La prórroga del contrato administrativo de gestión de servicio debe regirse por lo previsto en su clausulado, sin que quepa admitir la existencia de una potestad extraordinaria de la Administración para desviarse de aquel

Se plantea en el recurso si, con arreglo al art. 23.2 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, la previsión de mutuo acuerdo, recogida en un contrato de gestión de servicio público o en el pliego de condiciones, es suficiente para exceptuar la obligación de prórroga forzosa del contrato.

Iustel

Señala el Tribunal que el tenor literal del art. 23.2 no deja margen alguno para la duda al disponer que la prórroga puede ser impuesta por la Administración al contratista "salvo que el contrato prevea lo contrario". En este caso, el contrato y el pliego de condiciones para la gestión de una escuela infantil municipal preveían el acuerdo de ambas partes para la prórroga, por lo que el Ayuntamiento no podía imponer, como hizo, la prórroga forzosamente al contratista so pretexto de que así lo exigía el interés público.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 21/01/2026

N.º de Recurso: 8527/2022

N.º de Resolución: 34/2026

Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente: LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ

Tipo de Resolución: Sentencia

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 34/2026

En Madrid, a 21 de enero de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 8527/2022,promovido por la mercantil AURORA PILAR Y ANAS.L, representada por la procuradora de los tribunales doña María Fe Eire Vázquez y defendida por el letrado don Manuel Romero Rey, contra la sentencia n.º 34/2022, de 6 de octubre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso apelación n.º 7097/2022, interpuesto contra la sentencia de 30 de marzo de 2022 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Lugo.

Siendo parte recurrida el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CASTRO DE REI (Lugo), representado y defendido por el letrado don Antonio Otero Bouza en virtud de la representación que legalmente ostenta.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.-La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal:

“[...] FALLAMOS

Estimar el recurso de apelación interpuesto por el letrado del Ayuntamiento de Castro de Rei, contra la sentencia de la titular del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número Uno de Lugo de 30.03.22, que estimó en parte el recurso que formuló el representante procesal de la sociedad mercantil "Aurora, Pilar y Ana, SL", frente a la resolución del alcalde de 11.09.20, que denegó el pago de una indemnización por los daños y perjuicios sufridos por la imposición de la gestión del servicio público de la Escuela Infantil Municipal; en consecuencia, revocamos esa sentencia, desestimamos la pretensión indemnizatoria formulada en la demanda e imponemos las costas de esta segunda instancia a la mercantil, hasta un máximo de 1.000,00euros. [...]”.

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Aurora Pilar y Ana S.L, presentó escrito preparando el recurso de casación, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por diligencia de ordenación de la Sala de lo Contencioso Administrativo, se tuvo por personados y partes en concepto de recurrente a Aurora Pilar y Ana S.L, y como recurrido a los servicios jurídicos del Ayuntamiento de Castro de Rei.

CUARTO.-Por auto de 8 de noviembre de 2023, la Sección Primera de esta Sala acordó:

“[...] 2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar, si en virtud del artículo 23.2 de Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, para entender que concurre la excepción para la obligatoriedad de la prórroga forzosa, basta con que el pliego de cláusulas administrativas o el contrato contemplen que la prórroga exija el mutuo acuerdo.

3.º) Identificar como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación: el artículo 23.2 de la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector Público. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA. [...]”.

QUINTO.-Teniendo por admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrente para que, en treinta días, formalizara escrito de interposición, lo que realizó, suplicando:

“[...] esta parte recurrente SOLICITA respetuosamente a la Sala:

1.º) Que, con estimación del presente recurso de casación, se anule la sentencia de fecha 6 de octubre de2022 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida.

2.º) Que, como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, se estime parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado por la mercantil Aurora Pilar y Ana S.L. contra la resolución del ayuntamiento de Castro de Rei de fecha 11 de septiembre de 2020, condenando a la administración al pago de la suma de 37.683,50 €, en idénticos términos a lo inicialmente resuelto en la sentencia n.º 63/2022, de 30 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Lugo. [...]”.

SEXTO.-Por providencia de 11 de enero de 2024, se emplazó a la parte recurrida para que, en treinta días, formalizara escrito de oposición.

Por la representación procesal de la parte recurrida, se presentó escrito de oposición al recurso de casación que finaliza suplicando a la Sala:

“[...] previos los trámites oportunos, se desestime el recurso de casación formulado por la contraparte. [...]”.

SÉPTIMO.-De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de 28 de noviembre de 2025 se acordó por la Sección Tercera y de conformidad con lo acordado por la Sala de Gobierno en su reunión de fecha 27 de octubre de 2025, transferir el presente procedimiento a la Sección Cuarta de esta misma Sala.

OCTAVO.-Por providencia de 5 de diciembre de 2025, se acordó tener por recibidas las actuaciones procedentes de la Sección Tercera y aceptar la competencia, para el conocimiento y resolución del presente recurso contencioso-administrativo, por esta Sección Cuarta. Y se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr.don Luis María Díez-Picazo Giménez, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 20 de enero de2026, en cuyo acto tuvieron lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Aurora, Pilar y Ana S.L." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 6 de octubre de 2022.

Los antecedentes del asunto son como sigue. Con fecha 3 de agosto de 2010, la citada entidad mercantil suscribió un contrato administrativo de gestión de servicio con el Ayuntamiento de Castro de Rei, para la gestión de la escuela infantil municipal. Su cláusula segunda establecía lo siguiente:

“[...] "El plazo de la prestación del servicio se extiende a dos años desde el día siguiente a la fecha de su firma, siendo susceptibles de prórrogas anuales, previo acuerdo expreso adoptado por las partes con anterioridad a su vencimiento..."* [...]”.

Siempre a propósito de la duración del contrato, la cláusula tercera el correspondiente pliego de cláusulas administrativas preveía lo siguiente:

“[...] " El contrato tendrá una vigencia de dos años contados desde el día siguiente al de su firma, pudiendo ser prorrogados por períodos anuales, previo acuerdo expreso adoptado por las partes con anterioridad a su vencimiento, siempre que la calidad de los servicios justifiquen la adopción de tal medida, y hasta un máximo de cuatro años, terminado este plazo el pleno del Ayuntamiento, a solicitud del concesionario pude acordarla prórroga del contrato por otros cuatro años. En todo caso la duración del contrato incluidas sus prórrogas será de veinticinco años" [...]”.

El contrato fue prorrogado de común acuerdo varias veces hasta que, con fecha 4 de mayo de 2017, la contratista comunicó al Ayuntamiento de Castro de Rei su intención de no continuar prestando el servicio, por razones económicas. Ante la falta de respuesta de la Administración municipal, la contratista presentó varios escritos reiterando su solicitud de dar por terminado el contrato. Esto ocurrió en el año 2019 cuando, tras dos licitaciones fallidas, la gestión de la escuela infantil municipal fue adjudicada a un nuevo contratista.

Más tarde, con fecha 3 de febrero de 2020, la entidad mercantil "Aurora, Pilar y Ana S.L." presentó una solicitud de indemnización por enriquecimiento injusto, por los sobrecostes dimanantes de la obligación que el Ayuntamiento de Castro de Rei le impuso de continuar prestando el servicio con posterioridad al 4 de mayo de 2017. Esta solicitud fue desestimada mediante resolución del Alcalde de Castro de Rei de 11 de septiembre de 2020, esencialmente por entender que la contratista -que no participó en las nuevas licitaciones- continuó prestando el servicio voluntariamente, por lo que no cabe hablar de prórroga forzosa.

Disconforme con ello, la entidad mercantil "Aurora, Pilar y Ana S.L." acudió a la vía jurisdiccional, donde su pretensión fue en parte estimada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Lugo de 30 de marzo de 2022. Esta consideró que la continuación de la prestación del servicio durante los cursos 2017-2018 y 2018-2019 no fue voluntaria, sino que le vino impuesta a la contratista por exigencias de interés público. Y en cuanto al importe de la indemnización, tras valorar la prueba, lo fijó en 37.683,50 €, frente a los125.183,64 € reclamados por la contratista.

Únicamente el Ayuntamiento de Castro de Rei interpuso recurso de apelación, que fue estimado por la sentencia ahora impugnada. Esta afirma que la continuación de la prestación del servicio con posterioridad al4 de mayo de 2017 le venía impuesta a la contratista directamente por aplicación de los arts. 23.2 y 254.b) de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, aplicable a este caso ratione temporis. La sentencia impugnada considera, en otras palabras, que la prórroga del contrato de gestión de servicio puede serle impuesta al contratista sin su consentimiento por necesidades de interés público. Siempre en este orden de ideas, añade que las cláusulas contractuales y el correspondiente pliego de condiciones, cualquiera que sea su tenor, no pueden prevalecer sobre las previsiones legales; y observa que, en el presente caso, el contrato y el pliego de condiciones no resultaban incompatibles con los preceptos de la Ley de Contratos del Sector Público, ni fueron nunca cuestionados por la contratista. La sentencia impugnada señala, en fin, que la contratista cobró la contraprestación pactada en todo momento, hasta que el contrato efectivamente terminó por adjudicación de la gestión del servicio de escuela infantil municipal a otro contratista.

SEGUNDO.-Preparado el recurso de casación, fue admitido por la Sección 1.ª de esta Sala mediante auto de8 de noviembre de 2023. La cuestión que este declara de interés casacional objetivo consiste en determinar, con arreglo al art. 23.2 de la Ley 30/2007, si la previsión de mutuo acuerdo, recogida en el contrato de gestión de servicio público o en el correspondiente pliego de condiciones, es suficiente para exceptuar la obligación legal de prórroga forzosa.

TERCERO.-El escrito de interposición del recurso de casación denuncia, ante todo, que la argumentación del Ayuntamiento de Castro de Rei adolece de incongruencia: mientras que la desestimación en vía administrativa de la solicitud de indemnización se motivó aduciendo que la contratista continuó prestando el servicio de manera voluntaria, suscribe ahora la ratio decidendi de la sentencia impugnada, consistente en que -a pesar del tenor del contrato y del pliego de condiciones- la continuación de la prestación del servicio venía impuesta directamente por la ley.

Dicho esto, para fundar el recurso de casación, la contratista alega como infringidos los arts. 23.2, 99.2 y254.1 de la Ley 30/2007. El primero de ellos, porque dispone que la prórroga acordada por la Administración será obligatoria para el contratista "salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario, sin que pueda producirse por consentimiento tácito de las partes". Y señala que, en el presente caso, la cláusula segunda del contrato -como quedó apuntado más arriba- disponía que las prórrogas se producirían "previo acuerdo expreso adoptado por las partes con anterioridad a su vencimiento"; es decir, según la contratista ahora recurrente, el contrato preveía expresamente lo contrario a la prórroga forzosa y, por consiguiente, esta no era legalmente posible con arreglo al art. 23.2 de la Ley 30/2007.

En cuanto al art. 99.2 de la Ley 30/2007, dice la contratista que impone atender a los pliegos de condiciones para determinar los derechos y obligaciones de las partes; algo que la sentencia impugnada ha vulnerado al pasar por alto que la cláusula tercera del correspondiente pliego de cláusulas administrativas –también transcrita más arriba- exigía para las prórrogas el "previo acuerdo expreso adoptado por las partes".

En fin, la invocación del art. 254.1 de la Ley 30/2007 tiene como finalidad destacar que, de seguirse la argumentación de la sentencia impugnada, el contrato de gestión de servicio habría de prorrogarse forzosamente hasta que -mediante una nueva licitación- se adjudicase la gestión del servicio a un nuevo contratista; lo que supondría admitir el carácter indefinido del contrato, vulnerando así lo dispuesto por el citado precepto legal.

CUARTO.-El escrito de oposición al recurso de casación se basa fundamentalmente en la negación de que hubiera prórroga forzosa, subrayando que la sentencia impugnada dice que el contrato "se fue prorrogando por mutuo acuerdo". Esto sería, según la Administración recurrida, un hecho declarado probado por la sentencia impugnada y, por consiguiente, no susceptible de ser revisado en sede casacional.

Añade que, incluso si ello no fuera así, el art. 23.2 de la Ley 30/2007 no puede interpretarse de una manera radical, en el sentido de que cuando el contrato prevé el acuerdo del contratista para la prórroga no cabe quela Administración la imponga unilateralmente. Sostiene que las exigencias del interés público y de continuidad del servicio público deben siempre tenerse en cuenta a la hora de interpretar y aplicar el citado precepto legal.

Dice la Administración recurrida, por lo demás, que en ningún caso procedería la indemnización reclamada por la contratista, porque esta solo cabría por las pérdidas derivadas de la continuación de la prestación del servicio "una vez extinguido el contrato"; extinción del contrato que, a su juicio, no se había producido en el presente caso.

QUINTO.-Abordando ya el tema litigioso, conviene comenzar señalando que la razón central en que se apoya la sentencia impugnada no es, contrariamente a lo que alega la Administración recurrida, que la contratista continuara prestando el servicio de manera voluntaria y, por tanto, que no hubo una prórroga forzosa. De la lectura de la sentencia impugnada se desprende que la verdadera ratio decidendi estribó en considerar que los arts. 23.2 y 254.b) de la Ley 30/2007 otorgan a la Administración la potestad de imponer la prórroga forzosa al contratista. El siguiente pasaje es inequívoco a este respecto:

“[...] Pero no sólo no existió un vicio de ilegalidad en la referida cláusula, sino que tampoco la ha discutido la letrada de la actora en su demanda, de modo que aquélla tenía que aplicarse en sus precisos términos, pero siempre acorde con los citados artículos 23.2 y 254.b) de la LCSP de superior aplicación, este último sobre el plazo máximo de duración del contrato de gestión del servicio público adjudicado, sobre el cual nada se indica acerca de que tenga que prorrogarse por mutuo acuerdo, y el anterior (23.2) sobre el derecho de la entidad local contratante de prorrogarlo con carácter obligatorio para la contratante, salvo que el pliego hubiera contemplado lo contrario, lo que no fue el caso. [...]”.

Pues bien, el tenor literal del art. 23.2 de la Ley 30/2007 no deja margen alguno para la duda: dispone que la prórroga puede ser impuesta por la Administración al contratista "salvo que el contrato prevea lo contrario". Y es claro que, en este caso, el contrato y el pliego de condiciones preveían el acuerdo de ambas partes para la prórroga. Más aún, aunque no haya sido mencionado por las partes, vale la pena recordar que el art. 256de la Ley 30/2007, específicamente relativo al contrato de gestión de servicio público, establece la obligación del contratista de "prestar el servicio con la continuidad convenida". Esto significa que, si el contrato prevé el acuerdo de las partes para la prórroga, no cabe imponer esta forzosamente al contratista so pretexto de que así lo exige el interés público.

En este mismo sentido, por lo demás, se ha pronunciado esta Sala en la reciente sentencia n.º 1356/2025, al afirmar que la prórroga del contrato administrativo de gestión de servicio debe regirse por lo previsto en su clausulado, sin que quepa admitir la existencia de una potestad extraordinaria de la Administración para desviarse de aquel.

Por todo lo expuesto, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo debe ser que, si el contrato de gestión de servicio público prevé el mutuo acuerdo para la prórroga, el art. 23.2 de la Ley 30/2007 no permite que la Administración imponga la prórroga forzosa.

SEXTO.-Aplicando la anterior conclusión a las circunstancias del presente caso, resulta claro que la fundamentación de la sentencia impugnada se basa en una interpretación errónea del art. 23.2 de la Ley30/2007.

Frente a ello no cabe aducir, como hace la Administración recurrida, que es un hecho probado que el contrato "se fue prorrogando por mutuo acuerdo". De entrada, esa afirmación de la sentencia impugnada no debe ser sacada de contexto, pues la propia sentencia impugnada en ningún momento niega que a partir del 4 de mayo de 2017 quisiera la contratista dar por terminado el contrato. Pero, sobre todo, está el dato de que la razón central por la que la sentencia impugnada estimó el recurso de apelación y anuló la sentencia de primera instancia fue otra, a saber: que el art. 23.2 de la Ley 30/2007 no puede interpretarse en el sentido de que impide a la Administración imponer la prórroga forzosa por necesidades de interés público. Y esto, como se ha visto, no es ajustado a derecho.

Queda, en fin, la alegación de la Administración recurrida de que la indemnización no procedería en ningún caso, porque el contrato no estaba extinguido durante los cursos 2017-2018 y 2018-2019 sino solo prorrogado. Pero tal alegación no puede ser acogida porque, incluso si el contrato no había quedado extinguido, es lo cierto que seguía vinculando a la contratista en virtud de una prórroga forzosa que -como se ha visto- no se ajustó a la legalidad.

Por todo ello, este recurso de casación debe ser estimado, lo que conduce a la anulación de la sentencia impugnada, quedando confirmada la sentencia de primera instancia.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 93 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Aurora, Pilar y Ana S.L." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 6 de octubre de 2022, que anulamos, sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.