Coronavirus y Derecho (XXXII): una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (la tercera prórroga)

Se reproduce a continuación el artículo “Coronavirus y Derecho (XXXII): una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (la tercera prórroga)”, que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado en la página web www.forocsyj.com, donde están recogiendo una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XXXII): una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (la tercera prórroga)

La prórroga del estado de alarma requiere, como decíamos en la entrega anterior, la concurrencia de tres elementos procedimentales sucesivos: en primer lugar, una solicitud del Gobierno de la Nación en tal sentido; en segundo lugar, la autorización expresa del Congreso de los Diputados; y en tercer lugar, la aprobación definitiva del Real Decreto de prórroga del estado de alarma por el Consejo de Ministros.

Los tres hitos procedimentales para la declaración de la tercera prórroga del estado de alarma.

A) La solicitud de la prórroga: el Gobierno estatal solicitó la tercera prórroga del estado de alarma mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de abril de 2020, esto es, antes de la expiración del plazo de vigencia de la segunda prórroga a las cero horas del día 26 de abril. El Gobierno propuso en esta solicitud la modificación del art. 7 del Real Decreto de declaración del estado de alarma (relativo a la limitación de la libertad de circulación de las personas) y del apartado 6 del artículo 10 de esta misma norma de emergencia (referida a las medidas de contención en los ámbitos del comercio, del ocio y la cultura, y de la hostelería) [1].

B) La autorización parlamentaria de la prórroga: la Resolución de 22 de abril de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Esta prórroga fue autorizada por el Pleno de la referida Cámara parlamentaria con un apoyo, aunque muy mayoritario, también inferior al obtenido en la segunda autorización (que ya había sido sensiblemente más reducido que en la primera), puesto que esta vez contó con 269 votos a favor de un Hemiciclo semivacío (una vez más), mientras que los sufragios en contra fueron 60 y las abstenciones 16. No ejercieron su derecho al voto 5 diputados.

La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el acuerdo parlamentario de autorización fue publicada oficialmente en el BOE núm. 115, del sábado 25 de abril de 2020.

Las condiciones en las que se expide la autorización son las solicitadas por el Gobierno de la Nación, esto es, permitiendo la modificación del Real Decreto de declaración del estado de alarma en sus arts. 7 y 10.6 en los términos deseados por el Ejecutivo estatal.

La duración de esta tercera prórroga se autoriza hasta las cero horas del 10 de mayo de 2020.

C) El acuerdo gubernamental de la prórroga: el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma jurídica legal fue publicada por el BOE núm. 115, de 25 de abril de 2020, entrando en vigor ese mismo día, y añadiendo las modificaciones al Real Decreto de declaración del estado de alarma autorizadas por el Congreso de los Diputados, previa solicitud del Gobierno de la Nación. Con independencia de la nueva redacción introducida en los arts. 7 y 10.6 de dicha norma de necesidad, resulta muy interesante su exposición de motivos, en la que el Consejo de Ministros procedía a una amplia justificación del respeto del principio de proporcionalidad por estas disposiciones.

En todo caso, este Real Decreto gubernamental reseñado, tras la obligada previa autorización parlamentaria, extiende la prórroga del estado de alarma por un nuevo plazo de quince días; hasta, en concreto, las cero horas del 10 de mayo de 2020.

Las nuevas medidas adoptadas por el Real Decreto de la tercera prórroga del estado de alarma.

El Real Decreto de tercera prórroga introduce, realmente, tres medidas nuevas con respecto a la originaria declaración del estado de alarma:

a) y b) Hay dos medidas que son un tanto reiterativas de la cláusula habilitadora general que establecía ya el art. 4.3 del Real Decreto de declaración del estado de alarma en relación con los Ministros designados como autoridades competentes delegadas (entre ellos, el Ministro de Sanidad) para que pudiesen adoptar todas las medidas necesarias, “en la esfera específica de su actuación”, “para garantizar la prestación de todos los servicios” durante la situación de emergencia. En este sentido, el nuevo art. 7.6 habilita al referido Ministro de Sanidad para que dicte las medidas de necesidad referidas a la libertad de circulación de personas; mientras que el también nuevo art. 10.6 hace lo propio en relación con el alcance de las medidas relativas al ámbito de las actividades comerciales, del ocio y la cultura, y de la restauración.

c) La medida estrella del Real Decreto de tercera prórroga parecía ser, no obstante, la dirigida al desconfinamiento parcial de la infancia anunciada por el Presidente del Gobierno en su rueda de prensa del sábado 18 de abril. En esta dirección, se introdujo un apartado segundo al art. 7 con el siguiente tenor: “Los menores de 14 años podrán acompañar a un adulto responsable de su cuidado cuando este realice alguna o algunas de las actividades previstas en el apartado anterior”.

Este precepto tenía su base literal en la solicitud aprobada por el Gobierno el día 21 de abril (y sometida a autorización del Congreso de los Diputados al día siguiente). Tras el Consejo de Ministros, la Ministra Portavoz interpretó esta regla al pie de la letra, diciendo que los menores de 14 años podían acompañar a sus padres en los casos en los que estos últimos pudiesen salir para, por ejemplo, hacer compras en supermercados o en farmacias (y actuaciones parecidas). El revuelo provocado por estas declaraciones fue tal, que distintos Ministros aseguraron en intervenciones posteriores que los niños podrían efectivamente salir a la calle a pasear con sus juguetes.

Dado que esta regla no lo permitía, el Gobierno buscó como solución la aprobación de una Orden dictada por el Ministro de Sanidad [2], sobre la base ofrecida por los art. 4.3 y 7.6 del Real Decreto de declaración del estado de alarma, que caracterizaba la posición de los niños de “situación de necesidad” [3], permitiéndoles salir acompañados de una persona adulta para “la realización de un paseo diario, de máximo una hora de duración y a una distancia no superior a un kilómetro con respecto al domicilio del menor, entre las 9:00 horas y las 21:00 horas” (art. 1.2 de la norma ministerial).

Esta Orden, que fuerza considerablemente el tenor del Real Decreto de declaración del estado de alarma, fue publicada en un Boletín Oficial del Estado de carácter extraordinario con el número 116, el sábado 25 de abril de 2020. Téngase en cuenta que ese mismo día se había publicado oficialmente en el número ordinario del BOE (el 115) el Real Decreto acordando la tercera prórroga.

A la vista de todos estos datos, parece que el desorden gubernamental sobre la cuestión de la salida de los niños ha sido grande, pero resulta también difícil de entender que el Congreso de los Diputados, cuando se discutió la solicitud del Gobierno para la autorización de tercera prórroga, no hubiese condicionado su apoyo a que se aclarase la postura del Ejecutivo en el propio texto del Real Decreto de alarma, y no dejarlo al albur de una orden ministerial dictada, in extremis, el sábado 25 de abril por la tarde (la salida de los niños estaba prevista para el día siguiente, el domingo 26 a partir de las nueve de la mañana).

La justificación en el Real Decreto de tercera prórroga tanto de su procedencia como del respeto del principio de proporcionalidad de las medidas de necesidad.

El preámbulo del Real Decreto reseñado, que cuenta con una notable extensión, persigue un doble objetivo: por un lado, la justificación de proceder a una tercera prórroga; y, por otro, la demostración del respeto del principio de proporcionalidad por las medidas acordadas.

a) En relación con la primera de estas cuestiones, este texto parte de los datos positivos de evaluación de la pandemia aportados durante la vigencia de la segunda prórroga por la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica (disminución del número de contagios, fortalecimiento de la capacidad del sistema sanitario, incremento del número de altas hospitalarias). Pues bien, con el objeto de continuar en esta senda, “se estima imprescindible prorrogar de nuevo el estado de alarma”, invocando para ello tres tipos de objetivos recogidos en documentos e informes tanto de la Unión Europea [4] como de la Organización Mundial de la Salud: en primer término, y desde la perspectiva epidemiológica, se persigue la reducción de nuevos casos de contagios, de hospitalizaciones y de decesos, que permitan el control de la pandemia; en segundo término, desde la capacidad asistencial de nuestro sistema de salud, “los servicios sanitarios deben estar dimensionados para poder responder a posibles nuevas ondas epidémicas”; y en tercer término, debe ser posible efectuar una detección sistemática de nuevos pacientes infectados y de sus posibles contactos para vigilar la propagación del coronavirus.

El cumplimiento de estos tres objetivos sería el requisito necesario previo para empezar la desescalada en las medidas de contención.

b) En relación con las nuevas medidas propuestas por el Real Decreto de tercera prórroga (esto es, las ya adoptadas desde el inicio de la crisis, junto a las nuevas adoptadas por esta última norma de necesidad), el preámbulo de esta disposición considera que se respetan los tres elementos del principio de proporcionalidad, pues serían adecuadas, las estrictamente indispensables, además de proporcionadas en sentido estricto para conseguir los objetivos señalados.

La parte final del preámbulo se consagra precisamente a justificar largamente esta proporcionalidad en sentido estricto de las medidas, argumentando que los beneficios en su aplicación son superiores a los perjuicios ocasionados sobre otros bienes en conflicto. En este sentido, y por un lado, los efectos perjudiciales de las medidas restrictivas sobre la libertad de las personas adoptadas serían “indispensables” (además de tener un horizonte temporalmente limitado a la duración de la crisis de salud pública) para la protección de ciertos derechos fundamentales “basilares” como, en concreto, los derechos a la vida, a la integridad física y a la salud de las personas; mientras que, y por otro lado, aunque es cierto que las medidas restrictivas adoptadas durante el estado de alarma tienen efectos negativos sobre la actividad de los sectores productivos, estos efectos perversos estarían siendo paliados por “medidas de mitigación socioeconómica” [5].

Hasta aquí el análisis de la tercera prórroga del estado de alarma, que según deslizan los medios de comunicación no parece que vaya a ser la última.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Téngase en cuenta que los arts. 7 y 10 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, ya habían sido parcialmente modificados por el Real Decreto 465/2020.

[2] Orden SND/370/2020, de 25 de abril, sobre las condiciones en las que deben desarrollarse los desplazamientos por parte de la población infantil durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[3] En otros términos, la salida de los niños a pasear por la calle no se basa en el nuevo apartado 2 del art. 7 del Real Decreto de declaración del estado de alarma (en la redacción dada al mismo por el art. 492/2020), sino en una nueva interpretación de la ya existente con anterioridad letra g) del apartado 1 del referido art. 7 (que permite la salida de personas en “situación de necesidad”). Vamos que, al menos en este punto, la modificación del Real Decreto 463/2020 (de declaración del estado de alarma), por el Real Decreto 492/2020 (de tercera prórroga), introduciendo el art. 7.2, no ha servido, realmente, para absolutamente nada.

[4] El preámbulo del Real Decreto de tercera prórroga menciona expresamente la Comunicación titulada “Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19”, presentada por la Presidenta de la Comisión Europea y por el Presidente del Consejo Europeo el 15 de abril de 2020.

[5] El preámbulo del Real Decreto sobre la tercera prórroga del estado de alarma concluye sus reflexiones sobre la proporcionalidad de las medidas de necesidad adoptadas durante la vigencia del estado de alarma con las siguientes palabras: “En definitiva, atendiendo al carácter basilar del derecho a la vida, a la integridad física y a la salud que se pretende salvaguardar de manera adecuada y necesaria por la nueva prórroga, cabe concluir que los beneficios derivados de ella son mayores que los perjuicios que ocasiona, perjuicios que por otra parte están tratando de ser mitigados mediante la adopción progresiva de medidas menos onerosas para alcanzar los objetivos perseguidos, así como mediante la previsión en paralelo de disposiciones específicas de protección de carácter social y económico”.

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