La ineludible limitación del criterio precio para avanzar hacia una verdadera contratación pública estratégica

Este trabajo analiza la excesiva centralidad del criterio precio en la contratación pública y sus efectos negativos frente a un modelo estratégico orientado a la calidad. Sostiene que la contratación pública debe servir como instrumento para promover sostenibilidad, innovación, cohesión social y autonomía estratégica europea. La normativa europea y la española impulsan una visión basada en la mejor relación calidad-precio, no en el menor coste. Sin embargo, en la práctica persiste la adjudicación al precio más bajo por inercia, restricciones presupuestarias y falsa identificación de eficiencia con ahorro. El protagonismo del precio favorece ofertas anormalmente bajas, reduce la calidad y puede generar precariedad laboral y competencia desleal. También se cuestiona que priorizar el precio sea una solución eficaz contra la corrupción, defendiendo en su lugar más transparencia y profesionalización. Se propone limitar el peso del precio mediante precios fijos, criterios cualitativos predominantes, umbrales de saciedad y la articulación del procedimiento en fases para garantizar niveles mínimos de calidad antes de valorar el precio. La jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respalda estas fórmulas siempre que respeten proporcionalidad y transparencia.

Rafael Fernández Acevedo es Profesor Titular de Derecho Administrativo. En la Universidade de Vigo y miembro del grupo de investigación del Observatorio de Contratación Pública (ObCP)

El artículo se publicó en el número 72 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2026)

THE UNAVOIDABLE LIMITATION OF THE PRICE CRITERION IN MOVING TOWARDS TRULY STRATEGIC PUBLIC PROCUREMENT

ABSTRACT: The paper analyses the excessive centrality of the price criterion in public procurement and its negative effects in contrast to a strategic model oriented toward quality. It argues that public procurement should serve as an instrument to promote sustainability, innovation, social cohesion, and European strategic autonomy. European regulations and the Spanish Public Sector Contracts Act promote an approach based on the best quality-price ratio rather than the lowest cost. However, in practice, contracts continue to be awarded to the lowest bidder due to inertia, budgetary constraints, and a mistaken identification of efficiency with mere savings. The predominance of price encourages abnormally low tenders, reduces quality, and may lead to labour precariousness and unfair competition. It also questions whether prioritizing price is an effective solution against corruption, advocating instead greater transparency and professionalization. The paper proposes limiting the weight of price through fixed prices, predominantly qualitative criteria, saturation thresholds, and the structuring of the procedure in phases to ensure minimum quality standards before assessing price. The case law of the Spanish Supreme Court and the Court of Justice of the European Union supports these mechanisms provided they comply with the principles of proportionality and transparency.

I. INTRODUCCIÓN. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA (*)

Parece ya difícil de discutir que la contratación pública, junto a la obtención de obras, bienes y servicios, está llamada a desempeñar un papel de primer orden en el impulso y facilitación de la sostenibilidad del crecimiento económico. Son numerosísimos los documentos jurídicos, de hard law y de soft law, que lo atestiguan 1. Al objetivo marcado por los Tratados en orden a hacer compatible el crecimiento económico con un elevado nivel de protección social y mejora de la calidad ambiental ha de contribuirse desde todos los frentes, desde todas las políticas públicas, también y muy particularmente, desde la contratación pública 2. De ahí que el considerando 2 DCP destaque el papel clave que corresponde a esta <<como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso más eficiente de los fondos públicos>>. Forma parte de lo que se ha venido en denominar enfoque estratégico de la contratación pública. Esta no se limita ya a servir de medio de provisión de bienes, obras y servicios al menor coste posible, sino que se muestra como una potente herramienta jurídica y económica al servicio de los poderes públicos para dar respuesta a numerosos desafíos fundamentales para la sociedad convertidos en otras tantas políticas públicas, ambientales, sociales o de innovación 3.

Ello permitirá, como reconoce la Comisión Europea, invertir los fondos públicos de forma más eficiente, responsable y estratégica, más sostenible al fin, además de impulsar la inversión en el interior de la Unión 4. En efecto, entiende la Comisión que la CPE <<tiene por objeto aumentar el valor añadido y la repercusión del procedimiento y del gasto público, contribuyendo así al cumplimiento efectivo de los objetivos de las políticas económica, social y medioambiental a escala local, regional, nacional y de la UE, así como a una recuperación integradora, al tiempo que promueve la doble transición y refuerza la resiliencia social>> 5.

Y es que la contratación pública debe ser, como viene reclamando desde hace más de veinte años el profesor Gimeno Feliú 6, una técnica al servicio de objetivos sociales, ambientales o de investigación, <<en la convicción de que los mismos comportan una adecuada comprensión de cómo deben canalizarse los fondos públicos>> 7. Idea que ha pasado hoy a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), cuando su art. 1.3, tras requerir que en toda contratación pública se incorporen de manera transversal y preceptiva criterios sociales y ambientales 8, afirma que tal requisito se impone <<en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos>>. La LCSP, desde el primero de sus preceptos, ha convertido la visión estratégica en el eje principal de la contratación 9.

El concepto de sostenibilidad enlaza, asimismo, con los objetivos globales que para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos, fueron aprobados por la Asamblea General de la ONU en 2015 con el nombre de <<Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible>>. De los diecisiete objetivos (ODS) que conforman la Agenda, el número doce consiste en garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles, una de cuyas metas se cifra, precisamente, en promover prácticas de adquisición pública sostenibles. Y es que entre las obligaciones que debiera exigirse en toda licitación pública, y en particular en aquellas que apliquen los fondos europeos Next Generation, está la de no dañar el medio ambiente o, más exactamente, la de cumplir con el principio de no causar un daño significativo al medio ambiente o principio DNSH (por sus siglas en inglés, Do No Significant Harm) 10.

Corresponde, pues, a los poderes públicos, a todos, con independencia de su nivel, local, regional, nacional o de la Unión, predicar con el ejemplo y asegurar que sus procedimientos de contratación respeten criterios ecológicos y sociales 11. Y es que, como reconociera el Libro Verde sobre la modernización de la contratación pública 12, una demanda significativa por parte de las autoridades públicas de productos y servicios más ecológicos, con bajas emisiones de carbono, tendrá sin duda un efecto tractor sobre el mercado influyendo en las tendencias de la producción y del consumo. Y más allá porque las cláusulas responsables, ambientales y sociales, son un poderoso instrumento que permite a los poderes públicos transmitir a la sociedad en su conjunto, no únicamente a los operadores económicos interesados, una serie de valores esenciales. Este tipo de cláusulas representan un medio de legitimación, transparencia y defensa de los intereses generales 13.

En definitiva, nos encontramos ante un mandato ineludible de carácter internacional, europeo y nacional al que ya ningún poder público podrá legítimamente oponerse: la contratación pública ha de ser estratégica.

Pero aún deben destacarse dos objetivos en cuya consecución la contratación pública, dado su extraordinario impacto económico, debe jugar un papel protagonista. El primero viene determinado por la contra la lucha contra el cambio climático y en pro del objetivo de una economía circular 14. Resultan en este sentido sumamente expresivas las conclusiones del Consejo Europeo al pronunciarse sobre la necesidad de establecer incentivos adecuados para la inversión y el crecimiento sostenibles e innovadores en la Unión Europea a través de la contratación pública. Se subraya de nuevo la función ejemplarizante que corresponde al sector público en el logro de los fines de la citada Agenda 2030, el Pacto Verde Europeo y el objetivo de la neutralidad climática de aquí a 2050 15, el Plan de Acción de la UE para la Economía Circular, la Estrategia de la UE sobre Biodiversidad para 2030 y los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos. En este contexto, el Consejo muestra su apoyo expreso a que, siempre que sea adecuado y factible, se utilicen criterios u objetivos ambientales ambiciosos. En la línea se inserta la <<Estrategia Española de Economía Circular. España 2030>>, aprobada por el Gobierno español en 2020, como elemento clave para avanzar hacia la consecución de varios ODS en nuestro país 16. En ella se afirma que la contratación pública representa una parte importante del consumo lo que la convierte en una herramienta imprescindible para la transición hacia una economía circular 17.

El segundo de los objetivos mencionados es el relativo al papel que debe desempeñar la contratación pública para el logro de una verdadera autonomía estratégica europea 18. Este nuevo enfoque se traduce en varios aspectos: a) considerar factores geoestratégicos al tomar decisiones sobre qué bienes y servicios adquirir, y a quién comprarlos; b) garantizar el suministro de bienes y servicios críticos para la seguridad nacional, como equipos militares, tecnología de comunicaciones y servicios de ciberseguridad; c) proteger infraestructuras críticas, como puertos, aeropuertos y redes de energía o los sistemas de inteligencia artificial; d) fomentar el desarrollo de industrias nacionales en sectores relevantes y evitar dependencia de terceros países; e) establecer alianzas estratégicas y proyectar su influencia en el escenario internacional 19.

Se trata, pues, de utilizar el contrato público en clave geoestratégica para defender las señas de identidad europeas en un contexto mundial globalizado, marcado por tensiones comerciales, crisis sanitarias, dependencia tecnológica y conflictos internacionales. A diferencia del modelo tradicional centrado en el menor coste, la compra pública geoestratégica pretende orientar el mercado para fortalecer nuestra capacidad productiva y reducir la dependencia exterior en sectores esenciales para la seguridad y el desarrollo económico europeo, poniendo el acento en el origen geográfico de los proveedores, la seguridad del suministro o la protección de datos e infraestructuras críticas 20.

Pero todo ello sin perder el necesario equilibrio entre este <<proteccionismo>> a nivel europeo, imprescindible para la sostenibilidad de nuestro modelo social alineado con las exigencias del derecho a una buena administración, y la apuesta por un sistema de comercio internacional abierto y competitivo. En palabras de Gimeno Feliú, buena administración y geoestrategia <<exigen una mirada jurídica de largo alcance que supere concretos intereses de política nacional, y que permita, de forma armónica, impulsar las políticas (y valores) de la Unión Europea>> 21.

Este enfoque se alinea con el concepto de <<autonomía estratégica abierta>> adoptado por la Unión Europea, que busca reforzar capacidades propias sin renunciar al comercio internacional. El concepto de <<autonomía estratégica de Europa>> fue introducido formalmente por la Comisión Europea en una Comunicación de 2020 22. En ella afirma que <<los mercados de contratación pública de la Unión generalmente están abiertos a empresas procedentes de países en los que las empresas de la Unión sufren discriminación o se enfrentan directamente al cierre de los mercados. Por tanto, el Libro Blanco también abordará el problema del acceso de las empresas estatales extranjeras a los mercados de contratación pública y a la financiación de la Unión>>.

Dicho concepto fue reforzado posteriormente en una nueva comunicación 23, en la que sostiene, por lo que aquí importa, que <<[e]l marco europeo de contratación pública puede ayudar a fortalecer la competitividad de las empresas, incluso mediante el uso de criterios estratégicos, en particular para la contratación pública ecológica, social y de innovación, garantizando al mismo tiempo la transparencia y la competencia. También es importante aumentar la contratación pública de soluciones digitales y la contratación pública de I+D. Además, la Comisión desarrollará orientaciones sobre cómo utilizar eficazmente la contratación pública para reforzar la resiliencia de los ecosistemas clave, utilizando instrumentos para ayudar a los compradores públicos a identificar y abordar los riesgos y dependencias estratégicos de suministro y diversificar la base de proveedores>>.

De ahí que el citado autor se afane en la búsqueda de la estrella polar que oriente y facilite la navegación de la contratación pública estratégica 24, una contratación pública que, en todo caso, debe estar al servicio de la ciudadanía y que, por ello, debe pensar en valor y resultados.

II. LA APUESTA POR LA CALIDAD PONE EN JAQUE AL PRECIO

El profesor Gimeno Feliú ha venido insistiendo largamente en la que denomina inadecuada política del precio, para negar que pueda seguir siendo el protagonista de la adjudicación de los contratos públicos 25. Insistencia que redobla cuando se trata de determinados ámbitos como el de los medicamentos o para hacer frente a los desafíos que plantea la gestión de los fondos europeos Next Generation 26. Se hace preciso, en su opinión, <<ir más allá del precio y caminar por la senda de la calidad de la prestación>>, para poner el acento en la correcta ejecución y no tanto en los trámites previos. Sugiere, pues, que debe abandonarse la idea del precio <<como único elemento de valoración para la sostenibilidad del modelo de compra pública (en especial de prestaciones dirigidas a personas o servicios públicos esenciales)>> 27.

En esta línea de ideas, puede añadirse que si el órgano de contratación, a la hora de determinar el presupuesto base de licitación y el valor estimado del contrato, ha realizado de forma rigurosa los cálculos cuidando de que sean adecuados a los precios del mercado, tal y como exigen los arts. 100 y 101 LCSP, y ha incluido todos los costes de ejecución y el beneficio industrial, no tiene lógica ninguna, como ha enfatizado con todo acierto Blanco López, que el propio órgano de contratación <<diseñe la selección de la mejor oferta a partir de dar al precio ofrecido más bajo por las empresas una ponderación elevada. Atenta al sentido común que si el presupuesto máximo de licitación desglosa los costes directos e indirectos y esos cálculos están fundamentados quiera obtenerse un precio más bajo como criterio básico de selección. O el precio más bajo es anormal o si no puede ser así calificado es un precio que no se corresponde con una práctica empresarial ordenada>> 28. O bien, añado yo, la baja en el precio se ha logrado sacrificando calidad, técnica, ambiental, social o de otra índole, en detrimento de la prestación que es la causa del negocio 29.

No obstante, la Ley continúa admitiendo que el precio pueda ser el único criterio de adjudicación de un contrato público, como se desprende del inciso inicial del art. 146.3 LCSP, “salvo cuando se tome en consideración el precio exclusivamente” 30. Sí es cierto que la LCSP muestra una clara preferencia por que tanto cuando se usen varios criterios, como cuando se use uno solo, el órgano de contratación se decante, en lugar del precio, por un criterio basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida (arts. 145.1 y 146.1 LCSP). Pero incluso cuando el órgano de contratación siga esta preferencia legal y opte por el coste, el precio no tiene por qué desaparecer sin más, sino que se subsumirá en aquel, toda vez que el precio final del producto, obra o servicio normalmente será uno de los elementos que conformen el coste de su ciclo de vida. Y, por supuesto, cuando se atienda al precio como único criterio, la adjudicación habrá de hacerse a favor de la oferta que incorpora el precio más bajo, como expresamente exige el art. 150.1, pfo. 2º, último inciso, LCSP y como se deriva del principio de eficiencia y de la obligación de seleccionar siempre la oferta económicamente más ventajosa (art. 1.1 LCSP). Ello sin perjuicio de que, si el órgano de contratación presume que la oferta más baja no podrá ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales, deban aplicarse las reglas contenidas en el art. 149 LCSP relativas a las ofertas anormalmente bajas, pudiendo llegarse, tras la pertinente solicitud de explicaciones al licitador y la obtención de los informes oportunos, a excluir tal oferta de la clasificación y adjudicar el contrato a la siguiente mejor oferta según el orden de puntuación.

III. ¿POR QUÉ SEGUIMOS INSTALADOS EN EL PRECIO?

Y no se trata de algo exclusivo de nuestro país, sino generalizado en toda la Unión Europea, como ha puesto de relieve la reciente Resolución del Parlamento Europeo de 9 de septiembre de 2025, sobre contratación pública 31. En efecto, esta Resolución constata críticamente, por un lado, la que califica de excesiva dependencia del referido criterio y, por otro, que la proporción de procedimientos que utilizan criterios de adjudicación distintos del precio es muy limitada, lo que conecta directamente con un uso muy escaso de la compra pública estratégica.

Relación inversa, pues, entre precio y calidad (ambiental, social, laboral, etc.), de modo que cualquier apuesta seria por la compra estratégica pasa necesariamente por limitar el papel del criterio del precio más bajo en la adjudicación de los contratos públicos.

En todo caso, la realidad de la apuesta por este criterio de adjudicación descansa en varios argumentos no menores.

El primero de ellos se cifra en que resulta necesaria como consecuencia de las limitaciones presupuestas. Los recursos económicos disponibles por el sector público son ciertamente escasos, más en épocas de crisis, y las necesidades a cubrir con ellos ingentes; además de que no es sencillo resistir la presión política, siempre cortoplacista en la demanda constante de hacer más por menos y hacerlo ya (o que lo parezca a ojos de la opinión pública).

Pero con ello se olvida, a mi juicio, que la mejor manera, la más exitosa, de extraer de dichos recursos escasos el mayor rendimiento posible consiste en poner el acento en la mejora de la gestión de los mismos, con el empeño de obtener la mejor calidad de la prestación, en particular, cuando de servicios públicos esenciales se trata. Lo que importa no es ahorrar, sino conseguir, con los recursos disponibles, la mejor calidad de las prestaciones, porque esta y no otra es la causa del negocio jurídico y el precio no debe ser sino un instrumento al servicio de dicho fin 32.

En este sentido, no está de más apelar a la sabiduría popular cuando expresa que <<lo barato sale caro>>, refrán aplicable también a la contratación pública. Los ejemplos son numerosos. Baste aquí recordar el luctuoso caso de la autovía A-8, conocida como Autovía del Cantábrico, a su paso por el alto (más de 700 metros) de O Fiouco. La elección del trazado se debió, entre otras consideraciones, a motivos presupuestarios y de <<eficiencia>>, en el entendimiento de que se optaba por el trazado más directo y económico, a pesar de los problemas que la niebla podía causar, bien conocidos por todos desde siempre. Apenas seis meses después de inaugurado dicho tramo tuvo lugar el primer accidente grave debido a la intensa niebla (más de 50 coches accidentados y una persona fallecida). Las <<soluciones>> han venido pasando, de un lado, por decretar cortes de tráfico cuando las nulas condiciones de visibilidad lo exigen y, de otro, por lanzar una nueva licitación, en este caso, de compra pública precomercial (CPP), para el diseño, implementación y experimentación con prototipos de tecnología innovadora relativa a sistemas de protección antiniebla en la autovía (con un éxito más que discreto). Como bien se ve, los supuestos ahorros obtenidos con la inicial elección de su trazado han acabado suponiendo mayores costes, humanos y económicos, además de la obtención de una prestación que ni tan siquiera es capaz cumplir su objetivo durante no pocos días al año.

Se arguye, asimismo, que el criterio del precio más bajo es consecuencia de la aplicación de los principios constitucionales de eficiencia y economía que presiden el gasto público [art. 31.2 Constitución Española (en adelante, CE)].

Sin embargo, la idea de eficiencia no puede limitarse a su consideración pura y estrictamente económica (la obtención del menor precio a toda costa) sino que de la misma forman parte también, e incluso principalmente, otros aspectos como los ambientales, sociales o laborales. Aspectos que, por otra parte, en no pocas ocasiones tienen también su traducción económica, como demuestran, por ejemplo, los costes imputados a externalidades ambientales vinculadas al producto, servicio u obra durante su ciclo de vida a los que se refiere el art. 158.2.b) LCSP.

No cabe disociar la idea de eficiencia de la de calidad, pues ambas se hallan íntimamente unidas, entrelazadas, como deja bien sentado el art. 1.3 LCSP cuando, tras requerir que en toda contratación pública se incorporen de manera transversal y preceptiva criterios sociales y ambientales, advierte enfáticamente que tal requisito se impone <<en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos>>.

Y ello las conecta con el derecho fundamental a la buena administración 33, principio que impone a la Administración el deber, entre otros, de desplegar una conducta que busque la mejor solución posible y de calidad y cuyo valor constitucional extrae la jurisprudencia de los arts. 9.3, 103 y 106 CE y luce expreso en la rúbrica del art. 41 Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea 34.

El criterio precio encuentra apoyo igualmente en el argumento de su mayor objetividad, toda vez que en su ponderación la entidad pública contratante carece de toda facultad de valoración o apreciación, también conocida como discrecionalidad técnica. Pero, al margen de que la experiencia demuestra que en no pocas ocasiones las fórmulas empleadas se diseñan con la intención precisamente de esquivar la referida objetividad o sus efectos, ha de recordarse que los criterios cualitativos, como bien advierte el TS, también pueden ponderarse mediante fórmulas especialmente establecidas en virtud de las características de la prestación que el órgano de contratación quiera tener en cuenta como reveladoras de la mayor calidad y que permitan al tiempo una evaluación más precisa y objetiva 35.

En la práctica, sin embargo, la simple inercia, el manido <<siempre se ha hecho así>>, constituye el principal, si no único, porqué. Inercia que conecta, en relación de causa-efecto, con el hecho de que los órganos de contratación estén dotados con unos recursos humanos exiguos por demás, tanto en número, como en formación. Bien puede afirmarse que las Administraciones públicas, el sector público en general, no está preparado para la estrategia.

El problema es bien general, como se desprende de la citada Resolución del Parlamento Europeo cuando sugiere a la Comisión que aumente la financiación destinada a formación pues considera que la profesionalización de los compradores públicos debe formar parte de la mejora de los métodos de contratación pública dentro de la Unión, lo que cobra particular importancia en este momento en que se está procediendo a revisar la normativa europea en la materia.

IV. EL PRECIO COMO INSTRUMENTO EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

Cabe en este punto plantearse si alinear los criterios de adjudicación en pos de una verdadera contratación pública estratégica y, en particular, limitar el papel del precio en las adjudicaciones puede ser un obstáculo en la lucha contra la corrupción.

La cuestión ha sido puesta de actualidad por el actual Ministro de Transportes y Movilidad Sostenible quien, para salir al paso de los recientes casos de corrupción en las compras públicas, ha propuesto públicamente convertir el precio en el único criterio a la hora de adjudicar los contratos. Así puede leerse en la prensa que dicho Ministro <<ha dado orden a sus colaboradores de diseñar un nuevo modelo de contratación en los ámbitos de carreteras y ferrocarril, fundamentalmente. En el caso de las carreteras el planteamiento preliminar pasa por cambiar drásticamente el pliego, hasta el punto de atribuir al precio de las ofertas una ponderación del 100%. Un extremo que convertiría las licitaciones de obras y conservación de carreteras en subastas>> 36.

La propuesta dista mucho de ser novedosa. Baste recordar las palabras de Juan Bravo Murillo, Presidente del Consejo de Ministros, en la Exposición a S.M. del Real Decreto de 27 de febrero de 1852, en la que da noticia de la presentación de un <<proyecto de ley de contratos sobre servicios públicos, con el fin de establecer ciertas trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos, y de garantir á la Administracion contra los tiros de la maledicencia []. La gran base en que está fundado el proyecto de ley propuesto por la comisión consiste en que los contratos se verifiquen generalmente por subastas, y estas por pliegos cerrados>>.

No puede negarse, en efecto, que la corrupción es un problema de la máxima gravedad que genera gran preocupación en la ciudadanía e incluso desafección hacia el propio sistema democrático 37; así como que la contratación pública, como <<materia de peligrosos estímulos>> que es, constituye un ámbito propicio para ella. Lamentablemente la prensa nos desayuna todos los días con nuevos casos, en una secuencia que parece imposible de detener. De ahí que siempre haya preocupado también al legislador. Así puede leerse en la exposición de motivos de la actual LCSP que la misma tiene como objetivo <<diseñar un sistema de contratación pública más eficiente, transparente e íntegro>>, a cuyo fin consagra entre los principios que lo deben presidir el de integridad (art. 1). En la misma línea, el considerando 126 DCP subraya la necesidad de reforzar <<la trazabilidad y transparencia de la toma de decisiones en los procedimientos de contratación>>, como pilar <<fundamental para garantizar unos procedimientos adecuados, incluida la lucha eficaz contra la corrupción y el fraude>>.

Pero, ¿tiene sentido la apuesta por el criterio precio como antídoto frente a la corrupción? La respuesta no puede sino ser negativa. Por una parte, el necesario refuerzo de la integridad no puede pasar por un debilitamiento de los servicios esenciales, porque si convertimos la contratación pública en una simple competición por el precio más barato, como sucedía en la antigua subasta, la consecuencia no es otra que la puesta en peligro de las prestaciones objeto del contrato, cuando no su completo fracaso. La adjudicación a precio impide valorar la adecuada prestación del servicio público, de la obra, del suministro, así como el logro de los objetivos ambientales, sociales, laborales o de innovación marcados 38. A su vez, el mensaje que se envía al mercado, a los operadores económicos, es que los esfuerzos realizados hasta la fecha en pos de una mayor sostenibilidad y eficiencia, también ambiental y social, no solo han sido baldíos, sino que deben revertirse en aras de ofrecer mejores precios. El verdadero interés general se protege si se encauza la competencia hacia la aportación de valor.

Resulta ingenuo pensar que mediante la utilización de criterios exclusivamente económicos se lograrán avances en términos de integridad. Al contrario, la experiencia demuestra que <<la mejor vacuna contra las malas prácticas es la transparencia real, la rendición de cuentas, la eficaz profesionalización y un sistema de control riguroso. Y, sobre todo, un modelo de gestión que premie la calidad, porque la opacidad suele anidar precisamente en procesos mal diseñados>>. Todo ello sin olvidar que la corrupción no se esconde únicamente en la adjudicación de los contratos, sino que afecta a toda la <<cadena>>, desde el diseño de los pliegos hasta la fase de ejecución con sus habituales e injustificadas modificaciones, revisiones de precios o realización de prestaciones no previstas.

V. CONSECUENCIAS (INDESEADAS) DE ATRIBUIR AL PRECIO UN CARÁCTER PROTAGONISTA

La Resolución del Parlamento Europeo de septiembre de 2025, de tanta cita, tras observar que el precio más bajo es un criterio de adjudicación importante, por habitual, en la mayoría de las ofertas de la Unión y que en algunos Estados miembros se aplica hasta en el 95 % de los casos, se muestra contundente al dar cuenta de algunos de los importantes problemas que causa el excesivo protagonismo del precio más bajo en la adjudicación de los contratos públicos en los distintos Estados miembros de la Unión:

a) Fomenta las ofertas anormalmente bajas que comprometen la ejecución efectiva de los contratos públicos y ponen en peligro las normas de calidad.

b) Restringe la competencia al desincentivar la participación de los operadores económicos que ofrecen prestaciones de calidad, a lo que cabe añadir que desincentiva la participación de las pymes, que no pueden muchas veces competir en precio con las grandes empresas, aunque sí en calidad.

c) Incentiva el denominado <<trabajo no declarado>>, como se pone de relieve en el informe de la Autoridad Laboral Europea de mayo de 2024, titulado <<Evaluating policy responses to prevent undeclared work in public procurement contracts>> (Evaluación de las respuestas políticas para prevenir el trabajo no declarado en los contratos públicos). Este informe sostiene que para frenar el trabajo no declarado en las cadenas de suministro resulta esencial poner mayor énfasis en los requisitos cualitativos en contraposición al precio más bajo como único criterio de selección por cuanto, a su juicio, cuando se utiliza el precio más bajo aumenta el riesgo de trabajo no declarado debido a la presión sobre los costos laborales, en particular en los sectores intensivos en mano de obra en los que predominan los gastos de personal.

d) Socava la calidad: La dependencia excesiva del criterio precio ejerce una presión a la baja sobre la calidad de los servicios, la sostenibilidad, la seguridad y las normas sociales.

e) Fomenta la competencia desleal y favorece la entrada en los mercados europeos de productos elaborados con muy bajos estándares ambientales y laborales.

f) Entra en palmaria contradicción con el que bien puede calificarse de nuevo modelo de compra pública estratégica. Nuevo porque, por un lado, se refuerzan los objetivos de sostenibilidad mediante diversa y profusa legislación sectorial que troca el enfoque voluntario de las Directivas por otro decididamente obligatorio con el fin de garantizar <<que se maximice la utilización del gasto público para impulsar la demanda de productos que presenten mejor rendimiento>> 39. Y, por otro lado, porque, en el presente contexto geoestratégico, se hace preciso impulsar la compra pública resiliente y la preferencia europea, como modos de fortalecer la economía, la sociedad y el medio ambiente europeos; en definitiva, se trata de defender las señas de identidad europeas a la hora de determinar qué comprar y a quién, para reforzar nuestro tejido industrial y tecnológico, siempre con el objetivo último de alcanzar la mayor calidad de los servicios y prestaciones (Gimeno Feliú). En esta línea ya apuntada al inicio de este trabajo, la Comunicación de la Comisión titulada <<Una Brújula para la Competitividad de la UE>> 40, propone introducir <<una preferencia europea en la contratación pública para los sectores y tecnologías estratégicos>> en el entendimiento de que es preciso que Europa proteja sus propias capacidades en <<un contexto en el que otros grandes actores imponen restricciones de acceso a sus mercados e intentan impulsar su capacidad de fabricación de tecnologías críticas>>. Igualmente, la Resolución del Parlamento Europeo aboga por un uso estratégico de la contratación pública que fortalezca la resiliencia industrial europea, reduzca las dependencias externas y garantice servicios públicos de calidad dentro de un mercado competitivo y justo.

La experiencia demuestra que la opción por el precio más bajo, justificada en las sucesivas crisis que hemos padecido y seguimos padeciendo (2008, COVID-19, Ucrania, Gaza), con la consiguiente adjudicación de numerosos e importantes contratos a ofertas por debajo de mercado, ha tenido consecuencias prácticas de todo orden bien negativas: prestaciones de calidad deficiente, incremento de impactos ambientales, trabajadores mal pagados y con insuficientes medidas de seguridad, proliferación de modificados para elevar precios. De ahí que la Resolución del Parlamento Europeo, en su recomendación núm. 38, reclame que se adjudiquen más contratos <<sobre la base de la mejor relación calidad-precio, mediante el uso de criterios basados en la oferta económicamente más ventajosa, lo que significa que las ofertas deben evaluarse no solo en función del precio, sino también de factores como la calidad, el impacto regional o la continuidad del suministro de servicios complejos y esenciales. Factores que deben tener un peso sustancial en la adjudicación de contratos, pues son esenciales para garantizar proyectos de alta calidad y rentables a largo plazo, al tiempo que se defiende la innovación y se desalienta la presentación de ofertas anormalmente bajas>>.

Como colofón a estas ideas no está de más recordar las famosas palabras que el Marqués de Vauban dirigió al Ministro de la Guerra de Luis XIV en la muy lejana fecha de 1683: <<Monseñor: [] hay algunos trabajos en los últimos años que no han terminado y que no se terminarán, y todo, Monseñor, por la confusión que causan las frecuentes rebajas que se hacen en sus obras, lo cual no sirve más que para atraer como contratistas a miserables, pillos e ignorantes, y ahuyentar a aquellos que son capaces de conducir una empresa. Y digo más, y es que retrasan y encarecen considerablemente las obras, porque esas rebajas y economías tan buscadas son imaginarias, y lo que hace un contratista que pierde es lo mismo que un náufrago que se ahoga: agarrarse a todo; y eso en el oficio de contratista es no pagar a los suministradores, dar salarios bajos, tomar peores obreros, engañar sobre todas las cosas y siempre pedir misericordia contra esto y aquello. Y he ahí bastante, Monseñor, para hacerle ver la imperfección de esa conducta; abandónela, pues, y en el nombre de Dios, reestablezca la buena fe: encargar las obras a un contratista que cumpla con su deber será siempre la solución más barata que podréis encontrar>>.

En suma, el empeño por ahorrar a toda costa solo da lugar a prestaciones más caras, de peor calidad y plagadas de engaños.

VI. CÓMO LIMITAR EL FACTOR PRECIO Y AVANZAR HACIA LA COMPRA PÚBLICA ESTRATÉGICA

Es bien conocido que uno de los objetivos principales de las Directivas de 2014, junto con los de competencia y mercado único, se cifra en contribuir a un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, esto es, a la consecución de los objetivos de sostenibilidad. Con tal motivo, tanto en la Directiva como en nuestra LCSP, el precio ha dejado de ser el elemento central para adjudicar los contratos. Así, el art. 1.3 LCSP resulta expresivo por demás cuando avanza que la introducción de criterios sociales y ambientales, <<proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los recursos públicos>>, a la par que ordena facilitar el acceso a la contratación pública de las pymes y de las empresas de economía social. Y el art. 145.4 LCSP recuerda que los órganos de contratación deben velar por que se establezcan criterios de adjudicación que permitan obtener prestaciones de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades. En consecuencia, el criterio del precio más bajo debería ser la excepción y no la norma.

No obstante ello, como pone de relieve la Resolución del Parlamento Europeo, uno de los problemas persistentes que impiden alcanzar tales objetivos está en la excesiva dependencia del criterio del precio más bajo. De ahí que proponga aprovechar la puesta en marcha de la reforma de la normativa europea de contratación pública para fomentar el uso de criterios cualitativos (valor social y ambiental), garantizar un acceso más equitativo de pymes y economía social, promocionar iniciativas ecológicas y sociales y que los mercados líderes se integren en las licitaciones públicas con el fin de reforzar la independencia estratégica de Europa en sectores clave.

En definitiva, el precio no puede seguir siendo el protagonista de la adjudicación de los contratos públicos. Debe desterrarse la idea del precio como factor principal de valoración para la sostenibilidad del modelo de compra pública <<y caminar por la senda de la calidad de la prestación>> 41. A su vez, como se adelantó, una buena y rigurosa praxis a la hora de fijar el valor estimado del contrato hará en muchas ocasiones no solo innecesario, sino inconveniente y contrario al principio de eficiencia global centrar la competencia en el precio. La puesta en práctica real y efectiva de los objetivos de calidad difícilmente podrá lograrse sin adoptar decisiones que de algún modo pongan <<en jaque>> al precio de manera que la competencia se oriente hacia dichos objetivos. Entre tales medidas cabe plantear las siguientes 42.

1. ¿Cabe no tener en cuenta el precio a la hora de adjudicar un contrato público y hacerlo única o fundamentalmente sobre la base de criterios de calidad?

La LCSP exige que entre los criterios de adjudicación, cualquiera que sea el sistema elegido, mejor relación calidad-precio, mejor relación coste-eficacia o un único criterio, siempre se tenga en cuenta uno relacionado con los costes, que puede ser el precio o el coste del ciclo de vida. En cambio, la Directiva sí admite de modo expreso que el precio quede completamente al margen de los criterios de adjudicación y que los licitadores compitan con arreglo a otros criterios distintos y, en particular, a criterios de calidad entre los que se encuentren aspectos ambientales o sociales. En efecto, si bien el primer párrafo del art. 67.2 DCP afirma que la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador ha de determinarse <<siempre>> sobre la base del precio o coste, pudiendo incluir además la mejor relación calidad-precio, el segundo párrafo permite que el factor coste adopte la forma de un precio o coste fijo, previamente determinado por el órgano de contratación, no susceptible de mejora por minoración y <<sobre la base del cual los operadores económicos compitan únicamente en función de criterios de calidad>>. En este contexto, los criterios de adjudicación en verdad únicamente serían estos últimos.

Ni el principio constitucional de eficiencia, por las razones ya expuestas, ni el hecho de que la LCSP no haya recogido esta posibilidad, habida cuenta del efecto directo del art. 67.2 DCP 43, son argumentos convincentes en contra. En definitiva, es perfectamente admisible, siempre que se justifique suficientemente, que la Administración establezca un precio fijo e invite a los licitadores a presentar ofertas que versen sobre otros aspectos relacionados con la calidad de la prestación, tal y como ha admitido el Tribunal Supremo en su STS de 5 de marzo de 2024 44.

En la misma línea, aun sin llegar al extremo de <<adoptar la forma de un precio o coste fijo>>, el párrafo tercero del mismo art. 67.2 DCP confiere a los Estados miembros la facultad de prohibir la utilización del precio como único criterio de adjudicación o bien limitar la aplicación de tal criterio a determinadas categorías de poderes adjudicadores o a determinados tipos de contratos.

Sobre esta facultad el TJUE ha subrayado recientemente que esta disposición no circunscribe su ejercicio <<a los contratos relativos a tipos concretos de bienes o servicios y no contempla ninguna excepción a dicha facultad>>. Es más, a su juicio, <<no supedita la posibilidad de prohibir la utilización del precio como único criterio de adjudicación de un contrato al cumplimiento de ningún requisito>>. Se trata, pues, de un precepto que confiere una amplia facultad de apreciación, o un amplio margen de discrecionalidad, a los Estados miembros 45. Es más, la Directiva no circunscribe el ejercicio de tal facultad a los contratos relativos a tipos concretos de bienes o servicios y no contempla ninguna excepción a la misma; en otros términos, <<no supedita la posibilidad de prohibir la utilización del precio como único criterio de adjudicación de un contrato al cumplimiento de ningún requisito>> 46.

De una lectura global del art. 67 DCP extrae el TJUE que el establecimiento de una prohibición de que los poderes adjudicadores utilicen el precio como único criterio de adjudicación tiene como efecto imponer que se incluyan en las licitaciones uno o varios criterios cualitativos 47.

A partir de estas ideas el Tribunal realiza una reflexión de la máxima relevancia sobre la finalidad misma de la propia Directiva en su conjunto: <<Como se desprende de los considerandos 89, 90 y 92 de esta Directiva, el legislador de la Unión quiso asociar el concepto de “oferta económicamente más ventajosa” de forma predominante al de ”mejor relación calidad-precio”. Si bien se precisa que, a falta de una normativa nacional, los poderes adjudicadores pueden utilizar el precio o el coste como único criterio de adjudicación de un contrato público, el legislador de la Unión estimó que, para favorecer la adjudicación de contratos públicos más orientados a la calidad, era necesario autorizar a los Estados miembros a prohibir o limitar el recurso al criterio del precio o del coste como único criterio a efectos de la adjudicación de un contrato público. El legislador de la Unión estimó necesario, por otra parte, alentar a los poderes adjudicadores a elegir los criterios de adjudicación que les permitan obtener obras, suministros y servicios de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades>> 48.

Con todo, matiza el TJUE, el principio de proporcionalidad puede constituir un límite. Dicho principio se configura como un principio general del DUE conforme al cual las normas establecidas por los Estados miembros o los poderes adjudicadores en aplicación de la Directiva no vayan más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por esta. Pues bien, el ejercicio de la facultad prevista en el párrafo tercero del art. 67.2 DCP <<vulneraría el principio de proporcionalidad si un Estado miembro decidiera prohibir la utilización del precio o del coste como único criterio de adjudicación para un tipo de contratos públicos de tal naturaleza que fuera imposible o excesivamente difícil determinar criterios que permitieran diferenciar, desde un punto de vista cualitativo, las obras, los suministros o los servicios previstos en las ofertas de los licitadores>> 49.

2. Umbrales de saciedad

La segunda de las medidas anunciadas con objeto de poner en primer plano la calidad consiste en que el órgano de contratación, en uso de su reconocida libertad para elegir los criterios de adjudicación y su ponderación, establezca en los pliegos, en relación con un criterio cuantificable mediante la mera aplicación de fórmulas matemáticas (precio, canon, garantía 50 ), un punto a partir del cual las ofertas ya no reciben una mejor valoración. Por su parte, el Tribunal Supremo define los umbrales de saciedad como aquellos criterios de valoración que establecen límites a partir de los cuales un precio inferior (o superior, según los casos) no otorga mayor puntuación.

Su objetivo es bien claro: más allá del umbral establecido se compite únicamente sobre criterios de calidad.

El Tribunal de Cuentas ha criticado de forma reiterada este tipo de límites en la valoración del criterio precio porque, a su parecer, resultan contrarios a los principios de economía y eficiencia y desincentivan la competencia 51. En la misma línea se manifestaban el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) 52 o la Junta Consultiva de Contratación Administrativa 53, entre otros.

Sin embargo, tras la entrada en vigor de la LCSP, el TACRC varió radicalmente su criterio a partir de la resolución 976/2018, de 26 de octubre, posteriormente confirmada por numerosas otras posteriores, en lo que puede ya considerarse como doctrina bien consolidada en un sentido abiertamente favorable a su admisibilidad. Los argumentos que esgrime el TACRC a favor de los umbrales pueden resumirse en la obtención de prestaciones de gran calidad, la formulación rigurosa del presupuesto del contrato con arreglo a precios de mercado, desincentivar la presentación de ofertas mediocres en los criterios cualitativos por los bajos precios ofertados, o evitar problemas en la ejecución del contrato. Y concluye que la libertad del órgano de contratación ampara modular <<el criterio precio en relación con el resto de los criterios previstos para valorar las ofertas y lograr el máximo nivel de calidad u otras características de la prestación perseguidas>>.

Esta posición recibió el respaldo de la STSJ de Castilla-La Mancha de 25 de septiembre de 2020 54 y con posterioridad el del Tribunal Supremo, primero en la citada STS de 5 de marzo de 2024 y, más recientemente, en la de 23 de febrero de 2026 55.

Entre medias los umbrales llegan al derecho positivo en la Comunidad autónoma de Extremadura de la mano del Decreto-ley 1/2022, de 2 de marzo, de medidas urgentes de mejora de la calidad en la contratación pública para la reactivación económica 56. En efecto, su art. 4 admite el establecimiento de umbrales de saciedad en el criterio precio para los contratos de obras y de servicios siempre que se prevean varios criterios de adjudicación. Esta posibilidad debe estar relacionada con las características concretas de las prestaciones objeto del contrato, estar justificada en el expediente y cumplir una regla de transparencia que consiste en la obligación de que la fórmula aprobada y los criterios generales de aplicación de los umbrales sea conocida por todos los licitadores en el momento de la presentación de ofertas.

Por su parte, en la citada Sentencia de 5 de marzo de 2024 el TS trata por primera vez de despejar dudas sobre la conformidad a Derecho de los umbrales de saciedad relativos al precio. Hay que tener en cuenta, con todo, que el asunto concreto en el que se plantea la cuestión de interés casacional no trata de un umbral sobre los precios a pagar por la Administración, sino de un máximo a pagar por el adjudicatario a la Administración en concepto de canon. Se trata de un contrato de concesión de la gestión del servicio público municipal de abastecimiento de agua en el que la Administración no paga, sino que, por el contrario, recibe un canon.

El TS admitió el recurso de casación con el objeto expreso de aclarar si los denominados umbrales de saciedad de los criterios de adjudicación son o no conformes con los principios de

- adjudicación de la oferta económicamente más ventajosa,

- eficiencia en el uso de los recursos públicos y

- de libre competencia entre las empresas.

La cuestión requirió interpretar los arts. 150.2 y 152.3 del derogado TRLCSP/2011, de similar contenido que los actuales artículos 146.2 y 149.4 LCSP, por lo que la propia Sentencia manifiesta expresamente que las consideraciones que en ella se efectúan mantienen su validez bajo la LCSP <<cuya regulación es similar, si no más favorable a la admisibilidad de los umbrales de saciedad>>.

Llama la atención que la STS citada no se pronuncie, al menos de modo directo y expreso, sobre la posible colisión de los umbrales de saciedad con los principios de eficiencia y de libre competencia entre las empresas a pesar de haberlo anunciado expresamente en el Auto de admisión del recurso y en la propia Sentencia (FJ 2º).

Los argumentos del TS a favor de la admisibilidad de los umbrales de saciedad son sintéticamente los siguientes:

1. Inexistencia en nuestro Derecho de prohibición explícita de los umbrales. Sostiene el Alto Tribunal que siempre que se trate de contratos en cuya adjudicación se ponderen diversos criterios de adjudicación, la LCSP no contiene impedimento a la fijación en los pliegos de índices o umbrales de saciedad que limiten la valoración de las ofertas económicas, ni impone un método exclusivamente proporcional para la valoración de las mismas.

2. La oferta económicamente más ventajosa ya no pivota sobre el criterio precio. Subraya el TS que la Directiva deja claro que el criterio relativo al precio no equivale necesariamente a precio más bajo, pues al lado de criterios de valoración basados en costes incorpora otros que permiten la valoración de la calidad de los servicios, en búsqueda de la mejor relación calidad-precio.

3. Precio fijo. El art. 67.2 DCP, como ya nos consta, admite de forma expresa que el factor coste pueda adoptar la forma de un precio o coste fijo, sobre la base del cual los operadores económicos compitan únicamente en función de criterios de calidad. Como explica el considerando 93 DCP la rentabilidad de los servicios y suministros puede evaluarse basándose en criterios distintos del precio o la remuneración.

4. Mayor importancia de la calidad. Tanto la Directiva como la LCSP, muestran el mayor peso y protagonismo que adquieren en la adjudicación de los contratos los criterios de valoración relativos a cuestiones técnicas y de calidad, frente a la anterior regulación pasada principalmente en el precio más bajo.

5. La preferencia por los criterios objetivos no constituye un obstáculo. La exigencia de dar preponderancia a los criterios objetivos o matemáticos frente a los subjetivos o sometidos a juicio de valor (art. 146.2 LCSP), no impide el establecimiento de umbrales de saciedad, puesto que dicha regla es aplicable <<siempre que sea posible>> y, por tanto, no impide, con carácter general, que los criterios subjetivos alcancen y superen el cincuenta por ciento, solo determina la necesidad de convocar al comité de expertos o encomendar su evaluación a un organismo técnico especializado.

6. No quiebra el principio de la oferta económicamente más ventajosa. En efecto, no se vulnera este principio pues para la determinación de la oferta más ventajosa debe atenderse, además de al precio, a otros criterios tales como la calidad, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, las características ambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales, la rentabilidad, las características estéticas y funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes.

7. No son incompatibles con las reglas sobre bajas temerarias. Sostiene el TS que los umbrales no vulneran la normativa sobre las ofertas anormalmente bajas y, en concreto las garantías procedimentales para su determinación, pues ambas medidas, bajas temerarias y umbrales de saciedad, tratan de impedir ofertas de precios que el órgano de contratación considere incompatibles con el nivel de calidad y otras características exigidas por las prestaciones objeto de la contratación.

Las mismas consideraciones aparecen reiteradas en la reciente STS de 23 de febrero de 2026 57, si bien se añade ahora una respuesta expresa al argumento de los recurrentes de que los umbrales hacen previsible el comportamiento de los licitadores que ofertarán todos ellos las cantidades máximas establecidas como tope y, por tanto, se producirá un empate en los criterios de adjudicación objetivos y la consiguiente adjudicación sobre la base exclusiva de los sujetos a juicio de valor. El TS sostiene, sin embargo, que la supuesta previsibilidad en el comportamiento de los potenciales licitadores no implica por sí sola una irregularidad determinante de la nulidad de las cláusulas, nulidad que solo se producirá si vulneran alguno de los principios esenciales de la contratación pública o carecen de relación con el objeto del contrato y con su ejecución [art. 145.5.a) LCSP]. En el caso enjuiciado, la referida previsibilidad no ha supuesto ni un trato discriminatorio entre los licitadores, ni tampoco una vulneración del derecho de competencia efectiva entre ellos, como requiere el art. 145.5.b) y c) LCSP; en este sentido, la sentencia subraya que los licitadores, en el ejercicio legítimo de su libertad a la hora de formular sus ofertas, <<han tomado las decisiones empresariales que mejor se acomodaban a sus intereses empresariales para obtener o no, según sus conveniencias, la máxima puntuación fijada en los criterios económicos de adjudicación, atendiendo a lo que, para cada uno de ellos, fuera más conveniente para el desarrollo de su actividad económica>>.

Así pues, el Alto Tribunal admite los umbrales de saciedad siempre que se trate de contratos en cuya adjudicación se ponderen diversos criterios de adjudicación. Pero tal admisión no es incondicional, sino que exige el cumplimiento de varias <<cautelas>>, como se desprende de las dos citadas sentencias. A saber:

- Una primera obligación de transparencia y objetividad: Los umbrales deben estar <<justificados en el expediente en relación con las prestaciones objeto del contrato>>:

Debe explicarse detenidamente cómo contribuyen al interés público, al recto cumplimiento de los objetivos del contrato (en especial, de la calidad) y a la fiel ejecución de las prestaciones. En este mismo sentido existen resoluciones, como la del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón 58, que dan relevancia a la forma en que el umbral se justifica para conseguir ese plus de calidad o para servir simplemente como mero limitante del precio. Y, en ese último caso, resulta relevante conocer de qué manera puede a la Administración no interesarle necesariamente un precio inferior a satisfacer (o superior a cobrar en el ejemplo de los cánones). En todo caso, el ámbito decisional de la Administración en este punto ha de reconocerse amplio en virtud de la mencionada libertad en la elección de los criterios de adjudicación y su ponderación (discrecionalidad técnica). Por tanto, el control judicial o por los tribunales administrativos se cifra en comprobar el cumplimiento de las normas procedimentales aplicables y del deber de motivación, la exactitud material de los hechos y la ausencia de un error manifiesto de apreciación o de una desviación de poder 59.

- Legalidad: Deben respetar las disposiciones legales, en particular, las relativas a los criterios de adjudicación. Eventual intervención del comité de expertos

El establecimiento de un umbral de saciedad, en cada caso concreto, deberá cumplir con las disposiciones legales imperativas sobre criterios de adjudicación.

La aplicación práctica del umbral de saciedad puede distorsionar la previsión de la literalidad de los propios pliegos diseñados para cumplir la indicación del art. 146.2 LCSP de dar preponderancia a los criterios que hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas. Así, aun teniendo los criterios sujetos a juicio de valor atribuida teóricamente una ponderación menor, por efecto de la aplicación del umbral, serían estos los que de facto decantarían la licitación, pudiendo suponer incluso el 100% de la valoración.

Conviene tener presente que el umbral de saciedad sobre el precio no tiene por qué provocar siempre la alteración de la regla que otorga preponderancia a los criterios objetivos frente a los subjetivos. Así sucederá, por ejemplo, si existen otros criterios cuantitativos no sujetos a umbral (recuérdese que los criterios de calidad pueden ser objeto de valoración tanto mediante juicios de valor como mediante cifras o fórmulas 60). Por ello no se puede afirmar a priori, antes de abrir el segundo sobre o archivo electrónico, si el umbral provoca o no que se altere el mayor peso, superior al 50% del total, de los criterios de adjudicación valorables mediante la mera aplicación de fórmulas establecidas en los pliegos.

En cualquier caso, siempre que se produzca el referido efecto debe cumplirse la regla imperativa prevista tanto en el art. 146.2.a), como en la disposición adicional 2ª.8 LCSP, de que la evaluación de las ofertas con arreglo a los criterios dependientes de un juicio de valor se lleve a cabo por un comité formado por un mínimo de tres expertos con cualificación apropiada (o encomendar dicha evaluación a un organismo técnico especializado). Comité u organismo técnico que debe ser objeto de publicación en el perfil de contratante con indicación concreta del cargo de los miembros que lo componen (art. 63.5 LCSP).

En esta misma línea, el ATACPA 59/2023 61, tras admitir con carácter general los umbrales de saciedad, observa que en el caso concreto, tal y como estaba formulado el umbral, era posible conocer de antemano la oferta con que se obtendría la puntuación máxima en el criterio precio. Ello determina un empate técnico en este criterio por lo que la adjudicación se dirime en atención al resto de criterios. Así las cosas, aquí los criterios sujetos a juicios de valor resultan decisivos en la adjudicación. Toda vez que el pliego atribuía la función de valorar los criterios de adjudicación a la mesa de contratación y no contemplaba la intervención de un comité de expertos, el TACPA anula la licitación por infracción de una norma, el art. 146.2.a) LCSP, a la que califica de <<imperativa>>.

En la misma línea, el citado Decreto-ley extremeño dispone que cuando se utilicen mínimos de calidad para la oferta técnica <<y, los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor tengan atribuida una ponderación mayor que la correspondiente a los criterios evaluables de forma automática, su valoración corresponderá realizarla a un comité formado por expertos con cualificación apropiada, que cuente con un mínimo de tres miembros>>, con remisión expresa al 146.2.a) LCSP.

El TS desliza en su Sentencia de 5 de marzo de 2024 que, en el caso allí analizado, este requisito sí se cumplió puesto que la valoración de los criterios subjetivos se encomendó por la mesa de contratación a la empresa consultora Ecingen, de acuerdo con las previsiones de la cláusula 16ª del PCAP, sin que por la parte recurrente se haya cuestionado ni dicho encargo, ni el informe de valoración emitido por la indicada consultora. Mas este hecho no se menciona en las resoluciones judiciales recurridas, ni en la del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Cuenca, ni en la del TSJ de Castilla-La Mancha. Y, más importante aún, no debe confundirse la intervención del comité de expertos u organismo técnico especializado con la posibilidad otorgada a la mesa de contratación de solicitar el asesoramiento de técnicos o expertos independientes que cuenten con conocimientos acreditados en las materias relacionadas con el objeto del contrato. Asistencia que no requiere de publicidad en el perfil, bastando con que sea reflejada expresamente en el expediente, con referencia a las identidades de los técnicos o expertos asistentes, su formación y su experiencia profesional.

Por otra parte, cuando se utilice el procedimiento abierto simplificado cabría incluso cuestionarse la validez de la licitación si la imposición del umbral de saciedad provoca que la ponderación de los criterios subjetivos supere el 25% del resto de criterios no sujetos a umbral [art. 159.1.b) LCSP] o el 45% en contratos que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual.

- Respeto a los principios de la contratación pública

Los umbrales de saciedad deben estar alineados con los principios de transparencia, eficiente utilización de los fondos públicos o la salvaguarda de la libre competencia que rigen la contratación pública.

En definitiva, en términos generales los umbrales de saciedad resultan admisibles siempre que cumplan los requisitos o cautelas que el Tribunal Supremo ha identificado que cabe cifrar en palabras de la STS de 23 de febrero de 2026 en que los criterios de adjudicación del contrato que contienen umbrales de saciedad deben tener <<como apoyo y fundamento lograr que el contrato, efectivamente, se otorgue al licitador que mejor atienda a la relación coste-eficacia que se ha instaurado como principio básico en la adjudicación de un contrato público>> 62. Además, no son contrarios al principio de eficiencia en el sentido mencionado de eficiencia sostenible y no restringen la competencia, antes al contrario, la orientan hacia los criterios cualitativos, contribuyendo decisivamente a la obtención de obras, servicios o suministros de gran calidad, en cumplimiento estricto del mandato impuesto a los órganos de contratación por el art. 145.4 LCSP.

3. Articulación del procedimiento en varias fases

La tercera de las cuestiones anunciadas gira en torno a la admisibilidad de que el procedimiento de adjudicación se articule en varias fases como otra fórmula más para dispensar un mayor protagonismo a los criterios de calidad en detrimento del precio.

El sistema consiste en diseñar una o varias fases en las que se compite sobre uno o varios criterios. En cada fase ha de obtenerse una puntuación mínima sobre tales criterios para pasar a la siguiente. El objetivo es asegurarse de que los licitadores que llegan a la fase de evaluación de los criterios automáticos reúnen todos ellos los niveles mínimos de calidad técnica establecidos en los pliegos. El sistema está expresamente admitido en el art. 146.3, pfo. 2º, LCSP, que permite que cualquiera que sea el procedimiento de adjudicación previsto este se articule en varias fases.

El problema que pudiera suscitar esta posibilidad tiene que ver con el hecho de que la Directiva lo prevé únicamente para los procedimientos de licitación con negociación, dialogo competitivo y asociación para la innovación, pero no para los procedimientos abierto o restringido (art. 65 DCP), lo que hizo albergar dudas sobre su admisibilidad al menos en los contratos sujetos a regulación armonizada.

Tales dudas han sido definitivamente despejadas por el TJUE en su Sentencia Montte SL respecto, precisamente, de la legislación española, tras el planteamiento de una cuestión prejudicial por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi en relación con el art. 150.4 TRLCSP/2011 que contenía una previsión similar a la del mencionado art. 146.3 LCSP vigente 63. Parte el TJUE de que los poderes adjudicadores tienen libertad para determinar, con arreglo a sus necesidades, el nivel de calidad técnica que las ofertas presentadas deben garantizar, en función de las características y del objeto del contrato de que se trate, y para establecer el límite mínimo que esas ofertas deben respetar desde un punto de vista técnico. Aclara entonces que el art. 67 DCP <<no se opone a la posibilidad de que, en la fase de adjudicación del contrato, se comience por excluir las ofertas presentadas que no alcancen una puntuación mínima predeterminada en la evaluación técnica>>. Y ello porque le resulta evidente que una oferta que no alcanza ese límite mínimo, en principio, no responde a las necesidades del poder adjudicador y, por tanto, no debe tenerse en cuenta para determinar la oferta más ventajosa. Ante esta tesitura el poder adjudicador no viene obligado a determinar si el precio de esa oferta es inferior a los de las demás proposiciones no eliminadas por haber alcanzado el límite mínimo y responder a las necesidades del poder adjudicador 64. Concluye, por tanto, que la Directiva <<no se opone a una legislación nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite que los poderes adjudicadores impongan en el pliego de condiciones de un procedimiento abierto de contratación pública unos requisitos mínimos en lo referente a la evaluación técnica, de modo que las ofertas presentadas que no alcancen una puntuación mínima predeterminada al término de esa evaluación quedan excluidas de la evaluación posterior, basada tanto en criterios técnicos como en el precio>> 65.

Como puede observarse, el TJUE toma partido decididamente una vez más a favor de los elementos cualitativos de las ofertas como elementos determinantes de la contratación pública, con el fin de evitar que ofertas técnicas deficientes puedan resultar adjudicatarias en virtud del peso atribuido al precio 66. Así pues, no puede otorgarse un papel determinante a este en detrimento de los criterios de calidad y de los criterios ambientales, sociales o laborales, en una visión puramente economicista, de ahorros a corto plazo, que orille la visión estratégica que, tanto la Directiva como la LCSP, han convertido en el principal eje de la contratación 67. Y es que el precio, sostiene Gimeno Feliú, <<no es un elemento esencial del contrato público>> y <<en mercados regulados -como sucede, por ejemplo, con el del medicamento- podría incluso ser sustituido por el de rentabilidad y decidir la adjudicación con otros criterios como plazos, seguimiento, etc. [] la calidad de la prestación es la causa del negocio jurídico y el precio un instrumento para conseguir tal finalidad>> 68. En este mismo sentido, sostiene la Comisión Europea que <<la aplicación de la contratación circular implica ir más allá de buscar el precio de compra más bajo. En la fase de adjudicación, el poder contratante evaluará la calidad y los aspectos de circularidad de las ofertas sirviéndose de criterios de adjudicación preestablecidos>> 69.

Por otra parte, el art. 146.3 LCSP introdujo, como novedad respecto de la legislación anterior que ya contenía esta medida, el requisito de establecer un umbral mínimo del cincuenta por ciento de la puntuación en el conjunto de los criterios cualitativos para continuar en el proceso selectivo, garantizando así ese nivel mínimo de calidad de las ofertas. La fijación legal del umbral mínimo se introdujo en la fase de tramitación parlamentaria del proyecto de ley, a raíz de una enmienda cuya justificación se cifró en <<exigir a los licitadores un umbral mínimo de calidad en los criterios cualitativos, de manera que si un licitador no alcanza el 50% de la puntuación, es decir, ”no alcanza el aprobado”, quede excluido del proceso>> 70.

El precepto utiliza el concepto de criterio cualitativo que, como se advirtió, no es sinónimo de criterio subjetivo o sometido a juicio de valor, pues los criterios cualitativos, dependiendo de cómo estén configurados, también pueden ser susceptibles de valoración mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos.

A su vez, la ley habla de articular en fases el procedimiento indicando en cuáles de ellas se irán aplicando los distintos criterios, pero no limita ni el número de fases, ni el de los criterios a valorar en cada fase, ni el tipo de criterio cualitativo (subjetivo u objetivo) a valorar en cada fase. Por tanto, sería posible que el órgano de contratación valorase en cada fase uno o varios criterios cualitativos, los que se hayan determinado previamente en el pliego. Por ejemplo, en la primera fase los criterios ambientales, en la segunda los sociales, etc.

Aparece aquí un importante problema de carácter procedimental que la ley no resuelve: el de cohonestar la articulación del procedimiento en fases con la exigencia de valorar primero los criterios subjetivos (juicio de valor) y solo después los objetivos o matemáticos.

Una forma de solucionarlo consiste en interpretar que el legislador, cuando en el art. 146.3.2º LCSP habla de criterios cualitativos quiso decir en realidad subjetivos o sujetos a juicio de valor, de modo que se aplique únicamente a estos la articulación en varias fases y la exigencia de alcanzar el umbral mínimo de puntuación del cincuenta por ciento. En otras palabras, el legislador identificó criterio cualitativo con subjetivo y, por ello, el umbral solo debería establecerse respecto de los criterios subjetivos, como puerta de acceso a la apertura del archivo electrónico en el que consta la oferta referida a los criterios objetivos, sean estos cualitativos o no.

VII. ACERCA DE LA TAN CONTROVERTIDA ADMISIBILIDAD DE LAS OFERTAS A CERO EUROS Y SU DIFÍCIL COMPATIBILIDAD CON LA VISIÓN ESTRATÉGICA DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Sobre la importancia del precio en los contratos públicos aún debe hacerse referencia a la posibilidad de admitir o no ofertas a cero euros. Esto es, si cabe lícitamente adjudicar un contrato público a quien presenta una oferta que de facto exime al poder adjudicador de cumplir contraprestación alguna 71. La hipótesis, aún con carácter extraordinario, puede darse en la práctica cuando un nuevo licitador quiere acceder al suculento mercado de las compras públicas pero no puede aportar la relación de las principales prestaciones realizadas de igual o similar naturaleza que las que constituyen el objeto del contrato a las que se refieren los arts. 88.1.a), 89.1.a) y 90.1.a) LCSP 72. En palabras del TJUE, el licitador, mediante la ejecución del contrato, obtendría como beneficio o compensación el <<acceso a un nuevo mercado y referencias que podría invocar con ocasión de ulteriores licitaciones>> 73.

Sobre la admisibilidad de este tipo de ofertas el TJUE en esta misma sentencia realizó dos afirmaciones de la máxima importancia. Primero, que la Directiva únicamente es aplicable a los contratos onerosos (art. 2.1.5 DCP). Esta cualidad, esencial en un contrato público, requiere que cada una de las partes se obligue a realizar una prestación en contrapartida de otra prestación; todo contrato público debe tener, pues, carácter sinalagmático. Como en las ofertas a cero euros el poder adjudicador no está obligado jurídicamente a realizar ninguna contraprestación, el contrato carece del carácter oneroso exigido por la Directiva. Pero de inmediato matiza que el art. 2.1.5 DCP <<se limita a definir el concepto de “contratos públicos” a efectos de determinar la aplicabilidad de la Directiva>> 74. Así se desprende del art. 1.1 DCP cuando determina que la Directiva únicamente se aplica a los contratos públicos en el sentido del art. 2.1.5 DCP, cuyo valor estimado iguale o supere los umbrales del art. 4 DCP.

Segundo, de lo anterior se deduce que, no obstante, el art. 2.1.5 DCP no puede servir de fundamento para rechazar sin más una oferta de cero euros, sino que debe aplicarse el procedimiento previsto en el art. 69 DCP sobre las ofertas anormalmente bajas; precepto que exige requerir al licitador explicaciones para evaluar la fiabilidad de su proposición y el correcto cumplimiento de las prestaciones 75.

Como bien explica Valcárcel Fernández, en dicho procedimiento contradictorio el licitador debe realizar una cumplida demostración de al menos los cuatro aspectos siguientes: a) que su oferta respeta plenamente el nivel de calidad definido en el contrato, entendido en sentido amplio, también, por tanto, el nivel de calidad ambiental, social, laboral o de otra índole; b) que está en condiciones de cumplirlo satisfactoriamente; c) que su oferta no incurre en alguno de los supuestos a que se refiere el art. 17.2 de la Ley de Competencia Desleal; o d) que no sea una oferta predatoria. En el bien entendido de que debe adoptarse un análisis global que no se limite al precio, <<y que el elemento de referencia para validar, o no, una determinada oferta es el óptimo cumplimiento de la necesidad del objeto de la prestación (con los distintos fines públicos estratégicos que se hayan utilizado)>> y no la concreta estrategia de la empresa licitadora 76.

Por tanto, debe concluirse con Valcárcel Fernández en que el mejor modo de evitar este tipo tan controvertido de ofertas se cifra, una vez más, en no considerar el precio como elemento definitorio de la adjudicación y en dejar más espacio al binomio calidad-precio. Debe primarse, pues, <<la inclusión de criterios de calidad a los que se les otorgue una ponderación suficiente, estableciendo un umbral de calidad técnica mínima que hayan necesariamente de observar todas las ofertas para ser admisibles, usando umbrales de saciedad en la evaluación de los criterios de adjudicación, etc. En definitiva, dando al precio un lugar equilibrado que no eclipse el respeto de parámetros de calidad. Orientación, por demás, plenamente en línea con la idea de compra pública estratégica a la que hoy debe tender el sector público>> 77.

Si bien se mira, en el actual contexto europeo de nueva gestión contractual para movilizar inversiones sostenibles que permitan la reconstrucción y la resiliencia, las ofertas de cero euros y similares contradicen los cánones de una gestión estratégica y responsable de los contratos públicos <<como pilar de garantía de los derechos sociales de la ciudadanía>> 78.

VIII. BIBLIOGRAFÍA CITADA

- BLANCO LÓPEZ, FRANCISCO (2018): <<Los criterios de adjudicación en la contratación pública estratégica>>, en Estudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público, Gimeno Feliú, José María (dir.), Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra).

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NOTAS:

1 Así, la temprana Comunicación de la Comisión de 15 de mayo de 2001, Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible (Propuesta de la Comisión ante el Consejo Europeo de Gotemburgo) [COM (2001) 264 final – no publicada en el Diario Oficial]. Posteriormente la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Contratación pública para un medio ambiente mejor, Bruselas, 16.7.2008 COM(2008) 400 final, al referirse a los potenciales beneficios de la contratación pública ecológica (CPE), observa que <<una utilización más sostenible de los recursos naturales y de las materias primas beneficiaría tanto al medio ambiente como a la economía en su conjunto, y crearía oportunidades para las economías ‘ecológicas’ emergentes>> (p. 2). Son también del máximo interés, la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones que lleva por rúbrica Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa Estrasburgo, 3.10.2017 (COM(2017)572 final), o el documento de la Comisión Europea Contratación pública para una economía circular. Orientación y buenas prácticas, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2018. Finalmente, y sin ánimo de exhaustividad, véase la Resolución del Parlamento Europeo de 9 de septiembre de 2025, sobre contratación pública, a la que más adelante se hará cumplida referencia.

En la normativa europea puede verse el considerando 2 de la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (en adelante, DCP).

2 Art. 3.3 Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE). Por su parte, el art. 11 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE) consagra el denominado <<principio de integración ambiental>> conforme al cual las exigencias derivadas de la protección del medio ambiente deben integrarse en todas las políticas y acciones de la Unión con el objetivo, justamente, de fomentar un desarrollo sostenible. Otro tanto puede afirmarse en materia laboral y social, de conformidad con el art. 9 TFUE (<<En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana>>).

3 Por todos, Gimeno Feliú, José María (2019): La Ley de Contratos del Sector Público 9/2017. Sus principales novedades, los problemas interpretativos y las posibles soluciones, Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), pp. 30-39.

4 La idea le es muy querida a la Comisión Europea. Así puede verse, por ejemplo, en la Comunicación Directrices sobre la participación de licitadores y bienes de terceros países en el mercado de contratación pública de la UE (2019/C 271/02); o la ya mencionada Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa, COM(2017) 572 final.

5 Vid. Informe de la Comisión Aplicación y mejores prácticas de las políticas nacionales de contratación pública en el mercado interior, Bruselas 20.5.2021 COM(2021) 245 final, p. 9.

6 Véase, Gimeno Feliú, José María (2006): La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación española. La necesaria adopción de una nueva ley de contratos públicos y propuestas de reforma, Civitas, Madrid.

7 Gimeno Feliú, José María (2013): <<Compra pública estratégica>>, en Pernas García, J. José (dir.), Compra pública estratégica, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), p. 45.

8 La rotundidad con la que se expresa el precepto deriva del convencimiento del legislador de la importancia de lograr los objetivos sociales y ambientales y, más específicamente en el momento de aprobación de la Ley, los retos que marcaba la Estrategia Europa 2020, de reducción de los niveles de emisión de gases de efecto invernadero, de incremento de energías renovables y de la eficiencia energética. Vid. De Guerrero Manso, María Del Carmen (2018): <<La inclusión de condiciones especiales de ejecución como medida efectiva para la defensa del medio ambiente a través de la contratación pública>>, en Revista Aragonesa de Administración Pública núm. extra 19, ejemplar dedicado a Mecanismos económicos y de mercado para la protección ambiental, p. 149.

9 Gallego Córcoles, Isabel (2017): <<La integración de cláusulas sociales, ambientales y de innovación en la contratación púbica>>, en Documentación Administrativa, nueva época núm. 4, enero-diciembre, p. 96.

10 Los criterios para determinar si una actividad económica se considera ambientalmente sostenible se encuentran en el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088 (Reglamento de Taxonomía).

11 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, El Pacto Verde Europeo, Bruselas, 11.12.2019 COM(2019) 640 final.

12 Documento de la Comisión Europea Libro Verde sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE. Hacia un mercado europeo de la contratación pública más eficiente [Bruselas, 27 de enero de 2011, COM(2011) 15 final].

13 Aguado I Cudolà, Vicenç (2021): La contratación pública responsable. Funciones, límites y régimen jurídico, Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), p. 176.

14 Conclusiones del Consejo Europeo Inversión pública a través de la contratación pública: recuperación sostenible y reactivación de una economía de la UE resiliente (2020/C 412I/01), 31.11.2020.

15 Objetivo impuesto por el art. 2 del Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) nº 401/2009 y (UE) 2018/1999 (<<Legislación europea sobre el clima>>).

16 Vid. España Circular 2030. Estrategia Española de Economía Circular, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, p. 12.

17 España Circular 2030, cit., p. 21.

18 Como sostiene Gimeno Feliú, José María (2024): Hacia una buena administración desde la contratación pública. De la cultura de la burocracia y el precio a la de la estrategia y el valor de los resultados, Marcial Pons, Madrid, pp. 73 y 88, <<[u]na correcta utilización del contrato público, como instrumento al servicio de políticas públicas, debe permitir reforzar los principios inherentes al modelo social europeo y garantizar su sostenibilidad en una situación geopolítica cada vez más tensionada desde los mercados orientales, que obligan a repensar y reforzar la estrategia del mercado interior europeo>>.

19 Gimeno Feliú, José María (2026): <<La necesaria revisión de la normativa de contratación pública en Europa. Una nueva y moderna hoja de ruta en clave geoestratégica global>>, en Revista General de Derecho Administrativo, núm. 71, enero, pp. 7-8.

20 Esteban Ríos, Javier (2025): <<Vientos de cambio en las licitaciones públicas con componente extranjero: primer supuesto de aplicación del Instrumento de Contratación Internacional>>, en Revista Observatorio de Contratación Pública, junio, ISSN 2952-3109. Al punto de que de conformidad con la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) los operadores económicos de un país tercero que no haya celebrado con la Unión un acuerdo internacional en materia de contratación pública no pueden invocar la igualdad de trato en este ámbito. Véanse, las SSTJUE (Gran Sala) 910/2024, de 22 de octubre, as. C-652/22, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ y Dravna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, ECLI:EU:C:2024:910 y (Sala Cuarta) 178/2025, de 13 de marzo, as. C-266/22, CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd, Astra Vagoane Călători SA y Autoritatea pentru Reformă Feroviară, Alstom Ferroviaria SpA, ECLI:EU:C:2025:178, comentadas ambas también por Vázquez Matilla, Francisco Javier (2025): <<Los nuevos límites jurídicos al acceso de licitadores extracomunitarios en la contratación pública europea tras las sentencias Kolin y Qingdao>>, en Revista Vasca de Administración Pública núm. 133, pp. 353-369.

21 Gimeno Feliú, José María (2026): <<La necesaria revisión de la normativa de contratación pública en Europa>>, cit., p. 5.

22 Comunicación de la Comisión Una nueva estrategia industrial para Europa, Bruselas, 27.5.2020 COM(2020) 102 final/2.

23 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Actualización del nuevo modelo de industria de 2020: Creación de un mercado único más sólido para la recuperación de Europa, Bruselas, 5.5.2021 COM/2021/350 final.

24 Gimeno Feliú, José María (2023b): <<Reflexiones sobre la aplicación de la normativa contratación pública en España: en búsqueda de la estrella polar>>, en el libro colectivo Observatorio de los Contratos Públicos 2022, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), pp. 17-48; (2024): Hacia una buena administración desde la contratación pública..., op. cit., pp. 69-70.

25 Acerca de los criterios de adjudicación puede verse tempranamente con base en las Directivas de 2014, Fernández Acevedo, Rafael y Valcárcel Fernández, Patricia (2014): <<Análisis de los criterios de adjudicación de los contratos públicos en el marco de la cuarta generación de directivas del sector>>, en La contratación pública a debate: presente y futuro, Fernández Acevedo, Rafael y Valcárcel Fernández, Patricia (dirs.), Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), pp.199-274. Más recientemente, Fernández Acevedo, Rafael (2024): <<Los criterios de adjudicación de los contratos públicos>>, en Tratado de Contratos del Sector Público, Gamero Casado, Eduardo y Gallego Córcoles, Isabel (eds.), 2ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, tomo II, pp. 1605-1681.

26 Sobre los fondos Next Generation, véase Gimeno Feliú, José María (2021): <<El desafío de los fondos Next Generation como elemento de transformación de la gestión pública>>, en Monografías de la Revista Aragonesa de Administración pública. Fondos europeos para la recuperación, transformación y resiliencia: ejecución y auditoría, Bernal Blay, Miguel Ángel y Navarro Molines, Gabriel (eds.), Gobierno de Aragón, Zaragoza, pp. 21-41.

27 Gimeno Feliú, José María (2022a): <<El necesario big bang en la contratación pública: hacia una visión disruptiva regulatoria y en la gestión pública y privada, que ponga el acento en la calidad>>, en Revista General de Derecho Administrativo, núm. 59, p. 3.

28 Blanco López, Francisco (2018): <<Los criterios de adjudicación en la contratación pública estratégica>>, en Estudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público, Gimeno Feliú, José María (dir.), Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), p. 1284.

29 Valcárcel Fernández, Patricia (2022): <<Ofertas agresivas a precio cero o precio simbólico en los contratos públicos. ¿Son admisibles?>>, en Revista de Administración Pública núm. 217, pp. 27-28). Desde otro punto de vista, subraya González García, Julio (2025): <<El precio como criterio de adjudicación de los contratos públicos>>, 7 de octubre, en https://globalpoliticsandlaw.com/precio-como-criterio-de-adjudicacion-de-los-contratos/ (última consulta 16/02/2026), en relación con el valor atribuido al precio en la adjudicación, que no solo se han de incorporar elementos de calidad que deben ser ponderados, sino que se debe atribuir al precio una ponderación pequeña.

30 Otras referencias al precio como criterio único se encuentran en las letras f) y g) del art. 145.3, así como en los arts. 146.1 y 149.2.a) LCSP.

31 P10_TA(2025)0174 Contratación pública. Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de septiembre de 2025, sobre contratación pública (2024/2103(INI)).

32 Gimeno Feliú, José María (2022b): <<A propósito de la (in)adecuación a los principios de la contratación pública de ofertas a pérdidas en la contratación pública y en negocios concesionales>>, en Revista General de Derecho Administrativo núm. 60.

33 Gimeno Feliú, José María (2024): Hacia una buena administración desde la contratación pública, op. cit., in totum.

34 Sobre el principio de buena administración véanse las interesantes reflexiones que recoge la STS 502/2025, de 30 de abril, ECLI:ES:TS:2025:1942, FJ 7º/D.

35 Como ha explicado la STS 390/2025, de 3 de abril, ECLI:ES:TS:2025:1723, FJ 3º.3, <<no advertimos que en algún lugar de la Ley de Contratos se excluya que la calidad -o cualquier otro criterio cualitativo- deba, únicamente, valorarse a través de un juicio de valor y que no pueda también ponderarse mediante una fórmula, especialmente establecida en función de las características de la prestación que se quieran tener en cuenta como reveladoras de la mayor calidad y que permitirían una evaluación más precisa y objetiva>>.

36 Noticia de <<El Economista>> del 16 de septiembre de 2025. Puede accederse a la misma en https://www.eleconomista.es/infraestructuras-servicios/noticias/13546755/09/25/puente-planea-que-el-precio-sea-el-unico-criterio-para-contratar-tras-el-caso-cerdan.html (última consulta 16&02/2026).

37 Vid. Miranzo Díaz, Javier (2020): Hacia la configuración de una estrategia eficiente de integridad en la contratación pública, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), pp. 82-91. Subraya el autor que <<el principal problema que acarrea la corrupción para el Estado democrático y de Derecho es la desafección y pérdida de confianza en las instituciones, en el Gobierno, y en el Sector Público en general, que a la par genera, como uno de los principales efectos en la Administración Pública, el deterioro de la moral o la ética pública. El resultado es una sociedad desconfiada de cualquier institución por considerarla corrupta y por tanto deslegitimada para actuar en nombre de la sociedad, y un recelo de la llamada ética pública, que es percibida como utópica. Como consecuencia, los ciudadanos buscan otras formas alternativas de actuación y de prestación de los servicios públicos, lo que conduce de nuevo, en ciertas ocasiones, a métodos corruptos. En este sentido, la desafección con la Administración pública es a la vez causa y consecuencia del sistema corrupto. Se produce, igualmente, un falseamiento de los principios democráticos y de derecho que deben regir la actuación administrativa. Así, tiene lugar una adulteración del propio sistema de mercado, se socaban los principios de publicidad y de concurrencia y se distorsiona el acceso a la función pública que debe ser regido por el mérito y la capacidad>> (pp. 85-86).

38 Afirma Sánchez Siles, Marcos (2026): <<El precio como único criterio de adjudicación: una involución contraria al modelo europeo de contratación pública y a la lógica del valor público>>, en Revista Observatorio de Contratación Pública, enero, <<[n]o es la valoración cualitativa lo que genera corrupción; es la debilidad institucional>>.

39 Véanse, entre otros, los Reglamentos (UE) 2024/1781, de 13 de junio, por el que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos sostenibles (art. 65.3); o 2024/3110, de 27 de noviembre, por el que se establecen reglas armonizadas para la comercialización de productos de construcción [art. 83.4.d)].

40 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Una Brújula para la Competitividad de la UE, [Bruselas, 29.1.2025 COM(2025) 30 final].

41 Gimeno Feliú, José María (2022a): <<El necesario big bang en la contratación pública>>, cit., pp. 1-40. Continúa el autor apostando por <<abandonar la idea del precio como único elemento de valoración para la sostenibilidad del modelo de compra pública (es especial de prestaciones dirigidas a personas o servicios públicos esenciales). Una inadecuada política de ahorros desproporcionados puede perjudicar la eficiencia del sistema produciendo ineficiencias o “fuego amigo”, como la deslocalización empresarial con pérdida de esfuerzo inversión lo que afecta directamente a una política esencial como es la de empleo)>>.

42 Con más detalle, Fernández Acevedo, Rafael (2025): <<¿El criterio del precio más bajo constituye un obstáculo a la compra pública estratégica?>>, en Revista Observatorio de Contratación Pública, noviembre y (2022): <<Los criterios de adjudicación al servicio de la calidad ambiental y de la lucha contra el cambio climático: el precio en jaque>>, en Compra pública verde y cambio climático, Lazo Vitoria, Ximena (dir.), Atelier, pp. 209-261. Véase, Gimeno Feliú, José María (2026): <<La necesaria revisión de la normativa de contratación pública en Europa>>, cit., pp. 28-32.

43 Véase, <<Los efectos jurídicos de las Directivas de contratación pública ante el vencimiento del plazo de transposición sin nueva ley de contratos del sector público>>, Tribunales Administrativos de Contratación Pública, Documento de estudio presentado y aprobado en la reunión de Madrid el 1 de marzo de 2016.

44 STS 381/2024, de 5 de marzo, ECLI:ES:TS:2024:1786.

45 STJUE 984/2025, de 18 de diciembre, as. C-769/23, Mara Soc. coop. Arl y Ministero della Difesa, Gruppo Samir Global Service Srl, ECLI:EU:C:2025:984, apartado 60.

46 STJUE 984/2025, apartado 61.

47 STJUE 984/2025, apartado 65.

48 STJUE 984/2025, apartado 66.

49 STJUE 984/2025, apartado 68.

50 Véase, Fueyo Bros, Manuel (2024): <<La falacia de la saciedad en la contratación pública y la inoportunidad de establecer umbrales a los precios mínimos ofertados por los licitadores en perjuicio de la Administración (A propósito de la STS 1786/2024, de 5 de marzo)>>, en El Consultor de los Ayuntamientos núm. 11, noviembre. Este autor pone el ejemplo tomado de la noticia aparecida en el diario La Nueva España el 7 de diciembre de 2017 que da cuenta de la adjudicación de unas obras debida en gran medida a la ampliación del plazo mínimo de garantía de un año, hasta ¡cinco siglos! Puede accederse a la noticia en el siguiente enlace: https://www.lne.es/gijon/2017/12/07/gana-obras-cocina-residencia-mixta-19148110.html (última consulta 16/02/2026).

51 Véanse, por ejemplo, los informes del Tribunal de Cuentas núms. 760 de 26 de abril de 2007 o 1011 de 23 de diciembre de 2013.

52 Así, por ejemplo, RTACRC 873/2016, de 28 de octubre.

53 Informe de la JCCA 42/12, de 7 de mayo de 2013. Sigue esta línea contraria a la legalidad de los umbrales de saciedad la resolución 040/2018, de 22 de marzo de 2018, de la Titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

54 STSJCLM 2421/2020, de 25 de septiembre, ECLI:ES:TSJCLM:2020:2421.

55 STS 205/2026, de 23 de febrero, ECLI:ES:TS:2026:780.

56 La medida se justifica en la Exposición de Motivos del Decreto-ley apelando a que es preciso permitir, sin necesidad de llegar al extremo de licitaciones a precio fijo, <<la utilización de fórmulas de valoración de las ofertas económicas que, poniendo en valor la relación entre la calidad de las prestaciones a contratar y su coste, eviten la presentación de ofertas mediocres a causa de la minoración de los precios ofertados o que no puedan llegar a ejecutarse conforme a contrato debido a su falta de viabilidad económica, poniendo en riesgo la satisfacción del interés público que subyace de los contratos. Es por ello, que en estos momentos se apuesta por la reducción progresiva de la valoración de las ofertas a partir de un determinado nivel de baja o la no concesión de puntos adicionales a las ofertas que sean inferiores a una determinada cifra, los denominados por la doctrina como umbrales de saciedad, haciendo efectivas las expresiones recogidas en la legislación estatal de oferta económicamente más ventajosa, la mejor relación coste-eficacia, la mejor calidad-precio, y el menor coste del ciclo de vida. Todas ellas se refieren y llevan intrínseca la relación entre el precio, la viabilidad económica y la calidad de las ofertas. Incluir umbrales de saciedad, desde un punto de vista práctico, reduce las diferencias en las puntuaciones que obtienen las empresas en las proposiciones económicas y, por ende, se les concede un mayor protagonismo a las puntuaciones relativas a cuestiones técnicas, de calidad, organizativas, etc. Esta forma de valorar las proposiciones económicas, perfectamente válidas y compatibles con las buenas prácticas en los procedimientos de contratación, es una herramienta más para tratar de evitar que determinadas propuestas económicas afecten a los objetivos de la contratación pública en términos de calidad final de las prestaciones del contrato, evaluadas a lo largo de todo su ciclo de vida>>.

57 De nuevo se trata aquí de un contrato de concesión de servicio público, concretamente <<de abastecimiento de agua potable, servicio de gestión de alcantarillado, control de vertidos y depuración del municipio de Riba-Roja de Turia>>. Los umbrales se establecieron sobre la tarifa propuesta por el licitador para la financiación de las obras objeto del contrato, así como sobre el importe anual en concepto de derechos de uso de instalaciones propuestos por el licitador.

58 ATACPA 143/2019, de 27 de diciembre.

59 Véase, en relación con las ofertas anormalmente bajas, STGUE 991/2025, de 29 de octubre, as. T-750/22, UniSystems Luxembourg Sàrl y otro c. Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA), ECLI:EU:T:2025:991, apartado 74: <<En la medida en que, sobre la base de tales consideraciones, la calificación de una oferta como anormalmente baja requiere que el poder adjudicador realice evaluaciones técnicas y económicas complejas, se ha reconocido que este último goza de un amplio margen de apreciación en cuanto a los elementos que deben tenerse en cuenta para adoptar una decisión de adjudicar un contrato tras una licitación. En tales situaciones, el control del Tribunal se limita a comprobar el cumplimiento de las normas procedimentales aplicables y del deber de motivación, así como la exactitud material de los hechos, la ausencia de un error manifiesto de apreciación o de desviación de poder>>.

60 Véase la ya citada STS 390/2025, de 3 de abril, ECLI:ES:TS:2025:1723, FJ 3º.

61 ATACPA 59/2023, de 23 de junio.

62 FJ 3º.2.

63 STJUE 752/2018, de 20 de septiembre, as. C-546/16, Montte SL c. Musikene, ECLI:EU:TJ:2018:752.

64 STJUE 752/2018, apartado 32.

65 STJUE 752/2018, apartado 39.

66 Gimeno Feliú, José María (2019): La Ley de Contratos del Sector Público 9/2017, op. cit., p. 219.

67 Valcárcel Fernández, Patricia (2022): <<Ofertas agresivas a precio cero o precio simbólico en los contratos públicos>>, cit., p. 128.

68 Gimeno Feliú, José María (2019): La Ley de Contratos del Sector Público 9/2017, op. cit., p. 104 y (2022a): <<El necesario big bang en la contratación pública>>, cit., p. 27.

69 Documento de la Comisión Europea, Contratación pública para una economía circular. Orientación y buenas prácticas, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2018, p. 16.

70 Véase la enmienda del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana al art. 145.8, 2º pfo., del proyecto de LCSP [BOCG – Congreso de los Diputados (Serie A Núm. 2-2 de 16 de marzo de 2017].

71 Sobre el particular es imprescindible la consulta de Valcárcel Fernández, Patricia (2022): <<Ofertas agresivas a precio cero o precio simbólico en los contratos públicos>>, cit., in totum.

72 González García, Julio (2025): <<El precio como criterio de adjudicación de los contratos públicos>>, cit.

73 STJUE 685/2020, de 10 de septiembre, as. C-367/19, Tax-Fin-Lex d.o.o. y Ministrstvo za notranje zadeve, ECLI:EU:C:2020:685, apartado 23.

74 STJUE 685/2020, apartado 29.

75 STJUE 685/2020, apartados 30 a 33. Art. 69.1 DCP: <<Los poderes adjudicadores exigirán a los operadores eco nómicos que expliquen el precio o los costes propuestos en la oferta cuando las ofertas parezcan anormalmente bajas para las obras, los suministros o los servicios de que se trate>>.

76 Gimeno Feliú, José María (2024): Hacia una buena administración desde la contratación pública, op. cit., p. 65.

77 Valcárcel Fernández, Patricia (2022): <<Ofertas agresivas a precio cero o precio simbólico en los contratos públicos>>, cit., pp. 131-132.

78 Gimeno Feliú, José María (2023a): <<La jurisprudencia reciente del TJUE en materia de contratos públicos. Efectos prácticos>>, en QDL Cuadernos de Derecho Local núm. 61, p. 249.

NOTAS:

(*). Este trabajo se ha desarrollado en el marco de las <<Ayudas del Programa de Consolidación y Estructuración de Unidades de Investigación Competitivas del Sistema Universitario de Galicia año 2024>>, financiación otorgada en régimen de concurrencia competitiva por la Xunta de Galicia.