El reconocimiento del derecho constitucional a la vivienda por la Sentencia del Tribunal Constitucional español 79/2024, de 21 de mayo: ¿hacia el nacimiento del derecho a la ciudad en España?

En el presente estudio se analiza la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/2024, de 21 de mayo, que declara inconstitucionales los artículos 16, 27 y la disposición transitoria de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, al vulnerar competencias autonómicas en materia de vivienda protegida y urbanismo. El Tribunal resalta la debida observancia del reparto competencial y señala por primera vez desde 1978 que el art. 47 de la Constitución incluye un auténtico derecho a la vivienda y no un mero principio rector. Asimismo, subraya la necesidad de que el Estado establezca condiciones mínimas para políticas públicas habitacionales coherentes y sostenibles, alineadas con el interés general y las normativas autonómicas. La efectividad de este derecho, entendida no solo como un acceso básico a la vivienda, sino como habilitación de garantías adicionales, se conecta con la idea de un "derecho a la ciudad", que implica un enfoque más integral y participativo en la planificación urbana y en la búsqueda de la justicia social.

Wellington Migliari es Profesor Asociado de Derecho Administrativo / Investigador de la Cátedra Barcelona de Estudios de Vivienda / Universidad de Barcelona

El artículo se publicó en el número 68 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2025)

THE RECOGNITION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO HOUSING IN THE DECISION OF THE SPANISH CONSTITUTIONAL COURT 79/2024, MAY 21ST: TOWARDS THE EMERGENCE OF THE RIGHT TO THE CITY IN SPAIN?

ABSTRACT: This study examines Constitutional Court Ruling 79/2024, dated May 21, which declares Articles 16, 27, and the transitional provision of Law 12/2023, of May 24, on the right to housing, unconstitutional for infringing upon regional competences in matters of social housing and urban planning. The Court emphasizes the importance of respecting the distribution of powers while noting for the fist time since 1978 that the art. 47 of the Spanish Constitution includes an authentic right not a principle. It also underscores the necessity for the State to establish minimum standards for coherent and sustainable public housing policies aligned with the general interest and regional regulations. The effectiveness of this right, understood not merely as basic access to housing but also a tool for additional guarantees, is linked to the concept of a "right to the city," which entails a more comprehensive and participatory approach to urban planning and the pursuit of social justice.

I. INTRODUCCIÓN

En 2024, el derecho a la vivienda ha vuelto a ser objeto de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, en el marco de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. La Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, STC) 79/2024, de 21 de mayo de 2024, responde al recurso de inconstitucionalidad número 5491-2023, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Este recurso impugna varios artículos de la ley, entre ellos el 3, f), g) y k), relativos a las definiciones de vivienda protegida, vivienda asequible incentivada y gran tenedor, respectivamente. También se cuestionan el artículo 8, a) y c), que aborda el estatuto básico del ciudadano en lo referente al disfrute de una vivienda digna y la inscripción en los registros de demandantes de viviendas protegidas; el 9, e), sobre las obligaciones de los ciudadanos respecto a los parques públicos de vivienda; y el 11.1, e), que regula los deberes y cargas sobre el derecho de propiedad en zonas de mercados residenciales tensionados.(1)

Asimismo, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía solicita al Tribunal Constitucional que declare la nulidad del artículo 15.1, e), referente a la construcción y gestión de viviendas sociales o dotacionales en zonas de mercado residencial tensionado, conforme a lo establecido en el artículo 18.1, apartado b), del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 7/2015, en materia de ordenación territorial y urbanística. También impugna el artículo 16, vivienda protegida; el 18, apartados 2, 3 y 4, en relación con las declaraciones de zonas de mercados residenciales tensionados y el procedimiento correspondiente; así como el 19, apartado 1, inciso segundo, y apartado 3, relativos a los suministros de información por parte de los grandes tenedores, incluyendo datos identificativos, régimen de utilización y justificación del cumplimiento de los deberes vinculados a la propiedad de vivienda.(2)

En relación con el artículo 27, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía impugna los apartados 1, párrafo tercero, y 3, que tratan sobre la tipología de las viviendas de interés social y los ingresos derivados de las sanciones por incumplimiento de la función social de la propiedad. También cuestiona los artículos 28 y 29, relativos a los criterios aplicables a los parques públicos de vivienda y su finalidad, así como los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 del Capítulo II, que establecen criterios para la recogida de información y la transparencia en materia de vivienda bien como la inversión en programas de política habitacional, la gestión de viviendas deshabitadas o vacías, los registros de demandantes de vivienda y la disponibilidad de información sobre suelo público.(3)

Por último, se impugnan varias disposiciones adicionales y finales. Entre ellas, la disposición adicional tercera, que determina una periodicidad de tres años para revisar los criterios que identifican las zonas de mercado residencial tensionado; la disposición transitoria primera, que regulaba la calificación de viviendas bajo algún régimen de protección pública previo a la nueva ley; la disposición final primera, apartados uno, tres y seis, que introduce medidas de contención de precios en los contratos de alquiler; y la disposición final cuarta, que se refiere a la asignación de suelo adecuado y suficiente para usos productivos y residenciales, con la obligación de reservar una parte proporcional para vivienda bajo un régimen de protección pública.

En definitiva, la STC 79/2024 acaba declarando la constitucionalidad de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, sin embargo, entiende como inconstitucionales dos de sus artículos y una de sus disposiciones transitorias. El artículo 16 por ser este dispositivo anulado en su totalidad al determinar los principios regidores de la vivienda protegida. Por otro lado, el artículo 27 porque pierde parte substancial de su contenido cuya finalidad era establecer una tipología mínima de parque público de vivienda. Aún sobre el artículo 27, comentaremos el párrafo tercero del apartado 1, que proponía una tipología mínima aplicable a los parques públicos de vivienda, y el apartado 3 que delimitaba el destino de los ingresos generados por las sanciones derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad. En lo que respeta a la disposición transitoria primera, caben algunos apuntes sobre aquellas viviendas calificadas con algún régimen de protección pública anterior a la entrada en vigor de la Ley 12/2023. Así, el propósito de este trabajo es explorar los fundamentos jurídicos defendidos por la parte recurrente, cómo estos son evaluados por la Abogacía del Estado, y finalmente, la postura adoptada por el Tribunal Constitucional (en lo sucesivo, TC) al resolver las cuestiones planteadas en el recurso. Además, se presta especial atención a las conexiones entre el derecho a la vivienda y otras garantías constitucionales, ya que la decisión del TC parece introducir en su jurisprudencia una interpretación que contempla el ejercicio de este derecho en interacción con otros derechos fundamentales.(4)

Ante las posibilidades abiertas por la STC 79/2024, de 21 de mayo de 2024, planteamos si jurídicamente el cambio jurisprudencial nos conduce a una concepción más amplia del derecho a la vivienda, o sea, al derecho a la ciudad. La jurisprudencia del TC podría estar señalando un giro hacia una visión más integradora y vinculada a otras garantías constitucionales, como el derecho a un entorno urbano adecuado, a la participación en la ordenación del territorio y, en general, al acceso a un espacio urbano accesible y digno para todos. Este estudio, por tanto, no solo se limita al análisis de los elementos impugnados en la STC, sino que también trata de las posibles implicaciones que este fallo podría tener en la evolución del derecho a la vivienda, especialmente en su relación con otros derechos fundamentales, planteando la pregunta de si el Tribunal Constitucional podría estar ampliando su concepto de “derecho a la vivienda” hacia una noción más amplia de “derecho a la ciudad”.

II. RECURSO DE INSCONSTITUCIONALIDAD: EL PROBLEMA DE LA CARGA ARGUMENTATIVA, EL RÉGIMEN DE VIVIENDA PROTEGIDA Y LOS PARQUES PÚBLICOS DE VIVIENDA

1. La responsabilidad de la carga argumentativa

De conformidad con lo aludido en la sección anterior, la Ley 12/2023 enfrenta una diversidad de impugnaciones presentadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Entre estas, se plantea al Tribunal Constitucional (TC) la nulidad de los artículos 32 a 36, incluidos en el capítulo II del título IV de la Ley. Dichos preceptos imponen a las comunidades autónomas obligaciones de información y transparencia vinculadas al principio de colaboración y cooperación. El recurso de inconstitucionalidad formula una crítica genérica y conjunta, argumentando que estas disposiciones reservan competencias que corresponden exclusivamente al Estado y, se aplicaran, si se incorporarían a la realidad autonómica generando “centralización” basada en “desconfianza”.(5) El TC, no obstante, considera inadmisible este punto esgrimido debido a la falta de argumentación suficiente.(6) En consonancia con su jurisprudencia reiterada, subraya que la carga de exponer y fundamentar las razones de inconstitucionalidad recae sobre el recurrente, lo cual no se cumple en este caso: “Por ello, los arts. 32 a 36 de la Ley 12/2023 quedan fuera del objeto de análisis de esta sentencia.”.(7)

Otro aspecto analizado por el TC en la queja del recurrente se refiere a la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica por el artículo 3 de la Ley 12/2023 y su disposición final cuarta. De conformidad con lo que ya había asentado en su jurisprudencia, tal principio implica la certeza y previsibilidad del ordenamiento jurídico, tanto desde una perspectiva objetiva o claridad normativa(8) como subjetiva en cuanto a la confianza razonable en la actuación del poder.(9) Así, recuerda la STC 79/2024, de 21 de mayo de 2024, en su FJ 2 B b), que “la seguridad jurídica debe ser entendida como la certeza de la norma que hace previsibles los resultados de su aplicación”. Sin embargo, para que esta definición sea cuestionable y exija un examen riguroso, el TC considera que, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución Española (en adelante, CE), el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía ofreció pocos elementos objetivos y sustanciales en su queja, lo que hizo imprescindible recurrir nuevamente a la doctrina sobre la carga alegatoria al rechazar esta parte del recurso.(10)

El recurso de inconstitucionalidad examinado en la STC 79/2024 se centra principalmente en disputas competenciales, donde las partes no discuten sobre el fondo, sino que discrepan respecto a si la legislación estatal sobrepasa los límites de la CE.(11) De esta manera, la decisión del TC debe determinar si el legislador estatal procedió dentro de sus competencias específicas, pues ello resolvería también las cuestiones planteadas sobre la aplicación del artículo 149.3 de la CE. Es importante destacar que en la interpretación de la doctrina sobre la ordenación y planeamiento urbanístico,(12) encontramos que el derecho estatal será supletorio en caso de que las competencias autonómicas no estén asumidas por los estatutos de autonomía, pero tiene el Estado una facultad general para legislar en cualquier o toda materia.(13) Por otro lado, evoca el TC algunos fundamentos jurídicos de su doctrina y reitera que las normas estatales cuya única finalidad sea suplir el derecho autonómico en áreas exclusivas de las comunidades serían inconstitucionales.(14) En este marco, el análisis inicial del TC se centrará en verificar si los artículos impugnados encuentran sustento en títulos competenciales válidos, dejando la consideración del derecho supletorio como un aspecto secundario.(15)

2. El régimen de vivienda protegida

El recurso presentado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía busca impugnar varios artículos de la Ley 12/2023, lo que, pese a cierta redundancia en los argumentos, genera múltiples motivos de queja. Así, el TC adopta un enfoque sistemático para agrupar estas cuestiones en torno a grandes áreas temáticas: el estatuto básico del ciudadano, las zonas residenciales tensionadas, la regulación de la propiedad (con énfasis en los grandes tenedores), la vivienda protegida, los parques públicos de vivienda y el régimen de alquileres. Antes de abordar los temas supuestamente fuera del ámbito estatal, el TC establece un resumen de la doctrina constitucional sobre el reparto de competencias en materia de vivienda identificando el núcleo del recurso para de este modo evaluar si hay de hecho una invasión de las competencias autonómicas por parte del Estado. Este orden metodológico busca ofrecer claridad y coherencia en el análisis de los problemas planteados. Ahora bien, nos centraremos aquí en lo que parece de mayor relevancia en el debate jurídico actual sobre el derecho a la vivienda, o sea, el régimen de vivienda protegida y los parques públicos de vivienda.

2.1. El contexto del recurso y las competencias en materia de vivienda

El recurso de inconstitucionalidad presentado cuestiona la regulación contenida en el artículo 16 y en la disposición transitoria primera de la Ley 12/2023, argumentando que el legislador estatal excede sus competencias al intentar implementar una política integral y autónoma en materia de vivienda. Este enfoque colisiona con las normativas autonómicas existentes, como la andaluza, que ya cuentan con sistemas propios en aspectos concernientes a la calificación y adjudicación de viviendas protegidas. Aunque el abogado del Estado defiende que estas disposiciones no invaden competencias, sino que dejan un amplio margen a las comunidades autónomas, el TC examina si dichas regulaciones suponen una intromisión inadecuada en materias de competencia exclusiva de las comunidades.

2.2. El artículo 16 y la invasión competencial

El artículo 16 de la Ley 12/2023 establece una serie de principios y condiciones detalladas para la regulación de las viviendas protegidas, incluyendo su finalidad, los requisitos para adjudicatarios, y restricciones sobre venta o alquiler. Aunque se presenta como un marco regulador compatible con las competencias autonómicas, el TC concluye que su nivel de detalle excede los límites de los títulos competenciales transversales tal y como ya ha expuesto la jurisprudencia del TC en cuanto a los artículos 149.1.1 y 149.1.13 de la CE, sobre la invasión de la capacidad legislativa exclusiva conferida a las comunidades autónomas. Estas disposiciones no solo introducen una normatividad supletoria, sino que pretenden imponer un régimen jurídico específico, lo que consecuentemente vulnera el principio de distribución competencial.(16) Así, el TC declara inconstitucional y nulo el artículo 16 y sus respectivos apartados 1 y 2, recordando que la cláusula de supletoriedad es apenas válida como título habilitante para legislar en materias de exclusiva competencia autonómica.(17) Por lo que se refiere a la letra “d” del respectivo artículo anulado, se pierde también el criterio de plazo mínimo de treinta años para las unidades residenciales clasificadas como partes de un parque público de vivienda. Se trataba de un marco temporal importante que fortalecía el régimen de protección pública, naturalmente, con las salvedades que, en casos particulares, pueda prever la normativa autonómica con base en una justificación debidamente motivada para su descalificación.(18)

2.3. La disposición transitoria primera y su nulidad

La disposición transitoria primera regula el régimen aplicable a las viviendas protegidas antes de la entrada en vigor de la Ley 12/2023. Según el TC, esta disposición busca sujetar dichas viviendas al marco de la nueva normativa, lo que constituye una intervención directa en una competencia que pertenece exclusivamente a las comunidades autónomas. El primer párrafo de la disposición se anula por esta razón, arrastrando también al segundo párrafo, cuya conexión lógica y temporal con el primero lo convierte en una regulación sin sustento al perder su carácter transitorio. El TC señala que el legislador estatal no puede, bajo el pretexto de una norma transitoria, interferir en regulaciones ya establecidas por las comunidades.(19)

2.4. El parecer del TC acerca del artículo 16 de la Ley 12/2023

El TC sostiene que las disposiciones contenidas en el artículo 16 y en la disposición transitoria primera de la Ley 12/2023 representan, pues, una invasión de competencias autonómicas en materia de vivienda, declarando su inconstitucionalidad. Esta decisión subraya que el Estado no puede dictar normas cuyo único propósito sea crear derecho supletorio, salvo que estén sustentadas en competencias específicas y legítimas. Además, se destaca que el diseño de políticas públicas en este ámbito requiere respetar el reparto de competencias establecido por la Constitución y las normas estatutarias, reafirmando el carácter exclusivo de las comunidades autónomas para legislar sobre vivienda protegida, tal como lo establece reiteradamente la jurisprudencia constitucional.

3. Configuración de los parques públicos de vivienda

Sobre el marco regulador de los parques públicos de vivienda, el TC declara la inconstitucionalidad del tercer párrafo de apartado 1 en el artículo 27 y el tercer apartado del mismo artículo por exceso competencial y vulneración de la autonomía de las comunidades autónomas. En las subsecciones siguientes haremos algunos comentarios que consideramos de gran relevancia en el presente estudio de la STC 79/2024.(20)

3.1. Anulación parcial del artículo 27.1 y los parques públicos de vivienda

El artículo 27.1 de la Ley 12/2023 empieza con la introducción de algunos conceptos técnicos como el “buen funcionamiento del mercado de la vivienda” proponiéndose también en cuanto a un instrumento al servicio de “las distintas Administraciones públicas”. Su objetivo es hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, sobre todo, atendiendo a aquellos sectores de la población con mayores dificultades de acceso en el mercado de vivienda, es decir, personas jóvenes y colectivos sujetos a vulnerabilidad socioeconómica.(21) Para tanto, el legislador había dotado el artículo en su tercer párrafo de algunas figuras jurídicas como “viviendas dotacionales públicas”, “viviendas sociales y protegidas construidas sobre suelo de titularidad pública”, “viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en ejercicio de los derechos de tanteo y retracto”, “viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en actuaciones de regeneración o de renovación urbanas” y “vivienda social adquirida por las Administraciones Públicas con competencias en materia de vivienda, o cedida a las mismas”. No obstante, el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía cuestionaba la redacción del tercer párrafo sobre las figuras jurídicas básicas de un parque público de vivienda alegando un carácter exhaustivo de clasificación introducida por la ley estatal. Como en el tercer párrafo anulado se leía “podrán estar integrados al menos por”, no se podía extraer claramente de la norma si se trataba de un listado de categorías de hecho exhaustivas que deberían ser aplicadas por todas las comunidades autónomas o si de figuras jurídicas complementarias que en nada afectarían las respectivas normas autonómicas en materia de vivienda.

Antes de que dictara sentencia el TC, la Abogacía del Estado había argumentado en contra de la impugnación del artículo 27 apartado 1, párrafo tercero: “Tras poner en relación el establecimiento de un régimen de parques públicos de vivienda con el preámbulo de la Ley, se concluye que todo el artículo 27.1 es expresión del artículo 149.1.1 y 13 CE. En relación con el último párrafo, que es el impugnado en la demanda, se indica que delimita el contenido mínimo imperativo de esos parques, lo que supone que es una norma uniformadora; no obstante, otorga un ámbito de actuación normativa a las comunidades autónomas mediante la expresión “al menos”. Sin embargo, el TC entiende que la redacción del tercer párrafo del artículo 27.1 es limitadora, pues no “garantiza un mínimo uniforme en las condiciones de ejercicio del derecho a la vivienda” y, por lo tanto, invade las competencias atribuidas por la CE a las comunidades autónomas en materias como vivienda, urbanismo y ordenación del territorio.(22) Además, destaca la STC 79/2024 en el FJ 8 B a) que tal artículo anulado más bien “refleja una técnica propia del ejercicio de competencias de legislación básica, al dar una determinada naturaleza a cierto patrimonio de otras administraciones que estas no pueden variar, solo extender a otros de sus bienes.(23)

Ahora bien, queremos señalar cómo la uniformización del ejercicio del derecho a la vivienda propuesta por el artículo 27.1, párrafo tercero, de la Ley 12/2023 podría armonizarse con la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía. El artículo 1.4 de la ley andaluza afirma que tanto la Administración de la Junta de Andalucía como las administraciones locales “promoverán el acceso a una vivienda digna y adecuada a través de una política de actuaciones en materia de vivienda protegida y suelo y de apoyo a la conservación, mantenimiento, rehabilitación y calidad del parque de viviendas existente”. En su artículo 2, por otro lado, la norma autonómica establece los criterios de vulnerabilidad socioeconómica para el acceso a una vivienda digna y adecuada. Es decir, ambas leyes, la Ley 12/2023, de 24 de mayo, del derecho a la vivienda, y la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, convergen en varios aspectos fundamentales, particularmente en los principios y mecanismos que buscan garantizar el derecho a una vivienda a grupos en situación de necesidad. Esta relación puede observarse al analizar los artículos más destacados de cada norma.

En cuanto a la prioridad a los colectivos vulnerables y promoción del acceso a la vivienda, observamos que la ley estatal, en su artículo 27.1, establece que los parques públicos de vivienda tienen como finalidad “contribuir al buen funcionamiento del mercado de la vivienda y servir de instrumento a las distintas Administraciones públicas [...] para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada”, dando especial atención a “personas jóvenes y colectivos sujetos a mayor vulnerabilidad”. Por su parte, la Ley andaluza, en su artículo 5, detalla las condiciones para el ejercicio del derecho a la vivienda, incluyendo que las personas beneficiarias deben “carecer de unos ingresos económicos que [...] les permitan acceder a una vivienda del mercado libre”. Este paralelismo refleja el interés común de ambas normas por facilitar el acceso a la vivienda a sectores de la población con dificultades económicas y sociales.

Sobre la conservación, mejora y ampliación del parque habitacional, el artículo 27.2 de la Ley 12/2023 plantea medidas para “asegurar la financiación de la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda” mediante el uso de recursos como las fianzas de contratos de arrendamiento depositadas en registros autonómicos. En comparación, el artículo 17 de la Ley andaluza señala que las Administraciones públicas de Andalucía deben dirigir sus actuaciones al “fomento de la conservación, mantenimiento, rehabilitación, accesibilidad, sostenibilidad y efectivo aprovechamiento del parque de viviendas”. En este punto, lo que la ley estatal introduce es la seguridad jurídica del destino de fondos generados por ingresos de fianza hacia la promoción de parques públicos de vivienda. Aunque ambas leyes se centran en diferentes herramientas de fomento, coinciden en su compromiso por preservar y mejorar la calidad del parque habitacional como un recurso clave para garantizar el derecho a la vivienda.(24)

En referencia al marco regulatorio y de la planificación específica, el artículo 27.1 de la Ley estatal indica que los parques públicos de vivienda estarán “regulados específicamente por la legislación autonómica en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio”, demostrando respetar el ejercicio de las competencias autonómicas. Asimismo, prevé el fomento de políticas de viviendas articulando los planes estatales con la actuación sectorial en las comunidades autónomas. Incluso recordamos que el artículo 17.3 de la Ley andaluza, por ejemplo, permite a las Administraciones arbitrar “medidas de fomento y de intervención administrativa” para garantizar el cumplimiento de los deberes de conservación y rehabilitación, destacando la relevancia del Plan Andaluz de Vivienda y Suelo como marco específico de acción. Por lo tanto, la ley estatal en nada impide la efectividad normativa y el carácter programático de la ley autonómica como instrumento complementario de acción pública en materia de vivienda. Así que declarar inconstitucionales figuras jurídicas en la ley estatal que suplementarían un parque público de viviendas a nivel nacional nos parece un equívoco. Por otro lado, aunque no fueren declaradas inconstitucionales estas figuras, no es propiamente el hecho de coincidir el contenido de una ley autonómica con la estatal lo que garantizará la efectividad del derecho a la vivienda. Se trata más bien de entender que la complementariedad normativa actúa más en favor de la efectividad del derecho a la vivienda a través de mayor coordinación de las administraciones públicas(25), una vez que el legislador estatal en algún momento futuro podrá proponer cambios en la ley y eso poco o nada repercutirá en la oferta de viviendas públicas si las políticas habitacionales están coordinadas entre diferentes competencias.(26)

3.2. Anulación del artículo 27.3 y el destino de los fondos procedentes de las sanciones

Antes de ser declarado nulo por el TC, el apartado tercero del artículo 27 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, establecía que los ingresos de las sanciones relacionadas con el incumplimiento de la función social de la propiedad deberían “destinarse a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda”. En este punto, dos conceptos importantes sostenían el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía. Uno de ellos fue el de titularidad y el otro el de finalidad para así diferenciar la atribución de competencias en la materia entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía. El argumento del Consejo era de que la ley estatal no podría establecer el destino de los fondos recaudados por la aplicación de multas, pues, en la práctica, lo que se sustraía era la autonomía de las comunidades autónomas de ejecución de los recursos procedentes de la aplicación de las multas por incumplimiento de la función social de la propiedad. En este sentido, diferente de lo que ya había reconocido la jurisprudencia del TC, sobre destino de bienes como asunto de competencia estatal ejercida al amparo del artículo 149.1.13 CE, constitucionalidad del artículo 51.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, la Ley 12/2023 saltaba los límites de regulación sobre las competencias exclusivas de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica de conformidad con el artículo 149.1.13 de la CE.(27)

No obstante, a partir de la nulidad del artículo 27.3 de la Ley 12/20223, proponemos una reflexión que quizás nos ayude a recuperar el sentido de titularidad y finalidad relacionados con el destino de las multas aplicadas por el incumplimiento de la función social de la propiedad. El artículo 64 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, prevé que aquellos recursos originados del uso anómalo de una vivienda se destinan al patrimonio público de suelo con el objetivo de financiar políticas públicas que promuevan la efectividad de este derecho: “Las cantidades que se exijan como consecuencia de las multas impuestas con carácter sancionador se ingresarán en el patrimonio público de suelo de la Administración actuante para su destino, con carácter finalista, a la financiación de políticas públicas que fomenten la efectividad del derecho a la vivienda”. Según la propia ley andaluza, nos preguntamos si los recursos que se añaden al patrimonio público de la Comunidad de Andalucía por razón del cobro de las multas no pueden ser traducidos por la redacción del artículo 27.3 de la ley estatal, o sea, que dichos ingresos por incumplimiento de la función social de la vivienda deberían emplearse en actividades respecto a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda. La respuesta es afirmativa, pues entre “financiar políticas públicas” como vemos en la norma andaluza y las actividades relacionadas con el desarrollo de los parques públicos de vivienda de la ley estatal, no hay propiamente incompatibilidad de competencias.

En lo tocante al aspecto de la titularidad, vemos que la ley estatal lo que hace es generar seguridad jurídica a la Junta de Andalucía al dejar claro que el destino de recursos derivados del incumplimiento de la función social sea el propio fomento del derecho a la vivienda.(28) Cabe destacar que la normativa andaluza detalla el destino de las sanciones dentro de su ámbito territorial, reforzando los instrumentos necesarios para aplicar estas medidas. El artículo 64 especifica que el patrimonio público de suelo es la herramienta mediante la cual los recursos económicos obtenidos son gestionados para garantizar que estos fondos se orienten exclusivamente a la promoción de políticas públicas de vivienda. Por su parte, la redacción del artículo 27.3 de la Ley estatal introducía un marco general de destino de los recursos bajo la titularidad de las propias comunidades autónomas.(29)

III. TEMPORA MUTANTOR, ET NOS MUTAMUR IN ILLIS

Los tiempos cambian y nosotros cambiamos con ellos. Esta locución latina resume bien lo que ahora entiende el TC sobre el derecho a la vivienda a partir de la Ley 12/2023.(30) No se trata más de un principio rector ni tampoco estaríamos ante una norma o legislación básica.(31) No obstante, es importante destacar que la STC 79/2024, objeto de análisis de este estudio, nos permite examinar cuales son las conexiones entre el derecho a la vivienda y otros derechos, sobre todo, los fundamentales incluso el derecho urbanístico. (32) Luego, en alguna medida, el cambio de perspectiva del TC parece provenir de una nueva cultura de la efectividad de los derechos, de la cual hablaremos más adelante.

1. La vivienda como derecho constitucional y sus implicaciones

En la consideración segunda del FJ 3 B de la STC 79/2024, el TC reconoce que, hasta el momento, no había admitido de manera explícita la posibilidad de aplicar el artículo 149.1.1 de la CE en relación con el artículo 47 CE, debido a la falta de circunstancias propicias. Además, su doctrina se había centrado en la tesis de que el artículo 47 tenía un carácter de principio rector y no de derecho fundamental, lo cual, por ejemplo, fue determinante para descartar una infracción del mandato del artículo 10.2 CE.(33) En este sentido, el TC señala aún en el FJ 3 B de la STC 79/2024 que es posible que el Estado, en virtud de la competencia que le otorga el artículo 149.1.1 de la CE, impulse mandatos específicos previstos en la propia Constitución, como los establecidos en el artículo 50 de la CE, en relación con las personas mayores, y en el artículo 49 de la CE, en cuanto a las personas con discapacidad. Esto ya había afirmado el TC a partir de los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución, que pueden vincularse directamente con la competencia estatal mencionada sin necesariamente adentrar las competencias autonómicas. Incluso tal enfoque se aplicó al analizar la constitucionalidad de prestaciones y medidas contempladas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para promover la inclusión social de personas mayores, inmigrantes y con discapacidad(34), así como al interpretar la producción de normas sobre el sistema de atención a la dependencia.(35)

Sin embargo, la postura del TC cambia radicalmente en esta sentencia señalando ahora en el FJ 3B de la sentencia que comentamos que “Los compromisos internacionales de España en materia de derechos humanos refrendan la existencia de un derecho a la vivienda, reconocido también en varios estatutos de autonomía y cuya efectividad es precisamente lo que se encomienda a todos los poderes públicos en el art. 47 CE.”

Un aspecto interesante del cambio está relacionado con la conexión entre el derecho a la vivienda en ámbito nacional y su dimensión internacional. El TC, como hemos visto, resalta que los compromisos internacionales de España en derechos humanos respaldan la existencia del derecho a la vivienda,. Sin embargo, la ausencia de una normativa estatal hasta ahora, que estableciera algunas condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de este derecho, explica su limitada aplicación en la previa jurisprudencia.(36) El artículo 47 de la CE, pues, establece la obligación jurídica de todos los poderes públicos, incluido el ejecutivo, de garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada, en el marco de sus competencias. Este derecho a la vivienda que genera dicha obligación no opera de forma aislada, sino que incide directamente en el ejercicio y disfrute de otros derechos constitucionales, como los consagrados en los artículos 15, 18, 33.2, 43 y 45 CE. Dichos derechos, interrelacionados con los valores fundamentales del artículo 10 de la CE — como la calidad de vida y el libre desarrollo de la personalidad en sociedad —, requieren una acción pública coordinada que asegure su efectividad, especialmente en favor de las personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica. A este respecto, la dimensión social del derecho a la vivienda modula derechos como la propiedad privada y la libertad de empresa (artículo 33.2 CE), imponiendo delimitaciones derivadas de su función social y del interés general. Esta función adquiere especial relevancia en el sector de la vivienda, donde se vincula con los principios de igualdad y cohesión social sin discriminación en el artículo 14 de la CE.

Aún sobre el derecho a la vivienda como derecho constitucional, el TC en el FJ 6 A b) de la STC 79/2024 recupera algunos de los argumentos de la Abogacía del Estado sobre la conexión de derechos con el artículo 47 de la CE. En este punto cabe señalar que tal vinculación de derechos se da a partir de un principio fundamental en cuanto a la unicidad y la coherencia que deben existir en un ordenamiento jurídico e institucional. De conformidad con lo que leemos en la sentencia, es cierto que en el ejercicio de sus competencias exclusivas sobre vivienda, recogidas en el artículo 148.1.3 de la CE, la Comunidad Autónoma puede diseñar y ejecutar programas normativos completos en esta materia, marcando una diferencia significativa con el Estado. Este último solo puede intervenir en cuestiones relacionadas con la vivienda a través de diversos títulos competenciales, cada uno con un alcance diferente. Sin embargo, se subraya por parte de la Abogacía del Estado que tanto la competencia estatal como la de las Comunidades Autónomas deben actuar en consonancia con el principio de cooperación, garantizando así un marco normativo coherente, estable y seguro. Tal y como lo reconoce el artículo 47 de la CE, este enfoque tiene como objetivo hacer efectivo el derecho a una vivienda digna.(37)

En el ámbito del urbanismo y la ordenación territorial, el TC ha reconocido el papel del Estado en la definición de condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales relacionados con la vivienda (artículo 149.1.1 CE), sin menoscabo de las competencias autonómicas.(38) En su momento, la doctrina del TC ya había reafirmado la competencia autonómica exclusiva en urbanismo (artículo 148.1.3 CE) y el carácter coordinador del Estado en materias como la planificación económica (artículo 149.1.13 CE) y las condiciones básicas que garanticen la igualdad (artículo 149.1.1 CE).(39) Así, la Ley 12/2023 no supone una invasión de competencias autonómicas, sino que se orienta a establecer un marco básico que asegure la coherencia en las políticas de vivienda a nivel estatal.(40) Este marco incluye criterios que integran el interés general en la planificación territorial y el desarrollo sostenible de las ciudades, promoviendo un urbanismo inclusivo y respetuoso con los principios de igualdad, sostenibilidad ambiental y cohesión social, en línea con el artículo 47 CE y las finalidades del derecho a la ciudad.(41)

2. La conexión entre el derecho a la vivienda y otros derechos constitucionales en la STC

El TC, en su fundamentación jurídica FJ 6 A b), recalca la conexión sistémica entre los derechos recogidos en el artículo 47 de la CE y otros derechos constitucionales, incluidos los derechos fundamentales. Esta interrelación evidencia la importancia de un enfoque coordinado y coherente en la actuación de los poderes públicos para garantizar el ejercicio pleno del derecho a una vivienda digna y adecuada. El artículo 47 de la CE no solo impone un deber genérico a todas las administraciones públicas, sino que también delimita el derecho de propiedad privada, artículo 33.2 de la CE, conforme a función social.

Esta perspectiva establece un marco jurídico que favorece la cohesión social, la igualdad y el desarrollo sostenible en las ciudades, sobre todo, desde una perspectiva en la que se encuentra la cuestión ambiental referente a la propia supervivencia humana. Algo más evidente en los periodos de crisis.(42) En este contexto, el TC resalta que, aunque la vivienda se encuentra bajo la competencia exclusiva de las comunidades autónomas (artículo 148.1.3 CE), el Estado tiene la responsabilidad de definir las condiciones básicas del ejercicio de los derechos constitucionales (artículo 149.1.1 CE). La Ley 12/2023 ejemplifica este marco normativo, dictando criterios generales para las políticas de vivienda que integren el interés general y la sostenibilidad urbana estando así en consonancia con los valores del artículo 47 de la CE.

De este modo, el Tribunal, aunque cauteloso, parece abrir la puerta a una concepción más holística de la vivienda, donde se vincule no solo con la función social de la propiedad, sino también con lo que intuimos un posible contexto en el cual se materialice el derecho a la ciudad. Este último comprende un enfoque transversal que abarca el derecho a la vivienda, la participación ciudadana, el acceso equitativo a los servicios urbanos, el desarrollo sostenible y una miríada de otros derechos ya presentes en diversas normas internacionales como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, UE), la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales además de su Protocolo Facultativo entre otros compromisos internacionales ratificados por España.

IV. ¿DEL DERECHO A LA VIVIENDA AL DERECHO A LA CIUDAD?

1. La exigibilidad del derecho a la vivienda: ¿cambio de racionalidad?

En este punto, es importante destacar que la defensa del derecho a la vivienda como exigible parte de dos dimensiones, o sea, la supranacional y la nacional. Esta doble perspectiva entiende la vivienda en cuanto a un derecho en correlación directa con otros generando así un entorno urbano socialmente más cohesionado, cuya solidaridad urbana y la mixtura social sean posibles.(43) Más concretamente refuerza el derecho a la vivienda la efectividad de los derechos sociales y asegura el mandato constitucional de una vida digna(44) y, por ende, la idea de ciudades más justas y accesibles al conjunto de la ciudadanía.(45)

Sabemos que los países partes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de las Naciones Unidas están obligados a respetar, proteger y satisfacer aquellos derechos vitales referentes a la dignidad humana. En conformidad con el artículo 11 del PIDESC, las partes que lo han ratificado reconocen el derecho de toda persona a una vivienda y, para asegurar este y otros, deben tomar medidas apropiadas que aseguren su efectividad. De conformidad con los argumentos de Ponce Solé sobre las obligaciones de medio, es decir, el deber de respetar, proteger y satisfacer el derecho a la vivienda, recordamos que:

Esas medidas necesarias, de acuerdo con lo señalado por la doctrina, el Comité de derechos económicos, sociales y culturales, organismo encargado de supervisar el cumplimiento de este pacto, y las jurisprudencias nacionales que han interpretado los derechos constitucionales propios a la luz de este artículo 11, suponen la existencia de unas obligaciones jurídicas de medios de ‘tipología tripartita’ de respetar (no violar ni dificultar su ejercicio), proteger (que requiere de los Estados tomar medidas para prevenir que terceras partes, por ejemplo, privados, interfieran con los derechos) y satisfacer (que obliga a los poderes públicos a hacer lo necesario para superar los obstáculos que impiden el goce completo del derecho en cuestión).(46)

Más precisamente el artículo 2 del PIDESC es el que hace referencia a los medios, o sea, que los Estados han consentido y ratificado un documento que exige de ellos el compromiso de adoptar medidas para que los derechos enunciados no sean meramente semánticos sino principios y derechos efectivos. Igualmente, en la esfera del Derecho Internacional, Ponce Solé destaca el artículo 34.3 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, sobre las ayudas sociales en materia de vivienda a las personas socioeconómicamente vulnerables, afirmando que:

Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales.(47)

La racionalidad inherente a los derechos sociales, y como parte de ellos el derecho a la vivienda, se efectiva con la presencia de un mínimo vital, es decir, la parte inalienable de la dignidad humana, tal como se ve en diferentes legislaciones autonómicas de España en relación con la renta mínima que es una asistencia movilizadora de medios, prestación de servicios públicos y satisfacción de necesidades básicas. Otro punto relevante que emerge de la STC 79/2024 es que la efectividad del derecho a la vivienda puede también fortalecerse a través de mecanismos que garanticen su interpretación uniforme y adaptada a nuevas circunstancias.(48)

Por lo que se refiere a la Carta Social Europea (CSE), en su versión revisada de 1996, encontramos en su artículo 31 que:

Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, las Partes se comprometen a adoptar medidas destinadas:

1. a favorecer el acceso a la vivienda de un nivel suficiente;

2. a prevenir y paliar la situación de carencia de hogar con vistas a eliminar progresivamente dicha situación;

3. a hacer asequible el precio de las viviendas a las personas que no dispongan de recursos suficientes.

La CSE detalla incluso en su artículo 15.3 sobre la plena integración y participación en la vida social de los minusválidos a través del derecho a la vivienda. Lo mismo en su artículo 16, en que la vivienda es un derecho incluso indispensable para que la familia tenga protección social, jurídica y económica. El artículo 23 con respecto a las personas mayores con derecho a la protección social por medio del derecho a la vivienda.

Otro autor que merece nuestra atención es Padraic Kenna que, con base en el contenido subjetivo de declaraciones y pactos internacionales, corrobora la idea de que la vivienda es sin duda un derecho exigible.(49) En primer lugar, en el sistema de las Naciones Unidas (NNUU) y, particularmente, las observaciones generales de las NNUU en materia de vivienda y derechos humanos; luego, desde el Consejo de Europa y la CSE Revisada de 1996 además del Protocolo de reclamaciones colectivas; y, por último, el papel de la UE en el desarrollo e implementación de políticas sociales harmonizadas entre los países miembros a través de memorandos y planes nacionales de acción. Sin embargo, según el autor, simplemente reconocer los derechos sociales y, consecuentemente, el derecho a la vivienda no es suficiente. Sin una vía de recurso, es poco probable que existan derechos. En este sentido, observa Kenna que los mecanismos internacionales de cooperación y comunicación, tal y como vemos a partir de las Directrices de Maastricht, nos ofrecen tanto el criterio de consentimiento de los Estados en hacer efectivos los derechos sociales como su compromiso de supervisión, investigación y procesamiento o dotación de recursos.(50)

Las Directrices de Maastricht destacan que, en principio, la responsabilidad de estas violaciones se puede atribuir al Estado dentro de cuya jurisdicción se producen. Por lo tanto, el Estado responsable deberá crear mecanismos para corregir estas violaciones, incluyendo la supervisión, la investigación, el procesamiento y los recursos para las víctimas. Existe una obligación en relación con los actos realizados por las entidades no estatales.(51)

2. La perspectiva nacional de la exigibilidad del derecho a la vivienda

En cuanto al artículo 47 de la CE de 1978, el Tribunal Supremo (TS) de España, en la STS de 16 de junio de 1998, en su FJ 4, razona que el derecho a la vivienda o el artículo en cuestión proclama el derecho “de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, vinculando a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho”. Es más, entiende el TS que el artículo 47 es “un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos”. Por otro lado, la STS de 27 de abril de 1999 dirime la duda referente a los derechos sociales, entre ellos el derecho a la vivienda, por no ser un enunciado constitucional “puramente programático”, sino uno de los que implica efectiva actuación de los poderes públicos.(52) Ahora lo que vemos en la STC 79/2024 es un alineamiento de la doctrina del TC hacia la exigibilidad del derecho a la vivienda, en línea con el Tribunal Supremo, una vez que el argumento de reparto competencial no exime las comunidades autónomas de actuar de forma armonizada con la intervención estatal. Es más, en el FJ 3 A de la STC 79/2024, el TC afirma que, aunque los Estatutos de Autonomía puedan atribuir a las comunidades autónomas competencias exclusivas en materia de vivienda, ello no implica una independencia absoluta de dichas competencias respecto a las facultades del Estado.(53)

El Tribunal Constitucional ha señalado en múltiples ocasiones que las competencias autonómicas pueden verse limitadas por las competencias del Estado cuando estas últimas tienen como objetivo garantizar principios constitucionales o intereses generales. Ejemplos destacados de este equilibrio competencial son las SSTC 93/2015 y 32/2018, que resolvieron recursos de inconstitucionalidad en Andalucía relacionados con la función social de la vivienda. Estas decisiones evidencian que, aunque las comunidades autónomas tienen margen para legislar en materia de vivienda, sus actuaciones deben alinearse con el marco constitucional y las competencias estatales. Este marco no solo asegura una cohesión normativa en todo el territorio, sino que también refuerza la posibilidad de establecer políticas públicas coherentes y efectivas. Al permitir que el Estado limite ciertas competencias autonómicas para atender la función social de la vivienda, se crea una base para implementar estándares mínimos que garanticen el derecho a la vivienda de manera uniforme, potenciando así su exigibilidad en todo el país.

Es posible argumentar, como hemos visto, que la doctrina del TC ha evolucionado hacia una consideración del derecho a la vivienda más allá de un mero principio rector, situándolo en el contexto de las “condiciones básicas” del artículo 149.1.1 de la Constitución Española (CE), por varias razones que se desprenden del FJ 3 B a) de la STC 79/2024. La primera es en cuanto a la naturaleza finalista de la competencia del artículo 149.1.1 CE. Según la jurisprudencia citada, esta competencia tiene un carácter instrumental para garantizar la igualdad sustancial en el ejercicio de los derechos fundamentales en todo el territorio nacional. Esto implica que, aunque no se impone una uniformidad en la regulación de derechos y deberes, sí se reconoce la posibilidad del Estado de fijar normas vinculantes que aseguren esa igualdad. Este reconocimiento otorga al Estado un rol activo en la regulación de derechos constitucionales, incluido el derecho a la vivienda, lo que supera la visión tradicional de este como un principio rector no directamente exigible.

Una segunda razón se refiere a la definición de lo que vienen a ser “condiciones básicas”. En el FJ 3 B a), el TC ha señalado que las "condiciones básicas" no se limitan al contenido primario de los derechos, sino que abarcan aspectos esenciales para su ejercicio, como las posiciones jurídicas fundamentales, los criterios relacionados con estas posiciones, y el marco organizativo necesario para garantizar el derecho a la vivienda. En este sentido, el derecho a la vivienda no se reduce a un enunciado programático del artículo 47 CE, sino que se concreta en elementos normativos mínimos que el Estado puede imponer para asegurar su efectividad. Otro motivo sería el margen de apreciación del legislador estatal. Por lo tanto, el TC entiende que el legislador estatal tiene cierta capacidad para definir las condiciones básicas necesarias para la igualdad en el ejercicio de los derechos, lo que incluye la posibilidad de establecer regulaciones uniformes que permitan garantizar el acceso a una vivienda digna en todo el territorio. Esto otorga al derecho a la vivienda un rango más tangible y aplicable, al permitir que el Estado diseñe un marco normativo común que vincule a las comunidades autónomas o genere “condicionamientos normativos vinculantes”.(54)

3. El derecho a la vivienda y a la ciudad

En el libro Le Droit à la Ville, Henri Lefebvre subraya la necesidad de que una estrategia urbana, basada en un conocimiento científico de la ciudad, esté respaldada por una considerable dimensión social y por fuerzas políticas capaces de convertir las aspiraciones urbanas de una vida digna en acción transformadora. Para el autor, una estrategia urbana o un plan urbanístico en si mismo no puede operar de manera independiente o automática; su implementación requiere de la acción activa y organizada de la clase trabajadora, la cual, según Lefebvre, es la única capaz de poner fin a la segregación urbana que históricamente la ha afectado de manera desproporcionada. Igualmente, es esta clase la que puede contribuir de manera decisiva a reconstruir una centralidad urbana que ha sido atacada por numerosas estrategias de desarrollo urbano de contenido segregacionista, formas distorsionadas y plagadas de crisis de representatividad democrática como suelen ser los centros tecnocráticos de decisión del urbanismo contemporaneo.(55)

Para Lefebvre, esta transformación exige el desarrollo de dos tipos de propuestas. Por un lado, un programa político de reforma urbana, concebido desde una representación política de las demandas urbanas, con el objetivo de ser adoptado por instancias de poder decisorio como la propia administración pública.(56) Este eje de acción busca una dinámica estructural de la ciudad, planteando soluciones prácticas a los problemas urbanos, pero sin perder el carácter de la representación legítima. Por otro lado, propone la creación de proyectos urbanísticos visionarios que imaginen modelos de ciudad utópicamente realistas en la organización de su espacio y tiempo, pero que estén dotados de esferas representativas y no sean de carácter puramente técnico.

El énfasis de Lefebvre en la clase trabajadora como agente central de cambio refleja su análisis crítico de la ciudad como espacio de lucha social, donde las relaciones de poder se manifiestan en la segregación y desigualdad urbanas.(57) Asimismo, su apuesta por un urbanismo que integre la teoría y la práctica, y que combine propuestas factibles con visiones radicales, ofrece un marco para imaginar alternativas que cuestionen las estructuras dominantes y promuevan una ciudad más justa y equitativa. Aunque algunos puedan considerar que sus propuestas utópicas carecen de factibilidad inmediata, su pensamiento sigue siendo relevante para entender y enfrentar los desafíos urbanos actuales, particularmente en lo que respecta a la justicia social, la gobernanza democrática y la inclusión en la planificación urbana.(58)

La literatura que examina las ideas de Henri Lefebvre ha propuesto debatir el proceso de acumulación de riqueza urbana, el tema de la ciudad funcional y los aspectos jurídicos de este derecho a partir del derecho a la vivienda. En la vertiente de las contradicciones del sistema de acumulación urbana y las constantes amenazas a los derechos sociales, David Harvey(59) reflexiona sobre la relevancia de la participación ciudadana para la transformación urbana. Respecto a la necesidad de revisitar las ideas de Lefebvre, Purcell nos comenta como el pensador francés es aún actual.(60) Sobre la importancia de una gestión democrática de la ciudad, Mitchell añade una contribución en el campo de lo puede venir a significar el espacio público.(61)

Aún sobre materia urbanística, la bibliografía más destacada comenta la importancia de los derechos sociales en contexto urbano, incluyendo la vivienda, para un efectivo derecho a la ciudad. Recordamos el trabajo de Edésio Fernandes en cómo recuperar el valor de uso del espacio y suelo urbano(62) y el de Ella Canosa Zamora y la producción de viviendas de lujo con distorsiones generadas por el modelo de “gated communites”.(63) Cuando hablamos de un derecho urbanístico desde una perspectiva dinámica que, a pesar de su complejidad y constantes reformas, se orienta hacia objetivos de sostenibilidad, negociación con actores privados y seguridad jurídica, equilibrando la regulación unidireccional con enfoques colaborativos,(64) y sobre el derecho a urbanizar(65) también nos referimos al imperativo de servir al interés general y a un orden urbano eficiente para ciudades más sostenibles.(66)

Sobre la financiarización de la vivienda, en Urban Warfare Raquel Rolnik analiza cómo este derecho esencial para la vida urbana digna ha sido transformado en el núcleo de una crisis global impulsada por los intereses de constructoras y bancos. Respaldada por evidencias y su experiencia como Relatora Especial para el derecho a la vivienda de Naciones Unidas, la autora argumenta que este proceso ha dado lugar a un colonialismo neoliberal, convirtiendo hogares y barrios en las últimas fronteras del capitalismo. Frente a esta colonización del derecho a la vivienda, y en un sentido más amplio, del derecho a la ciudad, destaca la importancia del activismo y la resistencia como formas esenciales de respuesta a estas dinámicas.(67) De alguna manera, vemos plasmada la conexión entre el derecho a la vivienda y a la ciudad en las palabras de Rolnik ahora como Relatora Especial. El documento menciona como una serie de servicios y otros derechos se articulan con una Vivienda Digna y adecuada. (68)

El derecho a la ciudad no se concibe en un solo terreno de conocimiento ni es una cuestión carente de dimensión práctica. El camino para la realización del concepto de ciudad que Henri Lefebvre propone desde una perspectiva jurídica presupone más participación social y transparencia en la toma de decisiones.(69) La vivienda adecuada, por ejemplo, está íntimamente relacionada con la cuestión de los derechos humanos en contextos urbanos y puede considerarse una puerta de entrada a otros derechos.(70) Se trata de una demanda legítima para la construcción de un espacio urbano en que la plusvalía de los recursos urbanos retornen al interés público como exige el artículo 47 de la CE. Las fuerzas ideológicas y económicas del sistema de propiedad de rasgos casi puramente especulativos, que han colonizado el concepto de un lugar digno para vivir, se contraponen a la racionalidad de aquellas acciones cuya participación ciudadana se revela más activa. Este conflicto no es solamente jurídico, pero también político en la medida que imbrica intereses distintos en contexto urbano y, consecuentemente, tiene como uno de sus epicentros el derecho a la vivienda.

IV. CONCLUSIÓN

El derecho a la vivienda ha cobrado una relevancia significativa en el contexto español, especialmente a raíz de la Ley 12/2023, que busca garantizar este derecho constitucional. La reciente STC 79/2024, que declara inconstitucionales los artículos 16, 27 y disposición transitoria primera de dicha ley, pone de manifiesto la complejidad del marco normativo en materia de vivienda y urbanismo. Este fallo, que responde a un recurso interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, resalta la importancia de respetar las competencias autonómicas en la regulación de la vivienda protegida. La sentencia no solo examina la validez de ciertos artículos, sino que también establece un precedente sobre el imperativo de que el Estado tiene la prerrogativa en determinar las condiciones mínimas para la efectividad de políticas públicas habitacionales y de los derechos de conformidad con el artículo 149.1.1 de la CE. En este sentido, el TC pone de relieve que el derecho a la vivienda no debe ser considerado meramente como un principio rector, sino como un auténtico derecho constitucional que exige garantías adicionales y que, a nuestro ver, se interrelaciona con el concepto de "derecho a la ciudad". Este enfoque integral y participativo en la planificación urbana es esencial para abordar las desigualdades sociales y garantizar el acceso a una vivienda digna para todos los ciudadanos.

Otro punto clave y conclusivo a ser mencionado se refiere a la evolución del derecho a la vivienda en España y cómo el TC, se ha acercado con la sentencia 79/2024, de 21 de mayo de 2024, a la perspectiva de los derechos en conexión, que obligan a cualquier poder público a respetarlos, protegerlos y satisfacerlos. Así, la sentencia del TC no solo aborda la inconstitucionalidad de ciertos artículos de la Ley 12/2023, sino que también refuerza la idea de que las competencias autonómicas no estarán exentas de planear, gestionar y disciplinar la vivienda protegida que aparece en el artículo 8, Capítulo I, del Estatuto básico del ciudadano, y artículo 15, sobre el derecho de acceso a la vivienda y ordenación territorial y urbanística. En este sentido, el papel de la Abogacía del Estado se volvió crucial, ya que adoptó la percepción de que las políticas públicas en materia de vivienda se deben alinear con los principios constitucionales. Es más, el cambio de perspectiva del TC allana los caminos a los pasos futuros en España para que el derecho a la vivienda sea exigible y que su efectividad esté directamente vinculada a la capacidad de los ciudadanos de acceder a una vivienda digna, sobre todo, ante las obligaciones del Estado con el Derecho de la UE. En este sentido, un marco normativo internacional y nacional que permita a las comunidades autónomas adaptar sus políticas a las realidades locales, fomentando así una gestión más democrática y participativa de la ciudad. La ordenación de un espacio urbano dotado de derechos y el acceso a ello por todos difícilmente será algo posible sin la efectividad del derecho a la vivienda.

Por último, la STC 79/2024, de 21 de mayo, evidencia una transición del derecho a la vivienda hacia el derecho a la ciudad. Los artículos impugnados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía orbitan tres pilares históricos del desarrollo urbanístico español: la reserva de competencias y responsabilidades administrativas, las plusvalías y los parques públicos de vivienda. Este cambio de enfoque por parte del TC reconoce que garantizar el acceso a una vivienda digna requiere articular las relaciones entre administraciones, mercado y sociedad. Sin embargo, añadimos que la participación ciudadana en la toma de decisiones y el acceso efectivo a servicios y espacios públicos son claves para mejorar tanto la calidad de la vivienda como la ordenación urbanística. En este sentido, el derecho a la ciudad supone un compromiso con la justicia social, en el que la planificación urbana debe ser inclusiva y participativa, asegurando que todos los ciudadanos tengan voz en la configuración de su entorno. Este enfoque integral no solo busca salir de la crisis de vivienda, sino también fomentar un desarrollo urbano sostenible, inclusivo y redistributivo. La conexión entre el derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad es esencial para construir comunidades más justas y equitativas, donde cada persona pueda disfrutar de un espacio digno y accesible.

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NOTAS:

(1). Una visión panorámica y, a nuestro juicio, acertada sobre la decisión se encuentra en Ponce Solé, J., “El derecho a la vivienda, la sentencia del Tribunal Constitucional N.º 79/2024, de 21 de mayo, y la Ley Estatal 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la vivienda”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 372, pp. 19-25.

(2). Para profundizar el debate sobre los instrumentos de intervención en el mercado del suelo, la edificación y la protección de la legalidad, véase la obra dirigida por Martín Rebollo, L., Bustilo Bolado, R. O. (coords.), Fundamentos de Derecho urbanístico, Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, 2ª. ed., 2009.

(3). La producción de información sobre el suelo es parte integrante del régimen jurídico del suelo, ordenación urbanística y patrimonio. Véase la obra colectiva de Fernández Torres, J. R., Vela Cossío, F. (coords.), Derecho urbanístico y protección del patrimonio, Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, 2010, Tomo IV, en Humero Martín, A. E., Tratado técnico-jurídico de la edificación y del urbanismo, Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, 2010.

(4). Ponce Solé, J., “Prólogo”, en Ponce Solé, J., Sibina Tomàs, D., El Derecho a la vivienda en el siglo XXI: Sus relaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo, Marcial Pons, Barcelona, 2011, pp. 9-13.

(5). De conformidad con el Fundamento Jurídico (en lo sucesivo, FJ) 2 B a) de la STC 79/2024, de 21 de mayo de 2024, en el cual el TC reproduce el argumento central del Consejo de la Comunidad Autónoma de Andalucía: “centralización en la que parece subyacer una cierta desconfianza hacia la publicidad que puedan efectuar las comunidades autónomas en legítimo ejercicio de su competencia [no] puede fundarse en los principios de colaboración y cooperación con cuya invocación comienzan todos y cada uno de estos artículos”.

(6). Véanse la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, citada en la STC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3; la 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1; la 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13); y la 86/2017, de 4 de julio, FJ 2.

(7). Para la delimitación de la responsabilidad de la parte recurrente en asumir la carga argumental, el FJ 2 B a) de la STC 79/2024 recoge la siguiente jurisprudencia de la STC 90/2022, de 30 de junio de 2022, FJ 1 b): “la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada” [por todas, STC 90/2022, FJ 1 b)]. Además, menciona lo siguiente: “es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar [] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar”.

(8). Según la STC 15/1986, de 31 de enero, en su FJ 1.

(9). De acuerdo con la STC 36/1991, de 14 de febrero, en su FJ 5.

(10). El TC señala que no es de su responsabilidad reconstruir de oficio las demandas. Véanse la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 6) y las SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1; 87/2017, de 4 de julio, FJ 2, y 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 2).

(11). El TC expone los motivos que justifican la apreciación parcial del recurso de inconstitucionalidad presentado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el FJ 2 C a) y b) de la STC 79/2024.

(12). Véase la publicación de Gutiérrez Colomina, V., Nieto Garrido, E., Derecho urbanístico estatal y autonómico, El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2022.

(13). En relación con la materia urbanística y competencias exclusivas en ordenamiento y planeamiento del suelo, véase González Pérez, J., Comentarios a la Ley del Suelo. Texto refundido aprobado por Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, Civitas, 3.ª ed., Navarra, 2015.

(14). Véase la STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 18.

(15). La doctrina ya había destacado algunos puntos interesantes sobre las competencias del Estado en materia urbanística en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de suelo. Aunque esta disposición fue derogada por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el ejercicio de las condiciones básicas de igualdad sigue siendo un tema de interés. Véase Criado Sánchez, A. J. (coord.), Comentarios a la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, Aranzadi, Pamplona, 2023. Para los comentarios más recientes sobre el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, consúltese Sánchez Goyanes, E. (coord.), Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Comentario sistemático al Texto Refundido de 30 de octubre de 2015, Aranzadi, Pamplona, 2022.

(16). Comentarios, reflexiones y casos concretos acerca del derecho supletorio en materia urbanística con extensa documentación, véase López Pellicer, J. A., Fernández Cano, A., Morillas Sánchez, P, Derecho urbanístico práctico (Autonómico y Estatal Supletorio). Expedientes, Documentación y Normativa, El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2001.

(17). El TC tiene presente el FJ 7 de la STC 147/1991, de 4 de julio; y los FFJJ 4 y ss. de la STC 118/1996, de 27 de junio de 1996.

(18). La letra “d” del artículo 16 anulado por el TC disponía que: “las viviendas protegidas estarán sometidas a un régimen de protección pública permanente con las salvedades que excepcionalmente pueda prever la normativa autonómica en caso de que exista causa justificada debidamente motivada para su descalificación o para el establecimiento de un plazo de calificación con la fijación del número de años de esta, que como mínimo deberá ser de 30 años”.

(19). Véanse el FJ 8 de la STC 109/2004, de 30 de junio de 2004, y el FJ 4 de la STC 139/2011, de 14 de septiembre.

(20). Desde hace más de una década, Ponce Solé propuso algunas reflexiones de gran relevancia sobre el ordenamiento urbanístico la relación entre el derecho a la vivienda y posibles cambios de tendencia doctrinal. Véase algunas reflexiones sobre el tema en Ponce Solé, J., “El Derecho a la vivienda. Nuevos desarrollos normativos y doctrinales y su reflejo en la Ley Catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda”, en Ponce Solé, J., Sibina Tomàs, D., El Derecho a la vivienda en el siglo XXI: Sus relaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo, Marcial Pons, Barcelona, 2011, pp. 65-175.

(21). Sobre la vulnerabilidad de determinados grupos, véase Ponce Solé, J., Fernández Evangelista, G., “Derecho urbanístico, derecho a la vivienda y personas sin hogar”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 1, 2010, 39-78.

(22). Cuestión similar abordada por la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7.

(23). La imposición de un mínimo uniforme resulta incompatible con el artículo 149.1.1 CE, ya que no contribuye al ejercicio básico del derecho a la vivienda, ni tiene una dimensión económica que justifique su regulación estatal bajo el artículo 149.1.13 CE. Véanse la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a) sobre el ejercicio de condiciones básicas de igualdad y, en cuanto a la dimensión económica cuya competencia también podría ser estatal, la STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5.

(24). Pensemos aún en los casos de zonas urbanas degradadas que necesitan el fomento público para el desarrollo de políticas públicas. Véase también Ponce Solé, J., “Políticas públicas para afrontar la regeneración urbana de barrios degradados. Una visión integrada desde el Derecho”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 1, 2013, pp. 11-70.

(25). Algunas opiniones doctrinales ponen de relieve una especie de improvisación inercial presente en la cultura administrativa española. Destacamos las palabras de Fernández Rodríguez sobre su observación en cuanto a la ejecución de políticas o mismo la actuación administrativa cuando “mal dotada de medios personales y materiales, torpe de movimientos”, muchas veces por la falta de coordinación otras por la inseguridad jurídica, “que va detrás de los problemas y que se ve obligada a repentizar o, por lo menos, a responder sobre la marcha a impulsos momentáneos suscitados a propósito de cuestiones concretas”. Véase Fernández Rodríguez, T. R., El urbanismo concertado y la ley del suelo, Estudios Administrativos, Madrid, 1974, p. 113.

(26). La complementariedad normativa o “las relaciones internormativas”, de conformidad con lo que expone Muñoz Machado, no debe significar incoherencia entre la CE y las normas infraconstitucionales o autorizar al legislador a formular proposiciones de ley sin atentarse al conjunto del ordenamiento jurídico. Véase Muñoz Machado, S., “Significado y constitucionalización del concepto de ordenamiento jurídico”, en Tratado de derecho administrativo y derecho público general, Tomo IV, Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, 2015, p. 15. Leemos en Muñoz Machado que “aun partiendo de la evidencia de que es imposible que exista una coherencia absoluta en las relaciones internormativas, no puede descartarse que el legislador esté constitucionalmente obligado, hasta el límite de lo razonable, a formular sus proposiciones normativas de un modo claro y adecuado para formar conjuntos normativos coherentes.”

(27). Sobre el contenido de este precepto, véase la STC 141/2014, de 11 de septiembre, al examinar el artículo vigente en la época cuyo matiz era el mismo encontrado en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

(28). Ver FJ 3 B b) de la STC 79/2024: “Ahora bien, el precepto aquí impugnado va mucho más allá, al prever además la afectación finalista de ingresos procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda y de los ingresos procedentes de la gestión de esos bienes, y no solo de su enajenación. Ello supone un exceso competencial, que resulta contrario al principio de autonomía financiera a que el art. 156.1 CE vincula el desarrollo y ejecución de las competencias autonómicas. En este sentido ya hemos dicho que existe un ‘señorío’ sobre los recursos propios, también en las comunidades autónomas, que ‘obliga, desde perspectiva contraria, a abstenerse de efectuar ‘actos de disposición’ o ‘afirmaciones competenciales’ sobre recursos ajenos”.

(29). Véase también la STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 15, sobre cuestiones relacionadas con el marco general del destino de recursos derivados de la actuación sancionadora administrativa.

(30). El TC en el FJ 2 del Auto del TC 203/1985, de 20 de marzo de 1985, recurso de amparo 479/1984, declaró, por ejemplo, que los efectos negativos generados por los desahucios eran una “Cuestión distinta sobre la que no procede que se pronuncie este Tribunal Constitucional, por no ser de su competencia, el que se busquen por los Poderes Públicos soluciones a los problemas humanos que plantean los desahucios por cese de la relación laboral”. Es importante resaltar que la idea de cambio no es necesariamente negativa en el caso de la STC de 20 de marzo de 1997 que si, por un lado, dejó el ámbito urbanístico sin una cobertura estatal fundamental, por otro, posibilitó a las Comunidades Autónomas promulgar sus propias leyes del suelo. Incluso muchas de ellas revisitaban e incorporaban disposiciones de normativas estatales ya derogadas con la intención de subsanar el vacío jurídico generado. Véase Quintana López, T. (coord.), Derecho Urbanístico, Estatal y Autonómico, Tirant lo Blanch, 2001.

(31). FJ 2 del Auto del TC 203/1985, de 20 de marzo de 1985, recurso de amparo 479/1984, por el cual se acuerda su inadmisión a trámite.

(32). Sobre la relación y los elementos de conexión entre derecho urbanístico y el derecho a la vivienda, consúltese López Ramón, F., Introducción al Derecho urbanístico, Marcial Pons, Madrid, 2013.

(33). Véase la STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6.

(34). Véase la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4.

(35). De conformidad con la STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7 b.

(36). Por otro lado, subraya el TC que ha sido suficiente articular una conexión de obligaciones en el marco del artículo 149.1.1 CE o el del artículo 149.1.13 CE, como quedó claro en las SSTC 152/1988, de 20 de julio, y 59/1995, de 17 de marzo. Estas sentencias, no obstante, hay que aclarar, abordaron más conflictos competenciales relacionados con la financiación estatal, dado que, hasta ese momento, la actuación del Estado en esta materia se había limitado a este ámbito.

(37). Véanse las SSTC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 8 a); 32/2018, de 12 de abril; 43/2018, de 26 de abril, y 80/2018, de 5 de julio, sobre la consonancia del principio de cooperación en el funcionamiento de un marco normativo coherente, estable y seguro.

(38). Véanse el FJ 6 A b) y el FJ 6 A c) de la STC 79/2024.

(39). Véase el FJ 2 C de la STC 143/2017, de 14 de diciembre, acerca de la invasión de competencias con base en la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, evocada por la Abogacía del Estado: “C) Ya hemos declarado reiteradamente que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de <<ordenación del territorio, urbanismo y vivienda>> (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 5, y 164/2001, de 11 de julio, FJ 4). No obstante, esta competencia autonómica exclusiva en materia de urbanismo –y por extensión, sobre la vivienda y la ordenación del territorio– <<ha de coexistir con aquéllas que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1 C.E, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material>> (STC 61/1997 FJ 5); esto es, <<ha de integrarse sistemáticamente con aquéllas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa)>> [STC 61/1997 FJ 6 b)].”.

(40). Consúltese Fernández Torres, J. R., Estudio integral de las expropiaciones urbanísticas, Aranzadi, Pamplona, 2007, como texto de fundamental relevancia sobre el régimen jurídico de las expropiaciones urbanísticas y las condiciones básicas para el ejercicio de la competencia expropiadora.

(41). El Capítulo V del libro Derecho urbanístico común de Baño León se dedica a demostrar como el paradigma ambiental es ya indisociable del urbanismo de la última década. Véase Baño León, J. M. Derecho urbanístico común, Iustel, Madrid, 2009.

(42). Bassols Coma, M. “El Derecho a la vivienda ante la crisis económica y el cambio climático intervención de las administraciones públicas ante situaciones de vulnerabilidad social y urbanística”, Revista General de Legislación y Jurisprudencia, núm. 1, 2011, pp. 13-42.

(43). Esta percepción de un derecho cohesionado y hacia un entorno urbano más justo, aunque en el contexto de la ley catalana del derecho a la vivienda pero un claro ejemplo de desarrollo normativo posible en la materia, se encuentra en Bassols Coma, M. “Estudio introductorio: La Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda en Cataluña”, en Ponce Solé, J., Sibina Tomàs, D. (coords.), El Derecho de la vivienda en el siglo XXI: Sus relaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo, Marcial Pons, Barcelona, 2008, pp. 21-48.

(44). El derecho a la buena administración, por ejemplo, también tiene sus conexiones con el derecho a la vivienda, los derechos sociales y a una vida digna. Véase Ponce Solé, J., “EU Law, global law and the right to good administration”, en Chiti, E., Mattarella, B. (coords.), Global Administrative Law and EU Administrative Law. Relationships, legal issues and comparisons, Springer, Berlin, Heidelberg, 2011, pp. 133-145.

(45). Véase Ponce Solé, J., Migliari, W., Capdeferro, O. (coords.), El derecho, la ciudad y la vivienda en la nueva concepción del desarrollo urbano: Desafíos transnacionales y transdisciplinarios de la gobernanza en la Nueva Agenda Urbana, Barcelona, 2019.

(46). Sobre el derecho subjetivo a la vivienda, consultar Ponce Solé, J., “El derecho subjetivo a la vivienda exigible judicialmente: Papel de la legislación, análisis jurisprudencial y gasto público”, en Vaquer Caballería, M., Ponce Solé, J., Arnaiz Ramos, R., Propuestas jurídicas para facilitar el acceso a la vivienda, Fundación Coloquio Jurídico Europeo, Madrid, 2016, p. 80 y ss.

(47). Ponce Solé, J., “El derecho subjetivo a la vivienda exigible judicialmente: Papel de la legislación, análisis jurisprudencial y gasto público”, cit., p. 91.

(48). En este sentido, el procedimiento de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la UE resulta particularmente útil, sobre todo, a partir de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Podemos afirmar que no solo se generan las condiciones para una efectividad más elevada del derecho a la vivienda a nivel nacional pero mayor uniformidad de la materia respeto al Derecho de la UE. Así, resulta razonable pensar que la disposición nacional y la normativa europea interactúen en la implementación de políticas habitacionales, asegurando también su coherencia con el derecho interno y las cuestiones medioambientales. Sobre las relaciones posibles entre ordenación territorial y las normas de armonización de la UE, véase Bassols Coma, M. “El Derecho urbanístico español y el Derecho de la Unión Europea”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, vol. 47, núm. 285, 2013, pp. 13-36.

(49). En el contexto español, sobre la cuestión de un principio rector no excluir derechos, en consonancia con otros ordenamientos jurídicos, véase también López Ramón, F. “Sobre el Derecho subjetivo a la vivienda”, en López Ramón, F. (coord.), Construyendo el Derecho a la vivienda, Marcial Pons, Barcelona, 2010, p. 13.

(50). Véase la sección ‘Sin la vía del recurso no puede existir un derecho’ en las conclusiones del libro de Kenna, P., Los Derechos a la vivienda y los derechos humanos. ProHabitatge, Terrassa, 2006, pp. 206-213.

(51). Ibidem, p. 210.

(52). Comentarios publicados por Ponce Solé, J., “El derecho subjetivo a la vivienda exigible judicialmente: Papel de la legislación, análisis jurisprudencial y gasto público”, cit., pp. 118-119. Por analogía, el autor compara otras decisiones del TS en las cuales “Tenemos, en efecto, expresamente mencionados los siguientes derechos: derecho a la protección de la salud (art. 43.1); derecho a la cultura (art. 44.1) y derecho a disfrutar de un ambiente natural adecuado (art. 45.1)”. En este sentido, estamos hablando de los derechos que componen el entrelazado de mínimos vitales que conforman una de las visiones sobre el derecho a la ciudad.

(53). Compartimos aquí una reflexión importante formulada por la doctrina en el contexto del nacimiento de la CE de 1978, es decir, que el reparto competencial no debe implicar la ausencia completa del Estado en materias constitucionales. De conformidad con García de Enterría y Parejo Alfonso, si, por un lado, “la Constitución regionaliza por entero la materia urbanística”, por otro, “‘ello’ no se debe significar, sin embargo, un desapoderamiento total del Estado”. Véase García de Enterría, E., Parejo Alfonso, L., Lecciones de Derecho urbanístico, Civitas, Madrid, 1979, pp. 103-104. La contribución de García de Enterría y Parejo Alfonso resulta crucial en uno de los debates más intensos sobre el derecho a la ciudad entre finales de los años 1960 y de los 1970, que abordaremos en el siguiente subapartado. La idea fuerza de una constitución defensora de un Estado social y de bienestar de los dos autores coincide con la reflexión de Henri Lefebvre sobre la ocupación y ordenación del espacio hacia una vida digna y accesible tanto para las generaciones presentes como para las futuras.

(54). Cabe señalar que la exigibilidad del derecho a la vivienda en el ámbito interno nos vuelve a remitir al supranacional y, ciertamente, al derecho europeo. Recordamos la cuestión de los desahucios en España que, entre otras cosas, también la problemática de la administración de justicia. Manuel Atienza, por ejemplo, entiende como grave el ejercicio de los tribunales españoles en insistir en una diferenciación artificial del sistema jurídico de lo que es el social. Según el autor, hay un exceso de formalismo que, con el cambio de la realidad, es difícil de sostener con el pasar del tiempo. Véase Atienza, M., “Los desahucios, los jueces y la idea del Derecho”, en Podemos hacer más: Otra forma de pensar el Derecho, Pasos Perdidos, 2013, p. 123.

(55). Desde una perspectiva jurídica, una de las pistas que nos brinda Muñoz Machado es la necesidad de introducir la participación en las instancias decisorias de la administración pública como forma de superar la crisis de legitimación y elevar la participación ciudadana en las decisiones administrativas. Véase Muñoz Machado, S., “Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participación en la Administración”, Revista de Administración Pública, núm. 84, 1977, pp. 519-535.

(56). Desde una perspectiva jurídica, el debate sobre la actuación administrativa y la reconstrucción de su actuación formalizada hacia un Estado social y democrático de derecho, véase Garrido Falla, F. “Reflexiones sobre una reconstrucción de los límites formales del Derecho administrativo español”, Revista de Administración Pública, núm. 97, 1982, pp. 7-30.

(57). Véase Lefebvre, H., La revolución urbana, Alianza Editorial, Madrid, 2022.

(58). “La estrategia urbana basada en la ciencia de la ciudad necesita un apoyo social y fuerzas políticas para volverse operativa. No actúa por sí misma. No puede prescindir de la presencia y acción de la clase trabajadora, la única capaz de poner fin a una segregación dirigida esencialmente contra ella. Solo esta clase, en tanto clase, puede contribuir de manera decisiva a la reconstrucción de la centralidad destruida por la estrategia de segregación y que reaparece bajo la forma amenazante de los ‘centros de decisión’. Esto implica que es necesario elaborar dos tipos de propuestas: A) Un programa político de reforma urbana. Este será formulado para ser presentado a las fuerzas políticas, es decir, a los partidos. Tendrá un carácter específico, derivado del conocimiento. B) Proyectos urbanísticos avanzados: ‘modelos’, formas de espacio y tiempo urbanos, sin preocuparse de si son actualmente realizables o no, utópicos o no (es decir, utópicos de forma lúcida). Las formas de tiempo y espacio serán, salvo experiencias contrarias, inventadas y propuestas para la praxis.” En una traducción libre de las ideas publicadas por Lefebvre, H., Le droit à la ville, Economica, Paris, 2009, pp.103-104.

(59). Harvey, D., “The right to the city”, New Left Review, núm. 1, 2008, pp. 23-40.

(60). Purcell, M., “Excavating Lefebvre: The right to the city and its urban politics of the inhabitant”, GeoJournal, núm. 58, 2002, pp. 99-108.

(61). Mitchell, D., “The End of Public Space? People’s Park, Definitions of the Public, and Democracy”, Annals of the Association of American Geographers, núm. 1, 1995, pp. 108-133.

(62). Fernandes, E., “Constructing the right to the city”, Social & Legal Studies, vol. 16, núm. 1, 2007, pp. 201-219.

(63). Zamora, E. C., “Las urbanizaciones cerradas de lujo en Madrid: Una nueva fórmula de propiedad y de organización territorial”, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, núm. 1, 2002, pp. 545-564.

(64). Véase González Pérez, J., Comentarios a la Ley del Suelo. Texto refundido aprobado por Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, Civitas, 3.ª ed., Navarra, 2015.

(65). Con la aprobación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, ya derogada, se produjo un cambio histórico en la normativa urbanística sobre el derecho de privados a urbanizar. A este respeto, véase Díaz Lema, J. M. “Promoción y urbanización en la nueva Ley del Suelo (Comentario al artículo 6 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo”, en Rogel Vide, C., Bassols Coma, M., El Derecho urbanístico del siglo XXI: Ordenación del territorio y urbanismo, Tomo II, Editorial Reus, Madrid, 2008, pp. 221-250.

(66). Aún sobre la relación entre urbanismo y el derecho de emprender y desarrollar, véase Jacquot, H., Priet, F., Soazic, M., Droit de l’urbanisme, Dalloz, Paris, 2004.

(67). Rolnik, R., Urban warfare: Housing under the empire of finance, Verso, London, 2019.

(68). “This approach is only possible because the notion of the human right to adequate housing is not restricted to the access of the house itself, that is, it does not refer only to a roof and four walls. Understood as a human right and this is the perspective I have been defending for over six years as United Nations Special Rapporteur on the Right to Adequate Housing the right to housing has to be apprehended in a much broader context in order to encompass the security of all forms of tenure and the protection against forced evictions; access to basic services, including health care, education, potable water, food, electricity, sanitation, waste disposal, transport, leisure, green spaces and a healthy environment; the right to use appropriate and adequate materials ensuring habitability, including adequate space and effective protection against natural threats to health and life; affordability of, and access to means of subsistence, including access to land, infrastructure, natural and environmental resources, and sources of livelihood and work; the right of participation in all stages and processes of decision-making related to housing; and the prioritisation of the needs of vulnerable and historically marginalised minorities (see the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 1976 and UN E/1992/23, Annex III at 114, the Committee’s General Comment No. 4 on the right to adequate housing). In this sense the right to adequate housing stands for much more than property rights over a house”. Véase Rolnik, R., “Place, inhabitance and citizenship: the right to housing and the right to the city in the contemporary urban world”, International Journal of Housing Policy, vol. 14, núm. 3, 2014, pp. 293-300.

(69). Rolnik, R., “Place, inhabitance and citizenship: the right to housing and the right to the city in the contemporary urban world”, cit., pp. 293-300.

(70). Estapà, J. S., “La exigibilidad jurídica de los derechos humanos: Especial referencia a los derechos económicos, sociales y culturales (DESC)”, en Bonet, J., Saura Estapà, J., El derecho internacional de los derechos humanos en períodos de crisis. Marcial Pons, 2013, pp. 53-70.

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