La competencia sancionadora por infracción en materia de consumo por incluir cláusulas abusivas en contratos celebrados con los consumidores corresponde a la Administración autonómica del lugar de celebración del contrato

Estima el TS el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia que declara la falta de competencia territorial de la Administración autonómica para imponer a la entidad demandante una sanción como autora de una infracción consistente en introducir cláusulas abusivas en los contratos con consumidores.

Iustel

Afirma la Sala que como regla general las Administraciones autonómicas son competentes en materia de sanción de infracciones de consumo, cuando las infracciones han sido cometidas en sus respectivos territorios, aunque sea parcialmente. Junto a esta regla general, existe una norma especial para determinar el lugar de comisión de la infracción. Esta regla es trasunto de la regla de competencia penal fundada en la teoría de la ubicuidad, en virtud de la cual, a los efectos de competencia territorial, el delito se entiende cometido en todas las jurisdicciones en las que se haya realizado algún elemento del tipo, con el fin último de evitar la impunidad de los delitos, así como el planteamiento de cuestiones de competencia territorial innecesarias. En el presente caso la constatación de la contratación con consumidores andaluces determina la competencia de la Administración andaluza, en tanto que tiene atribuida la competencia para la sanción de las conductas lesivas de los intereses de los consumidores y usuarios que residen en su territorio.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 4.ª

Sentencia 272/2026, de 05 de marzo de 2026

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 7239/2023

Ponente Excmo. Sr. FRANCISCO JOSE SOSPEDRA NAVAS

En Madrid, a 5 de marzo de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo n.º 7239/2023, interpuesto por la Junta de Andalucía, representado por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra la sentencia n.º 633/2023, de 24 de mayo de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Tercera) en el procedimiento ordinario número 139/2020.

Se ha personado como parte recurrida Xfera Móviles SAU, representada por la procuradora doña Macarena Limón Frayle y defendida por la letrada doña D.ª Sofía Acuña Dorado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Francisco José Sospedra Navas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, Sección Tercera, se dictó sentencia n.º 633/2023, de 24 de mayo, en el procedimiento ordinario 139/2020, cuyo fallo es el siguiente:

““ Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Xfera Móviles SAU contra la Resolución de 29 de enero de 2020 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 29 de noviembre de 2018 de la Consejera de Salud, por la que se imponía a XFERA una sanción pecuniaria por importe de QUINIENTOS TREINTA MIL UN EUROS (530.001,00 €) como autora responsable de la infracción consistente en introducir cláusulas abusivas en los contratos, declarándola nula de pleno derecho, con los efectos inherentes a dicha declaración. Sin expresa imposición de costas.”“

SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones ante este Tribunal Supremo, por diligencia de ordenación de 20 de octubre de 2023 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, se tuvo por personada y parte en concepto de recurrente a la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta de la Junta de Andalucía. Por diligencia de ordenación de 2 de noviembre de 2023, se tuvo por persona y parte en concepto de recurrido a la procuradora doña Macarena Limón Frayle, en nombre y representación de Xfera Móviles SAU.

TERCERO.- Por auto de 8 de enero de 2025, la Sección Primera de esta Sala acordó admitir el recurso de casación n.º 7239/2023, preparado por la representación procesal de la Junta de Andalucía, contra la citada sentencia n.º 633/2023, de 24 de mayo, dictada por la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Sevilla), en el recurso ordinario n.º 139/2020.

CUARTO.- Por diligencia de ordenación de 22 de enero de 2025 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

QUINTO.- Por diligencia de ordenación de 4 de febrero de 2025, de conformidad al acuerdo de fecha 30 de mayo de 2022 del Excmo. Sr. Presidente de la Sala D. César Tolosa Tribiño, y por acuerdo de 22 de enero del 2024, siendo presidente en funciones D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, por el que se acuerda mantener y prorrogar durante el año 2024 la asignación, a la Sección 3.ª de esta Sala 3.ª, de los asuntos de competencia de la Sección 4.ª identificados en el precedente Acuerdo de la Presidencia de la Sala de 30 de mayo de 2022, pasen las actuaciones del presente recurso a la Sección Tercera de esta misma Sala en el estado de tramitación en que actualmente se halle para continuar su sustanciación en ésta última.

SEXTO.- En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 7 de marzo de 2025, la Letrada de la Junta de Andalucía, solicitó:

““que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlos y unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia de fecha Sentencia de 24 de mayo de 2023 dictada en el Procedimiento 139/2020 sustanciado ante la Sección Tercera de la Sala de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sede de Sevilla con base en las consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la misma de conformidad con lo señalado por esta parte, fijando la doctrina solicitada.”“

SÉPTIMO.- Conferido tramite de oposición mediante resolución de 12 de marzo de 2025, la Procuradora doña Macarena Limón Frayle, el 21 de marzo de 2025, presento escrito de oposición, en el que solicitó:

““ que teniendo por presentado este escrito se sirva de admitirlo y, en su virtud, DESESTIME el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía frente a la sentencia de 24 de mayo de 2023 de la Secc. 3.ª Sala C-A del TSJ de Andalucía Sede en Sevilla dictada en el Procedimiento 139/2020 confirmando la misma y fijando la doctrina solicitada. Todo ello con expresa condena en costas a la recurrente.”“

OCTAVO.- Por providencia de 27 de noviembre de 2025, y de conformidad con lo acordado por la Sala de Gobierno del año en curso, procedente transferir el presente procedimiento a la Sección Cuarta de esta misma Sala.

NOVENO.- Mediante providencia de 9 de diciembre de 2025, por recibidas las presentes actuaciones procedentes de la Sección 3.ª de eta Sala de lo Contencioso-Administrativo se acepta la competencia para el conocimiento y resolución por esta Sección 4.ª del recurso interpuesto, al mismo tiempo se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 3 de marzo de 2026, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Francisco José Sospedra Navas.

DÉCIMO.- En la fecha acordada, 3 de marzo de 2026, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

En la tramitación de este recurso se han observado todas las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida

Se interpone recurso de casación por la Junta de Andalucía contra la Sentencia n.º 633/2023, de 24 de mayo de 2023, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Tercera), dictada en el procedimiento ordinario n.º 139/2020, que estima el recurso interpuesto contra la resolución de 29 de enero de 2020, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 29 de noviembre de 2018 de la Consejera de Salud de la Junta de Andalucía, en la que se imponía a la demandante una sanción por importe de quinientos treinta mil un euros, como autora responsable de la infracción consistente en introducir cláusulas abusivas en los contratos.

La parte actora impugnó la resolución sancionadora en vía jurisdiccional alegando falta de competencia de la Administración andaluza, la inexistencia de abusividad en las cláusulas controvertidas, así como la infracción de los principios de tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad.

La Sala de Sevilla estimó el primero de los motivos alegados de falta de competencia, anulando la sanción, sin entrar a conocer del resto de motivos de impugnación, al considerar que la Administración andaluza carecía de competencia territorial para imponer la sanción.

El núcleo del razonamiento de la sentencia recurrida es que la infracción imputada, por introducción de cláusulas abusivas en contratos, no se consuma en Andalucía, sino en el lugar donde la empresa adopta la decisión de incorporar esas cláusulas a sus contratos tipo, subrayando que el tipo sancionador del art. 71.6.2 de la Ley andaluza 13/2003 no sanciona la celebración de contratos con consumidores andaluces, sino la mera inclusión de cláusulas abusivas en los contratos, un acto previo que se produce en el ámbito de decisión de la empresa, cuya sede social está en Madrid.

Para fundamentar esta conclusión, la Sala de Sevilla se apoya en la interpretación realizada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que considera que, cuando el presunto infractor es una persona jurídica, la infracción se entiende cometida en el lugar donde radica su sede social si la conducta deriva de una decisión adoptada por sus órganos directivos, de modo que solo si la infracción pudiera ser decidida autónomamente por una sucursal territorial cabría desplazar la competencia. En el caso enjuiciado, la inspección se limitó a revisar la página web de la empresa y no se acreditó la existencia de oficinas, sucursales o actuaciones materiales en Andalucía que pudieran constituir un punto de conexión territorial.

La Sala de Sevilla destaca además que la infracción afecta a consumidores de todo el territorio nacional, pues las cláusulas se incorporan de forma uniforme a contratos celebrados en cualquier comunidad autónoma. Por ello, permitir que cada comunidad sancione por separado generaría un riesgo evidente de quebrantamiento del principio de seguridad jurídica y del "non bis in idem", ya que la misma conducta de inclusión de cláusulas abusivas podría ser sancionada múltiples veces por distintas administraciones autonómicas. La competencia debe, por tanto, concentrarse en la comunidad donde se adopta la decisión empresarial que configura el contrato.

La Sala de Sevilla concluye que la Junta de Andalucía no era competente para incoar ni resolver el expediente sancionador, al no existir ningún punto de conexión entre la conducta sancionada y el territorio andaluz, ni establecimiento, ni actuación material, ni decisión adoptada en Andalucía. Esta falta de competencia territorial determina la estimación del recurso y la anulación de la sanción, sin necesidad de entrar a valorar el resto de motivos alegados por la empresa demandante.

SEGUNDO.- La cuestión de interés casacional que se plantea en el auto de admisión

El auto de 8 de enero de 2025, dictado por la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión del recurso de casación, declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia es la siguiente:

““ Cuando determinadas cláusulas abusivas de los derechos de los consumidores y usuarios se introduzcan en las condiciones generales de contratación fijadas por una persona jurídica con domicilio social en una Comunidad Autónoma distinta de otras en cuyos territorios se formalicen después singulares contratos en que sea parte esa misma persona jurídica y en los que imponga la asunción de aquellas cláusulas, y dando por supuesto que aquella introducción constitutiva de una infracción administrativa y, también, que las dos Comunidades Autónomas (la del domicilio social y la del lugar en que se formaliza el contrato) tienen atribuida competencia sancionadora en materia de protección de los derechos de los consumidores y usuarios, se trata de determinar si tal competencia sólo puede ser ejercida por la Comunidad Autónoma en la que se halla el domicilio social, o si, por el contrario, puede serlo también, sin vulnerar con ello el principio "non bis in idem", por aquella o aquellas en cuyo territorio se celebró el concreto contrato en el que se incluyeron la o las cláusulas abusivas.”“

El auto de admisión identifica, como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, los artículos 47 (actual artículo 52 bis) y 49.1.i) (actual artículo 47.1.j) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios (TRLGDCU). Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

TERCERO.- Posiciones de las partes

1. La Junta de Andalucía interpone recurso de casación alegando, en primer lugar, que la sentencia impugnada incurre en una interpretación errónea del tipo infractor relativo a la introducción de cláusulas abusivas, al considerar que la infracción se consuma en el momento en que la empresa decide incorporar dichas cláusulas en sus condiciones generales, con independencia de la celebración de contratos concretos. En el escrito de interposición se sostiene que el artículo 49.1.i) TRLGDCU y el artículo 71.6.2 de la Ley andaluza 13/2003, al tipificar la infracción consistente en "introducir cláusulas abusivas en los contratos", exige necesariamente la existencia de un contrato perfeccionado, por lo que es erróneo el argumento utilizado en la sentencia de que se trata una conducta previa a la contratación, pues no se puede introducir algo en una cosa antes de que tal cosa exista. Además, esta interpretación desconoce la normativa sobre condiciones generales de la contratación, y los artículos 1254 y 1258 del Código Civil, que exigen consentimiento para la existencia del contrato y para la incorporación de condiciones generales.

En el escrito de interposición se denuncia que la sentencia vulnera el principio de territorialidad de la potestad sancionadora, al negar la competencia de la Junta de Andalucía pese a que los contratos analizados fueron celebrados por consumidores residentes en Andalucía. El escrito recuerda que el artículo 47 TRLGDCU (actual 52 bis), y los artículos 94 y 96 de la Ley andaluza 13/2003, establecen que las infracciones se entienden cometidas en cualquiera de los lugares donde se desarrollen las acciones u omisiones constitutivas de la infracción, así como en aquellos donde se manifieste la lesión o riesgo para los consumidores. El recurso cita expresamente que los contratos fueron celebrados en Andalucía y que en el expediente constan trece contratos formalizados en esta comunidad. Además, la normativa sobre contratación electrónica ( artículo 29 LSSI y artículo 52 bis TRLGDCU) presume que los contratos electrónicos con consumidores se celebran en el lugar de residencia habitual del consumidor, lo que refuerza la competencia autonómica.

Por la Letrada de la Junta de Andalucía se alega asimismo la incorrecta aplicación del principio "non bis in idem" por parte de la sentencia recurrida, puesto que se confunde la posible existencia de decisiones sancionadoras en otras comunidades autónomas con la prohibición de doble sanción, cuando esta solo opera si concurre la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. Sostiene que, según la jurisprudencia que cita, la identidad subjetiva no concurre cuando los contratos y consumidores afectados son distintos, incluso si la cláusula es la misma; por el contrario, de aceptarse la tesis de la sentencia recurrida, la entidad inculpada devendría impune en caso de detectarse la inclusión en los futuros contratos de cláusulas abusivas, pues bastaría una sanción en una comunidad para impedir cualquier otra, lo que desprotegería a los consumidores de otros territorios.

Finalmente, la Administración recurrente sostiene que la sentencia recurrida incurre en una inaplicación de normas con rango de ley, al dejar sin efecto la regulación estatal y autonómica sobre territorialidad y protección de consumidores, sin plantear cuestión de inconstitucionalidad, firmando que la infracción se comete respecto de contratos y consumidores concretos, y que la reiteración de la cláusula en distintos contratos constituye hechos infractores distintos.

2. La parte recurrida se opone al recurso alegando que la sentencia recurrida aplica correctamente las reglas de competencia, puesto que la infracción sancionada se consuma en el momento y lugar en que se redactan y aprueban las condiciones generales, no en cada contrato individual celebrado con consumidores. Se sostiene que la sentencia recurrida concluye acertadamente que no existe punto de conexión con Andalucía, pues la inspección se realizó sobre la página web de la empresa y las condiciones generales fueron elaboradas en Madrid, donde radica su sede social.

En el escrito de oposición se rebate la alegación de la Junta de Andalucía sobre la supuesta vulneración de su competencia autonómica, aduciendo que la sentencia recurrida no discute la potestad sancionadora autonómica, sino únicamente su competencia territorial, puesto que las Comunidades Autónomas solo pueden sancionar infracciones cometidas en su territorio. Se sostiene que en este caso la infracción consistente en la introducción de cláusulas en condiciones generales se cometió en Madrid, y no en Andalucía, a lo que añade que la Junta pretende en casación una revisión de la prueba, prohibida por el artículo 87 bis de la LJCA, puesto que la sentencia recurrida, basándose en el expediente administrativo, declaró probado que la inspección se limitó a la web y que los contratos se celebran en todo el territorio nacional, sin conexión específica con Andalucía.

Finalmente, se alega que se produciría una infracción del principio "non bis in idem", puesto que, de aceptarse la tesis de la Junta, cada Comunidad Autónoma podría sancionar la misma conducta de introducción de cláusulas en condiciones generales, tantas veces como contratos se celebraran en su territorio, lo que vulneraría frontalmente dicho principio, por todo lo cual se solicita la *desestimación del recurso de casación.

CUARTO.- Las normas de competencia en las infracciones en materia de consumo.

1. La cuestión que se nos plantea en este recuso es la de determinar la Administración competente para conocer de los expedientes sancionadores en materia de defensa de los consumidores y usuarios respecto de la infracción consistente en introducir cláusulas abusivas en los contratos, que está tipificada en el artículo 47.1.j) del texto refundido del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (TRLGDCU), y en los términos sustancialmente similares en el artículo 71.6.2.º de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía.

Las reglas de determinación de la Administración competente están recogidas en el artículo 52 bis del TRLGDCU que parten del lugar de comisión de la infracción, con independencia de la nacionalidad, domicilio o lugar en que radiquen los establecimientos del presunto responsable. Así, el criterio del "forum delicti commissi" se aplica tanto para definir la competencia de la Administración española que sea competente en cada caso ( apartado 1 del citado artículo 52 bis), como para determinar la competencia de los órganos administrativos de las comunidades autónomas, estableciendo el apartado 2 del citado artículo 52 bis que corresponde a los órganos administrativos de las comunidades autónomas la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores derivados de la aplicación de las infracciones previstas en la Ley cometidas, aunque parcialmente, en sus respectivos territorios.

2. A los efectos de determinar la competencia de las Administraciones, y además de lugar de comisión de la infracción, la legislación estatal básica establece, con carácter presuntivo, unas reglas adicionales para determinar el lugar de comisión del delito, que se recogen en el apartado 3 del artículo 52 bis, el cual dispone:

““ 3. Las infracciones se entenderán cometidas en cualquiera de los lugares en que se desarrollen las acciones u omisiones constitutivas de las mismas y, además, salvo en el caso de infracciones relativas a los requisitos de los establecimientos e instalaciones o del personal, en todos aquellos en que se manifieste la lesión o riesgo para los intereses de los consumidores y usuarios protegidos por la norma sancionadora.

En concreto, en relación con el lugar de manifestación de la lesión o riesgo indicado en el párrafo anterior, las infracciones cometidas a través de internet se considerarán cometidas en el lugar en el que el consumidor o usuario tenga su residencia habitual tanto en el caso de que la infracción se produzca en el marco de un contrato de consumo como cuando la infracción derive de una práctica comercial no vinculada a un contrato de consumo pero haya sido dirigida de forma activa por parte del empresario a dicho consumidor o usuario”“.

Los demás apartados del artículo 52 bis del TRLGDCU establecen reglas para dirimir la competencia en caso de concurrencia de Administraciones competentes, estableciendo la competencia de la Administración del Estado cuando la infracción produzca lesiones o riesgos para los intereses de los consumidores o usuarios de forma generalizada en el territorio de más de una comunidad autónoma, de tal forma que se pueda ver afectada la unidad de mercado nacional y la competencia en el mismo.

3. Desde la perspectiva de la competencia de las Administraciones autonómicas, las reglas expuestas determinan que la Administración competente para conocer de determinada o determinadas infracciones en materia de consumo, la cual se define por el lugar de comisión de la infracción, en los términos establecidos en los apartados 2 y 3 del artículo 52 bis del TRLGDCU.

En el caso aquí examinado, se nos plantea la cuestión de si la infracción consistente en introducir cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores se comete en el lugar donde radica el centro de decisión de la empresa, lo cual se sostiene en la sentencia recurrida, o en el lugar de celebración del contrato.

QUINTO.- Juicio de la Sala. Respuesta a la cuestión de interés casacional.

1. Para resolver la controversia debe partirse de la regla general para determinar la competencia de las Administraciones autonómicas en materia de sanción de infracciones de consumo, que es la establecida en el apartado 2 del artículo 52 bis del TRLGDCU de modo que son competentes cuando las infracciones han sido cometidas en sus respectivos territorios, aunque sea parcialmente.

Junto a esta regla general, el artículo 52 bis, apartado 3, del TRLGDCU formula una norma especial para determinar el lugar de comisión de la infracción. Esta regla es trasunto de la regla de competencia penal fundada en la teoría de la ubicuidad, en virtud de la cual, a los efectos de competencia territorial, el delito se entiende cometido en todas las jurisdicciones en las que se haya realizado algún elemento del tipo, con el fin último de evitar la impunidad de los delitos, así como el planteamiento de cuestiones de competencia territorial innecesarias.

Como se apunta en el auto de admisión del recurso de casación, la problemática que plantea la traslación, sin matices, de este criterio manejado por la jurisprudencia penal a la normativa del derecho sancionador de consumo, deriva del hecho de que, en este caso, no estamos realmente ante una regla de competencia territorial, sino que se trata de una regla de competencia objetiva en el caso de Administraciones autonómicas, puesto que determina cuál es la Administración competente para conocer del expediente sancionador. Por tanto, la aplicación de las reglas de atribución de competencia por razón de la actividad y del resultado al mismo hecho podría dar lugar a que sean competentes dos Administraciones distintas, cuando la actividad y el resultado se producen en territorios de dos Administraciones autonómicas con competencia en materia de sanciones de consumo, lo cual nos plantearía un problema de vulneración del principio "non bis in idem" si se siguen simultáneamente dos expedientes ante Administraciones distintas respecto del mismo hecho.

2. En el caso que se nos plantea, el tipo aplicado en la resolución administrativa sancionadora, recogido en el artículo 71.6.2.º de la Ley andaluza 13/2003, que es el de "introducir" cláusulas abusivas en los contratos, que concuerda con el tipo del artículo 47.1.j) del TRLGDCU. Por tanto, la consumación de la infracción requiere de la existencia de un contrato, puesto que las cláusulas abusivas deben estar incluidas en el mismo para que se cumplan los elementos de la acción descrita en el tipo de infracción.

La determinación del "forum delicti comissi" en la sentencia recurrida se funda en que las decisiones de la entidad sancionada sobre la aprobación de las cláusulas que constituyen el condicionado general que utiliza en sus contratos se toman en el lugar donde radican sus órganos de dirección; sin embargo, este criterio no se corresponde con el lugar de comisión de la infracción, puesto que la misma no se consuma hasta tanto que las cláusulas abusivas se introducen en un determinado contrato y adquieren eficacia, lo cual solo se produce cuando se celebra el contrato con el consumidor, de modo que el lugar de comisión es el de celebración del contrato.

Así, los artículos 1254 y 1258 del Código Civil establecen que los contratos se perfeccionan por el consentimiento de las partes, de modo que hasta tanto el consumidor no consiente el clausulado del contrato no se produce la lesión para sus intereses derivada de la eficacia de las cláusulas que puedan ser abusivas. Por su parte, la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones generales de la contratación, define las condiciones generales de la contratación como cláusulas predispuestas cuya incorporación al contrato se produce cuando se aceptan por el adherente y es firmado por todos los contratantes (artículo 5), de lo que cabe colegir asimismo que la consumación de la infracción se produce con la introducción de las cláusulas en un contrato por su aceptación por parte del consumidor o usuario.

En modo alguno puede entenderse que el tipo infractor sancione la aprobación de unas cláusulas que puedan tener carácter abusivo como comportamiento previo a la formalización del contrato, a modo de infracción de mera actividad, puesto que la "introducción" es una acción que implica, conforme a su tenor literal, meter o hacer entrar algo, en este caso la cláusula, en otra cosa, en este caso el contrato, por lo que la consumación de la infracción se produce cuando se perfecciona el contrato.

3. En el auto de admisión se nos plantea la posibilidad de que puedan ser competentes, para conocer de esta infracción de introducir cláusulas abusivas, dos Administraciones distintas cuando la persona jurídica adopta la decisión en un territorio distinto al que se celebran los singulares contratos.

Esta situación es relativamente frecuente en grandes empresas de sectores vinculados al consumo tales como el bancario o el de telecomunicaciones aquí examinado, donde las empresas utilizan contratos tipo en todo el territorio nacional, con idéntico clausulado de condiciones generales. En estos casos, la competencia de la Administración autonómica en materia de protección de consumidores en la que éstos residen no puede quedar desplazada por el hecho de que la empresa en cuestión tenga su domicilio social en otro territorio donde se adoptan las decisiones relativas al clausulado del contrato, puesto que la competencia por razón de territorio se atribuye en todo caso por el lugar de comisión de la infracción.

En este punto, debe subrayarse que el lugar de comisión de la infracción está vinculado al domicilio del consumidor o usuario, que se presume como lugar de celebración del contrato, tanto en la contratación a distancia a través de internet ( artículo 52 bis, apartado 3, párrafo segundo, TRLGDCU), como en la contratación electrónica ( artículo 29 de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico).

Es cierto que el principio de ubicuidad plasmado en el apartado 3 del artículo 52 bis del TRLGDCU podría generar algún tipo de disfunción en los casos en que la conducta típica, como puede ser la aquí examinada, permita identificar una actividad de preparación del contrato en el territorio donde la empresa tiene su domicilio o centro de dirección, y una de resultado en el lugar en el que se manifiesta la lesión para los intereses de los consumidores y usuarios protegidos por la norma sancionadora, que es el del lugar de celebración del contrato o domicilio del consumidor afectado.

En estos casos, si efectivamente se sustancian procedimientos sancionadores simultáneos por los mismos hechos, deberán adoptarse las medidas correspondientes para evitar la vulneración del principio "non bis in idem", las cuales están recogidas en los apartados 4 y 5 del artículo 52 bis del TRLGDU. Sin embargo, una posible existencia de un segundo procedimiento sancionador por estos mismos hechos no se plantea en este recurso.

4. La parte recurrida alega que, en este caso, no existe ningún punto de conexión con Andalucía que legitime la potestad sancionadora. Sin embargo, se constata que las actuaciones inspectoras, seguidas dentro de la campaña de Inspección de los Servicios de Telecomunicaciones, se dirigieron a determinar la existencia de contratos con consumidores andaluces, habiendo sido requerida la empresa a estos efectos para que aportara contratos suscritos con consumidores andaluces, lo cual se cumplimentó, por lo que existe la conexión con la autoridad de consumo andaluza.

La constatación de la contratación con consumidores andaluces determina la competencia de la Administración andaluza, en tanto que tiene atribuida la competencia para la sanción de las conductas lesivas de los intereses de los consumidores y usuarios que residen en su territorio. Cuestión distinta es la de determinar el alcance y entidad de la conducta infractora en el territorio de Andalucía, en función de lo que resulte acreditado en el expediente, pero ello tiene relación con la calificación y graduación de la infracción en el ejercicio de la potestad sancionadora, y no con la competencia.

5. Conforme a lo expuesto, y en respuesta a la cuestión de interés casacional que se nos plantea en el auto de admisión, debemos declarar, con arreglo a las circunstancias de este caso en el que se ha seguido un expediente sancionador ante la Administración donde residen los consumidores afectados sin constancia de otro expediente seguido ante Administración distinta, la competencia para conocer de la infracción consistente en introducir cláusulas abusivas en los contratos, corresponde a la Administración autonómica con competencia sancionadora en materia de protección de los derechos de los consumidores y usuarios, en cuyo territorio se celebró el concreto contrato en el que se incluyeron la o las cláusulas abusivas.

SEXTO.- Decisión del recurso.

La aplicación de la doctrina casacional al caso lleva a la estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida.

Tal como se ha expuesto, la Administración andaluza ostenta competencias en materia de sanciones de consumo, y las actuaciones seguidas en el expediente lo fueron para determinar la existencia de contratos con consumidores andaluces, por lo que existe la conexión con la autoridad de consumo andaluza determinante de su competencia, sin que se haya planteado la existencia de expedientes simultáneos en otras Administraciones por los mismos hechos.

Una vez afirmada la competencia, quedan imprejuzgados el resto de motivos de impugnación de la resolución sancionadora, como son la inexistencia de abusividad en las cláusulas controvertidas, así como los relativos a la infracción de los principios de tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley de esta Jurisdicción procede devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que dicte sentencia en la que se pronuncie sobre los demás motivos de impugnación.

SEXTO.- Costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, en casación que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Estimar el recurso de casación n.º 7239-2023 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia n.º 633/2023, de 24 de mayo de 2023, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Tercera) en el procedimiento ordinario número 139/2020, la cual se casa y anula.

(2.º) Devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que dicte sentencia en la que se pronuncie sobre los demás motivos de impugnación.

(3.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.