La indemnización que ha de abonar la Administración por los trabajos realizados en virtud de un contrato nulo ha de incluir el coste efectivo de las prestaciones realizadas y el importe correspondiente al IVA

Resuelve el TS que, en virtud del principio de prohibición del enriquecimiento injusto de la Administración, en los supuestos de obras realizadas en ejecución de un contrato declarado nulo deberá restablecerse el equilibrio económico entre las partes, siempre que la ejecución de esas obras no pueda imputarse a la iniciativa del operador económico, ni revelen una voluntad fraudulenta o abusiva del mismo.

Iustel

En esos casos la indemnización que corresponde al operador económico solo incluirá los costes ocasionados por la realización de las obras que carecen de soporte jurídico, debiendo quedar excluidos los importes de los gastos generales y al beneficio industrial. Por el contrario, el IVA correspondiente a las facturas libradas por el coste efectivo de las prestaciones realizadas deberá incluirse en la indemnización, y ser abonada por la Administración, en cuanto destinataria final de las prestaciones realizadas.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 4.ª

Sentencia 744/2026, de 15 de junio de 2026

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 9117/2024

Ponente Excmo. Sr. ANTONIO NARVAEZ RODRIGUEZ

En Madrid, a 15 de junio de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º. 9117/2024, interpuesto por el procurador de los tribunales don José Lledó Moreno, en nombre y representación de la mercantil ACSA OBRAS INFRAESTRUCTURAS S.A.U, asistida por el letrado don Josep Semper Espí, contra la Sentencia núm. 3340/2024, de 2 de octubre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el rollo de sala núm. 1231/2023, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia núm. 268/2022, de 28 de julio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13 de Barcelona, recaída en el procedimiento ordinario núm. 106/2021.

Se ha personado, como parte recurrida, el procurador de los tribunales don Jorge Laguna Alonso, en nombre y representación del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat, asistido de la Letrada municipal doña Silvia Verano Gil.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Narváez Rodríguez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de la mercantil ACSA OBRAS INFRAESTRUCTURAS S.A.U. (en adelante, la mercantil ACSA) interpuso, ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativos de Barcelona, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, operada por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto por aquélla contra la precedente resolución 11642/2020, de 29 de diciembre de 2020 del teniente de alcalde del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat, por la que se había acordado declarar irregular el contrato sobre trabajos de conservación, mantenimiento de corrección urgente de las instalaciones de climatización y calefacción, así como de obra en edificaciones municipales. El recurso sería ampliado más tarde a la resolución 3061, de 6 de abril de 2021, por la que fue desestimado el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la precedente resolución 11642, de 29 de diciembre de 2020.

El recurso fue admitido a trámite y repartido al Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 13 de Barcelona, quedando registrado como procedimiento ordinario, con el núm. 106/2021 de los de su clase.

El Juzgado dictó la sentencia núm. 268/2022, de 28 de julio, con el siguiente fallo:

"Que debo desestimar y desestimo el presente recurso contencioso-administrativo presentado por parte del Procurador de los Tribunales Don Josep Puig Abós, en nombre y representación de Acsa Obras e Infraestructuras S.A.U. contra la resolución 3.061, de fecha 6 de abril de 2021 del Ayuntamiento de L?Hospitalet de Llobregat por la que se desestimaba de forma expresa el recurso de reposición presentado frente a la resolución 11.642, de fecha 29 de diciembre de 2020, confirmando la Resolución recurrida por ser ajustada a derecho. Se condena en costas a la actora hasta el límite de 300 euros".

SEGUNDO.- Contra la anterior resolución, la representación procesal de la mercantil ACSA interpuso recurso de apelación, que fue admitido a trámite y registrado como rollo de sala con el número 1231/2023 de los de su clase, correspondiendo su conocimiento a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, la que dictó la sentencia núm. 3340/2024, de 2 de octubre, con el siguiente fallo:

"1.º) Desestimar el recurso de apelación, salvo lo que se dirá en el siguiente apartado.

2.º) Dejar sin efecto las costas impuestas en instancia.

3.º) Sin costas en apelación."

TERCERO.- El día 13 de noviembre de 2024, la representación procesal de la mercantil ACSA, presentó escrito de preparación de recurso de casación ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, contra la sentencia núm. 3340/2024, de 2 de octubre, en el que, además de haber justificado la concurrencia de los requisitos reglados (plazo, legitimación, recurribilidad de la resolución impugnada, identificación de las normas de Derecho estatal que se han entendido infringidas y razonamientos justificativos de que las infracciones que se imputan a la sentencia han sido determinantes del fallo), resumidamente, alegó la existencia de interés casacional objetivo apoyado en la concurrencia de las causas previstas en el art. 88.2 apartados a), b) y c) de la LJCA.

Por medio de auto de 20 de noviembre de 2024, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña tuvo por preparado el recurso de casación presentado por la representación de la mercantil ACSA.

CUARTO.- Recibidas las actuaciones en el Tribunal Supremo y personadas la entidad ACSA como recurrente, y el Ayuntamiento de Hospitalet de LLobregat, como parte recurrida, por medio de diligencia de ordenación de 7 de enero de 2025 se tuvieron por personadas ambas partes, quedando registrado como recurso de casación RCA 9117/2024.

Posteriormente, la Sección Primera de esta Sala dictó auto de 11 de junio de 2025, por el que acordó admitir el recurso de casación preparado, y declaró, como cuestión de interés casacional objetivo, la que luego se dirá. Al mismo tiempo, ordenó remitir las actuaciones a la Sección Tercera para la debida tramitación y resolución del recurso.

QUINTO.- Por diligencia de ordenación de 20 de junio de 2025 se dispuso la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera para su tramitación y decisión y se concedió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición. Por posterior diligencia de ordenación de 27 de junio siguiente, se tuvieron por recibidas las actuaciones y fue designada como ponente de este recurso la Excma. Señora Doña Berta María Santillán Pedrosa.

SEXTO.- Por medio de escrito de 31 de julio de 2025, la representación procesal de la mercantil ACSA, despachó dicho trámite y solicitó la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia impugnada, fijando la doctrina postulada por esa parte.

SÉPTIMO.- Por virtud de providencia de 3 de septiembre de 2025, se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 92.5 LJCA, dar traslado a la parte recurrida y personada para que presentase escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la representación del Ayuntamiento de Hospitalet de LLobregat, por medio de escrito de 13 de octubre de 2025. En su escrito interesaba la desestimación del recurso, con confirmación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

OCTAVO.- Una vez conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, por medio de providencia de 20 de octubre de 2025, se acordó dar por concluso el procedimiento y pendiente de señalamiento para votación y fallo, cuando por turno correspondiera.

NOVENO.- Por medio de providencia de 28 de noviembre de 2025 y, de conformidad con lo acordado por la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo de 27 de octubre anterior, se decidió transferir el presente procedimiento a esta Sección Cuarta, a fin de proceder a su señalamiento para votación y fallo.

DÉCIMO.- Mediante providencia de 19 de febrero de 2026, una vez recibidas las actuaciones en esta Sección Cuarta, se aceptó la competencia para el conocimiento y resolución del recurso interpuesto y, al mismo tiempo, se señaló para la votación y fallo del recurso el próximo 9 de junio de 2026, y se designó ponente del mismo al Magistrado Excmo. Sr. Don Antonio Narváez Rodríguez, en sustitución de la Excma. Señora Doña Berta María Santillán Pedrosa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Antecedentes administrativos.

1. Según recoge el expediente administrativo, el día 2 de julio de 2018, la Directora del Servicio de Espacio Público, Urbanismo y Sostenibilidad, dependiente del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat remitió diversos correos electrónicos, con el mismo texto, a diferentes entidades, entre las que se encontraba la mercantil ACSA, en los que se indicaba que se adjuntaba documentación relativa a diferentes prestaciones a realizar con carácter urgente para el mantenimiento de diferentes edificios municipales de aquella Corporación.

Igualmente, en un anexo adjunto, se destacaba la relación de edificios sobre los que desarrollar aquellas tareas de mantenimiento, así como una relación de precios unitarios que conjuntamente con los precios ITEC (catálogo de precios facilitados por el Instituto de Tecnología de la Construcción de Cataluña) confeccionarían el presupuesto de cada actuación a realizar. Se señalaba que el objeto de aquellos trabajos era la reparación y mantenimiento urgente de aquellos edificios que exigieran una actuación inmediata. En el citado correo se solicitaba una respuesta de aceptación y, para el caso de que ésta fuera positiva, los trabajos comenzarían dos días más tarde (el miércoles, 4 de julio de 2018).

A la solicitud de prestación de aquellos trabajos respondió la mercantil ACSA, que aceptó hacerse cargo de los mismos.

En el anexo no figuraba la duración de estos trabajos, pero, según se recoge en el expediente, se prolongaron desde el día 4 de julio de 2018, hasta el 14 de abril de 2019. Durante ese período de tiempo, en fechas comprendidas entre los meses de octubre de 2018 y abril de 2019, la mercantil fue girando un total de 16 facturas con la relación de los trabajos de mantenimiento realizados en el período de tiempo inmediatamente anterior, así como el importe de cada una de las facturas en las que se destacaba el importe bruto de aquellos trabajos realizados más el IVA (21%).

2. Iniciado en fecha 27 de julio de 2020, el correspondiente expediente para la convalidación y reconocimiento de los créditos correspondientes, el mismo finalizó con la resolución núm. 11642/2020, de 29 de diciembre, del teniente de alcalde del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat, por la que se acordó declarar irregular el contrato sobre trabajos de conservación, mantenimiento de corrección urgente de las instalaciones de climatización y calefacción, así como de obra en edificaciones municipales relacionadas, porque se había prescindido del procedimiento. No obstante, en la resolución se reconocían como efectivamente realizados los trabajos de mantenimiento facturados, los precios incluidos se habían ajustado a los de mercado y a las valoraciones establecidas en el Anexo y las facturas giradas "habían resultado del todo correctas".

Asimismo, en la resolución se hacía constar que las obras realizadas por la mercantil ACSA no podían ser restituidas al estado original, dado que los trabajos habían consistido en reparaciones o pequeñas reformas y las instalaciones habían sido utilizadas desde la fecha de su ejecución.

Por todo ello, en lo que ahora es de interés, la resolución dispuso los siguientes acuerdos:

(i) Declarar irregular la contratación de los trabajos de mantenimiento prestados por ACSA desde el día 2 de julio de 2018 hasta su finalización el día 14 de abril de 2019.

(ii) No proceder a la revisión de oficio porque consideró que, en el presente caso, concurría el límite de la buena fe por parte del contratista en la realización de sus trabajos, y en la necesidad de atender el mantenimiento de los edificios, en cumplimiento del mandato legal previsto en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local.

(iii) Declarar la imposibilidad de restitución recíproca de las cosas objeto de las obligaciones recíprocamente contraídas entre las partes, con la consecuencia de disponer la restitución del valor de las prestaciones realizadas por ACSA.

(iv) Convalidar la omisión de la función interventora y liquidar la contratación irregular declarada, reconociendo extrajudicialmente el crédito general a favor de la entidad ACSA por el importe total de 1.022.132,99 euros, en concepto de compensación por los trabajos realizados.

(v) Retornar a ACSA las facturas libradas al Ayuntamiento.

3. Contra la anterior resolución, ACSA interpuso recurso de reposición, que no fue inicialmente resuelto, por lo que procedió a interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, operada por silencio administrativo, contra aquella resolución.

4. Ya iniciado el proceso judicial, el Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat dictó resolución expresa de 6 de abril de 2021 por la que desestimó el recurso de reposición interpuesto. En síntesis, rechazó que la relación de prestación de trabajos de mantenimiento llevada a efecto entre ACSA y la corporación municipal tuviera encaje en la figura del contrato de emergencia a que se refiere el artículo 120 de la LCSP, porque no se han dado los presupuestos de hecho que habilitan para aquella formalización, y porque además el acuerdo de realización de los trabajos había sido concertado verbalmente, sin ninguna tramitación previa. Por tanto, esta resolución confirmó la anterior decisión de declarar el contrato irregular y nulo, por falta de formalidades en su tramitación y se ratificó en las decisiones anteriormente adoptadas respecto de las consecuencias compensatorias establecidas.

Por tanto, la resolución desestimó el recurso de reposición interpuesto y rechazó, igualmente, el pago de los intereses moratorios previstos en la Ley 3/2004, por entender que no había existido contrato entre las partes.

SEGUNDO.- Antecedentes judiciales. Las sentencias impugnadas.

A) La sentencia del Juzgado.

1. La sentencia núm. 268/2022, de 28 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 13 de Barcelona desestimó el recurso interpuesto por la representación de ACSA y confirmó las resoluciones administrativas dictadas, que habían reputado como irregular y nulo de pleno derecho el contrato entre la Administración demandada y la actora.

2. La sentencia rechaza la calificación jurídica, como contrato de emergencia, sostenido por la recurrente, y considera que el mismo es nulo de pleno derecho por cuanto se prescindió del procedimiento legalmente establecido por la LCSP para su celebración, tratándose de un contrato irregular. Además, el pliego de cláusulas contenidas en el Anexo remitido por la Administración no se ajusta al pliego técnico que cumpla las condiciones del artículo 124 de la LCSP.

3. Igualmente, desestima la pretensión de la actora de que se haya declarado nulo de pleno derecho por el Ayuntamiento sin haber acudido al trámite previo de la revisión de oficio, "dado el carácter restrictivo y excepcional de la revisión de oficio reclamada por la actora".

4. Por último da respuesta a la pretensión subsidiaria de la recurrente, consistente en que le sea abonada la parte de lo facturado en su momento a la Administración, consistente en los gastos generales, el beneficio industrial y el IVA, que no fueron incluidos en el importe abonado por el Ayuntamiento, dado que solo satisfizo el coste efectivo de los trabajos realizados. Igualmente, la mercantil recurrente reclamaba los intereses de demora contractuales correspondientes a la cantidad aún pendiente de abono desde la fecha de la reclamación. La sentencia desestimó, igualmente, esta pretensión subsidiaria por entender que la jurisprudencia excluye del abono compensatorio a la contratista por aquellos conceptos, como tampoco el abono de los intereses moratorios.

B) La sentencia de la Sala de apelación.

1. La sentencia núm. 3340/2024, de 2 de octubre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, desestimó el recurso de apelación interpuesto por la representación de ACSA y confirmó la dictada en la instancia.

2. En primer lugar, rechaza la existencia de contrato alguno sujeto a las formalidades de la LCSP, como tampoco de que se ajuste a las singularidades del contrato en situación de emergencia del artículo 120 de la ley contractual. Agrega, que el documento aportado por la demandante "se limita a plasmar por parte del Ayuntamiento que ha finalizado el plazo de los contratos que tenía suscritos para el mantenimiento de edificios municipales, siendo necesario que este mantenimiento se efectúe en tanto no disponga de nuevo adjudicatario". Y se propuso a ACSA realizar los trabajos ineludibles de mantenimiento hasta que se hiciera cargo de los mismos el nuevo adjudicatario, seleccionado conforme al procedimiento de contratación correspondiente.

3. A continuación, la sentencia sigue los dictados de otra sentencia anterior de la propia Sala, abordando el fondo del asunto y sostiene que las facturas libradas por la mercantil recurrente fueron aprobadas por el Ayuntamiento, según afirma este, en reconocimiento de crédito contraído a favor de la entidad que realizó en base a unas relaciones contractuales, donde se omitieron los trámites esenciales del procedimiento de contratación. La sentencia censura en este punto la actuación del Ayuntamiento porque "su decisión de convalidar facturas emitidas con posterioridad a la prestación del servicio, sin soporte contractual, por la vía del reconocimiento extrajudicial de créditos, no es una solución que pueda aceptarse cuando la relación contractual es nula y no se han declarado ni determinado los efectos de la nulidad". Considera que hubiera sido más adecuado el procedimiento para la revisión de los actos administrativos, para la determinación de la responsabilidad de autoridades y funcionarios, o bien el de responsabilidad patrimonial frente a terceros, "pues el derecho de indemnización debe ser específicamente reconocido en el título jurídico sin el cual no es viable el pago".

Insiste la sentencia en que "el principio de interdicción del enriquecimiento sin causa no es un título en sí mismo", pues se integra en el principio de responsabilidad por daños vinculados a la Administración que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar y su reconocimiento está sujeto a las prescripciones establecidas en las leyes 39/2015 y 40/2015.

4. Pese a lo anterior, la sentencia sostiene que la reclamación de la parte actora "tiene un carácter indemnizatorio de daños y perjuicios en la que esta Sala no puede entrar dado que la vía pretendida no ha sido la contractual". Reconoce que la resolución recurrida no llegó a reconocer la procedencia de pago del IVA, "sin que conste que con posterioridad haya sido reconocida la procedencia del citado pago por parte de la Administración municipal".

5. La sentencia concluye desestimando el recurso de apelación interpuesto, si bien deja sin efecto las costas impuestas en la instancia y acuerda la no imposición de las costas en este trámite de la apelación.

TERCERO.- El Auto de admisión del recurso de casación.

El auto de 11 de junio de 2025 de la Sección Primera de esta Sala, ha admitido el recurso de casación preparado por la representación de la mercantil ACSA y ha apreciado que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

"1. Reafirmar, reforzar, complementar y, en su caso, matizar, nuestra jurisprudencia sobre el principio del enriquecimiento injusto cuando se trata de prestaciones realizadas en ejecución de un contrato declarado nulo por considerar irregular el modo de contratación.

2. Reafirmar o precisar la jurisprudencia sobre si, en un supuesto de enriquecimiento injusto de la Administración, cabe indemnizar por las cantidades que efectivamente suponen un aumento del patrimonio enriquecido o deben incluirse los conceptos de gastos generales, beneficio industrial e IVA en la citada indemnización".

Asimismo, ha precisado que las normas que serán, en principio, objeto de interpretación son:

"[L]os artículos 41 y 42 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 y los artículos 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA ".

CUARTO.- Escrito de interposición del recurso.

1. El escrito de interposición formalizado por la representación de la mercantil ACSA, después de exponer los antecedentes de hecho que ha considerado convenientes y la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión del recurso, comienza señalando, como cuestión previa, que para que esta Sala pueda pronunciarse sobre la precitada cuestión, debe antes analizar si el contrato, que ha dado lugar a la prestación por parte de la Entidad de las obras de mantenimiento, es nulo de pleno derecho. Ya que, de negar la nulidad de dicho contrato, no sería necesaria la aplicación del artículo 42 de la LCSP, ni la doctrina del enriquecimiento injusto, sino que lo que habría que hacer es cumplir las obligaciones que se asumieron en el mismo, correspondiendo a la Administración local demandada el pago del precio, más los intereses correspondientes.

2. A este respecto, subraya que la premisa previa sobre la que debe pronunciarse esta Sala es si el contrato suscrito el día 2 de julio de 2018 entre la mercantil recurrente y el Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat se ajusta a los denominados contratos de emergencia previstos en el artículo 120 de la LCSP o, por el contrario, se trataría de una contratación irregular. A este respecto, insiste en que, aun admitiendo la tesis de la parte demandada de que el contrato estuviera viciado de nulidad, entrando en liquidación ( artículo 42 de la LCSP), "tal nulidad debiera haber sido declarada expresamente en el seno de un procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la LCSP (sic) [de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas], tramitado al efecto (...)".

En consecuencia, al no haberse seguido por el Ayuntamiento ese procedimiento administrativo excepcional, considera que la resolución administrativa impugnada es contraria a derecho porque ha declarado nulo el negocio jurídico sin haberse seguido previamente la vía procedimental establecida por la Ley 39/2015. Y, a resultas de lo anterior, el contrato seguirá desplegando efectos porque "no ha sido eliminado del mundo jurídico". Por ello, el Ayuntamiento debe abonar íntegramente las facturas libradas, más los intereses correspondientes, como lo estaría respecto de cualquier otro contrato administrativo.

Señala que el propio Ayuntamiento ha declarado que no ha seguido esta vía de la revisión de oficio porque ha reconocido que la mercantil recurrente había actuado con buena fe, en la confianza legítima de que regía un contrato entre la corporación municipal y ésta, por lo que los límites establecidos por el artículo 110 de la Ley 39/2015 le habrían impedido tramitar y resolver este procedimiento. Hace referencia al contenido de la resolución 11642/2020, impugnada, para sostener esta argumentación. Insiste en que la sentencia de apelación "guardó completo silencio respecto de esta cuestión, omitiendo pronunciamiento alguno pese a que la cuestión que ahora nos ocupa constituía el primero de los motivos del recurso de apelación".

Por todo ello, entiende que el Ayuntamiento debe satisfacer el importe total de las facturas libradas, más los intereses moratorios devengados y que se devenguen hasta el íntegro pago de aquellas. Considera que, si esta Sala acoge esta premisa previa de la validez del negocio jurídico celebrado entre el Ayuntamiento y la recurrente, no hace falta "entrar a analizar la cuestión relativa a la prohibición del enriquecimiento injusto en los contratos nulos, pues en este caso no nos hallamos ante un negocio jurídico declarado nulo", sino que el mismo continúa desplegando efectos.

3. A continuación, el escrito alega que, aun en el hipotético caso de que el negocio jurídico fuera nulo, el Ayuntamiento continuaría obligado a abonar el importe de las 16 facturas emitidas, incluidos los conceptos de beneficio industrial, gastos generales e IVA, que aquél detrajo de dichas facturas en la resolución impugnada, porque, de lo contrario, sería vulnerada la doctrina de la prohibición del enriquecimiento injusto. Aporta diversos argumentos para sostener esta tesis: (i) porque fue la Administración la que acudió a la recurrente con extrema urgencia a fin de que ésta realizara los trabajos de mantenimiento de los edificios municipales, al no haber actuado con la debida diligencia y licitado y adjudicado el nuevo contrato de mantenimiento antes de que vencieran los anteriores. (ii) porque el Ayuntamiento ha reconocido que ACSA actuó de buena fe en este asunto (cita, en apoyo de este planteamiento, la STS núm. 1275/2023, de 10 de octubre). (iii) El Ayuntamiento no vio irregularidades en el contrato suscrito el día 2 de julio de 2018 hasta el año 2020, es decir, cuando el servicio prestado ya había concluido y solo restaba abonar las facturas emitidas, que los propios técnicos municipales han reputado como correctas. Y (iv) el Ayuntamiento se beneficia de un menor coste por los servicios prestados por esta vía, en lugar de haberlo hecho por un negocio jurídico correctamente suscrito, dado que se ahorra abonarle a la entidad el beneficio industrial, los costes generales y el IVA, reconocidos por el artículo 131 del RGLCAP. Cita, al respecto, las SSTS de 23 de marzo de 2015 y 6 de julio de 2016, así como una relación de resoluciones de diferentes Tribunales Superiores de Justicia sobre la doctrina del enriquecimiento injusto.

4. El escrito concluye solicitando la estimación del recurso de casación y la anulación de las sentencias de primera instancia y de apelación impugnadas, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, así como la declaración de nulidad de las dos resoluciones administrativas dictadas y la condena al Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat al abono de la cantidad de 379.552,04 euros, así como de los intereses moratorios de la Ley 3/2004 que se hayan devengado y que se devenguen hasta el total y efectivo pago del principal. Así como que la sentencia de esta Sala fije doctrina en el sentido postulado por la parte.

QUINTO.- Escrito de oposición.

La representación del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat ha presentado escrito de oposición al recurso y solicita su desestimación y la confirmación de la Sentencia impugnada en todos sus pronunciamientos.

1. El escrito comienza objetando la pretensión principal de la mercantil recurrente acerca de la validez del negocio jurídico que, según afirma, fue suscrito por el Ayuntamiento con aquélla. Entiende que se trata de un debate que ya fue resuelto en las instancias anteriores y sobre el que, además, queda fuera de la cuestión de interés casacional planteada por esta Sala. En todo caso, la calificación como contrato verbal irregular y nulo de pleno derecho por haber prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecido, efectuada por las sentencias de instancia es totalmente ajustada a derecho. Por ello, el Ayuntamiento, apreciando la buena fe de ACSA y la existencia de prestaciones efectivamente ejecutadas, "no tramitó la revisión de oficio con efectos retroactivos plenos, pero sí procedió a la liquidación conforme al régimen legal del contrato nulo (...) compensando únicamente el coste efectivo". Cita, al respecto, las SSTS núm. 954/2022, de 21 de julio y de 12 de enero de 2023 (recurso de casación núm. 1257/2020).

2. Pasando al análisis de la doctrina del enriquecimiento injusto, sostiene el escrito que la STS de 17 de octubre de 2023, "mantiene el criterio de que es posible acudir a la doctrina del enriquecimiento injusto o sin causa para el pago de facturas por servicios en los casos de contratación irregular o no permitida, como la contratación verbal, siempre que concurran los requisitos que, en síntesis, consisten en la ganancia de uno, el correlativo empobrecimiento de otro, un nexo de causalidad entre ambas situaciones y la ausencia de causa justificativa, exigencias a las que se suma el requisito de singular importancia de la ausencia de mala fe en los términos antes expresados". Considera que la sentencia impugnada ha aplicado correctamente esta doctrina, por lo que no puede prosperar la pretensión de la recurrente.

Insiste en que, en el presente caso concurren los requisitos citados para la apreciación de una situación de enriquecimiento injusto, puesto que ACSA realizó unos trabajos para el Ayuntamiento y que las facturas libradas se corresponden con los servicios prestados al mismo, hecho éste reconocido por la sentencia impugnada. Consta también que durante la ejecución de los trabajos (4 de julio de 2018 hasta 14 de abril de 2019) no fueron retribuidos, por lo que significaron un empobrecimiento para ACSA. De otro lado, los trabajos produjeron un enriquecimiento del Ayuntamiento, que vio ejecutadas las prestaciones, relativas al mantenimiento de sus edificios, sin efectuar ningún desembolso económico ni coste alguno". Y, finalmente, reconoce, también, "la correlación entre el empobrecimiento de ACSA que realizó los trabajos sin percibir ninguna retribución por ellos y el enriquecimiento del Ayuntamiento que recibió los servicios y se benefició de ellos sin abonar ningún importe", sin que estas situaciones vinieran amparadas por "un contrato o disposición normativa que impusiera la realización de dichos trabajos sin retribución alguna". Para concluir, reconoce, también, que ambas partes "actuaron en base al principio de buena fe en base al dar cumplimiento a la obligación de ejecución de competencias propias municipales en materia de conservación de los edificios municipales, resultando lo contrario perjudicial para el interés público".

3. Seguidamente, el escrito aborda la cuestión relativa a la procedencia de incluir o no los gastos generales, el beneficio industrial y el IVA en la indemnización derivada de un contrato nulo.

Con cita de las SSTS de 18 de julio de 2003 (recurso 254/2002) y de 23 de marzo de 2015 (recurso 993/2014), considera que no procede el reconocimiento del beneficio industrial a favor del contratista que haya "actuado contraviniendo la normativa y los principios reguladores de la contratación pública, principios de los que ACSA resulta conocedora como operadora económica en el mercado".

Destaca que la "finalidad del artículo 42 de la Ley de Contratos del Sector Público es justamente evitar que la Administración quede enriquecida por prestaciones que, aunque irregularmente recibidas, han redundado en su patrimonio o actividad; pero, correlativamente, también impide que el contratista obtenga un beneficio mayor al coste real y efectivo proporcionado, excluyéndose la inclusión de conceptos propios de una relación jurídica válida tales como el beneficio industrial o los gastos generales, salvo que de las circunstancias del caso derive lo contrario, extremo que no concurre en este procedimiento".

En el presente caso, insiste el escrito en que ACSA era conocedora de que no había firmado un contrato administrativo, ni notificado ningún acuerdo de adjudicación a su favor para la realización de los trabajos, por lo que era perfectamente conocedora "de lo que se le estaba encargando y que se estaba haciendo sin observar ninguno de los trámites exigidos por la LCSP". Apunta, pues, a que, si bien hubo irregularidades imputables al Ayuntamiento, también, con la actuación de la empresa aceptando el encargo verbal, a sabiendas del incumplimiento de la normativa contractual, "ha colaborado en el sentido de coparticipar de los vicios del contrato y, en este sentido, como partícipe de la nulidad provocada". Por ello, si bien es cierto que el contratista debe quedar indemne mediante el abono del coste efectivo de su actuación, no debe alcanzar éste al beneficio industrial que habría obtenido en una contratación regular. El escrito hace referencia a las SSTS de 10 de febrero de 2021 (recurso 7251/2019) y de 21 de diciembre de 2021.

De lo resuelto en la primera de las sentencias citadas, el escrito deduce que "la celebración de contratos en circunstancias de anormalidad, con defectos sustanciales en el procedimiento de contratación, no fue ajena a la empresa reclamante, pues aquellos fueron suscritos por las dos partes, Ayuntamiento y empresa, sin que conste que ninguna de ellas lo hiciera involuntariamente, lo que impide apreciar la antijuricidad del daño que la empresa alega haber sufrido a causa de la declaración de nulidad de los contratos, al igual que sucedería si ACSA hubiera optado por efectuar la reclamación de responsabilidad por la vía extracontractual a la vista de lo ya expuesto anteriormente". Añade a lo expuesto que "la inclusión de los conceptos de gastos generales, beneficio industrial o el IVA resultaría contraria a la Doctrina citada, pues el contratista ha de quedar indemne solo en la medida en que la prestación realizada haya incrementado el patrimonio de la Administración, sin generar un enriquecimiento injusto en favor del propio contratista ni anular el efecto disuasorio contra la contratación irregular".

Por último, descarta también el abono de los intereses moratorios, teniendo en cuenta la inexistencia de tramitación de un procedimiento contractual por lo que no es aplicable la regulación de los contratos válidamente celebrados, ni tampoco la tramitación de los intereses de demora. Afirma que esta doctrina ha sido avalada por la STS 605/2020, de 28 de mayo.

4. El escrito concluye solicitando la desestimación del recurso de casación interpuesto con imposición de las costas a la parte recurrente.

SEXTO.- Los términos del litigio; normativa aplicable y análisis de la cuestión de interés casacional suscitada.

A) Los términos del litigio.

1. El auto de admisión de este recurso de casación limita el ámbito de su conocimiento a la posibilidad de reafirmar, reforzar, complementar y, en su caso, matizar nuestra jurisprudencia sobre el principio del enriquecimiento injusto en los supuestos de prestaciones realizadas en ejecución de un contrato declarado nulo, por considerar irregular el modo de contratación, así como de las consecuencias indemnizatorias que puedan derivarse de aquel.

En consecuencia, no puede extenderse nuestro enjuiciamiento a la cuestión previa que plantea la recurrente sobre la validez del negocio jurídico suscrito entre el Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat y ACSA, porque se trata de una cuestión abordada ya en la instancia, a partir de la prueba practicada en la misma. Dicha prueba fue debidamente valorada por el Juzgado y revisada por la Sala de apelación, habiendo calificado aquel contrato como irregular y declarado nulo, calificación jurídica que ha sido deducida de los presupuestos de hecho y de la prueba practicada, que no puede ser ahora revisada por esta Sala, en este recurso extraordinario. Por tanto, nuestro análisis deberá partir de la ya declarada calificación jurídica de contrato nulo, en los términos establecidos por los pronunciamientos de la instancia.

2. Son, por tanto, dos las cuestiones de interés casacional suscitadas por el auto de admisión: (i) La propia dimensión del principio de enriquecimiento injusto derivado de la constatación de un contrato declarado nulo; y (ii) si la indemnización derivada del reconocimiento de aquel enriquecimiento injusto debe extenderse a los gastos generales, beneficio industrial e IVA, que son los conceptos reclamados por la parte recurrente.

3. La mercantil recurrente reconoce que ya le ha sido abonada la cantidad de 1.022.132,99 euros, correspondiente al importe principal de los trabajos de mantenimiento realizados a favor del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat, desglosados en una relación de 16 facturas que, en su momento, fueron presentadas al cobro y correspondientes al tiempo de prestación de aquellos trabajos (entre el 2, según la recurrente, y el 4 según la recurrida, ambos días de julio de 2018 y el 14 de abril de 2019). Reclama el importe de los gastos generales, el beneficio industrial y el IVA que, en su momento, fueron incluidos en las facturas, pero que no han sido abonados por la corporación municipal recurrida. El importe por dichos conceptos asciende a la cantidad de 379.552,04 euros, resultante de la diferencia entre la cantidad a que ascendía la cuantía total de lo facturado (1.401.685,03 euros) y lo ya abonado (1.022.132,99 euros). Además, reclama también la parte los intereses de demora de la Ley 3/2004.

B) Normativa aplicable.

1. El auto de admisión cita, como normas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las de los artículos 41 y 42 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que regulan, respectivamente, la revisión de oficio y, en lo que ahora es de interés, los efectos de la declaración de nulidad de un contrato. Y, también, se citan los artículos 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que establecen el régimen jurídico general de la revisión de disposiciones y actos nulos, así como de los límites a aquella revisión.

2. Los citados preceptos de la LCSP, en lo que ahora es de interés, tienen el siguiente texto:

"Artículo 41. Revisión de oficio.

1. La revisión de oficio de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación de los contratos se efectuará de conformidad con lo establecido en el Capítulo I del Título V de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2. A los exclusivos efectos de la presente Ley, tendrán la consideración de actos administrativos los actos preparatorios y los actos de adjudicación de los contratos de las entidades del sector público que no sean Administraciones Públicas, así como los actos preparatorios y los actos de adjudicación de los contratos subvencionados a que se refiere el artículo 23 de la presente Ley. La revisión de oficio de dichos actos se efectuará de conformidad con lo dispuesto en el apartado anterior.

3. Sin perjuicio de lo que, para el ámbito de las Comunidades Autónomas establezcan sus normas respectivas que, en todo caso, deberán atribuir esta competencia a un órgano cuyas resoluciones agoten la vía administrativa, serán competentes para declarar la nulidad o lesividad de los actos a que se refieren los apartados anteriores el órgano de contratación, cuando se trate de contratos de una Administración Pública, o el titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela, cuando esta no tenga el carácter de Administración Pública (...).

4. Salvo determinación expresa en contrario, la competencia para declarar la nulidad o la lesividad se entenderá delegada conjuntamente con la competencia para contratar. No obstante, la facultad de acordar una indemnización por perjuicios en caso de nulidad no será susceptible de delegación, debiendo resolver sobre la misma, en todo caso, el órgano delegante; a estos efectos, si se estimase pertinente reconocer una indemnización, se elevará el expediente al órgano delegante, el cual, sin necesidad de avocación previa y expresa, resolverá lo procedente sobre la declaración de nulidad conforme a lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

(...)".

Por su parte, el artículo 42 de la precitada norma dispone:

"Artículo 42. Efectos de la declaración de nulidad y efectos en supuestos de anulabilidad.

1. La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido.

2. La nulidad de los actos que no sean preparatorios solo afectará a estos y sus consecuencias.

3. Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquel y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio.

4. Los efectos establecidos en los apartados anteriores podrán ser acordados por la sentencia que ponga fin al recurso contencioso-administrativo interpuesto previa declaración de lesividad, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ".

Los artículos de la LPACAP, que se citan en el auto de admisión, en lo que ahora es de interés, disponen lo siguiente:

"Artículo 106. Revisión de disposiciones y actos nulos.

1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

(...)

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

(...)".

"Artículo 110. Límites de la revisión.

Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes."

C) Análisis de la cuestión suscitada.

1. Procede ahora el examen y resolución de las dos cuestiones de interés casacional suscitadas por el auto de admisión, a partir de la interpretación de los preceptos citados.

2. En lo que respecta a la primera de las cuestiones, que alude a la interpretación del principio de enriquecimiento injusto derivado de un contrato declarado nulo, para cuya ejecución se han realizado determinadas prestaciones, una reiterada jurisprudencia de esta Sala [por todas, las recientes SSTS núms. 1362/2025, de 28 de octubre (recurso de casación núm. 6091/2022) y 1620/2025, de 11 de diciembre (recurso de casación núm. 6516/2022)] ha declarado que:

"La declaración de nulidad del contrato administrativo produce efectos "ex tunc" (desde el momento de la celebración del contrato) e implica su invalidez e ineficacia, por lo que las partes contratantes ya no tienen el deber jurídico de cumplir las obligaciones derivadas de las cláusulas del contrato que, como se ha anulado, carece ya de fuerza vinculante para los contratantes. Asimismo, esa declaración de nulidad del contrato produce efectos económicos entre las partes contratantes y que, según dispone el artículo 1303 del Código Civil, son: "Declarada la nulidad de una obligación, los contratistas deben restituirse recíprocamente las cosas que hubiesen sido materia del contrato, con sus frutos, y el precio con los intereses, salvo lo que se dispone en los artículos siguientes". Esas mismas consecuencias económicas se expresan en la normativa que regula los contratos del sector público". [ STS núm.1362/2025, de 28 de octubre, FJ 5 (recurso de casación núm. 6091/2022)].

La jurisprudencia de esta Sala sigue diciendo que:

"El vínculo contractual es inexistente puesto que no había llegado a nacer válidamente. No obstante, aunque el contrato administrativo se haya declarado nulo con efectos 'ex tunc', debe restablecerse el 'status quo' de los contratistas para que, en la medida de lo posible, la situación patrimonial de las partes vuelva a ser la que tenían en el momento de la celebración del contrato y, por ese motivo, los contratistas están obligados a restituirse recíprocamente las prestaciones que hubieran recibido en ejecución del contrato y si ello no fuera posible se entregará su valor". (Ibidem FJ 5).

En consecuencia, la declaración de nulidad de un contrato administrativo supone su invalidez e ineficacia desde el momento de su celebración, de tal manera que, los desplazamientos patrimoniales que se han producido en cumplimiento y en ejecución del contrato hasta la fecha en la que se ha declarado su nulidad carecen también de causa y de fundamento. Por ese motivo, una vez que el contrato se declara nulo, debe iniciarse la fase de liquidación en la que las partes del contrato tienen la obligación de restituirse recíprocamente las prestaciones que se han realizado.

3. A partir de estas consideraciones iniciales sobre la nulidad de los contratos y de los efectos que produce, debemos centrar ahora nuestro análisis en el régimen de restitución de las prestaciones que recíprocamente se hubieran dado las partes en aplicación de aquella relación contractual declarada nula.

En el presente caso, las resoluciones administrativas impugnadas aludían a la imposibilidad de aquella restitución de las "cosas entregadas" por ambas partes, pero, dada su imposibilidad, procedían a la restitución del valor de las prestaciones, en forma de trabajos de mantenimiento realizados por ACSA para el Ayuntamiento de Hospitalet en el tiempo antes señalado, que la Corporación ha calificado de reconocimiento extrajudicial del crédito contraído a favor de ACSA, en concepto de compensación por aquellos trabajos realizados.

Entra, pues, en juego la compensación económica a favor de la entidad contratista por unos trabajos realizados en función de un contrato calificado como irregular y nulo. Se trata, por tanto, de restablecer el equilibrio económico y evitar el enriquecimiento injusto que obtendría la Administración municipal por la realización de unos trabajos que no han recibido contraprestación hasta el momento de decidir el pago de aquella indemnización compensatoria.

Sobre el enriquecimiento injusto en el ámbito de la contratación administrativa, la STS núm. 1620/2025, de 11 de diciembre, (recurso de casación núm. 6516/2022), antes citada, ha declarado que:

"El principio de prohibición del enriquecimiento injusto, tanto en lo que respecta a su construcción como a sus requisitos y consecuencias, procede de la jurisprudencia fijada por la Sala Civil del Tribunal Supremo que se ha acogido por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el ámbito de la contratación pública como fuente de la obligación de pago derivada de una situación fáctica consistente en la realización de obras públicas sin contrato administrativo con la pretensión de corregir situaciones de desequilibrio patrimonial en aquellas relaciones que, aunque carecen de soporte jurídico, sin embargo, materialmente han existido produciendo beneficios concretos a una de las partes a costa de la otra.

La normativa en el ámbito de la contratación pública es clara en la definición y en la determinación de los principios que deben regir la contratación en el sector público al estar implicados el uso de fondos públicos y el interés general.

Así, se aprecia, en la regulación de la Unión Europea, en la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública. En su exposición de motivos refiere que: 'La adjudicación de contratos públicos, por las autoridades de los Estados miembros o en su nombre, ha de respetar los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se derivan de estos, tales como la igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia'. Los principios de la contratación pública se concretan en el artículo 18 de la referida Directiva al indicar que: 'Los poderes adjudicatarios tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada. La contratación no será concebida con la intención de excluirla del ámbito de aplicación de la presente directiva ni de restringir artificialmente la competencia. Se considera que la competencia esta artificialmente restringida cuando la contratación se haya concebido con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos'.

De igual modo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia dictada en fecha 20 de septiembre de 2018, C-546/16, señala, en el apartado 38, que: 'En cualquier caso, procede recordar que los poderes adjudicatarios deben respetar durante todo el procedimiento los principios de la contratación formulados en el artículo 18 de la Directiva 2014/24, entre los que figuran los principios de igualdad de trato, de transparencia y de proporcionalidad'.

Las Directivas 2014/24/UE y 2014/23/UE se han transpuesto a nuestro ordenamiento jurídico con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que en su artículo 1.1 dispone: 'La presente ley tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores; y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, a la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa'.

Podemos concluir, por tanto, que la regulación existente en el ámbito de los contratos públicos está orientada a la protección del interés general. Y ello implica que la adjudicación de un contrato administrativo está sujeta a un procedimiento administrativo reglado en cuanto a la preparación y adjudicación del mismo, en el que deben respetarse los principios de libertad de acceso a licitaciones, de eficiencia, de integridad, de publicidad, de transparencia en los procedimientos, de igualdad de trato y de no discriminación entre los licitadores. Esos principios no se respetan en los supuestos en los que el contratista realiza obras públicas que no tienen soporte en ningún contrato administrativo pero que, al menos, cuentan con el consentimiento tácito de la Administración.

(...)

En definitiva, aunque, existe una regulación muy estricta en cuanto al procedimiento de preparación y de adjudicación en el ámbito de la contratación pública, lo cierto es que, con mucha frecuencia, la Administración contratante desconoce la aplicación de los principios de publicidad, transparencia y de no discriminación entre los licitadores, generalizándose la realización de obras públicas que carecen de apoyo en un contrato administrativo afectándose con ello el interés general que debe regir en la contratación pública, en cuanto que implica el uso de fondos públicos que deben estar claramente presupuestados en cuanto a su uso, destino e importe. Ello supone una anomalía en la actuación de la Administración en cuanto que está sometida al principio de legalidad que debe servir objetivamente a los intereses generales actuando con eficacia y, además, debe garantizar objetividad, imparcialidad y transparencia en su actuación - artículo 103.1 de la Constitución

En estas circunstancias, en las que, como así sucede en el asunto sometido al presente debate casacional, se han ejecutado obras públicas de forma anómala porque no tienen apoyo en un contrato administrativo, procede la aplicación del Principio General del Derecho en el ámbito de la contratación pública de prohibición del enriquecimiento injusto o sin causa de la Administración, que se configura como una fuente de obligaciones jurídicamente diferenciada del contrato para que los contratistas puedan reclamar el abono de las prestaciones realizadas en una situación de contratación irregular, por cuanto que la Administración no puede beneficiarse de los vicios originados por ella misma". (FJ 6).

4. A continuación, la citada sentencia analiza los requisitos del enriquecimiento injusto y destaca los siguientes:

La aplicación del citado principio exige la concurrencia de los siguientes requisitos que son idénticos a los exigidos en la jurisprudencia civil. Y son: a) el enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos; b) el empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre; c) la relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que este sea el efecto de aquel (o, dicho, en otros términos, que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento); d) la falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

A los anteriores requisitos debe añadirse una nueva exigencia, con el fin de evitar que las situaciones, en las que pueda darse un eventual enriquecimiento injusto o sin causa, se conviertan en un medio fácil de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad de trato entre los licitadores y el de libre concurrencia que rigen en la contratación pública. Esta nueva exigencia requiere que el desequilibrio esté constituido por prestaciones realizadas por el particular pero que no se deban a su propia iniciativa, ni tampoco revelen una voluntad fraudulenta o abusiva del mismo, sino que tienen su origen en hechos dimanantes de la Administración Pública, que han generado razonablemente la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración con el convencimiento de que iban a ser abonadas porque, aunque no hubiera un contrato formalizado para su realización, sí existían indicios en su actuación que permitían alcanzar la convicción de que la Administración estaba de acuerdo con su realización.

Entre esos indicios señalamos aquellos en los que las obras se realizan, al menos, con el consentimiento tácito de la Administración, que entendemos que concurre cuando se realizan a "ciencia, vista y paciencia" sin que se haya formulado ninguna objeción, ni durante su ejecución ni en el momento de la recepción de las obras, hasta el punto de que, incluso, las obras realizadas se destinan al uso público por parte de la Administración. Por el contrario, no procederá la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto en aquellos supuestos que puedan calificarse como de conducta dolosa del contratista y, por tanto, no imputables a la Administración.

En estas circunstancias, en las que no se aprecia mala fe en el comportamiento del contratista, sí no se admitiera el derecho del contratista a ser indemnizado por los costes que se han ocasionado por la realización de esas obras, se estaría ocasionando un empobrecimiento del contratista y un enriquecimiento patrimonial de la Administración al recibir la obra pública realizada que excedía de las recogidas en el contrato administrativo inicialmente formalizado". (Ibidem, FJ 6).

SÉPTIMO.- La cuestión de interés casacional objetivo y juicio de la Sala: Estimación parcial del recurso.

A) Cuestión de interés casacional objetivo.

1. En el presente caso, la cuestión no se suscita en el cumplimiento de los requisitos del enriquecimiento injusto, pues la propia corporación municipal demandada ha reconocido su existencia, en la medida en que ha satisfecho ya el importe del coste efectivo de los trabajos de mantenimiento que ACSA realizó a su favor. La controversia radica en los demás conceptos económicos que, aparte del coste efectivo de aquellos trabajos, reclama la mercantil recurrente y que incluyó en las correspondientes facturas. Tales conceptos son los correspondientes a los gastos generales, beneficio industrial e IVA, que aparecían incorporados a las facturas y que no han sido abonados por el Ayuntamiento demandado.

Pues bien, también la STS núm. 1620/2025, de 11 de diciembre, de repetida cita, ha declarado, en relación con los conceptos económicos que incluye la restitución por enriquecimiento injusto, lo siguiente:

"[E]l principio de prohibición del enriquecimiento injusto permite corregir situaciones fácticas que provocan desequilibrio patrimonial sin una causa jurídica válida, en relaciones que, carentes de apoyo jurídico, sin embargo, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Y, en esas situaciones, el contratista tiene derecho a reclamar a la Administración la obtención de un equilibrio patrimonial que implica que se le abone las obras realmente ejecutadas atendiendo al valor de lo que realmente se ha realizado que se corresponde con los costes efectivos ocasionados por la realización de esas obras.

Por todo ello, la indemnización que corresponde al contratista que pretende obtener un equilibrio económico y patrimonial tiene naturaleza restitutiva, porque su finalidad es la de evitar un lucro en la Administración, sin una causa que lo justifique, y un perjuicio patrimonial en el contratista que ha ejecutado esas obras.

Atendiendo a la naturaleza restitutiva de la indemnización que deriva de la aplicación del principio de prohibición de enriquecimiento injusto, debemos concluir que la indemnización que debe otorgarse al operador económico, en esos casos, debe incluir los costes en los que ha incurrido por la realización de las obras fuera del contrato administrativo, pero no los conceptos económicos que son propios de la ejecución de un contrato válidamente celebrado y presupuestado. Y, precisamente, los conceptos económicos relativos al beneficio industrial y a los gastos generales derivan de la ejecución de un contrato administrativo en el que en el presupuesto base de licitación se incluyen los importes correspondientes al beneficio industrial y a los gastos generales como porcentajes del presupuesto de ejecución material - artículo 101.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos de Sector Público -. Presupuesto de ejecución material que no existe cuando las obras se realizan sin el soporte jurídico de un contrato administrativo válidamente celebrado y formalizado.

Si llegásemos a la conclusión de que, si a través de la aplicación del principio del enriquecimiento injusto, los efectos económicos derivados de la realización de obras públicas sin cobertura contractual pudieran ser idénticos a los que se ocasionan como consecuencia de la ejecución de un contrato válidamente celebrado, dejaría, entonces, de aplicarse el principio de la prohibición del enriquecimiento injusto como un mecanismo excepcional para restablecer un equilibrio económico, convirtiéndose en un medio habitual que podría generalizar la realización de obras públicas sin contar con el apoyo en un contrato administrativo, cuando, no podemos olvidar que, en todo caso, implica un incumplimiento de la normativa contractual, presupuestaria y contable que es reflejo de una gestión que no debería generalizarse por la Administración, por cuanto que debe actuar sometida al principio de legalidad". (Ibidem, FJ 6).

En consecuencia, quedan excluidos los gastos generales y el beneficio industrial del resarcimiento económico por enriquecimiento injusto en los supuestos de restitución del valor de las prestaciones realizadas por un tercero a favor de una Administración en aplicación de un contrato declarado nulo.

2. Seguidamente, debemos analizar la eventual inclusión del IVA entre los conceptos económicos que quedan dentro del resarcimiento por enriquecimiento injusto, esto es si debe ser incluido el IVA correspondiente al coste efectivo de las prestaciones realizadas por el contratista a favor de la Administración, en los supuestos de contratos nulos.

Como de modo reiterado ha declarado la jurisprudencia de esta Sala [por todas, la reciente STS núm. 294/2026, de 10 de marzo, FJ 5 (recurso de casación núm. 5128/2024)], "[e]l IVA es un impuesto indirecto que grava el consumo final de bienes y servicios, y que no debe ser soportado económicamente por quien desarrolla una actividad económica, para quien dicho Impuesto debe resultar neutral".

El artículo 4. Uno de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), en lo que ahora es de interés, establece el hecho imponible de este impuesto, que son "las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas en el ámbito espacial del impuesto por empresarios o profesionales a título oneroso, con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional (...)". Y el apartado Dos de este precepto concreta que "[s]e entenderán realizadas en el desarrollo de una actividad empresarial o profesional: a) Las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas por las sociedades mercantiles, cuando tengan la condición de empresario o profesional".

Igualmente, el artículo 84 regula el sujeto pasivo de este impuesto, que, en las operaciones que consistan en las "entregas de bienes y prestaciones de servicios", el apartado Uno.1.º de este artículo dispone que lo serán "[l]as personas físicas o jurídicas que tengan la condición de empresarios o profesionales y realicen las entregas de bienes o presten los servicios sujetos al Impuesto, salvo lo dispuesto en los números siguientes".

Finalmente, el artículo 78. Uno, regulador de la base imponible de este impuesto, dispone, como regla general, que "[l]a base imponible del impuesto estará constituida por el importe total de la contraprestación de las operaciones sujetas al mismo procedente del destinatario o de terceras personas". Y, si bien el punto Tres, apartado 1.º de este precepto, excluye de la base imponible "las cantidades percibidas por razón de indemnizaciones, distintas de las contempladas en el apartado anterior que, por su naturaleza y función, no constituyan contraprestación o compensación de las entregas de bienes o prestaciones de servicios sujetas al impuesto", esta excepción no afecta a las indemnizaciones que puedan considerarse como contraprestación de entrega de bienes o prestaciones de servicios.

Pues bien, de conformidad con las anteriores normas, cuando el IVA devengado, (en el presente caso, los trabajos de mantenimiento realizados por la mercantil ACSA a favor del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat), es soportado por la precitada entidad, que ha de abonar a sus proveedores los materiales empleados para la realización de aquellos trabajos y no los puede repercutir a la Administración destinataria, al haber sido excluido del resarcimiento por enriquecimiento injusto, la precitada mercantil no habrá sido compensada económicamente por el coste efectivo de la prestación realizada. Es por ello, por lo que el IVA correspondiente debe ser incluido en la cantidad a resarcir.

3. Por último, en lo que respecta a la reclamación de intereses moratorios de la Ley 3/2004, hay que señalar que estos intereses se aplican a las cantidades no satisfechas en plazo derivadas de una relación contractual, lo que no sucede en los supuestos en que lo reclamado tiene su causa en el enriquecimiento injusto experimentado por la Administración como consecuencia de la realización de una determina prestación en base a una relación contractual declarada nula. En estos casos, serán los intereses legales del artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria los devengados desde la fecha en que la mercantil recurrente formuló su reclamación para el abono de las facturas.

4. De conformidad, pues, con los anteriores razonamientos, podemos dar ya respuesta a las cuestiones de interés casacional suscitadas por el auto de admisión. En este sentido, declaramos que:

"1.º. El principio de prohibición del enriquecimiento injusto de la Administración, en los supuestos de obras realizadas en ejecución de un contrato declarado nulo por considerar irregular el procedimiento de contratación, deberá restablecer el equilibrio económico entre las partes, siempre que la ejecución de esas obras no pueda imputarse a la iniciativa del operador económico, ni revelen una voluntad fraudulenta o abusiva del mismo.

2.º. En estos supuestos, resulta exigible que la ejecución de las obras tenga su origen en hechos dimanantes de la Administración Pública, que, razonablemente, generen en el contratista la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con la Administración, como así sucede cuando existen indicios suficientes que permiten alcanzar la convicción de que ésta estaba mostrando su consentimiento, al menos, tácito, al realizarse las obras a su 'ciencia, vista y paciencia' sin formular ninguna objeción.

3.º. En esos casos, la indemnización que corresponde al operador económico solo incluirá los costes ocasionados por la realización de las obras que carecen de soporte jurídico, debiendo quedar excluidos los importes correspondientes a los gastos generales y al beneficio industrial. Por el contrario, el IVA correspondiente a las facturas libradas por el coste efectivo de las prestaciones realizadas deberá incluirse en la indemnización, que deberá abonar la Administración, en cuanto destinataria final de las prestaciones realizadas.

4.º. Serán los intereses de demora previstos en el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria los devengados desde la fecha en que fue efectuada la reclamación. En estos casos, no son aplicables los intereses de demora de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales".

B) Juicio de la Sala. Estimación del recurso.

1. De conformidad con los anteriores razonamientos y la doctrina de interés casacional expuestas, debemos estimar el recurso de casación interpuesto por la representación de la mercantil ACSA. En consecuencia, debemos casar y anular las sentencias impugnadas del Juzgado y de la Sala de apelación exclusivamente en el extremo correspondiente al IVA devengado por las 16 facturas emitidas, de tal manera que corresponde aplicar a la cantidad abonada por el coste efectivo de las prestaciones realizadas por ACSA al Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat (1.022.132,99 euros) el 21% de aquella cantidad, ascendente a la cuantía de 214.647,93 euros, más los intereses legales del artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, desde la fecha en que la mercantil ACSA formuló reclamación a la corporación. Asimismo, debemos desestimar el recurso de casación en todo lo demás, referido a la reclamación por gastos generales y el beneficio industrial, por las razones antedichas, de conformidad con nuestra jurisprudencia.

2. Igualmente, procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones administrativas impugnadas, en el único extremo del correspondiente al IVA devengado, en los términos anteriormente expuestos, por lo que condenamos al Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat al abono de la cantidad de 214.647,93 euros por el concepto de IVA no satisfecho, más los intereses legales del artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General presupuestaria, desde la fecha de la reclamación.

OCTAVO.- Costas.

Con arreglo al artículo 93.4 de la LJCA, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas y las comunes por mitad.

Por lo que se refiere a las costas de la instancia, no procede su imposición, toda vez que el recurso ha sido estimado parcialmente, por lo que, igualmente, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, de conformidad con lo que dispone el artículo 139.1 párrafo segundo de la LJCA.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

1.º) ESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil ACSA OBRAS E INFRAESTRUCTURAS S.A.U., contra las sentencias (i) núm. 268/2022, de 28 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 13 de Barcelona y ( ii) contra la sentencia núm. 3340/2024, de 2 de octubre, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso de apelación núm. 1231/2023, que casamos y anulamos exclusivamente en el extremo correspondiente al IVA devengado por las 16 facturas emitidas por la mercantil recurrente al Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat, confirmando el resto.

2.º) ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la mercantil ACSA OBRAS E INFRAESTRUCTURAS S.A.U. contra las resoluciones: (i) Núm. 11642/2020, de 29 de diciembre de 2020 del teniente de alcalde del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat, por la que se declaró irregular el contrato sobre trabajos de conservación, mantenimiento de corrección urgente de las instalaciones de climatización y calefacción, así como de obra en edificaciones municipales. Y (ii) Núm. 3061, de 6 de abril de 2021, por la que fue desestimado el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la anterior, que anulamos en el único extremo de haber excluido el IVA devengado, confirmando el resto de lo decidido en aquellas, como también los pronunciamientos del precitado Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 13 de Barcelona y, en trámite de apelación, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

3.º) RECONOCER, como situación jurídica individualizada, la del derecho de la recurrente, la mercantil ACSA OBRAS E INFRAESTRUCTURAS S.A.U. a que le sea abonada por el Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat la cantidad de 214.647,93 euros por el concepto de IVA no satisfecho, más los intereses legales del artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, desde la fecha en que formuló la reclamación por las facturas impagadas al Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat, hasta la del abono del total adeudado.

4.º) En cuanto a las costas, procede estar a lo expresado en el Fundamento Jurídico Octavo de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.