, de 19 de noviembre (recurso de casación nº 4614/2019). El Supremo recuerda la Sentencia TJUE de 19 de junio de 2018, Gran Sala, asunto C-15/16, caso Baumeister, interpreta el artículo 54 de la Directiva 2004/39/CE y delimita el alcance del secreto profesional que incumbe a las autoridades nacionales de supervisión financiera. <<En esta Sentencia el TJUE matiza su precedente doctrina del asunto Altmann y declara que no toda información que figura en un expediente de una autoridad de supervisión financiera es necesariamente información confidencial cubierta con la obligación de guardar secreto profesional. Precisa el TJUE que esta calificación se aplica a la información que, en primer lugar, no tenga carácter de público y su divulgación, en segundo lugar, pueda perjudicar a los intereses de quien la haya proporcionado o de terceros o también el correcto funcionamiento del sistema de control de la actividad de las empresas de inversión establecido por la Directiva. Concluye el TJUE, no cabe considerar que toda la información correspondiente a la entidad supervisada tenga carácter confidencial, en el sentido del artículo 54, apartado 1 º de la Directiva 2004/39 y protegida por el secreto profesional>>.

A partir de esta resolución el Tribunal Supremo aprecia lo siguiente: <<La CNMV sostiene en su recurso que la información solicitada es confidencial por estar protegida de forma genérica por el secreto profesional, pero sin razonar de forma suficiente en qué medida las resoluciones interesadas, una vez excluidos los datos confidenciales, debían permanecer con este carácter, siendo insuficiente por lo ya dicho la existencia de un régimen específico contemplado en la LMV. La Ley permite la posibilidad de calificar cierta información o datos como confidenciales y establecer ciertos límites a la información solicitada, pero lo que no es aceptable es afirmar que toda información relacionada con la materia, debe ser excluida del ámbito de la Ley 19/2013, ni afirmar de forma genérica que la revelación de datos económicos de las empresas puede condicionar directamente la posición en el mercado frente a sus competidores.

Si la CNMV consideraba que algún dato estaba protegido por el secreto profesional o podría suponer un perjuicio para terceros, debería haberlo justificado de forma expresa y detallada, explicado las razones válidas por las que dicha información tenía tal carácter, pues como hemos señalado en precedentes sentencias, la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida. La CNMV, que no accedió a la petición de información en aplicación de la LMV se limita a insistir en el carácter confidencial de toda la información de supervisión e inspección, en una concepción errónea de la norma sin incluir ninguna explicación adicional sobre el pretendido peligro para el secreto comercial>>.

1.1.4. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión

El Auto de 10 de julio de 2020 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación núm. 1866/2019, planteado por el CTBG contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de 18 de noviembre de 2019. En relación con una solicitud de acceso a las actas y acuerdos de los consejos de administración de una Autoridad Portuaria, la Sala de la Audiencia Nacional declaró la necesaria distinción entre el acta y el acuerdo, diferencia que entiende no solo terminológica, sino también de contenido. Así, señala, el acta de un órgano colegiado, además de los puntos del día refleja opiniones y el contenido de las deliberaciones (lo cual puede ser objeto de grabación), mientras que el acuerdo refleja la decisión colegiada que se ha tomado en esa reunión del consejo de administración. La información de las deliberaciones u opiniones vertidas en el consejo de administración tienen un carácter reservado, mientras que los acuerdos que constituyen la documentación que contiene las decisiones adoptadas (resultado final de esos debates y deliberaciones mantenidas) deben hacerse públicos. De ahí, concluye la Sala, que el límite establecido en el artículo 14.1.k) Ley de Transparencia que establece como un límite al derecho de acceso a la información "k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión" se proyecta sobre las actas de las sesiones de los consejos de administración, que no deben darse a conocer; pero no sobre los acuerdos adoptados cuya información sí debe facilitarse.

Por su parte, el Auto del Supremo declara conveniente un nuevo pronunciamiento de este Tribunal <<a fin de aclarar si el derecho de acceso a la información pública permite acceder al contenido tanto de las actas de reuniones como de los acuerdos adoptados por órganos colegiados o si, por el contrario, las actas de reuniones y deliberaciones quedan excluidas de dicho acceso en aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.k) Ley de Transparencia. Resulta asimismo oportuno determinar si la confidencialidad y el secreto requerido en procesos de toma de decisiones a que alude el mencionado precepto requiere de una ponderación que atienda a diversas circunstancias que puedan modular su aplicación como, por ejemplo, que tales procesos de toma de decisiones o deliberaciones hayan finalizado>>.

1.1.5. Los datos personales

Cabe aquí citar la Sentencia de 16 de diciembre de 2019 de la Sala de los Social de este Tribunal Supremo, en la que se examinó la obligación de la Administración General del Estado de facilitar a un sindicato los "listados de ocupación", que han de contener la relación concreta e individualizada de los puestos de trabajo de las Relaciones de Puestos de Trabajo, nombre y apellidos del titular del puesto, en su caso, y el domicilio del centro de trabajo al que está adscrito el puesto.

Razona la aludida Sala de lo Social lo siguiente: "En el presente caso la parte demandada deniega la entrega de los listados por precisarse que en éstos figure el nombre y apellidos de los trabajadores, datos básicos que, sin duda, constituyen información precisa para su identificación y ubicación dentro de la estructura organizativa empresarial y que, por ello, resultan necesarios para el desenvolvimiento de la relación laboral correspondiente. Por consiguiente, estamos ante datos que no exigen del consentimiento del afectado para ser recabados por parte de la empresa. (...) Por consiguiente, estará justificado que la empresa comunique datos personales de los trabajadores a los representantes legales y/o sindicales a fin de que éstos puedan ejercer las competencias que la ley les confiere siendo este un escenario que se ajusta a la excepción del art. 11.2 a) LOPD. Parece evidente que si, tanto el art. 64 ET, como el 10.3.1 LOLS confieren derechos de información y documentación a los representantes unitarios y sindicales, la obtención de la misma por la comunicación de la empresa se hallará amparada por esa excepción cuando, efectivamente, se trate de datos que tengan directa conexión con el ejercicio de aquellas competencias.

Pero en este caso, la necesidad de identificación de los trabajadores que ocupa cada una de los puestos que en la RTP se relaciona no resulta baladí, pues los elementos personales guardan relación con aspectos tales como la formación, titulación, y especialización, siendo también necesarios para delimitar las circunstancias de las vacantes, su cobertura, orden de prioridades, sistemas de sustitución y de promoción, etc."

1.2. Otras cuestiones del derecho de acceso

1.2.1. La naturaleza del interés del solicitante

Una persona solicitó al Centro Penitenciario de Aranjuez, entre otros datos, un listado de toda la correspondencia enviada y recibida durante su permanencia en Centro Penitenciario Madrid VI, desde el 3 de enero de 2016 hasta el 5 de junio de 2017. Desestimada la solicitud y formulada reclamación ante el CTBG, éste también la desestimó a partir de la siguiente consideración (Resolución de 6 de octubre de 2017): <<A juicio de este Consejo de Transparencia, lo solicitado, aunque sea información pública, realmente es una información que difícilmente puede incardinarse dentro de la finalidad citada, ya que persigue la elaboración de un listado que no sirve para comprobar cómo se toman las decisiones en la Administración o cómo actúan los representantes públicos y que no es una finalidad, en resumen, de control público o de rendición de cuentas. De igual modo, conocer el número de registro de documentos que figura en un registro público tampoco se incardina con esta finalidad de control de la actuación pública. La finalidad de la solicitud es establecer una correlación que valga de justificante para su presentación al órgano correspondiente. Se trata pues de un mero interés privado, que no encajaría, a nuestro juicio, con la finalidad perseguida por la LTAIBG.>>

Formulado recurso contencioso contra la resolución del CTBG, éste también fue desestimado por la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 94/2018, de 9 de julio: "A este respecto, debe convenirse con el Consejo que lo solicitado por el actor difícilmente puede incardinarse en la finalidad perseguida por la Ley, pues la elaboración del listado solicitado efectivamente no sirve para comprobar cómo se toman las decisiones en la Administración o cómo actúan los representantes públicos y que no es una finalidad, en resumen, de control público o de rendición de cuentas. Con ser muy comprensible el interés del recurrente de conocer la correlación entre el numero asignado a la correspondencia oficial entregada mientras permaneció en el centro penitenciario y la misma correspondencia remitida a su destinatario, que le pueda servir de justificante de su presentación ante el órgano de que se trate, no se compadece ello con la finalidad de control de la actuación pública, y es manifestación únicamente de un interés privado.

Planteado recurso de apelación (3/2019) contra la sentencia de instancia, éste fue también desestimado por la sentencia de 27 de mayo de 2019, Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con idénticos argumentos: "Así pues, si la información interesada no se encuentra dentro del ámbito objetivo de aplicación de dicha Ley, la desestimación de la reclamación y la declaración de conformidad a derecho de la misma por el juez a quo resulta ajustada a Derecho, conclusión que releva de examinar el fondo de la cuestión litigiosa, contrariamente a lo sostenido por el apelante. Resulta llano que el interés meramente privado que guía la solicitud no puede proyectar el efecto de examinar si la información se ha suministrado total o parcialmente, análisis que resultaría procedente de considerarse que la solicitud está presidida por un interés público, pero no es el supuesto".

Planteado, a su vez, recurso de casación, éste fue admitido a trámite, mediante auto de 5 de diciembre de 2019, declarando como cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia las consistentes en:

(i) Determinar cuál es la vía procedente para ejercer el derecho de acceso a la información pública: si la prevista en los artículos 12 y ss. de la Ley 9/2013, o la prevista en el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común -en particular, en relación con determinada información (numérica) que obra en registros administrativos-.

(ii) Aclarar si la Administración puede limitar el ejercicio del derecho de acceso a la información únicamente en los casos previstos en los artículos 14 y 18 de la Ley de transparencia, o si, en atención a la finalidad perseguida por la norma, puede oponer como causa de inadmisión a trámite de una solicitud de información la persecución de un interés meramente privado.

(iii) En su caso, perfilar cuáles serían los parámetros que determinarían la calificación de un interés como meramente privado excluido del ámbito de aplicación de la Ley de transparencia.

Finalmente, el asunto ha sido resuelto por la STS 1519/2020, de 12 de noviembre, recurso casación núm. 5239/2019, que de modo magistral declara lo siguiente (F. J. 4): <<1. Tanto la sentencia impugnada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional como la resolución de la CTBG, coinciden en que la razón de la desestimación, respectivamente, del recurso de apelación y de la reclamación, se encuentra en que el contenido de la información a la que se pretende acceder es la elaboración de un listado sobre la correspondencia remitida por el recurrente desde un centro penitenciario a órganos administrativos y judiciales, persiguiendo por tanto el recurrente un mero interés privado que, según el CTBG y la Sala de la Audiencia Nacional, no puede ser incardinado dentro de las finalidades de control público o de rendición de cuentas, expresadas en el preámbulo de la LTAIBG.

Fuera de esta referencia al preámbulo de la LTAIBG, ni la resolución del CTBG, ni las sentencias del Juzgado Central y de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, fundamentan la denegación del acceso a la información solicitada en la cita de ningún concreto precepto del articulado del mencionado texto legal.

En relación con los preámbulos o exposiciones de motivos que anteceden el articulado de las leyes y de otras normas, el Tribunal Constitucional y esta Sala han señalado en diversas ocasiones que carecen de fuerza obligatoria propia, sin perjuicio de su importancia como criterio de interpretación del sentido de los artículos que integran la parte dispositiva de la norma.

()

2.- Pero además considera la Sala que tampoco puede mantenerse que la persecución de un interés privado legítimo, como puede ser en este caso el conocimiento y comprobación de la remisión de correspondencia desde un centro penitenciario a organismos oficiales como autoridades administrativas o judiciales, no tenga cabida en las finalidades expresadas en el preámbulo de la LTAIBG, que entre otras incluye la posibilidad de que los ciudadanos puedan "conocer cómo se toman las decisiones que les afectan", sin perjuicio además de que la solicitud de acceso a una información pública por razones de interés privado legítimo no carezca objetivamente de un interés público desde la perspectiva de la transparencia que fomenta la LTAIBG, pues puede contribuir -de forma indirecta si se quiere- a esa finalidad de la LTAIBG, reseñada en su preámbulo, de fiscalización de la actividad pública que contribuya a la necesaria regeneración democrática, promueva la eficiencia y eficacia del Estado y favorezca el crecimiento económico.

3.- Como ya se ha dicho, ni la resolución de la CTBG, ni las sentencias del Juzgado Central y de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional efectúan ninguna cita, más allá del preámbulo, de alguno de los preceptos de la LTAIBG o de otro texto legal para fundamentar la denegación del acceso a la información solicitada. No obstante, examinaremos seguidamente las disposiciones de la LTAIBG sobre su objeto, ámbito de aplicación del derecho de acceso y sus límites y excepciones, para comprobar el tratamiento en el articulado del citado texto legal de las solicitudes de acceso motivadas por un "mero interés privado", que en este supuesto operó como causa de la denegación del acceso.

En principio y con los límites a que haremos referencia más adelante, el acceso a la información pública constituye una de las materias reguladas por la LTAIBG, que "tiene por objeto", de acuerdo con su artículo 1, los tres bloques de materias siguientes: ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, en tercer lugar, establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento, y en lo que interesa a este recurso, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública, sin que el indicado precepto establezca distinción o matización alguna por razón del interés público o privado de la información solicitada.

El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de acceso a la información pública se delimita por el artículo 12 de la LTAIBG, en la forma siguiente: "Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley."

Así pues, la LTAIBG reconoce la titularidad del derecho de acceso de forma muy amplia a "todas las personas", sin mayores distinciones, empleando una fórmula similar a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que "cada Parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo a acceder..." a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas.

Esta amplia delimitación subjetiva es igualmente similar a la que resulta del artículo 105.b) de la CE, que reconoce "a los ciudadanos" el acceso a los archivos y registros administrativos.

Como se aprecia con facilidad, en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven.

5.- Por su parte, el ámbito objetivo de la aplicación del derecho de acceso se delimita, también de manera amplia, por el artículo 13 de la LTAIBG:

"Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones."

Esta delimitación objetiva del derecho de acceso se extiende de forma amplia, más allá de los documentos y la forma escrita, a los contenidos en cualquier formato o soporte, cuando concurran los presupuestos de que dichos documentos o contenidos se encuentren en poder de las Administraciones y demás sujetos obligados por la LTAIBG, por haber sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

En este caso, hemos de considerar que la información solicitada en relación con las anotaciones efectuadas por la Administración penitenciaria de la correspondencia remitida y recibida por el recurrente cuando se encontraba ingresado en el centro penitenciario de Madrid VI (Aranjuez), encuentra acomodo en el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, que no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud, y además de ello, a mayor abundamiento, que lo solicitado por el recurrente tenía la condición de "información pública" ha sido reconocido de forma expresa por el CTBG en la resolución que se encuentra en el origen de estas actuaciones (FD 4).

6. ()

Pues bien, en el presente caso, ni la sentencia impugnada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ni la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo, ni la resolución del CTBG invocan ninguno de los anteriores límites o excepciones del derecho de acceso a la información pública establecidos por los preceptos y disposiciones de la LTAIBG que acabamos de examinar, sino que como hemos visto justificaron la denegación del acceso solicitado exclusivamente en el interés meramente privado de la información, que carece de acomodo en las finalidades de control público o de rendición de cuentas, en los términos expresados por el preámbulo de la Ley 19/2013.

()

7.- También es de considerar en este recurso que el artículo 17.3 del LTAIBG, de igual forma que el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 2009, acoge el principio de que no es necesario que el solicitante justifique los motivos de su petición de acceso a la información pública. Así, el Convenio del Consejo de Europa dispone en su artículo 4.1 que "Un solicitante no podrá ser obligado a dar sus razones para tener acceso a un documento oficial" y, por su parte, el artículo 17.3 de la LTAIBG establece lo siguiente:

"El solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud."

Del precepto resulta con claridad que la falta de justificación o motivación no podrá, por si sola, fundar la desestimación de la solicitud, de lo que se sigue que la expresión en la solicitud de una justificación basada en intereses "meramente privados", como son los que aprecian la sentencia impugnada y la resolución del CTBG en este caso, tampoco puede por sí sola ser causa del rechazo de la solicitud, salvo que concurran otras circunstancias como, por vía de ejemplo, el carácter abusivo de la solicitud no justificado con la finalidad de transparencia de la ley, que como antes se ha dicho constituye la causa de inadmisión del artículo 18.3 LTAIBG.

La referencia del precepto a la posibilidad de exponer los motivos por los que se solicita la información ha de entenderse a los efectos de la ponderación que deberá efectuarse cuando el derecho de acceso a la información pública entre en colisión con otros bienes y derechos protegidos, como los indicados por los artículos 14 y 15 de la LTAIBG, sin que en este caso quepa apreciar tal colisión, pues ni la sentencia impugnada ni la resolución del CTBG advirtieron la presencia de cualquiera de los bienes y derechos enumerados por el artículo 14 LTAIBG, ni apreciaron tampoco la existencia de datos personales de terceros protegidos por las reglas del artículo 15 LTAIBG, lo que en este caso es claro pues la información solicitada sobre la correspondencia enviada y recibida no afecta sino a datos del propio recurrente.

8.- Sin perjuicio de que, como resulta del artículo 17.3 LTAIBG citado, la omisión de la justificación de la solicitud no sea causa bastante para la denegación del acceso a la información pública, cabe añadir que la parte recurrente expresó en su solicitud que necesitaba los datos de la correspondencia recibida y remitida durante su permanencia en el centro penitenciario de Madrid VI, a los efectos de su presentación al órgano correspondiente.

Este interés del recurrente, calificado como "mero interés privado" por la resolución del CTBG, a conocer el tratamiento de la correspondencia entregada al centro penitenciario para su envío al exterior, se refiere sin duda a una actividad lícita del recurrente, de acuerdo con las reglas sobre comunicaciones escritas del artículo 46 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, que reconocen a los internos en centros penitenciarios el derecho de remitir comunicaciones al exterior, de las que la Administración penitenciaria ha de guardar registro en los libros correspondientes, conteniendo dichos libros y registros precisamente la información pública a la que solicita el acceso el recurrente, sin que pueda negarse que tenga un interés legítimo en conocer la información de la Administración penitenciaria sobre la correspondencia entregada para su remisión al exterior, que podrá denegarse por la apreciación de cualquiera de los limites o excepciones al acceso recogidos en los artículos y disposiciones de la LTAIBG citados en esta sentencia, pero sin que la Sala considere motivación suficiente para el rechazo al acceso la única consideración de que la información haya sido solicitada por un mero interés privado.

9.- De acuerdo con lo hasta aquí razonado, entendemos que no es conforme a derecho la denegación de acceso a la información pública solicitada en el caso examinado en este recurso, en base a la única razón de guiarse la parte recurrente en motivos meramente personales ajenos a las finalidades de transparencia expresadas en el preámbulo del LTAIBG, por lo que procede la estimación del recurso contencioso administrativo y la anulación de la sentencia impugnada>>.

1.2.2. Cuestiones sobre el procedimiento de ejercicio del derecho

Mediante Auto de 29 de noviembre de 2019, el Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación (nº 3846/2019) promovido por la Junta de Personal de la AEAT de Valencia contra sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima) de 21 de marzo de 2019. La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, según el Auto, consiste en determinar si fue correcta la interpretación del artículo 19.3 Ley de Transparencia realizada en la Sentencia de apelación, que consideró que la información relativa al catálogo de puestos de trabajo afectaba a datos personales de los ocupantes de los puestos, por lo que acordó, en virtud del aludido precepto, la retroacción de las actuaciones a fin de dar audiencia a los interesados.

Alegó la Junta de Personal de la AEAT de Valencia recurrente, frente a la interpretación de la Sala de Apelación, que lo que interesó ante la Agencia Tributaria eran datos meramente profesionales, relativos a los puestos de trabajo y que se ceñían a los funcionarios que ocupan tales puestos, alegando la naturaleza de las Relaciones de Puestos de Trabajo y la jurisprudencia de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo contenida en la Sentencia 111/2018, dictada en el recurso de casación 78/2017

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo 1338/2020, de 15 de octubre, Recurso de casación nº 3846/2019, declara que lleva razón la Junta de Personal recurrente en cuanto afirma que los datos solicitados se refieren a información de carácter profesional. La Junta interesó el Catálogo o relación de puestos de trabajo y otros aspectos ligados a dichos puestos con la finalidad de realizar la función que le incumbe.

<<A tal efecto, conviene recordar que el articulo 15.1 b) de la Ley 30 /1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública, dispone, que las relaciones de puestos de trabajo incluirán en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los mimos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral. Y en su apartado 3º, señala que las relaciones de puestos de trabajo serán públicas.

Por su parte el apartado 2º del artículo 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno, dispone: "2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales y otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano."

Pues bien, a partir de lo expuesto hemos de considerar si es de aplicación lo dispuesto en el apartado 3º del artículo 19.3 de la reseñada ley 19/2013 que dispone: "Si la información solicitada pudiera afectar a derechos o intereses de terceros, debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas. ()".

Como hemos indicado, la Sala de apelación interpreta que la información controvertida se refiere a datos personales de los funcionarios que ocupan los puestos de trabajo, en esa medida, y con arreglo al indicado precepto, considera que procede la exigencia inexcusable de la audiencia de los interesados, ordenando la retroacción de actuaciones. Esta interpretación no es, sin embargo, acorde con la naturaleza de la información requerida por la Junta de Personal que representa a los propios funcionarios, pues se ciñe a datos vinculados a la profesión de quienes desempeñan sus labores en los puestos de la Administración Pública y están a su servicio, que tienen un carácter esencialmente público.

()

No cabe acoger la oposición del Abogado del Estado que refiere que la Relación de Puestos de Trabajo se encuentra publicada en el Portal de Transparencia, que contiene la información prevista en el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 15 de la Ley 30/1984, sin que considere necesario facilitar la información exigida por la Ley de 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, ni la referencia a los datos de las personas identificables. Como hemos indicado, y con arreglo a la propia jurisprudencia de la Sala de lo Social, los datos identificativos recabados sobre las personas que desempeñan el puesto de trabajo en la Administración Pública se encuentran directamente relacionados con la organización y funcionamiento de un organismo público, esto es, son datos asociados al desempeño de una labor o actividad pública de la Agencia Estatal, en el que concurre un interés público relevante y tiene como finalidad suministrar una información a la Junta de Personal que representa a quienes ocupan los puestos de trabajo. Por ende, no cabe considerar aplicable la previsión del artículo 19.3 de la Ley 19/2013, en la forma en la que lo ha interpretado la Audiencia Nacional, teniendo en consideración lo antes razonado y que la ocupación de los puestos de trabajo controvertidos está sometida a publicidad>>.

1.3. Regímenes especiales

En la Crónica anterior dimos cuenta de la Sentencia del Tribunal Supremo 748/2020, de 11 de junio, Recurso de casación nº 577/2019, en relación a la normativa aplicable a las Juntas de Personal para acceder a la información referida a la distribución de la productividad entre los empleados. La cuestión vuelve a plantearse en la Sentencia del Tribunal Supremo 1338/2020, de 15 de octubre, Recurso de casación nº 3846/2019. Como en el caso anterior, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria denegó la información solicitada por entender que los órganos de representación de los empleados públicos tienen un régimen propio de acceso a la información contenido en el EBEP, en concreto en su artículo 40.1, en el que se dispone: <<Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos: a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento), por lo que, según la AEAT, las previsiones de la Ley 19/2013 de Transparencia no resultaban aplicables, en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional 1ª de esta última norma. Sin embargo, la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima) de 21 de marzo de 2019 (como la de primera instancia) dio la razón al CTBG.

Pues bien, el Tribunal Supremo se reafirma en las consideraciones generales de la sentencia de 11 de junio de 2020: <<La Ley 19/2013, por lo que respecta al acceso a la información pública, se constituye como la normativa básica trasversal que regula esta materia y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas. () Las previsiones de esta norma tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado. () El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse>>.

Aplicada la doctrina anterior al caso que nos ocupa, y al igual que los órganos jurisdiccionales precedentes, el Tribunal Supremo considera que el antes transcrito artículo 40.1 EBEP no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe: “Dicha norma se limita a señalar que los representantes de los trabajadores (las Juntas de Personal de Personal y los Delegados de Personal) han de recibir información sobre determinados aspectos, entre ellos <<la evolución de las retribuciones del personal>>. Una interpretación flexible de esta norma permitiría entender que bajo la expresión <<evolución de las retribuciones>> se incluyen las variaciones que se producen como consecuencia de la productividad y los criterios de reparto. Pero, en todo caso, aun cuando se acogiese una interpretación más restrictiva, el precepto no impide ni limita el derecho a tener acceso a otros datos distintos, incluyendo aquellos que inciden directamente en la retribución del personal al que representan. El mero hecho de ser destinatario natural de una información concreta no equivale limitar su derecho a solicitar una información pública distinta. En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen gobierno”.

Mediante Auto de 13 de marzo de 2020, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación núm. 7045/2019, formulado por la Comisión Nacional del Mercado de Valores contra la sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de junio de 2019 (Sección 7ª, recurso de apelación n° 8/2019). La norma en cuestión es el artículo 248.1 del Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, según el cual, las informaciones o datos confidenciales que la Comisión Nacional del Mercado de Valores u otras autoridades competentes hayan recibido en el ejercicio de sus funciones relacionadas con la supervisión e inspección previstas en esta u otras leyes no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad.

En síntesis, la Audiencia Nacional consideró lo siguiente: <<No toda la información recabada por la autoridad supervisora puede considerarse información confidencial. Así se desprende claramente del artículo 248 LMV, que alude a "informaciones o datos confidenciales que la CNMV u otras autoridades competentes hayan recibido en el ejercicio de sus funciones relacionadas con la supervisión e inspección..." de lo que cabe extraer que no se considera confidencial toda la información recibida, pues de lo contrario el precepto hubiera indicado que toda información recabada en el ejercicio dé las potestades de supervisión e inspección debe ser considerada confidencial." Y la Sala concluye, tras citar la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de junio de 2018 (C-15/16), que la legislación española no contiene una regulación más estricta del secreto profesional que la establecida en las directivas comunitarias. Y rechaza el planteamiento jurídico de la CNMV, pues para llegar a la conclusión sugerida por este organismo: "[...] hubiera sido necesario que la ley clasificara como confidencial toda la información en poder de la autoridad supervisara, cosa que no puede extraerse de los preceptos legales." En consecuencia, la sentencia añade que la forma de operar de la CNMV debería ser la siguiente: "[...] ante una solicitud de información deberá dar audiencia a los interesados, y luego pronunciarse sobre qué información considera confidencial. A esto, en puridad, obligaba la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno."

A su vez, la CNMV cuestionó en el recurso de casación la apreciación de la sentencia de la Audiencia Nacional conforme a la cual, a pesar del régimen especial propio del TRLMV, la LTAIBG debe aplicarse, por considerarse compatible con el TRLMV. Por su parte, el Tribunal Supremo consideró que tiene interés casacional la determinación de si la citada normativa constituye un régimen jurídico específico de acceso a la información, como sostiene la representación de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, o si, por el contrario, resulta de aplicación, total o parcialmente, la normativa contenida en la Ley de transparencia.

En esta línea y ante idéntico precepto, mediante Auto de 25 de septiembre de 2020, la Sala de lo Contencioso el Tribunal Supremo admite a trámite el recurso de casación nº 3934/2020, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de febrero de 2020, recaída en un asunto de competencia de la CNMV (recurso contencioso-administrativo n.º 327/2018), en la cual se declaró el carácter confidencial de las pruebas practicadas, al haber sido obtenidas por la CNMV en el ejercicio de las funciones propias de este Organismo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248.1 del Texto Refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, estando sujeta a secreto profesional (<<Las informaciones o datos confidenciales que la CNMV u otras autoridades competentes hayan recibido en el ejercicio de sus funciones relacionadas con la supervisión e inspección previstas en esta u otras leyes o en normativa europea no podrán ser divulgadas a ninguna persona o autoridad>>).

Pues bien, el Auto del Supremo declara que <<procede la admisión de este recurso en los mismos términos que los expresados en los citados autos de 13 de marzo y 5 de diciembre de 2019, en los que se consideró que tiene interés casacional la determinación de si el TRLMV constituye un régimen jurídico específico de acceso a la información, o si, por el contrario, resulta de aplicación, total o parcialmente, la normativa contenida en la Ley de transparencia, y que no existe doctrina jurisprudencial que haya analizado, en general, el alcance que debe darse al derecho de acceso a la información pública prevista en la Ley de transparencia, en relación con los preceptos citados del TRLMV, y sobre si esta regulación contiene un régimen jurídico específico>>.

Sin embargo, ya el Tribunal Supremo había admitido, mediante Auto de 15 de diciembre de 2019, un recurso de casación (nº 4614/2019), interpuesto por la CNMV contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima) de 8 de abril de 2019, en relación con una solicitud de acceso a la información referida al texto completo de las resoluciones sancionadoras de la CNMV. Y el Auto declaró idéntica finalidad a los dos Autos de admisión citados antes, consistente en consiste si el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Mercado de Valores, prevé un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluye la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, conforme a su DA 1ª.2.

Este recurso ha sido resuelto mediante sentencia del Tribunal Supremo 1565/2020, de 11 de noviembre (recurso de casación nº 4614/2019). El Supremo sigue la doctrina general de la STS de 11 de junio de 2020 (recurso casación núm. 577/2019): <<La Ley 19/2013, por lo que respecta al acceso a la información pública, se constituye como la normativa básica trasversal que regula esta materia y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas. () Las previsiones de esta norma tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado>>.

En relación en concreto si la regulación contenida en los artículos 238 y 275 del Real Decreto Legislativo 4/2015 ha de considerarse como un régimen jurídico específico de acceso que excluye o relega el derecho al acceso a la información en los términos previstos en la Ley de Transparencia (como sostenía la CNMV), o, por el contrario, ésta última norma resulta de plena aplicación al caso de autos (como sostenía el CTBG), el Tribunal Supremo expresa lo siguiente: <<el examen de las invocadas disposiciones de la Ley del Mercado de Valores llevan a considerar que, si bien en ella se incluyen un conjunto de preceptos que regulan ciertos aspectos de la información que debe de suministrar y publicar la CNMV desde la perspectiva de la transparencia activa, es lo cierto que de dichos artículos no se desprende la realidad de un régimen específico completo sobre el acceso a la información o transparencia pasiva, que desplace el general en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

La Ley del Mercado de Valores señala, en efecto, la obligación de mantener una serie de registros previstos en las letras f), h) y r) del artículo 238 LMV, que incluye entre otros el registro de sanciones, en el que deben figurar las impuestas en los últimos cinco años en concepto de infracciones graves y muy graves a las personas sujetas al ámbito de supervisión, inspección y sanción. Además, ya se ha dicho, incluye en el artículo 228 la regulación de la información privilegiada y otra información relevante, a lo que hay que añadir los preceptos que regulan la publicidad en materia sancionadora ex artículo 275 y 313 LMV, que sirven al principio de transparencia y las propias facultades que competen a la CNMV en materia de publicidad de las sanciones artículos 313 LMV, ex artículo 275 LMV, y el principio de transparencia en las actividades de la CNMV, que prevé la elaboración de un informe anual, artículo 30.4 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre que prevé una Memoria de su servicio de reclamaciones. Y, en fin, contempla el régimen de confidencialidad en lo relativo a las actuaciones de supervisión e información como principio general del artículo 248 LMV con las excepciones tasadas en los apartados 2 y 4, relativas a los requerimientos de autoridades parlamentarias, judiciales o administrativas en el contexto del sector financiero, apelando por ultimo al régimen especial propio de la normativa del mercado a la luz del derecho de la Unión Europea.

Pero, siendo cierta la existencia de un particular régimen en el tratamiento de la información de la CNMV que obedece a sus características propias y su relevancia y potencial carácter comercial, también lo es que en lo que se refiere al acceso a la información que da lugar a la controversia, no cabe entender que la LMV contenga una regulación completa de este aspecto que desplace la LTAIBG como norma básica general en esta materia ex Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013. No cabe apreciar la incompatibilidad intrínseca que la parte sostiene en el régimen de la LTAIBG y la regulación del acceso a datos confidenciales contemplados en la LMV. Esta última norma garantiza la confidencialidad con las excepciones especialmente señaladas en línea con la normativa europea pero, por su parte, la LTAIBG regula de forma completa y general el derecho de acceso a la información pública, siendo así que no resultan irreconciliables, pudiendo afirmarse que la LMV viene a establecer un régimen singular que comprende las limitaciones de acceso a la información por motivos de confidencialidad y la LTAIGB prevé el régimen general de acceso a la información o transparencia pasiva.

La mencionada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, distingue, por un lado, la transparencia activa que se refiere a determinadas obligaciones de publicidad que comprende a los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma y por otro, la transparencia pasiva, que autoriza a los ciudadanos a solicitar y acceder a información que está en poder de organismos y entidades sujetas a la Ley. Y en atención a estas dos vertientes de la transparencia reconocidas en el Preámbulo de la LTAIBG, no cabe entender que en lo que respecta a la cuestión aquí controvertida, circunscrita a la trasparencia pasiva, la LMV contemple un verdadero régimen íntegro y completo. La Ley se refiere a la confidencialidad de los datos e información que la CNMV haya recibido en el ejercicio de sus funciones, pero no cabe deducir de sus términos -y como ha declarado el TJUE- que toda la información de la que disponga obtenida de ejercicio de sus potestades de supervisión haya de considerarse necesariamente como información confidencial. La regulación de la confidencialidad de determinada información en la LMV no excluye la aplicación de la LTAIGB en cuanto norma general básica que garantiza el acceso a la información pública.

La LMV contiene una regulación reforzada de publicidad activa que incumbe a la CNMV en lo que se refiere a la existencia de registros y publicidad de las sanciones así como contempla el secreto profesional y prevé limitaciones por la confidencialidad en el acceso a determinada información empero, aparte del reconocimiento de estos extremos sobre transparencia activa y el carácter de ciertos datos o informaciones, no cabe interpretar que establezca un régimen jurídico independiente y autónomo de acceso a la información o transparencia pasiva en aquella información que puede interesar y obtener el solicitante, que haga inaplicable el previsto en la Ley de Transparencia y Buen Gobierno conforme ex DA.1º.2 . En fin, las previsiones de la LMV no regulan de forma completa el acceso a la información y no puede ser considerada como una regulación alternativa y especial que contemple de forma separada, el derecho de acceso a la información pública.

De otro lado, mediante Auto de 29 de mayo de 2020, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación núm. 6387/2019 contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 11 de julio de 2019. Según el Auto, existe un interés casacional suficiente para la admisión del recurso en cuanto se refiere al estudio del apartado 2 de la Disposición Adicional 1.ª de la Ley de Transparencia, en esta ocasión en relación con la eventual aplicación, como norma supletoria de la Ley de Transparencia a los procedimientos de extradición pasiva. En concreto, la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, regula el procedimiento para la extradición pasiva; en particular, y en lo que aquí interesa el correspondiente a su fase gubernativa, seguida ante el Ministerio de Justicia ante una solicitud directa por parte de un Estado requirente, o bien por vía diplomática, la cual finaliza mediante una decisión del Gobierno sobre la continuación, o no, del procedimiento en vía judicial ante los Juzgados Centrales de Instrucción. En concreto, el Auto entiende que tiene interés casacional la determinación de si la citada normativa de extradición pasiva constituye un régimen jurídico específico, detallado y completo, en tanto norma especial que regula un procedimiento administrativo entendido entre Estados, o si, por el contrario, resulta de aplicación, total o parcialmente, la normativa contenida en la Ley de Transparencia a los efectos de que la persona objeto de la extradición pasiva pueda tener acceso a la documentación extradicional sobre la que el Ministerio de Justicia adoptó su decisión de no continuación del procedimiento en vía judicial.

Pero, además, el Auto aprecia igualmente la existencia de dicho interés casacional en relación con la interpretación del apartado 1 de la mencionada disposición adicional de la Ley de Transparencia; <<Asiste la razón a la parte recurrente cuando pone de manifiesto que no existe doctrina jurisprudencial que haya analizado el alcance que debe darse al derecho de acceso a la información pública prevista en la Ley de Transparencia, en relación con el procedimiento regulado en la Ley de Extradición Pasiva, y sobre si esta regulación contiene un régimen jurídico específico que excluye tanto la aplicación de la Ley de Transparencia, en lo que se refiere al acceso la información contenida en la documentación extradicional, como la aplicación de los artículos 4, 13 y 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del procedimiento administrativo, en relación con el artículo 105.2 de la Constitución, en lo que respecta a la condición de interesado a efectos administrativos de la persona sujeta al procedimiento de extradición, y al correspondiente derecho de acceso a la citada documentación>>.

De nuevo en esta línea, damos cuenta del Auto de 25 de septiembre de 2020, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación núm. 2163/2019, formulado por el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 26 de noviembre de 2019. En relación con una solicitud de información a un Ayuntamiento sobre los bienes inmuebles estén exentos del pago del IBI (con expresión de sus domicilios, cuantía y causa legal de esa exención, así como titularidad de los mismos en el caso de que esta recaiga en el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales), la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía entendió que, con arreglo a la Disposición Adicional primera, apartado 2, de la Ley de transparencia, en relación con el artículo 95.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, debe darse prioridad a la ley sectorial que regula de manera específica el régimen tributario y la obtención de datos personales y establece el carácter reservado de la información tributaria restringiendo el derecho a obtener la información sobre estos datos. Concluye, en definitiva, que es la propia Ley de Transparencia la que remite a la legislación específica, por lo que resulta de aplicación la LGT.

Por su parte, el Auto del Supremo considera de interés casacional objetivo determinar si, tal como razona la sentencia recurrida, la LGT establece un sistema de información propio en sus artículos 93, 94 y 95 (éste último previendo un régimen de carácter reservado de la información de la Administración Tributaria) o si, por el contrario, como alega el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, resulta de aplicación la Ley de transparencia, sin que puedan aplicarse en este ámbito las relaciones entre ley general v. ley sectorial, puesto que la referencia de la Disposición Adicional 1ª de la Ley de transparencia se refiere a una regulación completa del ejercicio del derecho de acceso (titulares, procedimientos, recurso) que no se contiene en la LGT.

Mediante Auto de 16 de octubre de 2020, la Sala de lo Contencioso el Tribunal Supremo admite a trámite el recurso de casación nº 1975/2020, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 2019, en relación con una solicitud de información a la Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios. Como en los casos anteriores, la controversia se centra en determinar si el Real Decreto 1591/2009, de 16 de octubre, por el que se regulan los productos sanitarios (por el que se transpone la Directiva 2007/47/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de septiembre de 2007), contiene un régimen específico de acceso a la información a los efectos de la Disposición Adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

Pues bien, la sentencia concluye lo siguiente: “El régimen contenido en el Real Decreto 1591/2009 no excluye la aplicación de la Ley 19/2013, pues si bien contempla un criterio de confidencialidad, lo hace con carácter de previsión general en relación con los productos sanitarios y sus accesorios de conformidad con las previsiones establecidas en su artículo 1, estableciendo, como señala la exposición de motivos, un sistema de vigilancia sobre los mismos con objeto de evaluar los incidentes adversos que puedan producirse, adoptar las medidas necesarias para la protección a la salud y establecer, en su caso, un conjunto de obligaciones a fin de reforzar las garantías sanitarias”. Pero la Sala considera que Real Decreto de referencia no contiene una regulación exhaustiva del derecho a la información ni puede entenderse que la disposición sobre confidencialidad que contiene sea incompatible ni limite el acceso a la información en los términos de la Ley 13/2019. <<De hecho, el artículo 7 del Real Decreto 1591/2009 ya establece que la previsión de confidencialidad "no afectará a las obligaciones de información que incumban a las personas interesadas", lo que permite considerar que nada impide obtener la información solicitada y a la que ha accedido el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, bien que con las limitaciones que establece>>.

Por su parte, el Auto del Supremo considera que tiene interés casacional la determinación de si el citado artículo 7 del Real Decreto 1591/2009 prevé un régimen jurídico específico de acceso a la información, como sostiene el Abogado del Estado, o si, por el contrario, y como sostiene la sentencia que se recurre en casación, dicho artículo no contempla un verdadero régimen de acceso a la información.

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