Los sandboxes en España y su relación con la buena administración y la colaboración público-privada: una revisión jurídica crítica

Este artículo analiza los entornos de pruebas regulatorios (sandboxes) en España. Para ello, tras una consideración contextual inicial, el artículo examina el marco jurídico actual que regula los entornos de pruebas en España en los tres niveles existentes: estatal, autonómico y local. El artículo concluye que, aunque pueden ser instrumentos valiosos para la innovación y el aprendizaje regulatorio, el marco jurídico español necesitaría reformas para lograr una mayor coordinación, mecanismos de gobernanza más claros y garantías más sólidas para asegurar que la experimentación sea compatible con el Estado de Derecho.

Juli Ponce Solé es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona

El artículo se publicó en el número 72 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2026)

SANDBOXES IN SPAIN AND THEIR RELATIONSHIP WITH GOOD ADMINISTRATION AND PUBLIC-PRIVATE COLLABORATION: A CRITICAL LEGAL REVIEW

ABSTRACT: This article analyses the emergence and development of regulatory sandboxes in Spain. The article examines the current legal framework governing testing environments in Spain at three levels: national, regional and local. The article concludes that, whilst regulatory sandboxes can be valuable tools for innovation and regulatory learning, the Spanish legal framework can be improved to get more coordination, clearer governance mechanisms and stronger safeguards to ensure that experimentation remains consistent with the principles of the rule of law.

I. EXPERIMENTACIÓN JURÍDICA Y SANBOXES (1)

El empleo de sandboxes en España se inició a principios de la segunda década de este siglo y ha experimentado un notable crecimiento, tanto en la esfera estatal como en la autonómica y municipal Parece probable que ese crecimiento no se detenga en el futuro, puesto que, desde la perspectiva de la política y las políticas públicas, como vamos a comprobar, los sandboxes están de moda y existe un deseo creciente de las administraciones públicas, incluidas las locales, de tener su propio sandbox, pues parece que ello ofrece un marchamo de modernidad e innovación(2).

Ante todo, conviene definir que es un sandbox y porqué mantenemos aquí esta denominación para el caso español. Los sandboxes (cajones de arena, en traducción literal) son entornos controlados habilitados por las Administraciones Públicas, sean físicos (por ejemplo, espacios públicos como calles de una ciudad) o digitales, ámbito donde nació el concepto(3). Son instrumentos que crean las condiciones para establecer un espacio seguro y controlado en el que se pueden observar y evaluar nuevos servicios, modelos de negocio, técnicas, tecnologías y/o productos en un entorno real y operativo(4).

En algunos casos, no se produce ninguna derogación de los marcos normativos existentes, ya que el sandbox también puede consistir en proporcionar a las empresas una orientación mejor o personalizada sobre cómo cumplir con las cargas normativas. En otros casos, es una forma de disfrutar de exenciones, moratorias y/o variaciones de determinadas leyes, reglamentos o normas con el fin de desarrollar un proyecto que todas las partes consideran de especial interés y/o con un potencial innovador especial.

En España, como vamos a ver, este instrumento ha recibido diversos nombres, como los que hemos ido empleando en los párrafos anteriores. Denominaciones que oscilan entre mantener la dominación en inglés (como veremos, caso de la ordenanza de Valencia y de la de Alcoi) o traducirlo como escenario, entorno o espacio (dependiendo de las distintas normas) controlado de pruebas o de experimentación, o incluso bancos de pruebas regulatorios. De acuerdo con Fundación del Español Urgente (FundéuRAE) el término inglés sandbox se puede traducir dependiendo del contexto como entorno aislado, entorno de pruebas, espacio controlado de pruebas, la traducción más adecuada para este artículo o como videojuego de libertad total. También se señala que, si se prefiere utilizar la palabra inglesa, lo adecuado es escribirla en cursiva(5). Aquí cuando nos refiramos de manera general a este mecanismo lo haremos manteniendo el nombre original en inglés en cursiva, el cual abarcará a todas las denominaciones en español mencionadas.

Las distintas denominaciones de los sandboxes antes expuestas son una muestra de su novedad, la cual difumina aún sus contornos y puede llevar a confundirlos con otros instrumentos. Desde un punto de vista conceptual, sería conveniente distinguirlos, como efectúan diversos autores, de las regulaciones experimentales(6), caracterizadas por tener como objetivo principal la promoción y facilitación de la innovación jurídica y la mejora de la regulación para una mejor satisfacción de los intereses generales.

Desde luego, los sandboxes, como las regulaciones experimentales, también conectan con la cuestión de la experimentación jurídica, que tiene una larga tradición histórica. La experimentación como elemento de evaluación de la calidad normativa y de las políticas públicas para la mejora del buen gobierno y de la buena administración, está adquiriendo cada vez más relevancia. En otros países, la experimentación para la evaluación de políticas públicas y la mejora de la regulación es una cuestión en plena expansión(7), que ha preocupado ya a prestigiosas instituciones, como el Conseil d´État francés, el cual ha dedicado un informe monográfico a este tema a petición del primer ministro francés(8).

Además de las regulaciones experimentales, con quienes comparte su perspectiva experimental, conviene distinguir a los sandboxes regulatorios, que son los que aquí nos interesan, de otras herramientas de testeo, como proyectos piloto, programas de I+D+i, proyectos beta, centros de innovación y pruebas de productos y mercados(9).

Siendo los sandboxes, pues, un instrumento específico dentro del movimiento de la experimentación jurídica, los mismos se acostumbran a vincular con la innovación, aunque esta relación aparece como necesitada de matizaciones. En primer lugar, respecto a lo que se entienda por innovación y en segundo lugar respecto al tipo de innovación que se persiga con los sandboxes en el marco de un estado social y democrático de derecho y de acuerdo con el concepto de sostenibilidad económica, social y ambiental, típico del ámbito europeo, que da lugar al concepto de innovación responsable.

En cuanto al concepto de innovación, una de las definiciones más utilizadas la misma ha sido propuesta por el Manual de Oslo de la OCDE sobre este tema(10). En el mismo, la innovación se define como (traducción nuestra): “un producto o proceso nuevo o mejorado (o una combinación de ambos) que difiere significativamente de los productos o procesos anteriores de la unidad y que ha sido puesto a disposición de usuarios potenciales (producto) o implementado por la unidad (proceso)”.

Esta definición de innovación contiene tres elementos: (i) la innovación puede referirse tanto a novedades como a mejoras, (ii) de productos y procesos existentes; (iii) que hayan sido puestos a disposición de los usuarios. En consecuencia, una idea nueva, por interesante que pueda ser, que nunca haya salido de un laboratorio no es una innovación hasta que haya llegado a sus usuarios.

Por otro lado, no toda innovación ha de ser automáticamente positiva para la sociedad. Así, como dijimos, se ha acuñado la expresión innovación responsable para distinguir tipos de innovación(11). La innovación responsable busca contribuir al desarrollo sostenible mediante el impulso de esquemas de gestión pública que apoyen la innovación, evitando daños y promoviendo productos que contribuyan a la sostenibilidad social, ambiental y económica. La innovación responsable implica, pues, una amplia gama de intereses, más allá de innovar por innovar, que deben ser considerados al regular la innovación.

Para que el sector privado pueda desarrollar innovación responsable en un contexto de notable complejidad, incertidumbre y dificultad para moverse en la jungla normativa existente, los sandboxes pueden ofrecer una interacción directa y sostenida en el tiempo, que puede orientar a las empresas en el cumplimiento de la normativa y dar un espaldarazo a sus productos, por ejemplo, a efectos de búsqueda de financiación, mediante la acreditación de la superación de las pruebas efectuadas.

Pero los sandboxes no sólo persiguen una innovación privada responsable, sino que se utilizan con el objetivo también de mejorar la gestión pública, esto es, de hacer efectivo el principio constitucional de buena administración (con sus subprincipios de racionalidad, eficiencia, economía, objetividad, eficacia y coordinación) y, allí donde esté reconocido como tal, el derecho a una buena administración. Ambos exigen una diligencia debida o debido cuidado en el comportamiento administrativo y los sandboxes pueden contribuir a cumplir tanto los principios constitucionales mencionados como esta obligación jurídica.

Esta contribución se materializa de diversos modos. En un contexto en que los conocimientos tecnológicos punteros han basculado del sector público, donde residieron en siglos pasados, hacia el privado en diversos ámbitos (piénsese, aunque no sólo en la IA), la mencionada interacción permite al sector público conocer el estado del arte en los sectores donde se desarrolla el sandbox, de un modo que se haría difícil por otras vías. La dependencia técnica es el "talón de Aquiles" del denominado Estado regulador existente hoy en día(12). Dado que las administraciones deben regular mercados sofisticados (energía, telecomunicaciones, finanzas, inteligencia artificial, etc.), a menudo dependen de información que proviene del propio sector regulado. Pues existe una asimetría de información, en la que los regulados (empresas) suelen tener mejor información técnica que los reguladores, lo que genera una dependencia constante de expertos externos o de las propias empresas reguladas. Esta dependencia crea el riesgo de la "captura del regulador", donde el organismo regulador termina defendiendo los intereses del sector que debe supervisar, en lugar del interés público. Además, las administraciones reguladoras suelen enfrentar retos para reclutar y retener personal altamente calificado debido a estructuras salariales menos competitivas que el sector privado(13).

En este contexto, los sandboxes permiten mejorar la eficacia de las políticas públicas con el conocimiento adquirido y, en términos reguladores, elaborar mejores regulaciones, en la línea del conocido movimiento de la better regulation, en el que la Unión Europea en su caja de herramientas de 2023 ha incluido, precisamente, a los sandboxes como una herramienta de utilidad. La Comisión Europea definió, en la Better Regulation Toolbox de noviembre de 2023, los regulatory sandboxes como instrumentos que permiten a las empresas probar innovaciones en un entorno real controlado, conforme a un plan específico elaborado y supervisado por una autoridad competente y que normalmente se organizan caso por caso, incluyen una flexibilización temporal de las normas aplicables e incorporan salvaguardias para preservar los objetivos regulatorios generales, como la seguridad y la protección de los consumidores.

Este elemento de la mejora del conocimiento que conlleva una mejora regulatoria futura gracias a los sandboxes, que se constituyen así también en espacios de conocimiento regulador, ha sido dado lugar al concepto de aprendizaje regulatorio(14), destacado por la regulación española, como veremos(15).

Ahora bien, junto a sus posibilidades para la buena administración y la buena regulación, los sandboxes presentan también diversos riesgos no desdeñables. La interacción estrecha con los reguladores puede presentar riesgos de su captura, como ya avanzamos. La proliferación de diversos sandboxes en diversos niveles administrativos, algo que como veremos sucede en España, sin un marco común mínimo, puede provocar, además, que las empresas busquen aquel sandbox menos exigente (race to the bottom).

Junto a estos riesgos vinculados al desarrollo de políticas públicas adecuadas, y en conexión con los mismos y con otros, los sandboxes presentan también retos jurídicos, mucho menos tratados por la doctrina en general y en España en particular. Un mal diseño normativo del sandbox así como una ejecución y evaluación ex post inadecuadas pueden provocar que las buenas intenciones empiedren un infierno jurídico.

Como veremos, principios e instituciones cruciales en un Estado social y democrático de derecho pueden verse menoscabados con graves efectos negativos. Por ello, como argumentaremos, es preciso diseñar y llevar a cabo los sandboxes con respeto y promoción del principio de legalidad y de la reserva de ley, de la igualdad, del respeto a la competencia, de la proporcionalidad, de la eficiencia, de la transparencia y de la coordinación, con un diseño de gobernanza adecuado que permita la buena administración.

A continuación, dividiremos el resto de este análisis en tres partes. En la siguiente sección presentaremos la situación actual de los sandboxes en España, tanto en lo que se refiere a sus aspectos jurídico-formales (esto es el marco normativo existente) como a la realidad de su aplicación, trascendiendo del Derecho en los libros al Derecho en acción(16).

Tras ello, a continuación, desarrollaremos algunas reflexiones finales a la vista del marco jurídico y de su aplicación en la práctica, destacando algunas posibles vías de mejora para la adecuación de los sandboxes en España a los principios y obligaciones jurídicas que se derivan del ordenamiento jurídico vigente. Finalizaremos con algunas reflexiones finales.

II. SANDBOXES EN ESPAÑA: LOS NIVELES ESTATAL, AUTONÓMICO Y LOCAL

1. La regulación estatal

A continuación, expondremos brevemente la regulación de los diferentes tipos de sandboxes existentes en España. Antes, sin embargo, véase el siguiente cuadro, donde se recogen en una visión general los sandboxes existentes, junto a la normativa que los recoge y la terminología empleada por ésta para nombrarlos y definirlos, que como ya avanzamos, no siempre es idéntica(17):

1.1. Sandbox en el ámbito Fintech

El Sandbox Español sobre Fintech fue creado a finales de 2020 y ha servido de modelo para otros posteriores. Fintech es la contracción de financial technology (tecnología financiera). Se refiere al uso de tecnología digital para prestar o mejorar servicios financieros de forma más eficiente, accesible e innovadora. Aquí mantendremos la abreviatura en su versión inglesa con cursiva.

El Preámbulo de la norma que lo creó, la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, es el más expresivo de cuantos hasta ahora se han elaborado, señalando como “Tres son los aspectos que funcionan como clave de bóveda del entorno de pruebas: se trata de un espacio controlado; es un instrumento supervisor; y se rige por un esquema ley-protocolo”.

Las autoridades implicadas en este sandbox son los miembros del Comité de Coordinación, presidido por la Secretaría General del Tesoro del Ministerio de Economía. Los miembros del comité de supervisión de su funcionamiento incluyen a los supervisores financieros (el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones y otras autoridades como Sepblac (Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias) que es la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de España y la principal autoridad supervisora en materia de prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo.

El Tesoro gestiona las solicitudes al sandbox y, en función de las características de cada proyecto, las asigna a la autoridad supervisora correspondiente, que las evalúa y, si la solicitud es aceptada, supervisa las pruebas.

En cuanto a las etapas de los proyectos en el sandbox, hay cuatro fases: solicitud, negociación del protocolo (preparación), pruebas y salida.

Las convocatorias para presentar solicitudes se anuncian cada seis meses. Los promotores de los proyectos seleccionados deben negociar con el supervisor las normas y condiciones del proyecto piloto y establecerlas en el protocolo(18). A continuación, comienza la fase de pruebas. La última etapa del proceso es la fase de salida, en la que el promotor elabora un informe sobre los resultados de las pruebas y las autoridades publican un documento con sus conclusiones.Se han elaborado directrices específicas para explicar el procedimiento de solicitud y lo que los promotores de innovación pueden esperar conseguir al participar en el sandbox.

Para poder optar al sandbox regulatorio, debe tratarse de proyectos de innovación basados en la tecnología aplicables al sistema financiero y estar lo suficientemente avanzados como para ser aptos para su prueba. También deben ofrecer una utilidad o un valor añadido potencial en comparación con las soluciones existentes en los ámbitos enumerados.

Según la ley, parece que son posibles excepciones a la aplicación de las normas durante la fase de pruebas de acuerdo con el art. 4 de la ley de 2020(19).

Hasta el momento, se han desarrollado 10 cohortes y en el momento de escribir estas líneas se ha abierto la undécima convocatoria(20). La información está disponible en las páginas web de los supervisores, si bien el cumplimiento de la obligación de elaborar un informe anual es más difícil de comprobar(21).

1.2. Sandbox en el sector eléctrico

La disposición adicional vigésimo tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, introducida por el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en el ámbito de la energía y otros ámbitos para la recuperación económica, y su desarrollo mediante el Real Decreto 568/2022, de 11 de julio, por el que se establece el marco general del banco de ensayos regulatorio para promover la innovación regulatoria, tienen por objeto facilitar, de forma controlada, limitada y supervisada por la Administración competente, el desarrollo de proyectos piloto con alto potencial innovador que, en última instancia, beneficien a los consumidores, al sector eléctrico y a la sociedad en general, con el fin de facilitar la investigación, la innovación y la mejora regulatoria en el ámbito del sector eléctrico.

La estructura de este sandbox es similar al ya descrito en el sector Fintech, que sirve de modelo. Aquí la coordinación de las actuaciones públicas previstas se llevará a cabo por una Comisión de coordinación, que quedará integrada administrativamente dentro de la Secretaría de Estado de Energía y estará compuesta como mínimo por una persona representante de la Secretaría de Estado de Energía, que ostentará la presidencia, una persona representante de la Dirección General de Política Energética y Minas, una persona representante de la Abogacía del Estado en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, una persona representante del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía y una persona representante de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, además de una persona representante de la Secretaría de Estado de Energía que actuará como secretaria con voz, pero sin voto. Los miembros de la Comisión serán designados por la persona titular del órgano o dirección al que pertenezcan.

Una vez ya realizada la primera convocatoria en 2023(22), el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO) ha publicado en 2025 la lista de los cinco proyectos evaluados favorablemente en el marco de la convocatoria de acceso al banco de pruebas regulatorio para el fomento de la investigación y la innovación en el sector eléctrico(23).

1.3. Sandbox en el ámbito de la Investigación + Desarrollo + innovación (I+D+i)

El artículo 2.f) y la disposición adicional trigésima primera de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de Ciencia, Tecnología e Innovación, modificada por la Ley 17/2022, de 5 de septiembre, establece como objetivo, en su artículo 1, el desarrollo de bancos de pruebas normativos que, <<con el fin de promover la investigación y la innovación de vanguardia>>, <<permitan la ejecución de proyectos piloto de I+D+i>> <<de conformidad con un marco normativo y administrativo adecuado>> <<que garantice el respeto de la legalidad y la competitividad internacional del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación>> mediante el desarrollo normativo adecuado por parte del Gobierno nacional y las comunidades autónomas.

No consta en el momento de escribir estas linias la realización de ninguna convocatoria.

1.4. Sandbox en el ámbito de las empresas emergentes

La Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de empresas emergentes regula en su Título IV los entornos de pruebas regulados, siendo el artículo 15 el que regula las licencias administrativas para pruebas temporales de hasta un año de duración que pueden solicitar las empresas clasificadas como emergentes que operen en sectores regulados, tal y como se definen en el artículo 3.1.

De especial interés, no sólo en este ámbito, es el art. 16 de la ley:

“Artículo 16. Entornos controlados de pruebas.

1. Los poderes públicos promoverán, reglamentariamente, la creación de entornos controlados, por períodos limitados de tiempo, para evaluar la utilidad, la viabilidad y el impacto de innovaciones tecnológicas aplicadas a actividades reguladas, a la oferta o provisión de nuevos bienes o servicios, a nuevas formas de provisión o prestación de los mismos o a fórmulas alternativas para su supervisión y control por parte de las autoridades competentes.

Además, contribuirán a impulsar, de forma especial, entornos controlados de pruebas también en zonas rurales que por sus características supongan un entorno favorable y dinámico para el uso de innovaciones tecnológicas, bienes y servicios novedosos y en línea con lo definido como territorio rural inteligente, potenciando así el uso de las tecnologías digitales como herramienta imprescindible para el desarrollo, puestas al servicio de los territorios y sus habitantes.

2. La evaluación del impacto que justificará la creación de los entornos controlados de pruebas se referirá a la afectación de cualquiera de las razones imperiosas de interés general referidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

3. Las pruebas se regirán por las normas sobre espacios controlados de pruebas que se dicten en cada sector y los protocolos que acuerden las autoridades supervisoras y los promotores de los proyectos, sin sujeción a la legislación específica del mercado de que se trate.

4. La creación y desarrollo de los entornos controlados de pruebas se ajustarán a los siguientes principios:

a) Publicidad y transparencia, de forma que se garantice la posibilidad de alegar a todo aquel interesado que pueda ver afectados sus derechos o intereses legítimos.

b) Igualdad y no discriminación entre operadores para la libre concurrencia y acceso a los entornos controlados de pruebas.

c) Necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión de la competencia efectiva en el mercado, garantizando que la adaptación de marcos y el establecimiento de excepciones se ajusten a lo mínimo necesario para evaluar el impacto de las innovaciones tecnológicas aplicadas.

d) Control sobre las repercusiones en la estabilidad e integridad del mercado de que se trate o sobre terceros no participantes en las pruebas.

e) Principio de limitación temporal de las habilitaciones o excepciones que se establezcan dentro del entorno controlado de prueba al tiempo mínimo necesario para evaluar el impacto de las innovaciones tecnológicas aplicadas.

f) Protección de consumidores, de usuarios y de terceros que pudieran verse afectados por los riesgos potenciales de la innovación que se prueba.

g) Cooperación y coordinación entre las autoridades competentes cuando la innovación afecte a diversas materias o distintos ámbitos y niveles territoriales.

5. Las autoridades públicas tendrán en cuenta los resultados de las pruebas para, en su caso, conceder o ampliar las autorizaciones precisas para operar a los promotores del proyecto y para impulsar mejoras o adaptaciones en la normativa y régimen de control aplicable.

6. Las autoridades públicas informarán de los entornos controlados de pruebas creados, los resultados y conclusiones de las pruebas y de sus propuestas de mejora o adaptación de la normativa al Foro Nacional de Empresas Emergentes.

7. Los entornos controlados de pruebas que permitan llevar a la práctica proyectos tecnológicos de innovación en el sistema financiero se regirán por lo previsto en la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero.”

El artículo 16 de la Ley establece, pues, una habilitación a los reglamentos en cualquier ámbito para la instauración de sandboxes, que deberán respetar los principios vistos.

1.5. Sandbox e IA

Es importante destacar la iniciativa del Gobierno español, en colaboración con la Unión Europea, que ha dado lugar a la aprobación del Real Decreto 817/2023, en uso de la habilitación legal que acabamos de comentar, por el que se establece un entorno de pruebas controlado para verificar el cumplimiento del Reglamento propuesto por el Parlamento Europeo y el Consejo por el que se establecen normas armonizadas en el ámbito de la inteligencia artificial. Este sandbox no cumple los requisitos del artículo 57 del RIA (su aprobación es anterior a la del Reglamento) aunque su funcionamiento será muy similar al de los aprobados en virtud de dicho artículo.

El objetivo de este primer sandbox español para la IA - cuya primera convocatoria ya se ha publicado en 2024(24), dando lugar a 44 solicitudes, y resuelto en 2025(25), seleccionando 12 proyectos con IA de alto riesgo en 7 ámbitos(26) - es adelantar, para los proyectos seleccionados, la aplicación de los requisitos que la RIA impondrá al uso de sistemas de IA de alto riesgo. Según el artículo 113 del RIA, las obligaciones relacionadas con el uso de sistemas de IA de alto riesgo no se aplicarán hasta el 2 de agosto de 2026, precisamente para dar tiempo a las empresas que utilizan dichos sistemas de IA a adaptarse y cumplir con el conjunto de requisitos impuestos por el RIA. El sandbox español simplemente permite a la Administración ayudar a estas empresas seleccionadas en este proceso de ajuste y adaptación y, de esta manera, obtener una comprensión inicial de las dificultades normativas que el Reglamento puede entrañar cuando sea aplicable. Precisamente por eso, el Real Decreto que introduce el sandbox condiciona su vigencia, de forma un tanto confusa, hasta que en RIA sea aplicable en España, ya que en ese momento ya habrá cumplido la función para la que fue diseñado.

1.6. Sandbox en el sector de la movilidad.

La Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible también incorpora el instrumento sandbox.

El Título V de la Ley establece un marco jurídico integral orientado a promover la innovación, la digitalización y la adaptación regulatoria dentro del sector del transporte y la movilidad. Su elemento central es la creación de un entorno controlado de pruebas diseñado para facilitar el desarrollo y la evaluación de soluciones innovadoras de movilidad bajo la supervisión de las autoridades públicas competentes. El Capítulo I del Título V está dedicado a la regulación de las áreas de pruebas controladas destinadas a facilitar la innovación regulatoria en el ámbito del transporte y la movilidad, y el Capítulo II a la regulación de los vehículos automatizados con el fin de facilitar su introducción progresiva y segura en el sistema de transporte.

La participación en el sandbox está sujeta a un procedimiento formal de admisión y a la aprobación de un protocolo específico de pruebas, que define el alcance, la duración, las condiciones, las garantías y los mecanismos de supervisión aplicables a cada proyecto. Las autoridades competentes mantienen facultades continuas de supervisión y pueden imponer condiciones, exigir medidas correctoras o finalizar la actividad de prueba si resulta necesario para salvaguardar los intereses públicos, incluidos la seguridad, la seguridad jurídica y la protección de los usuarios y de terceros.

Es importante señalar que la admisión en el sandbox no constituye una autorización general para llevar a cabo actividades reguladas de transporte ni para prestar servicios fuera del ámbito estrictamente definido en el protocolo de pruebas aprobado. Tampoco confiere ningún derecho indefinido o permanente para operar al margen del marco regulatorio ordinario. Por el contrario, el sandbox funciona como un régimen jurídico temporal y condicionado, aplicable exclusivamente a los fines de la actividad experimental autorizada.

Desde el punto de vista regulatorio, el marco jurídico establece expresamente que la normativa aplicable en materia de transporte y movilidad, así como otras disposiciones legales pertinentes, continúan siendo de aplicación a los proyectos del sandbox, con la única salvedad de las limitaciones y excepciones específicamente previstas en el protocolo de pruebas aprobado.

Esta previsión confirma que el sandbox no constituye una exención general del cumplimiento de la ley, sino un mecanismo controlado que permite una flexibilidad regulatoria proporcionada y supervisada dentro de límites jurídicos claramente definidos.

Junto al marco general del sandbox, el Capítulo II del Título V aborda la integración progresiva de los vehículos automatizados en el sistema de transporte, reconociendo su importante potencial para mejorar la seguridad, la eficiencia, la accesibilidad y la sostenibilidad. La Ley reconoce que los vehículos automatizados —incluidos los vehículos terrestres, los sistemas aéreos no tripulados y los sistemas de transporte autónomos— están sujetos a marcos regulatorios en evolución y requieren un apoyo institucional específico para facilitar sus pruebas y su integración regulatoria.

A tal efecto, la Ley establece la Oficina para la Facilitación de Pruebas de Vehículos Automatizados en Vías Públicas (OFVA), concebida como un punto único de contacto administrativo o “ventanilla única”. Esta Oficina tiene como finalidad agilizar los procedimientos administrativos, proporcionar orientación regulatoria y facilitar la autorización y supervisión de las actividades de prueba con vehículos automatizados en vías públicas. Su creación refleja un esfuerzo deliberado por reducir la fragmentación administrativa, promover la coordinación entre autoridades competentes y apoyar la innovación mediante una interfaz institucional centralizada entre reguladores e innovadores.

Se trata de una oficina estatal que únicamente puede actuar dentro del ámbito de sus competencias, respetando las competencias autonómicas y locales. Desde el punto de vista jurídico, el sandbox regulatorio no altera la distribución competencial en materia de tráfico urbano. Los ayuntamientos de las ciudades españolas siguen siendo las autoridades competentes para regular la circulación en su red viaria urbana. La autorización del sandbox permite la experimentación controlada, pero no prevalece sobre la jurisdicción municipal en materia de uso de las vías, gestión del tráfico o seguridad pública. En su lugar, los proyectos del sandbox operan dentro de un marco de cooperación interadministrativa, mediante el cual las autoridades estatales, los organismos administrativos especializados como la OFVA y las autoridades municipales deben garantizar conjuntamente que los proyectos experimentales de movilidad se desarrollen de forma segura, legal y conforme al marco jurídico e institucional aplicable.

Finalmente, los resultados generados dentro del sandbox y otros entornos de prueba relacionados pueden servir de base para futuras actuaciones regulatorias, incluida la modificación de la legislación vigente, la clarificación de categorías jurídicas o la adopción de nuevos marcos normativos que regulen los vehículos automatizados y las tecnologías emergentes de movilidad.

2. Regulación autonómica

El artículo 49 de la Ley 2/2025, de 2 de abril, para el desarrollo y la promoción de la inteligencia artificial en Galicia, la Sección Primera del Decreto 98/2025, de 22 de julio, por el que se regula el uso de la Inteligencia Artificial en la Administración del Principado de Asturias y su sector público, y el artículo 7 del Decreto-ley 2/2023, de 8 de marzo, de medidas urgentes para el impulso de la inteligencia artificial en Extremadura constituyen referencias relevantes en esta materia. A continuación, como se hizo con el caso estatal, se expone una perspectiva general de la regulación autonómica:



3. Regulación municipal

La perspectiva municipal sobre la regulación de los sandboxes está condicionada por específicos factores, como ha sido subrayado(27):

a) Su condición de administración pública más cercana a la ciudadanía y prestadora de servicios esenciales permite a los municipios desempeñar un papel cada vez más relevante en la vida de las personas, influyendo de manera significativa en las dinámicas de transformación social, política, económica, demográfica y tecnológica.

b) Las ciudades constituyen el ámbito territorial de organización política y administrativa en el que han tenido lugar muchas de las grandes revoluciones históricas. La cuarta revolución aspira a transformar profundamente las ciudades mediante el concepto de ciudad inteligente, así como la vida de la ciudadanía y su movilidad.

c) Las ciudades son objeto pasivo de la innovación tecnológica y, al mismo tiempo, centros de atracción de innovación, concentración de talento y economías de escala que atraen empresas.

En los últimos años, algunos gobiernos locales han impulsado la creación de espacios de experimentación y otros están en proceso de hacerlo, como puede comprobarse a continuación(28):



Municipio	Población (2024)	Ordenanza	Año de aprobación
Valladolid	300.618	Ordenanza reguladora del uso de bienes y servicios municipales	2022
Alcoy	60.372	Acuerdo marco para la creación y uso del Urban Sandbox del Ayuntamiento de Alcoy	2023
Valencia	825.948	Ordenanza municipal reguladora del Urban Sandbox de la Ciudad de Valencia	2024
Zaragoza	686.986	Ordenanza reguladora de entornos controlados de pruebas (SANDBOX) en la ciudad de Zaragoza	2024
Madrid	3.416.771	Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, por la que se modifica la Ordenanza de Movilidad Sostenible de 5 de octubre de 2018; Ordenanza 1/2025, de 28 de enero, reguladora del entorno controlado de pruebas para proyectos innovadores en la ciudad de Madrid	2025
Barcelona	1.702.814	Ordenanza en tramitación	Previsto 2026[1]

La creación de entornos controlados de pruebas por parte de los gobiernos locales se fundamenta en la competencia general prevista en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en relación con la promoción de actividades y la prestación de servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (art. 25.1), así como en el ejercicio de la potestad reglamentaria y de autoorganización (art. 4).

Asimismo, algunos gobiernos locales fundamentan la aprobación de normas reguladoras de entornos controlados de pruebas en competencias municipales específicas en materias como urbanismo (art. 25.2.a), infraestructuras viarias (art. 25.2.d), transporte público urbano (art. 25.2.g), promoción del turismo (art. 25.2.h) y fomento del uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y la comunicación, entre otras.

En relación con el principio de legalidad y la necesidad de una habilitación previa estatal o autonómica para aprobar ordenanzas municipales, resulta relevante la ya mencionada Ley 28/2022, de fomento del ecosistema de empresas emergentes (“Ley de startups”), que ha habilitado con carácter general a los poderes públicos para introducir este tipo de instrumentos mediante la aprobación de normas que creen sandboxes (art. 16.1).

3.1. Valladolid, escenario demostrador

El Ayuntamiento de Valladolid fue pionero al aprobar en noviembre de 2022 la ordenanza para la regulación de la utilización de los bienes y servicios municipales del ayuntamiento de Valladolid como escenario de pruebas para proyectos de innovación empresarial, <<Valladolid escenario demostrador>>

Esta ordenanza permite ensayar el funcionamiento práctico de proyectos de innovación en instalaciones públicas o mediante gestores o usuarios de servicios públicos municipales.

En particular, establece que cualquier espacio o edificio público titularidad del Ayuntamiento de Valladolid, así como cualquier recurso o servicio público municipal, físico o virtual, cualquiera que sea su forma de gestión, puede utilizarse para desarrollar pruebas.

Las solicitudes pueden ser presentadas por cualquier persona física o jurídica que no esté incursa en prohibición para contratar con el Ayuntamiento. Se prevé preferencia para empresas con relación contractual previa con el Ayuntamiento, personas empadronadas en Valladolid, empresas con sello de “pyme innovadora”, con distintivos de igualdad o enfoque de género, o que se comprometan a establecer su sede o instalaciones en el municipio.

El procedimiento se inicia mediante solicitud que debe especificar, entre otros aspectos, el objetivo concreto de las pruebas y beneficios, la descripción de los ensayos y medios utilizados, los bienes o servicios municipales afectado, y los riesgos específicos.

Finaliza con resolución del alcalde en un plazo máximo de tres meses, dando lugar a un convenio específico del artículo 47 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), cuya duración no puede exceder de cuatro años.

Para fomentar la innovación, el uso privativo o especial de bienes públicos municipales para las pruebas no está sujeto al pago de tasas. Además, el Ayuntamiento participará en los beneficios derivados de la futura comercialización de la innovación durante un periodo de entre tres y cinco años.

Respecto a los principios jurídicos, la ordenanza, que tiene una exposición de motivos de prácticamente igual longitud que el articulado, sólo se refiere en su art. 1 a “mejorar la eficiencia, calidad, funcionalidad y sostenibilidad de los bienes y servicios públicos y calidad de vida de la ciudadanía, con criterios de seguridad jurídica, igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y de trato y transparencia”.

3.2. El Urban Sandbox del Ayuntamiento de Alcoy

El Ayuntamiento de Alcoy ha promovido un espacio de pruebas en el marco de su Agenda Urbana y su proyecto de Compra Pública Innovadora.

Su modelo se basa en un Acuerdo Marco para la creación y uso del Urban Sandbox, aprobado el 9 de febrero de 2023, considerando que no es necesaria una ordenanza habilitante específica, ya que las pruebas no suponen excepciones normativas sino condiciones equitativas y públicas de acceso.

Puede participar cualquier persona física o jurídica con capacidad de obrar, priorizándose startups, scale-ups y pymes digitales, entidades colaboradoras y proyectos vinculados a universidades o centros de investigación.

El sandbox puede desplegarse en todo el municipio y afectar a todo el sector público local, sin que suponga coste económico para el Ayuntamiento.

El procedimiento incluye una solicitud de adhesión al Acuerdo Marco, la revisión por un Comité de Selección, una resolución de la Junta de Gobierno Local y la formalización de acuerdo derivado.

Se prevé la creación de una Comisión Mixta de Seguimiento para supervisar la ejecución, formada por un mínimo de un representante de cada una de las partes firmantes del Convenio derivado.

En cuanto al marco jurídico, más allá de detallar los derechos y obligaciones de las partes, sólo existe referencia a los “principios básicos de igualdad de trato, publicidad y transparencia que regulen la relación de todos los agentes implicados en este proyecto”.



3.3. El Urban Sandbox de Valencia

Valencia cuenta con una trayectoria innovadora reflejada en su modelo de gobernanza Missions València 2030.

La Ordenanza municipal reguladora del Urban Sandbox de la Ciudad de Valencia, aprobada en abril de 2024, regula el procedimiento de adhesión y uso de los recursos urbanos donde se prueban proyectos de innovación en entornos reales y controlados.

Se aplica a todo el municipio y a todo el sector público local. Los ensayos deben realizarse en “Recursos Urbanos” previamente autorizados e incluidos en un listado municipal.

Pueden promover proyectos personas físicas o jurídicas públicas o privadas, priorizándose entidades vinculadas a competencias municipales, adjudicatarias de contratos de innovación, beneficiarias de ayudas públicas, participantes en programas europeos o alianzas estratégicas, con planes de igualdad o sede en Valencia.

Las pruebas deben ser de interés público general, tener finalidad exclusivamente investigadora o innovadora, no ser lucrativas y no generar coste económico para el Ayuntamiento.

El acceso requiere solicitud acompañada de una propuesta de Protocolo de Pruebas, evaluada por un Comité. El alcalde resuelve en un máximo de tres meses. El protocolo regula condiciones técnicas y jurídicas, límites, confidencialidad y propiedad intelectual, con duración máxima de cinco años.

El Ayuntamiento no asume responsabilidad por daños, exigiéndose seguro de responsabilidad civil a los promotores.

Se prevé un seguimiento y control, así como la posibilidad de suspensión o finalización motivada y la elaboración de un informe bienal de evaluación de resultados.

En cuanto a los principios jurídicos que regirán este sandbox, su referencia se limita a la exposición de motivos, donde se indica que “se garantiza el principio de igualdad de acceso de todas las entidades promotoras a la hora de realizar sus ensayos o pruebas en los Recursos Urbanos de Sandbox habilitados por el Ayuntamiento de Valencia, y los principios de proporcionalidad y de transparencia al contener la regulación básica para la puesta en marcha del Sandbox Urbano, garantizar la transparencia de todo el procedimiento desde la admisión de las entidades promotoras, la regulación del inicio, seguimiento, control, finalización y evaluación del desarrollo de las pruebas, así como la obligación de publicar en la página web del Sandbox Urbano de Valencia, una Memoria bienal de evaluación del resultado de las pruebas realizadas en el mismo y de recomendaciones de mejoras normativas para favorecer la innovación que podrán trasladarse al Gobierno de la Generalitat Valenciana, al Gobierno de España, a las principales redes nacionales y europeas de ciudades, e incluso a la propia Comisión Europea, para su análisis y consideración. Del mismo modo, el principio de seguridad jurídica queda asegurado al elaborarse de forma alineada con el resto del ordenamiento jurídico”.

Tenemos ya ejemplos prácticos de uso del Sandbox en Valencia. Un primer ejemplo se refiere al robot de limpieza de playas con IA (UMIbeach)(29).

El robot UMIbeach constituye un ejemplo significativo de aplicación de la inteligencia artificial en la gestión ambiental urbana. Se trata de un robot autónomo diseñado para la limpieza de playas que utiliza sistemas de inteligencia artificial, sensores y cámaras para identificar residuos, optimizar rutas de limpieza y operar de forma eficiente en entornos costeros. Su prueba en condiciones reales ha sido posible gracias al sandbox regulatorio municipal de Valencia, que ha permitido evaluar su funcionamiento dentro de un marco jurídico controlado. Esta iniciativa contribuye a mejorar la sostenibilidad y la gestión medioambiental del litoral urbano, al tiempo que permite valorar el impacto de la automatización en los servicios públicos.

Asimismo, el proyecto UmiClean representa otra experiencia relevante dentro del sandbox urbano de Valencia, orientada a la limpieza autónoma del viario público(30). Este robot, dotado también de inteligencia artificial y sistemas de navegación autónoma, ha sido probado en espacios emblemáticos como la Plaza de la Reina y otras zonas céntricas de la ciudad. Su autorización a través del sistema municipal de sandbox ha permitido realizar ensayos en condiciones reales garantizando la seguridad, la supervisión administrativa y la adecuación normativa. Este tipo de iniciativas evidencia el potencial de la robótica urbana para mejorar la eficiencia de los servicios municipales y avanzar hacia modelos de ciudad más inteligentes y sostenibles.

3.4. Entornos controlados de pruebas en la ciudad de Zaragoza

La Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas (sandbox) en la ciudad de Zaragoza fue aprobada en noviembre de 2024 y define el régimen jurídico que, de manera temporal y singular, se aplicará a la ejecución de proyectos que requieran innovación regulatoria para su desarrollo y que estén relacionados con las competencias y funciones del Ayuntamiento de Zaragoza.

La Ordenanza se aplica a los entornos de pruebas promovidos por el Ayuntamiento de Zaragoza y su sector público, así como a contratistas y concesionarios de servicios públicos municipales que impulsen entornos de pruebas regulados en el marco de dichos contratos. Según la Ordenanza, cualquier operador económico interesado en desarrollar y testar productos o servicios puede actuar como promotor. Para ello debe presentar una manifestación de interés en la que se definan, entre otros aspectos, el objeto del proyecto, su alcance temporal y espacial, las normas municipales potencialmente aplicables y los posibles obstáculos regulatorios que deberían ser temporalmente eliminados, así como los bienes, infraestructuras o recursos municipales que se utilizarán en las pruebas.

La Ordenanza establece que estos entornos se regirán por ella misma y por el protocolo de pruebas acordado con los promotores, que deberá fijar las condiciones de la autorización. Solo podrán desarrollarse en estos entornos proyectos que enfrenten barreras regulatorias que dificulten o encarezcan su ejecución y que aporten innovación y valor añadido para la ciudad o su ciudadanía, requieran validación en condiciones reales, cuenten con los permisos necesarios y garanticen la protección de la salud, la seguridad, el medio ambiente, la actividad económica y los bienes municipales.

El procedimiento comienza con la manifestación de interés del promotor, tras lo cual se solicitan informes a los servicios municipales afectados y, en su caso, asesoramiento experto. Posteriormente, el Comité de Evaluación confirma el interés municipal y solicita el proyecto detallado, que debe incluir memoria descriptiva, análisis de riesgos y recursos disponibles. Si el proyecto se valida definitivamente, se inicia la elaboración del protocolo de pruebas, que deberá especificar el entorno físico o virtual, el calendario, los recursos utilizados, los participantes, las medidas de seguridad, las normas aplicables, así como cláusulas de confidencialidad, protección de datos y propiedad intelectual. La firma del protocolo, articulado como un convenio de colaboración. implica la autorización de acceso al entorno de pruebas y puede eximir de la obtención de otros títulos habilitantes municipales.

La Ordenanza establece que los promotores no recibirán compensación económica directa del Ayuntamiento, aunque este podrá participar en los derechos de propiedad intelectual e industrial derivados de los resultados. También regula el seguimiento, control, suspensión y finalización de las pruebas, permitiendo la participación de entidades públicas u organismos científicos como observadores. Asimismo, prevé la cooperación con otras administraciones y organismos nacionales, europeos e internacionales. Finalmente, el promotor debe elaborar un informe de resultados que será evaluado por el comité correspondiente, pudiendo el Ayuntamiento simplificar normativa, agilizar procedimientos o reducir cargas administrativas a la vista de los resultados obtenidos.

En cuanto a los principios jurídicos, no existe referencia a los mismos, más allá de una referencia a la igualdad y el lenguaje no sexista, señalando que en aquellos casos en los que esta ordenanza utiliza palabras de género masculino para referirse a personas, se entenderán referidos de forma inclusiva tanto al género femenino como al masculino, de acuerdo con los criterios establecidos en la Real Academia Española. (Disposición Adicional).

3.5. El entorno controlado de pruebas para proyectos innovadores del Ayuntamiento de Madrid

La ciudad de Madrid fue pionera al regular la innovación en movilidad urbana sostenible y conectada en el artículo 233 y en la disposición adicional cuarta de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de 5 de octubre de 2018, modificada por la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre. Esta regulación contemplaba, por un lado, el fomento de pruebas piloto plenamente conformes con la normativa vigente y, por otro, la posibilidad de aprobar una ordenanza específica de sandbox regulatorio.

En desarrollo de esta previsión, el Ayuntamiento de Madrid aprobó la Ordenanza 1/2025, de 28 de enero, reguladora del entorno controlado de pruebas para proyectos innovadores en la ciudad. Esta iniciativa pretende dotar al Ayuntamiento de herramientas y procedimientos para gestionar la innovación urbana, simplificar trámites administrativos y ofrecer un entorno real donde evaluar la viabilidad técnica de proyectos, permitiendo además utilizar los resultados para futuras modificaciones normativas locales.

La Ordenanza se aplica a todo el municipio de Madrid y a todo el sector público local en relación con proyectos vinculados a servicios públicos municipales. Establece que el Ayuntamiento publicará un listado de espacios físicos susceptibles de convertirse en entornos de pruebas. Los proyectos deben aportar innovación en el ámbito urbano, tener suficiente madurez tecnológica, contar con las autorizaciones exigidas por la normativa, no reproducir proyectos previamente revocados y responder a retos económicos, sociales o ambientales de la ciudad.

El acceso al sandbox requiere autorización administrativa conforme a la ordenanza y normativa aplicable. Anualmente, el órgano gestor aprobará una convocatoria que fijará criterios de evaluación, puntuación mínima y, en su caso, número máximo de proyectos. El promotor debe presentar una solicitud acompañada de memoria justificativa del proyecto, estudio de seguridad y accesibilidad, recursos disponibles, ubicación y calendario de ejecución, así como las autorizaciones pertinentes. Tras la verificación administrativa y la evaluación técnica por un comité, se decidirá sobre la autorización en un plazo máximo de seis meses. La autorización incluirá las condiciones de desarrollo del proyecto y podrá eximir de otros títulos habilitantes municipales.

La Ordenanza establece que el promotor asumirá los costes del proyecto y la responsabilidad por daños a participantes, terceros o al propio Ayuntamiento. El comité de evaluación designará supervisores encargados del seguimiento de las pruebas, pudiendo participar también entidades públicas o científicas. Asimismo, regula la modificación, suspensión o revocación de la autorización. Una vez finalizadas las pruebas, el promotor debe elaborar un informe de evaluación y el órgano gestor un informe anual sobre el funcionamiento del sandbox. Finalmente, se prevé la posibilidad de suscribir acuerdos con otras administraciones para facilitar autorizaciones y cooperación institucional.

En cuanto a los principios jurídicos que rigen este sandbox, la ordenanza menciona sólo a la igualdad, en la Disposición adicional cuarta, referida a lenguaje no sexista.

3.6. Proyecto de Ordenanza de Espacios de Experimentación de Barcelona

El Proyecto de Ordenanza de Espacios de Experimentación de Barcelona establece un marco jurídico municipal para regular la creación, autorización, supervisión y evaluación de espacios experimentales en la ciudad. Su objetivo principal es facilitar la prueba e implementación de soluciones innovadoras, tecnologías y metodologías en entornos urbanos reales, apoyando la toma de decisiones públicas basada en evidencia y mejorando la gestión urbana.

La ordenanza define los espacios experimentales como entornos físicos o digitales delimitados donde pueden desarrollarse proyectos piloto y pruebas controladas orientadas a validar innovaciones que contribuyan a mejorar la gobernanza municipal y los servicios públicos. Estos espacios pueden incluir calles públicas, equipamientos municipales —como bibliotecas o centros deportivos—, eventos públicos y plataformas digitales. Asimismo, incorpora marcos contemporáneos de innovación como los sandboxes, test beds y living labs, proporcionando entornos estructurados y seguros para la experimentación sin una exposición indebida al público general o al mercado.

La norma permite la flexibilización temporal o exención de determinados requisitos regulatorios municipales cuando estos puedan obstaculizar la ejecución de iniciativas experimentales autorizadas, siempre que dicha excepción esté justificada por beneficios demostrables para la ciudad y no comprometa la seguridad pública, la protección ambiental ni los derechos fundamentales.

La ordenanza establece un procedimiento de acceso que incluye requisitos documentales detallados —objetivos, alcance, duración, recursos y medidas de mitigación de riesgos—, criterios de evaluación relacionados con la madurez tecnológica y el valor público potencial, así como fases administrativas de evaluación, autorización, supervisión y reporte posterior. Los departamentos municipales, las entidades solicitantes y las organizaciones colaboradoras comparten responsabilidades en el seguimiento del cumplimiento normativo, la evaluación de impactos y la integración de los resultados en la planificación municipal.

Asimismo, se prevé la documentación y publicación de los resultados de los experimentos, incorporando los aprendizajes a políticas y programas municipales mediante mecanismos de transferencia de conocimiento. La ordenanza incluye salvaguardias para participantes y partes afectadas, especialmente en materia de protección de datos, no discriminación, protección ambiental y garantías procedimentales en caso de suspensión o revocación de proyectos.

En cuanto a los principios que rigen este sandbox, el proyecto de ordenanza dedica un artículo a los principios rectores (la traducción del catalán es nuestra):

“Artículo 5. Principios rectores

Los espacios de experimentación de Barcelona y los proyectos que se desarrollen se rigen por los principios siguientes:

a) Innovación responsable: los proyectos tienen que buscar soluciones innovadoras que contribuyan al bienestar social y que incorporen la promoción de la igualdad de género y de los derechos de las personas LGTBI como factor clave para este objetivo. A la vez tienen que fomentar la sostenibilidad ambiental y el desarrollo urbano y económico de la ciudad, así como la mejora de los servicios públicos y de la gestión municipal.

b) Promoción de la innovación: el Ayuntamiento de Barcelona tiene que impulsar activamente la innovación como herramienta de mejora de las políticas públicas, facilitando entornos seguros de experimentación y promoviendo la cocreación de soluciones con impacto positivo para la ciudad siempre con garantías de seguridad jurídica, proporcionalidad normativa y, protección de los derechos, incluyendo la promoción de la igualdad de género y de los derechos de las personas LGTBI, así como de inclusión social y respecto a los derechos de la naturaleza.

c) Objetividad: las actuaciones que se deriven de la aplicación de esta ordenanza se tienen que fundamentar en criterios objetivos, técnicos y verificables, los cuales aseguren la imparcialidad y la equidad en la selección, la evaluación y el seguimiento de los proyectos. Este principio supone que las decisiones tienen que fundamentarse en criterios públicos, previsibles y transparentes, y que cualquier entidad promotora tiene que tener acceso a un trato igualitario, es decir, con independencia de su origen, dimensión, naturaleza jurídica u otros aspectos no directamente vinculados a los proyectos o pruebas, en coherencia con el derecho a la buena administración.

d) Seguridad y protección: hay que garantizar la seguridad de la ciudadanía y la protección del entorno y de los espacios o recursos municipales que se usen durante el desarrollo de los proyectos de experimentación.

e) Flexibilidad normativa: hay que aplicar un enfoque regulador flexible que permita la experimentación, sin comprometer el interés público ni los derechos de terceras personas.

f) Colaboración publico privada – comunitaria: la actuación municipal en el marco de esta ordenanza tiene que impulsar la cooperación entre el sector público, el sector privado y las entidades comunitarias para el desarrollo de proyectos.

g) Sostenibilidad y eficiencia de los recursos: los proyectos tienen que contribuir a la sostenibilidad, la eficiencia y el uso responsable de los medios, valorar la viabilidad económica y promover fórmulas de colaboración eficientes que no comprometan el presupuesto público ni generen dependencias insostenibles.

h) Evaluación continua: los proyectos autorizados se tienen que someter a una evaluación continua por parte de la entidad supervisora, que tiene que establecer los mecanismos para hacerla efectiva en cuanto a medir los resultados de la experimentación y concretarlos en el convenio correspondiente.

y) Transparencia y participación ciudadana: todos los agentes de la experimentación tienen que fomentar la transparencia en la gestión de los espacios de experimentación y promover la participación activa de la ciudadanía, velando por la paridad o la presencia equilibrada de mujeres y hombres. Los resultados obtenidos en los espacios de experimentación tienen que ser accesibles tanto para el Ayuntamiento como para la ciudadanía y los sectores interesados, sin perjuicio del respecto a los derechos de propiedad industrial o intelectual.

j) Escalabilidad y reproductibilidad: hay que otorgar preferencia a los proyectos que se puedan escalar y reproducir en otros contextos, y que contribuyan a generar conocimiento útil para la mejora continua de las políticas públicas.

k) Aprendizaje normativo basado en la evidencia: hay que promover el uso de los resultados y los datos obtenidos durante la experimentación para fomentar la toma de decisiones, la adaptación normativa y la innovación reguladora. Los proyectos tienen que facilitar la evaluación basada en evidencia y fomentar un aprendizaje institucional orientado a una regulación más eficaz, ágil y adaptada a los retos emergentes.

l) Inclusión y accesibilidad: hay que garantizar que tanto la ejecución de los proyectos como las soluciones innovadoras que se deriven sean inclusivas y accesibles para toda la ciudadanía de acuerdo con la normativa aplicable.

m) Compromiso con la transición ecológica: las pruebas tienen que incorporar, de manera transversal, criterios de sostenibilidad y respecto a los derechos de la natura, en el sentido que los proyectos experimentales tienen que cumplir con el principio de no causar perjuicio significativo al medio ambiente (DNSH, del inglés Don No Significando Harm).”

II. EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS SANDBOXES EN ESPAÑA: UNA PROPUESTA DE LISTA DE COMPROBACIÓN

En España, estos espacios experimentales presentan características comunes: la promoción de la innovación, el desarrollo y la sostenibilidad mediante la puesta a disposición de espacios, servicios y recursos para testar productos y servicios; y una definición amplia de los proyectos innovadores susceptibles de acceso, lo que introduce cierto margen de discreción administrativa al que enseguida nos referiremos.

No obstante, parecen coexistir dos modelos de sandboxes: por un lado, los que puede contemplarse la flexibilización normativa, la inmensa mayoría, y por otro, los que no se prevén excepciones normativas, como ocurre en el caso de la ordenanza de Alcoy. En España predominan en todo caso los sandboxes vinculados a pruebas de productos o servicios, mientras que la experimentación regulatoria es menos frecuente (si bien se prevé en alguna legislación autonómica, caso de la catalana).

Asimismo, los distintos entornos controlados de pruebas presentan diferencias en aspectos como el procedimiento de acceso (solicitud de autorización, adhesión a acuerdos marco, convocatorias anuales, etc.), los órganos implicados en su tramitación (comités de coordinación, de selección, de evaluación o valoración) o la posibilidad de otorgar preferencia a determinados innovadores, como empresas contratistas del municipio o aquellas con sede o previsión de implantación local. También varían los incentivos ofrecidos, que pueden incluir un informe final administrativo, exenciones de tasas o autorizaciones, o incluso participación pública en los beneficios derivados de la comercialización del producto o servicio probado.

A continuación, mediante una tabla, sistematizamos los elementos jurídicos relevantes para hacer frente a los riesgos jurídicos y de mala administración de los sandboxes. En la columna final indicamos si el modelo español los respeta o no, a modo de lista de comprobación. Terminaremos la sección ofreciendo a una breve explicación de cada supuesto incluido en la tabla.

En la valoración del cumplimiento hemos tenido en cuenta también la normativa municipal. Como hemos visto, esta acostumbra a no hacer apenas referencia a los principios jurídicos que enmarcan a los sandboxes y cuando lo hace a no incluir necesariamente los principios exigidos por el art. 16 de la Ley de la ciencia, como hubiera sido deseable. Sin embargo, lo digan explícitamente o no las ordenanzas, estos principios jurídicos son de aplicación al ámbito municipal, con independencia de la calidad de la regulación que se apruebe y de que puedan extraerse implícitamente de cada regulación local.

1. Principio de legalidad

En cuanto al principio de legalidad, se puede suscitar la cuestión de la capacidad de los entes locales para aprobar ordenanzas que establezcan estos instrumentos.

En principio, puede considerarse que estamos ante medidas que pueden considerarse incentivos para las empresas (actividad de fomento), pero que son susceptibles de afectar a derechos constitucionales sometidos a reserva de ley, como la libertad de empresa. Si bien, como es sabido, en el ámbito de las ordenanzas locales se ha aceptado por la jurisprudencia del TC y del TS la denominada vinculación negativa, ello no excluye la necesidad de cobertura con norma de rango de ley cuando la ordenanza local se mueve en ámbitos sometidos a reserva de ley constitucional.

En este contexto, la mencionada Ley 28/2022, de fomento del ecosistema de empresas emergentes ha habilitado con carácter general a los entes locales para introducir este tipo de mecanismos mediante la aprobación de normas que creen sandboxes (art. 16.1).

En segundo lugar, cabría plantearse si la densidad normativa de la regulación de los sandboxes, por ejemplo, respecto a los criterios de selección, respeta las exigencias del principio de legalidad. Es frecuente el uso de conceptos jurídicos indeterminados con un margen de apreciación para seleccionar proyectos. Ello, aunque amplía el margen de discrecionalidad administrativa, parece resultar inherente a la función de fomento de la Administración, orientada precisamente a incentivar iniciativas que se consideren de interés general.

En este sentido nos parece de interés la Sentencia del Tribunal Constitucional español núm. 38/1992, que señala como la naturaleza de los experimentos impide su regulación exhaustiva a priori. En la misma se conoció de la impugnación por el gobierno vasco por motivos competenciales del Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo, por el que se establecían normas generales para la realización de experimentaciones educativas en Centros docentes. El mismo contemplaba una autorización discrecional del Ministerio de Educación y Ciencia de todas las experimentaciones educativas que realizaran las Comunidades Autónomas. En la sentencia se indica que:

“La propia naturaleza de las experimentaciones, con lo que tienen de renovación de lo existente y de investigación de nuevas posibilidades en el ámbito educativo, hace imposible, por razón de la necesaria flexibilidad que debe presidir el juicio acerca de su oportunidad y desarrollo, regular apriorísticamente cada experimentación en particular”

2. Igualdad

La experimentación en general y los sandboxes en particular no son per se supuestos discriminatorios. Desde la perspectiva de las regulaciones experimentales, instrumento distinto al de los sandboxes, pero que comparte la perspectiva experimental, el Tribunal Supremo federal suizo se tuvo que enfrentar a esta cuestión en la sentencia de 1982 108 IV 52(31).

Con base en el artículo 32, párrafo 2, de la Ley de Tráfico Vial (SVG), el Consejo Federal emitió una ordenanza el 8 de noviembre de 1978 relativa a la implementación de un ensayo con un límite de velocidad de 50 km/h en zonas urbanizadas, limitado en tiempo y lugar (SR 741.121.1, en adelante VoBR 1978). El artículo 1 de esta ordenanza autoriza al Departamento Federal de Justicia y Policía (EJPD) a <<en lugar del límite general de velocidad de 60 km/h en zonas urbanizadas podrá, de común acuerdo con los cantones, introducirse experimentalmente en un número limitado de localidades y regiones durante un período limitado. Este experimento deberá evaluarse científicamente. El reglamento entró en vigor el 8 de noviembre de 1978 y es válido hasta el 31 de diciembre de 1982 (art. 2).

Con base en esta “autorización”, que equivale a un mandato real, el EJPD reguló los detalles del experimento el 21 de abril de 1980 (en una ordenanza, SR 741.121.11) y en particular especificó las áreas del experimento en una lista.

Presentado recurso judicial por violación del derecho a la igualdad, el Tribunal suizo lo desestimó, pues la prueba está limitada “en el tiempo y el lugar, está inequívocamente diseñada como un experimento para recopilar datos numéricos sobre los efectos de la reducción del límite de velocidad aplicable en áreas urbanizadas. Una vez completado el experimento, se aplicará nuevamente un límite uniforme (ya sea 60 km/h como antes o 50 km/h). Los resultados del experimento pretenden contribuir a clarificar qué límite general de velocidad dentro de las áreas urbanizadas se ajusta mejor a las necesidades prácticas (flujo de tráfico y seguridad)”.

De igual modo, las Conclusiones del Abogado General M. Poiares Maduro presentadas el 21 de mayo de 2008 en relación con el asunto C127/07 se ocuparon de la experimentación y la igualdad. La cuestión prejudicial del Consejo de Estado francés que fue objeto de las mencionadas conclusiones se refirió a la compatibilidad con el principio de igualdad del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero establecido por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo. En dichas conclusiones se señaló que la experimentación legislativa lleva implícita la posibilidad de entrar en conflicto con el principio de igualdad, pues la idea misma de <<learning by doing>> supone, en efecto, aplicar la nueva política únicamente a un número limitado de sus potenciales destinatarios en un primer momento, y tiene como resultado una delimitación artificial de su ámbito de aplicación con el fin de analizar sus consecuencias antes de cualquier extensión de sus reglas a todos los operadores que pudieran, a la vista de sus objetivos, quedar sometidos a la misma.

No obstante, este punto de partida, el Abogado General señaló como el reconocimiento de la legitimidad de la experimentación legislativa no puede neutralizar cualquier posible crítica en relación con el principio de igualdad. Las discriminaciones que inevitablemente implica una legislación experimental únicamente son compatibles con el principio de igualdad si se cumplen ciertos requisitos. En primer lugar, es necesario que las medidas experimentales tengan carácter transitorio. Es necesario, además, que la delimitación del ámbito de aplicación de la medida experimental obedezca a criterios objetivos(32).

Por supuesto, el trato distinto no debe ser discriminatorio, lo diga o no explícitamente la regulación de los sandbox, pues rige aquí la Constitución y la legislación españolas vinculada a ella referida a la igualdad. El art. 78 de la ley española de 2025 ya mencionada sobre el sandbox de movilidad sí lo dice explícitamente:

“Artículo 79. Proporcionalidad y prohibición de trato discriminatorio.

2. La Oficina, en el ejercicio de las funciones que le son propias, la Comisión de personas expertas en movilidad en la admisión de las solicitudes y la elaboración de los protocolos, en la designación, determinación y ejercicio de funciones por las autoridades de supervisión y, especialmente, en la redacción de los informes resultado del espacio controlado de pruebas, respetará estrictamente el principio de no discriminación, dando siempre el mismo trato e imponiendo siempre similares restricciones y limitaciones a proyectos de innovación en la movilidad idénticos o similares cualquiera que sea su promotor.

3. El acceso al espacio controlado de pruebas no puede suponer ningún privilegio o ventaja respecto a aquellos promotores que no decidan emplear esta vía para la innovación”.



3. Competencia

Este último inciso de la ley de movilidad de 2025 nos introduce también en la cuestión del respeto de la libre competencia por los sandboxes. Como ha señalado la autoridad de la competencia catalana:

““[] Esta herramienta podría resultar de gran utilidad para las administraciones locales, puesto que les permitiría, con carácter previo a la adopción de una regulación definitiva, analizar sobre el terreno las necesidades de movilidad compartida, la capacidad real de su espacio público o los mecanismos regulatorios más idóneos en su contexto particular y, de este modo, diseñar los mecanismos de colaboración público-privada (compartición de datos, etc.) más idóneos. A partir de esta experiencia muy probablemente la regulación definitivamente adoptada ganaría en eficiencia y efectividad.

Sin embargo, estas pruebas piloto podrían llegar a ser problemáticas en términos de competencia, puesto que el operador u operadores que participan en ellas se encuentran en una clara situación de ventaja competitiva respecto de los demás, por lo que es vital que las mismas se diseñen con el objetivo de minimizar dichos riesgos. A grandes rasgos, los entornos regulatorios controlados cuyo objetivo final debería ser la adopción de una regulación definitiva, deben ser acotados en el tiempo, en los que los operadores participantes hayan sido seleccionados en base a un procedimiento público, transparente y respetuoso con los principios de concurrencia y competencia y que, una vez adoptada una regulación definitiva de la actividad, no comporten el otorgamiento de privilegios a los participantes del sandbox regulatorio.”(33)

Los problemas que pueden presentar los sandboxes se refieren a la ruptura de la neutralidad competitiva por la atribución de ventajas exclusivas, y el debilitamiento de la intensidad competitiva por la difusión de información comercialmente sensible. Por ello, se recomienda que(34):

- La puesta en marcha del sandbox debe hacerse de modo transparente y público, asegurando que todos los potenciales interesados la reciban en las mismas condiciones.

– El diseño del sandbox debe ser neutral respecto a los posibles participantes y evitar sesgos de selección. De cara a su diseño, la consulta a terceros puede vehicularse a través de la figura de las consultas preliminares de mercado, usada en el ámbito de la contratación pública.

– Los criterios de selección de las empresas participantes en el sandbox deben ser objetivos y no discriminar entre empresas o modelos de negocio.

– Es conveniente definir y establecer con carácter previo objetivos, hitos e indicadores de seguimiento del sandbox.

– Es conveniente que la autoridad establezca ex ante sus compromisos de revisión del marco regulatorio en función de los resultados del sandbox.

– El diseño de nueva regulación o la modificación de la regulación como consecuencia de los resultados del sandbox debe realizarse de forma neutral, evitando la participación directa de las empresas en el diseño de nuevas medidas regulatorias.

– Los resultados del sandbox deben difundirse entre todas las empresas, con independencia de que hayan o no participado en él.

- Es importante que los resultados individuales de las empresas participantes en el sandbox no sean objeto de publicación, debiendo optarse por técnicas de agregación, anonimato o normalización.

– Las autoridades supervisoras del sandbox deben estar vigilantes ante comportamientos anticompetitivos de los participantes en el sandbox.

4. Imparcialidad y objetividad

La interacción continuada entre reguladores y empresas participantes puede derivar en una cierta complacencia regulatoria o en menor intensidad en las funciones de inspección y sanción, llevando hacia una captura del regulador, si bien, el enfoque de los sandboxes en pymes puede rebajar el nivel de riesgo de este fenómeno, como ha señalado la doctrina. La evitación de conflictos de intereses es crucial en este punto, así como la transparencia.



5. Transparencia

Efectivamente, resulta esencial garantizar la transparencia en el acceso y desarrollo de las pruebas, respetando al mismo tiempo la confidencialidad, los secretos empresariales y la propiedad intelectual e industrial, mediante una adecuada publicidad activa.

Desde una perspectiva general, los sandboxes están sometidos a las obligaciones al respecto de la ley española 19/2023, sobre derecho de acceso a la información, con las correspondientes limitaciones, y obligación de publicidad activa.

Además, es frecuente la exigencia por la normativa estudiada de publicación de resultados, informes de evaluación y lecciones aprendidas, lo que contribuye a mitigar riesgos y mejorar la regulación futura. Sin embargo, en algún caso la consulta de los informes en internet es complicada(35). En este sentido, la existencia de una ventanilla única, cuanto menos en el nivel de cada Administración pública, sería importante, por cuanto consultar las convocatorias, resoluciones, informes y documentos rastreando internet deviene un trabajo ímprobo.

6. Proporcionalidad

El principio de proporcionalidad, como es sabido, es un principio constitucional derivado del art. 1 de la Constitución española y además está legislativamente previsto en la legislación española, incluida la referida a los principios de buena regulación. La regulación española de sandbox también se refiere al mismo(36).Una expresión de este es la limitación temporal de las habilitaciones o excepciones que se establezcan dentro del entorno controlado de prueba al tiempo mínimo necesario para evaluar el impacto de las innovaciones tecnológicas aplicadas.

7. Principio constitucional de buena administración: la mejora regulatoria y la coordinación.

En el caso español, el Tribunal Supremo ha afirmado reiteradamente la existencia de un principio constitucional implícito de buena administración, en línea con el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Este principio encuentra su plasmación también en el ámbito regulatorio, donde los principios de buena regulación están explícitamente contemplados en la legislación española (ley 39/2015, art. 129).

Los sandboxes pueden contribuir a la buena regulación mediante las informaciones que generen, que pueden ayudar a mejorar la normativa existente en un proceso que la legislación española denomina aprendizaje regulatorio(37)

La proliferación de entornos de pruebas en España puede valorarse positivamente como manifestación de la potestad de autoorganización de las administraciones y como instrumento para facilitar la innovación. Sin embargo, también puede generar fragmentación o incentivar que los agentes innovadores busquen los entornos más favorables o menos exigentes, lo que ha suscitado preocupaciones sobre posibles fenómenos de “competencia a la baja” (race to the bottom) entre reguladores. Si el objetivo principal pasa a ser atraer inversión, existe el riesgo de que se priorice excesivamente la flexibilización normativa en detrimento de otros intereses, especialmente los de consumidores y usuarios.

En el caso de la inteligencia artificial, a nivel estatal en España existiría actualmente un sandbox generalista y varios que estarían abiertos a productos específicos en el ámbito Fintech y de la movilidad.

El diseño adecuado de los sandboxes regulatorios es clave para mitigar sus riesgos, reforzar la coordinación en los mismos y potenciar así su contribución a la buena administración. En este sentido, sería conveniente una regulación estatal básica al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución española, incorporando previsiones específicas en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, y en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Dicha regulación debería apoyarse en fundamentos como la evaluación rigurosa, la proporcionalidad regulatoria, la transparencia y la coordinación institucional. El ejemplo de Alemania, un país federal en proceso de aprobación de una ley federal sobre sanboxes, puede ser interesante al respecto(38).

También resultaría conveniente reforzar la coordinación entre niveles de gobierno, para lograr la eficacia de este principio constitucional de buena administración previsto en el art. 103 de la Constitución Española, mediante redes de sandboxes y mecanismos de reconocimiento mutuo, para intercambiar buenas prácticas y compartir resultados.

8. Gobernanza

Las decisiones sobre la selección de participantes y la tarea de acompañar las pruebas suponen la necesidad de una expertise por parte de los órganos encargados de esa tarea. Mientras la misma puede ser más factible en Administraciones de mayor tamaño como la estatal o la autonómica, en el ámbito local su concurrencia puede presentar más dificultades.

La necesidad de órganos especializados en evaluación refuerza el papel futuro de agencias de muy reciente creación que en el momento de escribir estas línias apenas están despegando. Es el caso de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas, cuyo reciente estatuto establece como objetivo promover la investigación, la experimentación y la innovación en la evaluación de políticas públicas, así como realizar evaluaciones experimentales y proyectos piloto antes de su generalización. En el ámbito específico de la inteligencia artificial, la Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA) incluye entre sus objetivos el fomento de entornos reales de prueba, la promoción de pilotos en entornos seguros, la elaboración de instrumentos técnico-jurídicos para desplegar sandboxes, la coordinación con otras autoridades y la cooperación internacional, así como la evaluación del ecosistema de IA a partir de los resultados obtenidos en dichos entornos(39).

9. Protección de datos

Obviamente, los sandboxes deben respetar la normativa de protección de datos. A nivel de la Unión Europea, el RGPD es aplicable a todos los Estados miembros. Cuando los datos personales han sido recogidos inicialmente para otra finalidad, su tratamiento en el sandbox regulatorio solo puede llevarse a cabo lícitamente tras ponderar los intereses del responsable del tratamiento y los del interesado, de conformidad con el artículo 6, apartado 4, del RGPD.

IV. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

A lo largo de este estudio hemos visto como la creación de sandboxes puede ser una estrategia relevante para fomentar la innovación privada responsable. Los sanboxes pueden actuar como un instrumento para impulsar el desarrollo económico y la innovación empresarial o investigadora, resultando especialmente atractivos para pequeñas y medianas empresas que operan en contextos de incertidumbre jurídica derivados de las nuevas tecnologías y de la abundante y compleja regulación vigente.

Estos entornos pueden además proporcionar a los poderes públicos información útil y pertinente para el mejor diseño de políticas públicas, la implementación de servicios y la promoción de una regulación de calidad mediante el aprendizaje regulatorio, aspecto que la legislación ha enfatizado en el caso español, y que es muy relevante en el contexto actual del Estado regulador y la basculación de los conocimientos tecnológicos en diversos sectores, como el de la IA, hacia el sector privado. En este campo, los sandboxes pueden ayudar a la transformación digital de las administraciones, al permitir experimentar con nuevos productos y servicios basados en el uso intensivo de tecnologías, especialmente la inteligencia artificial, y evaluar su impacto en la organización administrativa, los servicios públicos, las infraestructuras o la normativa local. Por ello, los sandboxes pueden considerarse una herramienta para hacer efectivo el principio y el derecho a una buena administración y su derivada vinculada con la buena regulación(40)..

Aunque los sandboxes pueden ayudar, pues, a la innovación y a la buena administración, la doctrina ya ha subrayado como los mismos pueden plantear también riesgos para el Estado de Derecho. En concreto, pueden implicar violaciones del principio de legalidad, de la igualdad, del respeto a la competencia, de la imparcialidad y la objetividad (si existe una captura del regulador o/y conflictos de intereses), de la proporcionalidad, de la transparencia, y de la buena administración.

En este análisis hemos considerado estas variantes para el caso español, concluyendo que la regulación jurídica es mejorable, sobre todo en el ámbito local, si bien el art. 16 de la Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de empresas emergentes, establece una serie de principios jurídicos a respetar por los reglamentos y las ordenanzas. Asimismo, existen algunos problemas con el acceso a la publicación de documentos que la legislación estatal señala que se han de elaborar y sería de agradecer una ventanilla única en internet sobre sandboxes, al menos en cada administración que los desarrolle. Por otro lado, en cuanto a la proliferación en todos los niveles administrativos aludida, creemos que sería preciso contar con una regulación común tanto estatal como autonómica, también referida al ámbito local y con un diseño de gobernanza adecuado, que permita la correcta evaluación de los proyectos que se presenten, en espera de comprobar el papel de nuevas agencias creadas en el ámbito de la evaluación transversal de políticas públicas y en el ámbito específico de la IA.

NOTAS:

(1). Este artículo ha sido elaborado en el marco del proyecto “La mejora de las decisiones administrativas mediante el uso de IA, la experimentación y los sandboxes: especial atención al ámbito urbano y de vivienda” (PID2023-151396OB-I00) del Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad.

(2). Véase al respecto el volumen monográfico PONCE SOLÉ, Juli; VILLORIA MENDIETA, Manuel (dirs.). Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación. Evaluación de la calidad normativa y de las políticas públicas locales mediante la experimentación: el caso de los llamados sandboxes. 2022, Fundación Democracia y gobierno local, 2023.

(3). En el ámbito informático, el sandbox es un mecanismo de seguridad que aísla programas en ejecución, como procesos o código no confiable, para restringir sus permisos de acceso. Véase: ENLACE

(4). Para las Conclusiones de 2020 del Consejo sobre los espacios controlados de pruebas y las cláusulas de experimentación como herramientas de un marco normativo favorable a la innovación, resistente al paso del tiempo y que dé respuesta a los retos disruptivos en la era digital son: “marcos concretos que proporcionan un contexto estructurado para la experimentación, y así permiten ensayar cuando procede, en situaciones reales, tecnologías, productos, servicios o enfoques innovadores —por el momento, sobre todo en el contexto de la digitalización—–durante un periodo limitado y en una parte limitada de un sector o ámbito bajo supervisión regulatoria, y garantizar la existencia de salvaguardias adecuadas”.

(5). ENLACE

(6). Vid. MENÉNDEZ-MORÁN BUENO, Pedro (2023), <<La transición energética y sandboxes>>, en Juli Ponce Solé y Manuel Villoria Mendieta (dirs.), Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación 2022. Evaluación de la calidad normativa y de las políticas públicas locales mediante la experimentación: el caso de los llamados sandboxes, Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local, págs. 147-172;

(7). CHAMPEIL-DESPLATS, Véronique (2023), <<La experimentación en el Derecho francés>>, en Juli Ponce Solé y Manuel Villoria Mendieta (dirs.), Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación 2022. Evaluación de la calidad normativa y de las políticas públicas locales mediante la experimentación: el caso de los llamados sandboxes, Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local, págs. 73-102.

(8). Conseil d’État. (2019). Les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques. La Documentation française : ENLACE Precisamente, ese informe del Consejo de Estado francés detectó problemas y rigideces en la regulación de la experimentación normativa y propuso mejoras en las mismas. Como consecuencia, una ley de 29 de abril de 2021 modificó en régimen jurídico de la experimentación en tal sentido.

(9). MENÉNDEZ-MORÁN, P. (2022). La transición energética y sandboxes. en J. Ponce Solé & M. Villoria Mendieta (dirs.) (2023), Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación 2022, pp. 147–172, Fundación Democracia y Gobierno Local.

(10). OECD, Eurostat, Oslo Manual 2018: Guidelines for Collecting, Reporting and Using Data on Innovation, 4th ed. (2018), disponible en: ENLACE

(11). STILGOE, J., OWEN, R., & MACNAGHTEN, P. (2013). Developing a framework for responsible innovation. Research Policy, 42(9), 1568–1580.

ENLACE

(12). Por todos, GÓMEZ, L. (2019) “Estado regulador”, Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, 17, pp. 249-261.

(13). UK Government, Department for Business and Trade. (2024). Smarter Regulation and the regulatory landscape: Summary of findings from the call for evidence. UK Government. ENLACE

“The central theme of comments on regulator skills was the concern that regulators may lack practical industry experience and/or the necessary technical expertise to understand and therefore regulate the sectors or practices in their remits. Many stakeholders highlighted the difficulties regulators face in retaining and recruiting skilled staff due to what they describe as uncompetitive salary structures in the public sector, compared with the private sector”.

(14). KERT, K., VEBROVA, M., & SCHADE, S. (2022). Regulatory learning in experimentation spaces (Science for Policy Brief No. JRC130458). European Commission, Joint Research Centre. ENLACE

(15). Real Decreto 568/2022, de 11 de julio, por el que se establece el marco general del banco de pruebas regulatorio para el fomento de la investigación y la innovación en el sector eléctrico.

“Artículo 23. Aprendizaje regulatorio.

La información extraída del desarrollo de los proyectos piloto, así como de la memoria prevista en el artículo 19, será tenida en cuenta en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y de reglamentos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 26.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.”

(16). POUND. R. “Law in Books and Law in Action”. American Law Review, vol. 44, 1910, pp. 12–36.

(17). Una visión general en PONCE SOLÉ, Juli; VILLORIA MENDIETA, Manuel (dirs.) (2023) Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación. Evaluación de la calidad normativa y de las políticas públicas locales mediante la experimentación: el caso de los llamados sandboxes. 2022, Fundación Democracia y Gobierno Local. Respecto a la IA, ver RODRÍGUEZ CEMBELLÍN, Diego. “Los sandboxes regulatorios y su uso en la regulación de la inteligencia artificial”. La Administración al Día (INAP), 14 November 2025. Disponible ENLACE

(18). Ejemplo de selección, referida a la primera cohorte: Resolución del 14 de mayo de 2021, de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional, según lo previsto en el artículo 7 de la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, por la que se publica el listado de proyectos presentados al espacio controlado de pruebas (Sandbox) que han recibido una evaluación previa favorable

(19). “2. El acceso al espacio controlado de pruebas regulado en este Título o la realización de pruebas dentro de un proyecto piloto no supondrá en ningún caso el otorgamiento de autorización para el ejercicio de una actividad reservada o para la prestación de servicios con carácter indefinido. En consecuencia, los proyectos piloto y las pruebas propuestas dentro de tales proyectos no estarán sujetos a la legislación específica aplicable a la prestación habitual de servicios financieros, debiendo cumplir, en todo caso, con lo dispuesto en esta Ley y en el correspondiente protocolo.

3. En caso de que en el proyecto piloto participen entidades que ya cuenten con autorización para el ejercicio de una actividad, solo quedarán exoneradas del cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación las actividades que queden dentro de los límites del proyecto piloto. En ningún caso, esta exención se extenderá a las actividades ordinarias fuera del espacio controlado de pruebas, sin perjuicio de la ponderación del principio de proporcionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 19.”

(20). Seguimos las explicaciones proporcionadas por el Banco de España en: Sandbox: el entorno de pruebas para la innovación financiera – Blog del Banco de España. La convocatoria de la 11 a cohorte se encuentra en la Resolución de enero de 2026 de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional por la que se convoca el acceso al espacio controlado de pruebas (sandbox) previsto en la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero (11ª cohorte)

Actualmente existe un anteproyecto de ley sobre la digitalización y modernización del sector financiero que contempla modificaciones en la configuración del sandbox regulado por la citada ley. En relación con estas modificaciones, resultan relevantes las recientes observaciones publicadas por la CNMC en su informe sobre el anteproyecto, disponible en: ENLACE

(21). La Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, en su art. 25, titulado rendición de cuentas, dispone que la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional elaborará un informe anual sobre transformación digital del sistema financiero que será remitido a las Cortes Generales por la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, y publicado en la página web durante el primer trimestre de cada ejercicio. Se trata de informes no fáciles de hallar. El Informe anual del sandbox financiero 2021 (Tesoro) está disponible en:

ENLACE. El Informe bienal del sandbox financiero 2022-2023 (Tesoro) por su parte se puede encontrar en:

ENLACE

(22). Orden TED/567/2023, de 31 de mayo, por la que se convoca el acceso al banco de pruebas regulatorio para el fomento de la investigación y la innovación en el sector eléctrico, previsto en el Real Decreto 568/2022, de 11 de julio.

(23). Ficha Procedimiento - Sede Electrónica MITECO

ENLACE

(24). Resolución de 20 de diciembre de 2024, de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, por la que se convoca el acceso al entorno controlado de pruebas para una inteligencia artificial confiable, previsto en el Real Decreto 817/2023, de 8 de noviembre, por el que se establece un entorno controlado de pruebas para el ensayo del cumplimiento de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial

(25). Consta solo propuesta de resolución de la convocatoria en nota de prensa: La Moncloa. 03/04/2025. El Gobierno activa el primer entorno de pruebas de la UE para garantizar la responsabilidad de sistemas de Inteligencia Artificial [Prensa/Actualidad/Transformación Digital y Función Pública]

(26). 1. Acceso a servicios esencial públicos o privados:

- Dedomena Artificial Intelligence, SL: sistema de IA para la calificación crediticia, análisis de solvencia y riesgo de impago de individuos a partir de sus datos transaccionales bancarios.

- Fundación Centro de Investigación en Tecnoloxías da Información e as Comunicacións de Galicia: sistema de procesado de la transcripción inteligente de las comunicaciones de emergencias del centro de operaciones del 112 de Galicia.

2. Biometría:

- Veridas Digital Authentication Solutions, SL: Veridas Age Verification. Sistema para verificar la edad de usuarios en máquinas de vending, asegurando el cumplimiento normativo en la venta de productos regulados como tabaco o también normativa pendiente de regular para vapeadores.

- Herta Security, SL: BioSurveillance. Solución 100% española de videovigilancia de alto rendimiento, que funciona por reconocimiento facial (mediante biometría). Está especialmente diseñada para la identificación simultánea de sujetos en entornos multitudinarios y muy cambiantes.

3. Empleo:

- Adevinta Jobs SLU: Ranking de inscritos vía HyM (How you Match). Adecuación a la vacante mediante el cálculo de compatibilidad entre los currículos de los candidatos y los requisitos de las ofertas de empleo en InfoJobs.

- Shakers Global Solutions: Shakers AI Matchmaker. Sistema de emparejamiento impulsado por IA que utiliza recomendaciones personalizadas para conectar talento freelance con proyectos empresariales.

4. Infraestructuras críticas:

- Imotion Analytics, SL: GuardianMobility AI. Supervisión avanzada en tiempo real diseñado para la seguridad y optimización de infraestructuras críticas de transporte. Detección temprana de incidentes y anomalías en vehículos, multitudes y espacios estratégicos.

- Loradix RED, SL: Ciberseguridad reforzada con IA en el control del flujo de datos ajenos al sistema eléctrico desde y hasta el sistema de telegestión de distribución de electricidad (IoT Loradix).

5. Maquinaria:

- Airbus Operations, SL: Asistente de operadores para el uso de SOIs. Aplicación web que utiliza Google Cloud Platform (GCP) y el modelo de contexto largo multimodal Gemini de Google para responder a preguntas a partir de un documento de instrucciones operativas estándar (SOI) seleccionado.

6. Productos sanitarios:

- Bit&Brain Technologies, SL: CL@UDIA. Plataforma para la ayuda, tratamiento y prevención de los problemas del sueño. Recogiendo datos multimodales obtenidos mediante sistemas de adquisición vestibles utilizados por los usuarios en su propia casa.

- Tucuvi Care, SL: Tucuvi Health Manager. Software médico que automatiza la monitorización clínica de pacientes a través de llamadas telefónicas gestionadas por LOLA, un asistente virtual basado en IA conversacional.

7. Productos sanitarios para diagnostico in vitro:

- Made of Genes, SLU: MoGIA-MetCare. IA para la Prevención de Enfermedades Metabólicas. Integra datos clínicos junto con marcadores analíticos y genéticos para evaluar de manera personalizada el riesgo de enfermedades metabólicas como la diabetes o la obesidad.

(27). AGRAIT GARCÍA, D. (2023). Bancos de pruebas y de experimentación normativa en el ámbito local: el ordenamiento de la ciudad de Madrid. Consideraciones para la elaboración y tramitación de ordenanzas municipales sandbox. En J. Ponce Solé & M. Villoria Mendieta (dirs.) (2023) Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación 2022 : Evaluación de la calidad normativa y de las políticas públicas locales mediante la experimentación: el caso de los llamados sandboxes pp. 267–302. Fundación Democracia y Gobierno Local.

(28). Uso la tabla, introduciendo diversas diferencias, aparecida en el trabajo de CERRILLO I MARTÍNEZ, Agustí. “Innovación y experimentación a través de entornos controlados de pruebas en los gobiernos locales”. Istituzioni del Federalismo, nº 3, 2025, pp. 215–234. Disponible en: ENLACE.

(29). ENLACE

(30). ENLACE

(31). Disponible aquí: ENLACE

(32). En el caso concreto, el Abogado General señaló que no parecía, que, en la aplicación del principio de igualdad, la elección de los criterios y la ponderación de estos últimos no hubieran sido razonables, particularmente en un contexto de experimentación legislativa. Las alegaciones formuladas por las instituciones intervinientes para defender la medida legislativa adoptada parecían defendibles. En consecuencia, no cabía duda de que había otras opciones; quizá incluso existía una mejor solución. Pero no corresponde al juez hacer esta afirmación. Cuando varias opiniones pueden situarse a igual distancia de la verdad absoluta y objetiva, el Abogado General se pregunta ¿qué juez puede asumir la responsabilidad de eliminar una de ellas? Si el Tribunal de Justicia se aventurara por estos derroteros, privaría de su carácter objetivo al control de legalidad y se vería abocado a sustituir al legislador comunitario en sus funciones de apreciación de política económica y, por lo tanto, a usurpar las responsabilidades políticas de éste ignorando la separación de poderes. Por estos motivos, no apreció que la Directiva vulnerara el principio de igualdad.

(33). Autoridad Catalana de la Competencia (2021). En la iniciativa Municipios y Competencia (ENLACE).

(34). LÓPEZ BENÍTEZ, Joaquín (2023) “La competencia en los entornos de pruebas regulatorios (sandboxes)”, en PONCE SOLÉ, Juli; VILLORIA MENDIETA, Manuel (dirs.). Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación 2022. Evaluación de la calidad normativa y de las políticas públicas locales mediante la experimentación: el caso de los llamados sandboxes. pp. 147–176

(35). Como ya dijimos, la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, en su art. 25, titulado rendición de cuentas, dispone que la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional elaborará un informe anual sobre transformación digital del sistema financiero que será remitido a las Cortes Generales por la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, y publicado en la página web durante el primer trimestre de cada ejercicio. Se trata de informes no fáciles de hallar. El Informe anual del sandbox financiero 2021 (Tesoro) está disponible en:

ENLACE. El Informe bienal del sandbox financiero 2022-2023 (Tesoro) por su parte se puede encontrar en:

ENLACE

(36). Así, Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, Artículo 19. Proporcionalidad, Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de las empresas emergentes, Artículo 16. 3 c, Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, artículo 62.1, principios rectores específicos aplicables al espacio controlado de pruebas para la movilidad y 79. 1.

(37). Diversas normas españolas establecen la conexión entre buena regulación y sandboxes, como, por ejemplo, la Ordenanza de Zaragoza, artículo 29 sobre mejora regulatoria, la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, Disposición final primera, Real Decreto 568/2022, de 11 de julio, por el que se establece el marco general del banco de pruebas regulatorio para el fomento de la investigación y la innovación en el sector eléctrico, artículo 23. aprendizaje regulatorio, la Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de las empresas emergentes, artículo 16. sobre entornos controlados de pruebas, Real Decreto 817/2023, de 8 de noviembre, que establece un entorno controlado de pruebas para el ensayo del cumplimiento de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial, disposición adicional segunda. resultado del entorno controlado de pruebas, Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, artículo 77 sobre propuesta de regulación.

(38). ENLACE

ENLACE

ENLACE

ENLACE

(39). En la norma que aprueba el estatuto de la nueva Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (Real Decreto 65/2026, de 3 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas), el artículo 4 establece que uno de los objetivos específicos de la Agencia es:

<<Promover, impulsar y desarrollar la investigación, la experimentación y la innovación en la evaluación de políticas públicas como instrumento para fomentar la planificación con enfoque evaluador y reforzar la evaluación ex ante>>.

Su Departamento de Proyectos de Evaluación tiene encomendada, entre otras, la siguiente función:

“b) Realizar y promover evaluaciones de carácter experimental a pequeña escala o proyectos piloto de políticas públicas para medir los procesos, los efectos en el comportamiento, los resultados y los impactos de los programas y políticas públicas de la Administración antes de su extensión a nivel nacional.”

En el ámbito específico de la inteligencia artificial, deben tenerse en cuenta los estatutos de la Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA, Real Decreto 729/2023, de 22 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial), que incluyen entre los objetivos de este organismo, en su artículo 4:

“d) El fomento de entornos reales de prueba de los sistemas de inteligencia artificial para reforzar la protección de los usuarios y evitar sesgos discriminatorios.

Asimismo, véase el art. 10 y 25:

“Artículo 10. Competencias.

1. La Agencia ejercerá, entre otras, la siguiente competencia:

a) La promoción de entornos de prueba que permitan una correcta adaptación de sistemas innovadores de inteligencia artificial a los marcos jurídicos vigentes.”

“Artículo 25. Subdirección de Informes e Infraestructuras de Prueba.

La Subdirección de Informes e Infraestructuras de Prueba desarrollará sus funciones a través del Departamento de Innovación de Sistemas de Inteligencia Artificial y del Departamento de Sistemas de Inteligencia Artificial:

a) Departamento de Innovación de Sistemas de Inteligencia Artificial:

1.º Promover la creación de pilotos de pruebas en entornos seguros y reales.

2.º Elaborar instrumentos técnico-jurídicos y proporcionar documentos técnicos y metodológicos necesarios para el despliegue e implementación de entornos de prueba, con el apoyo de la División Jurídica y de Relaciones Institucionales.

3.º Impulsar la coordinación con otras autoridades y actores del ecosistema de inteligencia artificial, incluidas organizaciones de normalización técnica e investigación, para articular los requisitos necesarios de los entornos de prueba.

4.º Cooperar con otras administraciones públicas, tanto nacionales como europeas, y con Estados miembros que hayan puesto en marcha o pongan en marcha otros entornos de prueba, estableciendo medidas que faciliten la participación de pymes y empresas emergentes.

5.º Contribuir a generar un marco de confianza y apoyo al ecosistema para promover el diseño y desarrollo de sistemas de inteligencia artificial.

6.º Desarrollar evaluaciones que permitan mejorar el ecosistema de inteligencia artificial a partir de la información generada por los resultados de los proyectos implementados en pilotos, entornos y espacios controlados de prueba impulsados por la Agencia.

7.º Impulsar casos de uso de inteligencia artificial como vía para solucionar o abordar problemas medioambientales.

b) Departamento de Sistemas de Inteligencia Artificial orientados a las Administraciones Públicas:1.º Emitir los informes preceptivos respecto de aquellos pilotos que desplieguen sistemas de inteligencia artificial o espacios de prueba impulsados por distintos departamentos ministeriales o por cualquier entidad del sector público.”

(40). PONCE SOLÉ, Juli. “The Right to Good Administration and the Role of Administrative Law in Promoting Good Government”, en CERRILLO I MARTÍNEZ, Agustí; PONCE SOLÉ, Juli (eds.), Preventing Corruption and Promoting Good Government and Public Integrity. Bruxelles: Bruylant, 2017, pp. 25–52. [2026-03-30]. Availabe at:

ENLACE