Transformación urbana y energética: del soft law a la legislación española

El presente trabajo aborda la relación intrínseca entre urbanización, cambio climático, sostenibilidad y bienestar social, examinando la evolución normativa desde el ámbito del soft law hasta la legislación nacional española en materia urbanística y de eficiencia energética. En un contexto marcado por la transición hacia ciudades más resilientes y sostenibles, se analizan las principales iniciativas internacionales, como la Agenda 2030 y la Nueva Agenda Urbana, así como las correspondientes agendas para la Unión Europea y española. El estudio concluye con una reflexión sobre los retos y oportunidades que enfrenta el Derecho Urbanístico español en su adaptación a las exigencias de desarrollo sostenible y eficiencia energética.

Patricia Lacal Romero es Técnico de Administración General en el área de Urbanismo y Doctoranda en el Programa de Derecho de la Universidad de Zaragoza

El artículo se publicó en el número 68 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2025)

RESUMEN: El presente trabajo aborda la relación intrínseca entre urbanización, cambio climático, sostenibilidad y bienestar social, examinando la evolución normativa desde el ámbito del soft law hasta la legislación nacional española en materia urbanística y de eficiencia energética. En un contexto marcado por la transición hacia ciudades más resilientes y sostenibles, se analizan las principales iniciativas internacionales, como la Agenda 2030 y la Nueva Agenda Urbana, así como las correspondientes agendas para la Unión Europea y española. Se profundiza en el Ordenamiento Jurídico nacional con un estudio pormenorizado de las disposiciones normativas de mayor relevancia en la materia, como la Ley de Economía Sostenible de 2011, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana de 2013 y el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015. Asimismo, se examinan los principales instrumentos normativos relacionados con la eficiencia energética en el sector edificatorio, tales como la Ley de Ordenación de la Edificación y el Código Técnico de la Edificación. El estudio concluye con una reflexión sobre los retos y oportunidades que enfrenta el Derecho Urbanístico español en su adaptación a las exigencias de desarrollo sostenible y eficiencia energética.

URBAN AND ENERGY TRANSFORMATION: FROM SOFT LAW TO SPANISH LEGAL FRAMEWORK

ABSTRACT: This paper explores the relationship between urbanization, climate change, sustainability, and social well-being, examining the normative evolution from global *soft law* to Spanish national legislation in the fields of urban planning and energy efficiency. In a context shaped by the transition towards more resilient and sustainable cities, the main international initiatives, such as the 2030 Agenda and the New Urban Agenda, as well as the corresponding European and Spanish agendas, are analyzed. A detailed examination of the Spanish legal framework is provided, focusing on key legislation such as the Sustainable Economy Act of 2011, the 2013 Urban Rehabilitation, Regeneration, and Renewal Act, and the 2015 Consolidated Text of the Land and Urban Rehabilitation Law. Furthermore, major regulatory instruments related to energy efficiency in the building sector, such as the Building Regulation Act and the Technical Building Code, are scrutinized. The study concludes with a reflection on the challenges and opportunities facing Spanish Urban Law in adapting to the demands of sustainable development and energy efficiency.

I. DE LA URBANIZACIÓN A LA RESILIENCIA: URBANOCENO, CAMBIO CLIMÁTICO, SOSTENIBILIDAD Y BIENESTAR SOCIAL

El término <<urbanoceno>>, propuesto por el físico británico Geoffrey West(1), constituye el nuevo paradigma de las sociedades contemporáneas(2), donde son las ciudades las que determinarán el futuro del planeta(3).

Este nuevo concepto ha emergido en el marco teórico-epistemológico para describir una era en la que las ciudades y los procesos urbanos tienen un impacto determinante sobre la Tierra, similar a cómo se ha conceptualizado el <<antropoceno>> para explicar la influencia humana en el orbe. A diferencia del antropoceno -concerniente a la acción humana en general-, el <<urbanoceno>> focaliza su estudio en las dinámicas urbanas como factores clave en la transformación del hábitat global(4). Ergo, plantea cómo la urbanización acelerada y la expansión de las ciudades han alterado los ecosistemas locales, así como el clima global, los ciclos biogeoquímicos y la biodiversidad(5). Del mismo modo, la acelerada urbanización presenta desafíos para las propias urbes, v.gr., el fenómeno del <<urbicidio>> o destrucción sistemática de las ciudades(6).

En definitiva, reconoce a aquellas como núcleos de actividad económica y social, empero también como agentes primarios en la crisis climática y en la redefinición del medio natural y construido, convirtiendo a las urbes en una pieza esencial del problema y la solución de los desafíos contemporáneos que enfrentamos como sociedad.

Ya en 2019, durante la Cumbre Mundial de Alcaldes C40 celebrada en Copenhague, el Secretario General de Naciones Unidas, António Manuel de Oliveira Guterres, proclamó que será en las ciudades donde se gane o pierda la batalla contra el cambio climático(7). Guterres advirtió que las decisiones sobre infraestructura urbana -v. gr. vivienda, eficiencia energética, etcétera- adoptadas en las próximas décadas serán vitales para la evolución de la curva de emisiones, puesto que sin una planificación urbanística respetuosa con el clima y consciente del cambio climático, las consecuencias serán devastadoras(8).

En el presente escenario, se constata un consenso cuasiunánime dentro de la comunidad científica urbanística en torno a la imperiosa necesidad de un modelo renovado de Urbanismo que posicione a las personas en el epicentro, priorizando el bienestar social(9). Esta reformulación surge en respuesta a los desafíos del siglo XXI, donde la urbanización masiva y el cambio climático exigen nuevas formas de pensar y actuar. En contraste con las fórmulas anteriores, el modelo demandado es eminentemente holístico, sistémico y multidisciplinar. No se limita únicamente a arquitectos y juristas, sino que ha de abordar las complejidades inherentes al tejido urbano de manera integrada. Es decir, debe trascender las disciplinas tradicionales, incorporando a expertos en salud pública, medioambiente, trabajo social, psicología, entre otras áreas del conocimiento, las cuales no habían sido debidamente consideradas en la promulgación y redacción de normas urbanísticas. Tal perspectiva reconoce la relación bidireccional y simbiótica que subsiste entre el Urbanismo y el individuo, reparando cómo el entorno construido incide en la salud, el bienestar, la cohesión social y el medioambiente(10).

Recapitulando, la concepción de urbanización planetaria ha surgido como un factor cardinal en el cambio ambiental global(11). Las ciudades se han convertido en actores preeminentes, junto con los Estados, con más de la mitad de la población mundial residiendo en áreas urbanas(12). Este proceso de urbanización está reconfigurando la relación entre naturaleza y sociedad, difuminando las consuetudinarias distinciones urbano-rurales(13). La ecología urbana, como ciencia interdisciplinaria, reconoce a las ciudades como ecosistemas heterotróficos que requieren una planificación meticulosa para mitigar sus impactos sobre la biosfera, al tiempo que preservan la biodiversidad(14). La relación metabólica entre las áreas urbanas y la naturaleza se caracteriza por patrones socioecológicos desiguales, lo que requiere una reconsideración de los entornos urbanos(15). Esta metamorfosis urbana planetaria exige discernimientos epistemológicos innovadores para comprender y abordar la compleja dinámica de la urbanización planetaria(16).

Por otra parte y en relación con lo anteriormente expuesto, el modelo de Desarrollo Urbano Sostenible ha adquirido una relevancia notable en los últimos años, promovido por marcos internacionales como la Agenda 2030 (2015) y la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas (2016), la Agenda Urbana para la Unión Europea (2016) y la Agenda Urbana Española (2019).

Tanto el primitivo Desarrollo Urbano Sostenible como su ulterior evolución, el Desarrollo Urbano Sostenible Integrado, se han alzado como una piedra angular en la planificación urbana, en pos de la integración sinérgica de los sistemas económicos, sociales y ambientales(17), alineándose con iniciativas globales como las citadas Agendas(18).

Todos las Agendas convergen en la importancia de diseñar ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles, inspirando un modelo que se distancie del paradigma precedente. En su lugar, se propugna un Urbanismo que contemple de manera integral las necesidades de todos los ciudadanos y que fomente el respeto por el medioambiente. Un rasgo distintivo de las Agendas es su naturaleza estratégica y no normativa(19), lo que significa que sus directrices y recomendaciones son voluntarias y no vinculantes. Este carácter estratégico, si bien posibilita una mayor flexibilidad y adaptación a contextos locales específicos, puede presentar desafíos significativos para su implementación efectiva y la consecución de las metas en ellas definidas(20).

A continuación, se procederá a un análisis de contribución al Desarrollo Urbano Sostenible por cada una de las principales Agendas internacionales -la Agenda 2030, la Nueva Agenda Urbana, la Agenda Urbana para la Unión Europea-, así como de la nacional -la Agenda Urbana Española-. Cada una de ellas aporta una visión particular y complementaria que, en conjunto, construyen una hoja de ruta hacia un futuro urbano más sostenible.

El Objetivo de Desarrollo Sostenible (en lo sucesivo, ODS) 11 de la Agenda 2030(21) incide en la urgencia de conformar ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles(22). Pone de relieve la trascendencia de priorizar el bienestar de las personas en el diseño y gestión de los tejidos urbanos, reconociendo que las ciudades son más que simples motores económicos(23), son espacios habitados que deben promover la calidad de vida de todos sus residentes. Por consiguiente, el diseño urbano debe trascender la mera funcionalidad y atender a una concepción más holística del hábitat humano. Tanto los acuerdos internacionales como las políticas públicas y la legislación cuyo ámbito material es el hábitat en su acepción más amplia(24) <<coinciden en la necesidad de trabajar con una mirada transversal y multidisciplinar en la mejora de la calidad de vida de las personas, situándolas en el centro de todas las políticas y acciones>>(25).

La Nueva Agenda Urbana (en lo sucesivo, NAU)(26) consolida este canon, abogando por un cambio de paradigma que sitúe al ser humano como elemento axial en el proceso de urbanización(27). Interpela a los gobiernos, planificadores urbanos y demás actores involucrados a repensar las ciudades como espacios inclusivos y accesibles, donde se garantice el acceso equitativo a servicios básicos, vivienda adecuada y se fomente la participación ciudadana en la toma de decisiones(28). A fortiori, concibe a la ciudad como un bien público, acentuando la responsabilidad de los gobiernos en la implementación de las políticas urbanas, la promoción del desarrollo sostenible y el fortalecimiento y perfeccionamiento de la legislación y planificación urbanística y los sistemas de gobernanza(29).

La Agenda Urbana para la Unión Europea(30), reitera los mismos dogmas al delinear una visión estratégica para el desarrollo urbano en el territorio de la Unión(31). Su finalidad per se no es otra que la promoción de ciudades inclusivas y sostenibles, destacando la participación ciudadana en la planificación urbana y la cohesión social(32). La Agenda pretende afrontar los desafíos comunes en el ámbito urbano a nivel europeo -pobreza urbana, calidad del aire, movilidad sostenible, etcétera-, en aras de crear entornos más saludables(33).

En concordancia con los mencionados compromisos internacionales, la Agenda Urbana Española (en lo sucesivo, AUE)(34) se proyecta como una guía estratégica para el desarrollo de ciudades más humanas y sostenibles en España(35). Como sus predecesoras, trata de abordar los desafíos urbanos desde una perspectiva holística e integrada, que contemple la sostenibilidad en su tríplice contenido: económico, ambiental y social(36). Establece un marco estratégico con un decálogo de Objetivos dedicados a la sostenibilidad de las políticas urbanas(37). Conforme a las postulaciones de ámbito internacional, la AUE identifica a las ciudades como protagonistas imprescindibles en los desafíos del siglo XXI, reforzando el discurso de renovación de la planificación urbana(38). Junto con la eficiencia energética, la salud -en la que queda incluido el confort térmico e interior de las edificaciones- es un elemento prioritario en la AUE, que promueve tres aspectos principales para alcanzar ciudades más saludables: proximidad, integración de la naturaleza y espacios para la convivencia(39).

Ab initio, las Agendas se han presentado como documentos de índole estratégica y no normativa. La existencia de directrices estratégicas desprovistas de respaldo normativo vinculante puede circunscribir el alcance y la profundidad de las reformas urbanas necesarias para la consecución de los objetivos de sostenibilidad(40).

En el contexto español, el corpus normativo vigente coadyuva a los principios contemplados en las Agendas Urbanas y la Agenda 2030. Un claro ejemplo de ello es la incorporación del Desarrollo Urbano Sostenible como eje medular de los instrumentos de planificación urbana, lo que constituye un cambio categórico en la legislación urbanística española(41).

En particular, es el artículo 3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en lo sucesivo, TRLS 2015)(42) (43), bajo la rúbrica <<Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible>>(44), en el que se positivizan un conjunto de postulados para la planificación y Desarrollo Urbano Sostenible(45), como son: la rehabilitación de edificios, la eficiencia energética y la integración de consideraciones ambientales, sociales y de salud -v.gr., confort térmico e interior de los inmuebles(46)-. De este modo, el tenor literal del precepto sistematiza la obligación legal de mejorar las condiciones de eficiencia energética de los edificios, tanto de nueva construcción como aquellos sujetos a rehabilitación(47).

II. REGULACIÓN URBANÍSTICA

Una vez introducidos los conceptos vertebradores, así como su relevancia en la disciplina urbanística, se propondrá el estudio de la regulación -vinculante (hard law) y no vinculante (soft law)- de la eficiencia energética en las edificaciones. Es preciso significar que la construcción del tejido urbano es igualmente prioritaria.

1. Eficiencia energética en el marco de las Agendas (soft law)

Resulta pertinente precisar que el concepto de soft law alude a normas, directrices o acuerdos que, a diferencia del hard law, carecen de carácter vinculante, es decir, no imponen obligaciones jurídicas a los Estados o actores involucrados(48). En este sentido, el Tribunal Supremo ha advertido, en su reciente sentencia de 15 de enero 2024, que no son, per se, fuente del Derecho (STS 45/2024, de 15 de enero, FD tercero). No obstante, el soft law ejerce una notable influencia en la conducta de los Estados y de otras entidades, al establecer estándares, expectativas y principios que, aunque no son obligatorios, gozan de amplio reconocimiento y aceptación en la praxis internacional. Las Agendas Urbanas se inscriben dentro de esta estructura conceptual que es el soft law(49).

Las Agendas Urbanas internacionales y nacionales reconocen la importancia de la eficiencia energética tanto en los edificios como en el tejido urbano en su conjunto. En el marco de la Agenda 2030, la Nueva Agenda Urbana, la Agenda Urbana para la Unión Europea y la Agenda Urbana Española, la eficiencia energética se presenta como un elemento medular para alcanzar las metas en ellas definidas.

1.1. Agenda 2030 y Nueva Agenda Urbana

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible -concebida en su Preámbulo como un <<plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad>>(50) y una <<Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible revitalizada>>(51)- actúa como un perímetro universal de referencia para enfrentar los desafíos inherentes al desarrollo sostenible(52). Ídem, la Comisión Europea la ha catalogado como un <<modelo mundial para el desarrollo sostenible>>(53).

La Agenda 2030 incorpora diversos ODS relativos a la eficiencia energética en escenarios heterogéneos. Entre ellos, el ODS 7, <<Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos>>, incluye la meta 7.3, destinada a <<duplicar la tasa de mejora de la eficiencia energética global para 2030>>. Así, la eficiencia energética se presenta como un eje transversal que impacta positivamente en otros ODS, tales como el ya citado ODS 11 y el ODS 13 <<Acción por el clima>>, reforzando la interdependencia y las sinergias entre las metas globales de la Agenda 2030. En particular, el ODS 11, aunque no alude explícitamente a la eficiencia energética, puede considerarse implícita en sus metas 11.1, 11.2, 11.3, 11.6 y 11.b. Similar a lo observado para el ODS 7 respecto a la mejora del sistema energético, la optimización de la eficiencia energética en los territorios -considerando el entorno urbano, lato sensu, y las edificaciones, stricto sensu-, acompañado de la consiguiente reducción del consumo de energía y de las emisiones de gases de efecto invernadero, coadyuva a la configuración de hábitats más humanos, sostenibles y saludables. En consonancia con los principios rectores de la Agenda 2030: mejorar la salud, la prosperidad y el bienestar de la población mundial y el planeta en todas sus dimensiones -económica, social y ambiental-(54).

1.2. Nueva Agenda Urbana

El complemento y desarrollo de la Agenda 2030 en lo concerniente a las políticas urbanas lo constituye la NAU(55). En aras de lograr su cometido, amplía el horizonte de la Agenda 2030 en el contexto urbano, estableciendo directrices exhaustivas para un Desarrollo Urbano Sostenible y sistémico, abogando por la implementación de estrategias que reduzcan el consumo energético en edificios e infraestructuras urbanas. En lo que a este trabajo respecta, la NAU propone un enfoque holístico que articula la eficiencia energética con el Urbanismo sostenible, reconociendo su importancia para el desarrollo urbano global.

En el párrafo 34, se salvaguarda el acceso equitativo y asequible a infraestructuras -sociales y físicas- básicas sostenibles, tales como la energía renovable, subrayando su trascendencia en la creación de ciudades más inclusivas y eficientes. Por otra parte, el párrafo 44 del documento identifica a <<la configuración urbana, la infraestructura y el diseño de edificios>>(56) como factores cardinales para la eficiencia energética. La Agenda asocia estos componentes con el impulso del uso de energías renovables y la sostenibilidad del crecimiento urbano, integrando la resiliencia y la protección ambiental como vectores catalizadores de esta estrategia.

El compromiso de la NAU continúa con la generación y utilización de energía <<renovable y asequible>>(57), así como el desarrollo de infraestructuras de transporte sostenibles (párrafo 54). Esta directriz persigue mejorar la conectividad, reducir costes y mitigar los efectos nocivos de la movilidad ineficiente -congestión, contaminación, etcétera-, abordando de manera específica las necesidades energéticas y de transporte(58).

En materia de recursos energéticos, el párrafo 71 reafirma la responsabilidad de su gestión sostenible, priorizando la reducción de residuos y el uso racional de los mismos. Adicionalmente, en el ámbito de la construcción y edificación, se reitera la necesidad de utilizar los recursos naturales y materiales de construcción de forma sostenible (párrafo 76). Ello, con el fin de <<fomentar la creación de edificios sostenibles y resilientes y dar prioridad a la utilización de materiales locales, no tóxicos y reciclados>>(59), en armonía con los principios rectores de eficiencia energética y sostenibilidad. A fortiori, se alienta a los gobiernos de todos los niveles a desarrollar edificios y modos de construcción energéticamente eficientes, empleando fuentes de energía sostenibles (párrafo 75).

En última instancia, el párrafo 111 enfatiza la promoción de normas de construcción que garanticen la eficiencia en el uso de la energía y los recursos, junto con la resiliencia de los edificios. En su proyección hacia el medio urbano, el párrafo 121 se centra en garantizar <<el acceso universal a servicios energéticos asequibles, fiables y modernos>>(60) y promover la eficiencia energética en diversas infraestructuras urbanas, apoyando los esfuerzos locales para adoptar energías renovables en sectores clave.

En suma, la NAU reconoce la centralidad de la eficiencia energética en el Desarrollo Urbano Sostenible. Por consiguiente, ofrece una visión sistémica donde la eficiencia energética y el Urbanismo se entrelazan, alineando la planificación energética con la urbanística.

1.3. Agenda Urbana para la Unión Europea

Por analogía con la NAU, la Agenda Urbana para la Unión Europea -o Pacto de Ámsterdam- proporciona un marco estratégico para el diseño y la ejecución de las políticas urbanas en la esfera de la UE, contribuyendo a la consecución de los ODS, en particular el número 11.

Dentro de los objetivos ineludibles delineados en su articulado, se inscribe el propósito de <<abordar de forma integrada la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo, así como el acceso a una energía segura, sostenible y asequible>>(61). Luego, se observa de nuevo cómo estos documentos amplían su perímetro de actuación más allá de la disciplina eminentemente urbanística (planificación y gestión, esencialmente).

De conformidad con la Comisión Europea, la Agenda Urbana de la Unión Europea(62):

Constituye un esfuerzo conjunto de la Comisión, los Estados miembros y las ciudades europeas, a fin de reforzar la dimensión urbana de las políticas europeas y nacionales. En línea con la nueva agenda urbana de las Naciones Unidas, la UE refuerza la resiliencia de los asentamientos urbanos mediante la prevención de catástrofes y riesgos relacionados con el clima.

En el Pacto de Ámsterdam la eficiencia energética y su interrelación con el Urbanismo ocupan una posición preeminente. En él se definen un conjunto de <<temas prioritarios>>(63). La transición energética, que tendría como fines lograr un cambio estructural a largo plazo hacia las energías renovables y la eficiencia energética, es uno de ellos (vid. p. iii). A diferencia de la exhaustiva dedicación de la NAU a estos asuntos, en el Pacto de Ámsterdam no es posible hallar otras referencias directas a la materia. No obstante, se incide en la importancia de la eficiencia energética como una de las prioridades para las ciudades europeas.

Agotado el soft law, la eficiencia energética de las edificaciones se aborda por medio de una serie de directrices y normativas, como el paquete de medidas <<Energía limpia para todos los europeos>> de la Directiva sobre la eficiencia energética de los edificios (EPBD) -Directiva (UE) 2024/1275 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024, relativa a la eficiencia energética de los edificios -. Su finalidad es anteponer la eficiencia energética y consolidar una posición de liderazgo mundial en la expertise de las energías renovables(64). Si bien, el estudio de tales normas corresponde al objeto de otro trabajo.

1.4. Agenda Urbana Española

Tras la revisión de las directrices y líneas estratégicas internacionales de eficiencia energética, se proseguirá en este último subapartado dedicado al soft law con un examen detallado de la Agenda Urbana Española. Este análisis permitirá contextualizar cómo las políticas y estrategias nacionales se adaptan y alinean con los principios y objetivos globales discutidos previamente(65).

Conforme a las prioridades establecidas en el resto de Agendas, la eficiencia energética en los edificios -y en el tejido urbano en su conjunto- se presenta como un componente básico para la consecución de los objetivos plasmados; reflejo del compromiso del Estado con las políticas de sostenibilidad y la mejora de la calidad de vida.

Continuando con las ideas avanzadas en el epígrafe I, la AUE plantea un decálogo de Objetivos Estratégicos, desglosados a su vez en Objetivos Específicos y cada uno de ellos en Líneas de Actuación(66).

En lo que atañe a la eficiencia energética y a la rehabilitación de edificaciones, se debe prestar especial atención al Objetivo Estratégico (OE) 2: <<Evitar la dispersión urbana y revitalizar la ciudad existente>>. Este OE aborda principios axiomáticos fundamentales como la complejidad urbana, las infraestructuras y la forma urbana, así como la regeneración urbana y <<el ámbito específico de la edificación>>(67). La AUE sostiene que resulta esencial establecer una sinergia adecuada entre las construcciones y su entorno, reconociendo, reinterpretando y aprovechando las características geográficas, geológicas y bioclimáticas como fuentes vitales de recursos -agua, energía, materiales, etcétera-. Solo así será factible minimizar la presión sobre los recursos disponibles y optimizar la habitabilidad, elevando la eficiencia del patrimonio edificado. A tal fin, se proponen técnicas como la eficiencia energética o la rehabilitación y reutilización de las construcciones existentes. Bajo estas premisas se lograría un ahorro sustancial de recursos -en comparación con la sustitución por nuevas edificaciones- y se facilitaría la integración de la construcción tradicional en estrategias más sostenibles de uso del suelo(68). En este escenario, el Estado español se enfrenta a la siguiente paradoja: el principal recurso para una edificación sostenible reside en el patrimonio construido, pero al mismo tiempo, uno de los retos capitales de mayor envergadura es la mejora de la eficiencia energética del parque edificatorio existente. Adicionalmente, en salvaguarda de los Derechos Humanos (salud, medioambiente saludable, vivienda adecuada y saludable, etcétera), las edificaciones sostenibles que se generen en el presente y en el futuro deben garantizar la habitabilidad, es decir, el acceso a una vivienda y a un entorno circundante adecuados y saludables. En el ámbito residencial se traduciría en una mejora de las condiciones de calidad de vida y en una reducción de las facturas energéticas de los hogares.

Dentro del OE 2, es el Objetivo Específico 2.6 -<<mejorar la calidad y sostenibilidad de los edificios>>- el dedicado a optimizar la eficiencia energética del parque edificado, así como la promoción de prácticas sostenibles en la construcción de nuevas edificaciones. El Objetivo Específico 2.6 se subdivide en 9 Líneas de Actuación(69), en virtud de las cuales (1) se orienta hacia la concepción del tejido construido en su totalidad, trascendiendo la mera edificación. (2) Se propone la mejora de las condiciones de conservación, seguridad y habitabilidad de los edificios, (3) aspirando un avance constante hacia la accesibilidad universal. (4) A las técnicas previamente enunciadas para la mejora de la eficiencia energética en el parque edificado, se añaden incentivos fiscales, simplificación de trámites administrativos e implementación de campañas educativas. Junto con la educación, (5) la inspección técnica y el mantenimiento preventivo son otros de los elementos en los que la AUE incide con mayor exhaustividad que el resto de Agendas comentadas. Estas figuras se sustentan en la realización de Inspecciones Técnicas de Edificios y la elaboración de Informes de Evaluación de los mismos, con el fin de incentivar un mantenimiento preventivo que no se circunscriba exclusivamente a la corrección de deficiencias, sino que anticipe, mitigue y evite posibles contingencias. (6) Las inspecciones y los informes de evaluación se completan con el Libro del Edificio, cuyo cometido es compendiar y codificar de manera continua y actualizada todas las reparaciones y rehabilitaciones realizadas a lo largo de su vida útil. En este sentido, (7) para asegurar una actuación simbiótica, integral y coherente es esencial aprovechar las sinergias generadas entre las diversas intervenciones que se practiquen -v. gr., mantenimiento, accesibilidad, eficiencia energética, etcétera-. (8) Con relación a lo anterior, y con el propósito de favorecer un diseño arquitectónico y urbano basado en <<la calidad, la seguridad y la tranquilidad>>(70), se pretende que las Administraciones competentes emprendan el camino hacia la implementación de medidas que estimulen la participación activa de técnicos y empresas especializadas en rehabilitación y reforma. (9) Para concluir con las Líneas de Actuación, otro aspecto de suma relevancia para la AUE, en aras de lograr la sostenibilidad de las edificaciones, es su durabilidad, bajo la filosofía de <<construir para durar>>(71) y el empleo de materiales que permitan su reutilización.

Los resultados que pueden ofrecer estas políticas no son baladíes ni han de considerarse triviales. En la esfera de los Derechos Humanos, tales políticas posibilitarían una aplicación y disfrute más efectivos de los derechos a un medioambiente saludable. La mejora en la eficiencia energética propiciaría una reducción en el consumo de energía, la huella de carbono y las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo a la mitigación del cambio climático. Además, tendrían repercusiones favorables sobre los Derechos Humanos a la salud y a una vivienda adecuada, dado que mejorarían el confort térmico y la calidad del aire interior, atenuando los problemas de salud asociados con viviendas inadecuadamente aisladas o ventiladas. Si bien los resultados son incuestionablemente prometedores y se desearía que pudieran alcanzarse de inmediato, es imperativo reconocer que se requiere un esfuerzo ingente por parte de todos los actores involucrados, especialmente de las Administraciones Públicas. Su compromiso no debe ni puede limitarse a meras declaraciones, debiendo traducirse en acciones concretas y materializarse de manera efectiva. La magnitud de los desafíos y el trabajo necesario son de gran envergadura, pero los beneficios potenciales también lo son. Ergo, aunque los instrumentos de soft law carecen de carácter vinculante y operan exclusivamente como directrices u orientaciones, se considera oportuno que se les otorgue la debida atención, máxime, se proceda a su aplicación rigurosa y real.

2. Eficiencia energética en el Derecho Urbanístico español (hard law)

Frente a la flexibilidad inherente al soft law, se presenta el Derecho Urbanístico español, cuya normativa vinculante configura un marco jurídico sólido y de obligado cumplimiento. En lo sucesivo, se examinará cómo este conjunto de disposiciones legales, dotadas de carácter vinculante propio del hard law, garantiza una aplicación uniforme de los principios urbanísticos, garantizando así un desarrollo territorial más equilibrado y coherente, a la par que alineado con los ODS y las directrices emanadas de las Agendas Urbanas.

2.1. Introducción y contexto normativo

El marco normativo regulador de la rehabilitación urbana y la eficiencia energética en España se distingue por su complejidad intrínseca y presenta notables deficiencias que obstaculizan la consecución de los objetivos propuestos por Naciones Unidas y la Unión Europea.

Abstrayéndose a la esfera jurídico-urbanística lato sensu, <<sin temor a equivocación puede afirmarse que no existe ninguna rama del ordenamiento jurídico español con esta “cantidad” de normativa>>(72) (73).

Afirma MARTÍN REBOLLO en tono jocoso, que ni el lector pertrechado con conocimientos específicos en materia de Urbanismo <<armado de paciencia y razonablemente atento y perspicaz podrá internarse en el proceloso mar de la legislación urbanística sin pasar del asombro a la desesperación y ello tras varios estados intermedios de desasosiego y zozobra, con merma grave de la autoestima al comprobar que no se entera de nada, incluido lo que ya creía haber comprendido antes de empezar su estudio>>. Es difícil no compartir esta visión ni verse aquejado por esta sensación que, tal y como él define, es un verdadero <<suplicio al que es difícil sobrevivir ileso>>(74).

Stricto sensu, la Constitución Española, en los artículos 149.1.23º y 149.1.25º, atribuye al Estado la competencia exclusiva para aprobar normas básicas en materia de protección del medioambiente y energía, incluyendo el fomento de las energías renovables y la eficiencia energética(75) (76). Sin embargo, la transposición de las directivas europeas ha sido dispersa y sectorial, diluyendo la importancia de la transición hacia un modelo energético menos contaminante(77). Esta fragmentación normativa y complejidad añadida ha contribuido a ralentizar la consecución de los objetivos climáticos establecidos por Naciones Unidas y la Unión Europea.

2.2. Antecedentes normativos

La normativa edificatoria ha ejercido una función relevante en materia de eficiencia energética, destacándose(78): la Ley de Ordenación de la Edificación (en lo sucesivo, LOE) (79), el Código Técnico de la Edificación (en lo sucesivo, CTE) (80) y el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (en lo sucesivo, RITE) (81). Estas normas han sido objeto de sucesivas reformas para incorporar exigencias mínimas de ahorro energético tanto en la edificación como en instalaciones con elevado consumo(82).

No obstante, pese a la existencia de legislación orientada a fomentar la eficiencia energética, como la Ley de Economía Sostenible (en lo sucesivo, LES) de 2011, la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana de 2013 (en lo sucesivo, L3R) y el TRLS 2015, la normativa estatal para la rehabilitación energética de edificios sigue siendo dispersa y la regulación autonómica insuficiente para alcanzar los objetivos globales de descarbonización(83).

2.2.1. Normativa edificatoria y eficiencia energética: LOE y CTE en perspectiva

Aun cuando la normativa sobre edificación no se inscribe per se en el contenido del Derecho Urbanístico ni se contempla explícitamente en los Códigos de Urbanismo publicados en el Boletín Oficial del Estado, ambas disciplinas se hallan intrínsecamente vinculadas y, en incontables ocasiones, requieren una aplicación conjunta. Tanto es así que el TRLS 2015 exaltó la intersección entre el Derecho Urbanístico y el Derecho de la Edificación(84). Esta convergencia es palmaria al transitar las preocupaciones más allá de los tradicionales parámetros de seguridad, higiene, salubridad, ornato o calidad de las edificaciones, para incorporar la eficiencia energética, la accesibilidad universal y la sostenibilidad del proceso edificatorio y de los desarrollos urbanos(85).

Esta sección pretende explorar la interrelación entre la normativa edificatoria y urbanística, evaluando su impacto en la promoción de la eficiencia energética y su influencia en el desarrollo sostenible de las construcciones.

En primera instancia, en lo que concierne a la LOE, el art. 3, referido a los <<requisitos básicos de la edificación>>, identifica tres categorías diferenciadas: aquellas relativas a la funcionalidad, a la seguridad y a la habitabilidad. Es en la tercera de ellas donde se alude a la eficiencia energética y a otros aspectos ya abordados en el presente trabajo, tales como la salud o la protección del medioambiente. En concreto, el art. 3.1 letra c) LOE ratifica criterios de habitabilidad de los edificios, con el propósito de garantizar condiciones adecuadas para sus ocupantes y minimizar el impacto ambiental. Dentro de estas exigencias y atendiendo al objeto de investigación, se resaltan dos máximas. Por un lado, opera sobre el ahorro energético y el aislamiento térmico, con el fin de promover un uso racional de la energía que sea necesaria para el correcto funcionamiento del edificio, en pos de un equilibrio entre confort y sostenibilidad (ex. art. 3.1.c.3 LOE). Por otro, trata aspectos como la higiene, la salud y la protección del medioambiente, en aras de lograr condiciones adecuadas de salubridad y estanqueidad en el interior de las construcciones. Al mismo tiempo, se previene cualquier deterioro del entorno inmediato, lo que implica una gestión eficiente de todos los tipos de residuos generados (ex. art. 3.1.c.1 LOE). El precepto en cuestión es una ilustración de que la LOE no se circunscribe exclusiva y únicamente a la edificación, sino que su ámbito objetivo de aplicación se extiende también al entorno urbano. Estos postulados evocan a las orientaciones de las Agendas, pero también encuentran su correlato en el Preámbulo de la Ley General de Salud Pública (en lo sucesivo, LGSP)(86) (87). Luego, se consolida en el corpus jurídico español la ya reiterada interdependencia entre muy diversas disciplinas en la materia que nos ocupa. Todo ello reafirma el enfoque holístico y sistémico tan demandado por la comunidad científica urbanística.

En desarrollo del art. 3.1.c.3 LOE, el art. 15 CTE, bajo la rúbrica <<Exigencias básicas de ahorro de energía (HE)>> y el Documento Básico <<DB-HE Ahorro de Energía>> (ex. art. 15.3 CTE), delinean las correspondientes disposiciones aplicables.

El art. 15 del CTE positiviza las exigencias fundamentales en materia de ahorro energético, categorizadas como HE. Su propósito es <<conseguir un uso racional de la energía necesaria para la utilización de los edificios, reduciendo a límites sostenibles su consumo y conseguir, asimismo, que una parte de este consumo proceda de fuentes de energía renovable, como consecuencia de las características de su proyecto, construcción, uso y mantenimiento>> (ex. art. 15.1 CTE). Esto se logra a través de las características inherentes al diseño, construcción, uso y mantenimiento de los inmuebles (ex. art. 15.1 in fine CTE). Para alcanzar este objetivo, es conditio sine qua non que los edificios sean diseñados, construidos, utilizados y mantenidos de manera que se cumplan las exigencias básicas que se detallan en el apartado tercero del precepto (ex. art. 15.2 CTE).

A lo largo de su contenido, el art. 15.3 CTE regula múltiples dimensiones de la eficiencia energética, comenzando por la reducción del consumo energético. La exigencia básica HE 0 (subsección 15.1), se dedica a la restricción del consumo energético de los edificios de acuerdo con la zona climática donde se sitúen, el uso previsto y, en el caso de edificaciones preexistentes, el grado de intervención realizado. Se insta a que una parte significativa de este consumo sea cubierta por energías renovables, incorporando la sostenibilidad tanto en el diseño de nuevas construcciones como en la rehabilitación de las existentes.

En directa correspondencia con la reducción del consumo energético se encuentra la optimización de la demanda energética. La exigencia básica HE 1 (subsección 15.2) ordena que los edificios posean una envolvente térmica diseñada para minimizar las necesidades de energía primaria necesarias y alcanzar un nivel adecuado de confort térmico. De forma similar a lo dispuesto en la HE 0, se compele a que la envolvente se adapte a factores como la zona climática, las variaciones estacionales y el uso específico del edificio(88).

Complementariamente a la envolvente térmica, la exigencia básica HE 2 (subsección 15.3), relativa a la calidad de las instalaciones térmicas, pormenoriza las condiciones que deben cumplir las instalaciones térmicas para garantizar el confort de los ocupantes. La HE 2 se desarrolla en el RITE y su implementación será determinada en el diseño del edificio para asegurar que las instalaciones sean adecuadas y eficientes. Es pertinente indicar que es aplicable en todas las fases del ciclo de vida del edificio, tanto a edificios de nueva construcción como a aquellos en proceso de reforma(89).

En cuanto a la iluminación eficiente -exigencia básica HE 3 (subsección 15.4)-, los edificios han de contar con sistemas de iluminación ajustados a las necesidades de los usuarios y eficientes en términos energéticos. A tal fin, serán precisos sistemas de control que permitan adaptar la iluminación a la ocupación real de cada área, junto con mecanismos de regulación que maximicen el uso de la luz natural en zonas con características específicas.

Además, la energía renovable asume un rol fundamental en la provisión de servicios esenciales dentro del ámbito edificatorio. La exigencia básica HE 4 (subsección 15.5) estipula que los edificios deben garantizar una contribución mínima de energía proveniente de fuentes renovables para satisfacer la demanda de agua caliente sanitaria (ACS)(90). En paralelo, la exigencia básica HE 5 (subsección 15.6), exige que los edificios dispongan de sistemas que generen un mínimo de energía eléctrica a partir de fuentes renovables. Esta energía ha de ser destinada tanto al consumo interno como al suministro a la red eléctrica, fomentando la autosuficiencia energética y la integración de energías limpias en la infraestructura edificatoria.

Finalmente, el art. 15.3 CTE fomenta la movilidad sostenible por medio de la recarga de vehículos eléctricos. La exigencia básica HE 5 (subsección 15.6) insta a la incorporación de una infraestructura mínima para la recarga de vehículos eléctricos en los edificios.

Por su parte, el Documento Básico <<DB HE Ahorro de Energía>> establece criterios objetivos y procedimientos que, al ser cumplidos, aseguran no solo la satisfacción de las exigencias básicas, sino también la superación de los estándares mínimos de calidad asociados al ahorro energético (ex. art. 15.3 CTE). Es decir, en el marco de la regulación energética de los edificios, el Documento Básico <<DB-HE Ahorro de Energía>> establece directrices y procedimientos con el fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos básicos de eficiencia energética, detallados en el art. 15 CTE, profundizando en cada una de las exigencias básicas ya examinadas del art. 15.3 CTE.

2.2.2. Ley de Economía Sostenible (2011)

En un plano de mayor alcance que el meramente edificatorio, la Ley de Economía Sostenible procuró visibilizar la necesidad de un modelo energético más eficiente y sostenible (vid. Preámbulo, apartado V), articulando un corpus normativo que englobase múltiples áreas vinculadas a la sostenibilidad ambiental, incorporando reformas de notable trascendencia en los sectores implicados, tales como el modelo energético, la movilidad sostenible y la rehabilitación y vivienda. No obstante, sus disposiciones sobre rehabilitación y vivienda fueron derogadas en su totalidad por la L3R, la cual será objeto de análisis en la sección subsiguiente.

La LES anticipa algunos de los enfoques y metas que, ex post, las Agendas Urbanas han acogido. Esta Ley puede considerarse un antecedente y un precursor de la interrelación entre energía, Urbanismo, sostenibilidad y medioambiente, que posteriormente se consolidaron en documentos como la Agenda 2030, la Nueva Agenda Urbana, la Agenda Urbana para la Unión Europea y la Agenda Urbana Española. De este modo, la LES se alinea con los ODS de la Agenda 2030, particularmente con los números 7 y 11.

El Capítulo I del Título III, centrado en la sostenibilidad del modelo energético, conforma la columna vertebral sobre la cual gravita la totalidad del Título, en la medida en que en él se enuncian los principios rectores que han de guiar el sistema energético, tales como la garantía de un suministro seguro, la eficiencia económica y el respeto por el medioambiente (ex. art. 77 LES). A partir de estos principios, se persigue la construcción de un modelo energético que, mediante los instrumentos de planificación contemplados en la Ley, favorezca las energías renovables, mejore la previsibilidad y eficiencia de las decisiones de política energética, y reduzca la dependencia de fuentes de energía con alto potencial de emisiones de dióxido de carbono (ex. arts. 78-80 LES). Asimismo, se propicia la colaboración entre las Administraciones Públicas (ex. art. 81 LES) y se promueve la investigación, el desarrollo y la innovación en el ámbito, con una especial atención a las nuevas obligaciones que incumben a las Administraciones (ex. art. 82 LES). Se concluye la congruencia del Capítulo I con los apartados 71, 75 y 76 de la NAU y las exigencias básicas del art. 15 CTE -igualmente, con los compromisos internacionales en la lucha contra el cambio climático y la AUE-, en beneficio de la planificación energética orientada hacia la sostenibilidad y la eficiencia, fomentando la colaboración interadministrativa y la innovación tecnológica. A la luz de las obligaciones impuestas a las AA.PP., el Capítulo II confiere al Gobierno la responsabilidad de impulsar las acciones oportunas para el cumplimiento por España de los compromisos adquiridos con la Unión Europea relativos a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Además del sector público, la vivienda y el transporte son dos actividades económicas concebidas como áreas de actuación prioritarias para la LES. El Capítulo II tiene por fin la formulación de estrategias de movilidad más sostenibles y eficientes. Por su parte, el Capítulo IV se destinó a la revitalización del sector de la vivienda por medio de un conjunto de reformas que priorizaban la rehabilitación y renovación urbanas. Si bien, como se ha indicado ut supra, fue derogado por la L3R, quedando vacío de contenido. Pese a ello, su espíritu subyace en las directrices de la NAU, la Agenda Urbana para la UE y la AUE. Su derogación no suprimió ni quebrantó la relevancia de la rehabilitación urbana; por el contrario, es reflejo la evolución normativa hacia nuevas estructuras legales y políticas, como el TRLS 2015 y la AUE.

2.2.3. Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (2013)

La L3R representó un notable progreso hacia el modelo de Urbanismo sostenible(91), tanto para la recuperación de edificios -rehabilitación edificatoria- como para la transformación de barrios y ámbitos enteros -regeneración y renovación urbanas-. Sin embargo, su pronta derogación seguida de la entrada en vigor del TRLS 2015 volvieron a manifestar que la legislación española adolece -y continúa adoleciendo en la actualidad- de una insuficiente integración de la eficiencia energética en los procesos de rehabilitación(92).

La crisis económica de 2008, profundamente vinculada al mercado del suelo y la vivienda, vivificó un conglomerado de factores de muy diversa índole, predominantemente de carácter estructural (vid. Preámbulo, apartado I). En este escenario, la L3R emerge en respuesta a la acuciante necesidad de reequilibrar la política urbanística española, históricamente enfocada en la construcción y expansión de nuevas ciudades, desatendiendo la revitalización de los tejidos urbanos existentes y ocasionando a medio y largo plazo problemas de naturaleza estructural y social. Esta problemática fue ya consignada por el legislador estatal en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (vid. Exposición de Motivos, apartado I)(93). Por tanto, la L3R se redacta y promulga con el propósito de superar estos desafíos con la ayuda de un articulado normativo que facilite la rehabilitación, regeneración y renovación urbana, alineándose con las exigencias europeas en materia de eficiencia energética.

Adicionalmente, la L3R adoptó la visión holística tan demandada en la actualidad, dado que promovía intervenciones integrales en las ciudades, ocupándose de la infraestructura física, pero también de las dimensiones sociales, económicas y ambientales, con miras a mejorar la calidad de vida de los individuos y las comunidades, así como fomentar la sostenibilidad energética. Un hecho de relevancia innegable en el periodo de la crisis de 2008 -y también en la actualidad- fue -y sigue siendo- la perentoria necesidad de intervenir en el parque edificado, el cual requería -y requiere- rehabilitación, así como regeneración y renovación del entramado urbano circundante para garantizar el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada (ex. art. 47 CE). Esta intervención se torna aún más apremiante ante la disparidad entre el estado del parque edificado y las exigencias europeas en términos de eficiencia energética.

La Ley, por ende, no sólo pretendía mejorar la infraestructura física, sino también aproximarse a los estándares europeos, contribuyendo así al ahorro energético, a la autosuficiencia energética a nivel de barrio -mediante redes de instalaciones energéticas eficientes- y a la calidad de vida de los ciudadanos. En definitiva, fue concebida con la finalidad de cumplir tres objetivos cardinales (vid. Preámbulo, apartado III): (i) impulsar la rehabilitación de edificios y la regeneración y renovación de áreas urbanas; (ii) proporcionar un marco normativo idóneo que favoreciera la reconversión y revitalización del sector de la construcción, con especial énfasis en las 3R y; (iii) promover la calidad, sostenibilidad y competitividad en la edificación y el uso del suelo, armonizando la legislación con los estándares europeos, particularmente en lo que atañe a los objetivos de eficiencia energética, ahorro de recursos y lucha contra la pobreza energética.

De conformidad con lo expuesto, la L3R se inscribe en un contexto normativo que antecede y, a la vez, se alinea con las aspiraciones de las políticas urbanas más recientes emanadas de la Agenda 2030 y las Agendas Urbanas. Ya en 2013, la L3R advertía que las intervenciones urbanas debían trascender la mera expansión territorial para orientarse hacia la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación de las áreas urbanas. Ello desde una perspectiva holística y sistémica que abordase de manera integrada las dimensiones físicas, sociales, económicas y ambientales del espacio urbano, en sintonía con las directrices que posteriormente recogerían las Agendas. Ergo, la L3R actúa como un nexo de unión entre las necesidades históricas y estructurales del Urbanismo español y los objetivos contemporáneos consagrados en la Agenda 2030 y las Agendas Urbanas. Su visión de las 3R, la eficiencia energética y la mejora de la calidad de vida conecta directamente con los principios rectores de estas iniciativas, inspirando la normativa española vigente (TRLS 2015) y contribuyendo a la consolidación de un modelo de desarrollo urbano que sea a la vez sostenible, inclusivo y resiliente.

2.3. Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (2015)

Con anterioridad a la entrada en vigor del TRLS 2015, TEJEDOR BIELSA advirtió la ausencia de una regulación comprehensiva que unificara de manera coherente los instrumentos, objetivos y financiación en las operaciones de rehabilitación urbana(94). Esta observación pervive, incluso tras la aprobación y posterior derogación de la L3R. Pese a que el TRLS 2015 asumió ciertos principios de la L3R, el entramado normativo persiste en su fragmentación sin abordar adecuadamente la integración de la eficiencia energética en los procesos de rehabilitación(95).

A día de hoy, el TRLS 2015 constituye el principal corpus jurídico vigente para la promoción de un Desarrollo Urbano Sostenible y eficiente. Dispone de directrices destinadas a la optimización del consumo energético, tanto en la construcción de nuevas estructuras como en la rehabilitación de las preexistentes.

Resulta preciso subrayar que, a lo largo del devenir histórico del Derecho Urbanístico español -desde la Ley de 1956, considerada por el sector mayoritario de la doctrina la primera norma propiamente urbanística en España(96)-, las disposiciones legales se han limitado a la ordenación del uso del suelo, tal y como evidencian sus denominaciones. No obstante, con la promulgación del TRLS 2015, se inaugura una nueva era normativa al integrar la rehabilitación urbana, ibidem contemplado en el título que le da nombre. Esta expansión del ámbito objetivo de aplicación de la legislación sobre suelo hacia la rehabilitación urbana ha suscitado interrogantes en lo que respecta a la distribución competencial. La STC 143/2017, de 14 de diciembre 108327, confirmó la constitucionalidad de su regulación por la legislación estatal, al amparo de los artículos 149.1.13º y 149.1.23º CE(97). No obstante, el Tribunal Constitucional dictaminó que tales títulos competenciales no facultan al Estado para imponer la ejecución obligatoria de actuaciones de rehabilitación edificatoria, regeneración y renovación urbanas, ni para determinar criterios de prioridad (STS 143/2017, de 14 de diciembre, FD decimoquinto 108327). Tal imposición sería incompatible con las competencias autonómicas en materia de ordenación y ejecución urbanísticas, en tanto que vulneraría el equilibrio competencial definido en el ordenamiento constitucional (STS 143/2017, de 14 de diciembre, FD decimoquinto 108327)(98). En otro orden de ideas, la sentencia se pronuncia sobre el Informe de Evaluación del Edificio, una de las figuras clave para la optimización de la eficiencia energética. El TC matiza que, <<si bien la certificación de eficiencia energética está amparada por los títulos competenciales del artículo 149.1.23 y 25 CE, no lo están, sin embargo, las otras dos evaluaciones que el informe incorpora>> -evaluación del estado de conservación de los edificios y del cumplimiento de las condiciones de accesibilidad- (STS 143/2017, de 14 de diciembre, FD quinto)(99). Denota GONZÁLEZ RÍOS que esta es la ratio summa por la cual <<las referencias a la renovación edificatoria por razones de eficiencia energética sean escasas>> en el TRLS 2015(100).

A la luz de lo presentado, el Ordenamiento Jurídico urbanístico español en el ámbito estatal codifica un conjunto de disposiciones que integran -aunque de manera limitada y para algunos autores insuficiente(101), en parte consecuencia de los pronunciamientos en materia competencial- la eficiencia energética como un factor a considerar en la planificación y gestión urbanas. A continuación, se presenta una síntesis del contenido del TRLS 2015 respecto a lo que a este trabajo concierne.

Se concluyó el epígrafe I señalando que el art. 3 TRLS 2015 perseguía una política integrada en las esferas energética, urbanística, ambiental y climática, positivizando expresamente la obligación legal de rehabilitación del parque edificado, con miras a la mejora de su eficiencia energética -tanto en la construcción de nuevos edificios como en la rehabilitación de los existentes- y a la adaptación a las normativas contemporáneas de sostenibilidad.

De su literalidad se extraen pautas de optimización del uso de la energía y el suelo, garantizando al mismo tiempo la habitabilidad y sostenibilidad de las ciudades y edificaciones, en línea con los inalienables Derechos Humanos y los compromisos adquiridos. En concreto, el art. 3 TRLS 2015 requiere que la planificación y gestión del territorio sean orientadas hacia el tríplice equilibrio de la sostenibilidad -ambiental, económica y social-, siendo para ello la eficiencia energética una variable determinante en la planificación urbana (ex. art. 3.3 TRLS 2015).

Siguiendo el esquema obligacional de la LES, el art. 3.3 TRLS 2015 encomienda a los poderes públicos la elaboración y ejecución de políticas que integren la eficiencia energética para un uso óptimo del suelo y un diseño de infraestructuras urbanas que minimice el consumo energético, tanto en áreas urbanas consolidadas como en las de nueva creación(102). Luego, los postulados teóricos del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible se inscriben en el marco abstracto de los Derechos Humanos y se materializan en la praxis a través de la creación de entornos urbanos que descansen en un medioambiente y viviendas saludables -ubicadas en zonas seguras, salubres, universalmente accesibles y de calidad-(103). Este modo de concebir el Urbanismo se vincula con la hodierna concepción de la salud pública -que considera el tipo y la calidad de las viviendas (vid. Preámbulo LGSP)-, empero también responde a las nuevas exigencias derivadas de factores condicionantes de la salud como el tejido urbano en su conjunto y los estilos de vida(104). Así, integra una visión holística y comprehensiva del bienestar, que trasciende los lindes tradicionales del Urbanismo para englobar la totalidad de las condiciones socioambientales.

En materia de eficiencia energética, el art. 3 TRLS 2015 se ve complementado y reforzado por el art. 20 TRLS 2015, <<criterios básicos de utilización del suelo>>. En su apartado primero, letra c), fortalece la inserción de los principios de eficiencia energética en la planificación urbana, al exigir que la planificación y la gestión del territorio se orienten hacia la consecución de un desarrollo sostenible(105).

Por su parte, el artículo 24, bajo la rúbrica <<Reglas específicas de las actuaciones sobre el medio urbano>>, matiza que en las intervenciones sobre inmuebles declarados de interés cultural o sujetos a algún régimen de protección, será conditio sine qua non la adopción de soluciones innovadoras que posibiliten la realización de adaptaciones para mejorar la eficiencia energética sin comprometer los valores históricos o culturales de los inmuebles (ex. art. 24.6 TRLS 2015). Se explicita así, por el legislador estatal, la compatibilidad entre la preservación del patrimonio cultural y la modernización energética. Igualmente, por su especialidad, son de interés las reglas contempladas en los apartados cuarto y quinto del citado precepto. De su aplicación conjunta se teoriza que será posible la ocupación de espacios libres o de dominio público, así como las superficies comunes de uso privativo -sin distinción de si se ubican en el suelo, subsuelo o sobre el vuelo- siempre y cuando quede asegurada la funcionalidad de los mismos y las actuaciones se ajusten a las enumeradas en el precepto(106) y estén destinadas a la reducción de, al menos, un 30% de la demanda anual de calefacción o refrigeración del edificio (ex. arts. 24.4 y 24.5 TRLS 2015). En caso de que fuere preciso ocupar bienes de dominio público de otras AA.PP. diferentes a los Ayuntamientos, estos podrán solicitar al titular la cesión de uso o su desafectación. Adicionalmente, se permite la ocupación de superficies de espacios libres o de dominio público de titularidad municipal para las actuaciones descritas (ex. art. 24.4 y 24.5 TRLS 2015).

En este horizonte de colaboración y cooperación interadministrativa, el artículo 31 permite dotar de prioridad y beneficiarse de la colaboración y cooperación económica de la Administración General del Estado a las actuaciones de conservación, rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, en aras de promover una mayor coordinación entre los diferentes niveles de gobierno en la implementación de políticas de eficiencia energética más efectivas (ex. art. 31.1 a TRLS 2015)(107). A fortiori, el precepto incorpora ope legis los compromisos internacionales de sostenibilidad ambiental y cohesión social y territorial, atribuyendo a las AA.PP. la obligación de su promoción y la facultad de suscribir los convenios interadministrativos para la asignación de fondos (ex. art. 31.2 TRLS 2015). En relación con ello, el TRLS faculta a las AA.PP. para suscribir convenios de colaboración en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias (ex. art. 9.3 TRLS 2015).

En último término, la disposición adicional duodécima de la Ley tipifica las infracciones administrativas en materia de certificación de eficiencia energética de los edificios, clasificándolas en muy graves, graves y leves. Mediante la instauración de un régimen sancionador para aquellas conductas susceptibles de comprometer los estándares fijados, se aspira no sólo a la corrección de desviaciones, sino también a la mejora continua y a la salvaguarda del cumplimiento de las normativas de eficiencia energética y de los principios subyacentes en las mismas.

Atendiendo a lo expuesto, cabe aseverar que el TRLS 2015 incorpora un marco regulador de la eficiencia energética en la construcción de nuevos edificios, pero también en el parque edificado preexistente, destacando la importancia de la rehabilitación y la mejora de la eficiencia energética en ambos casos. En suma, el TRLS 2015 configura una estructura sólida para la promoción de la eficiencia energética -reconocida como un pilar esencial en la consecución de un Desarrollo Urbano Sostenible-, puesto que trasciende del ámbito urbanístico stricto sensu -entorno urbano- para incidir también en el parque edificado, asegurando que todas las estructuras contribuyan a un futuro más sostenible y eficiente. Los preceptos aquí analizados, junto con la disposición adicional duodécima, son reflejo de un compromiso amplio con la sostenibilidad urbana, en busca de ciudades energéticamente eficientes, resilientes y habitables en un futuro próximo. Por ende, el TRSL 2015 optimiza el uso del suelo y la energía, favoreciendo la incorporación de energías renovables y la habitabilidad de las viviendas, la sostenibilidad en todas sus dimensiones (ambiental, social y económica) y la mejora del bienestar social y la calidad de vida de los ciudadanos.

III. CONCLUSIONES

PRIMERA. El término <<urbanoceno>> propone un paradigma renovado, donde las urbes y los procesos urbanos tienen un impacto directo sobre el planeta, en analogía con el <<antropoceno>>. Sin embargo, en lugar de concentrar su atención en la influencia humana lato sensu, este neologismo focaliza su estudio en las dinámicas urbanas como vectores cardinales de transformación global. Subraya cómo la urbanización acelerada y la expansión territorial de las ciudades han perturbado sustancialmente los ecosistemas, el clima global, y la biodiversidad, convirtiendo a las urbes en epicentros de la crisis climática. Existe un consenso cuasiunánime en la comunidad científica urbanística sobre la urgencia de reformular y reconcebir el Urbanismo mediante un modelo que priorice el bienestar social, situé al individuo en el eje central, y adopte un enfoque multidisciplinar, holístico y sistémico, incorporando disciplinas tradicionalmente no consideradas de modo suficiente en la planificación urbana.

SEGUNDA. Las Agendas Urbanas, por su naturaleza estratégica no normativa, se inscriben en el concepto de soft law. Cabe destacar que, pese a no imponer obligaciones jurídicas, sus directrices y principios ampliamente aceptados sí son influyentes en la práctica internacional. Tanto la Agenda 2030 como las Agendas Urbanas examinadas reconocen la eficiencia energética como un pilar fundamental para alcanzar sus objetivos.

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible incluye en el ODS 7 la meta 7.3, la cual se propone duplicar la tasa de mejora de la eficiencia energética global para el año 2030. Aunque la eficiencia energética no se menciona explícitamente en el ODS 11 relativo a ciudades sostenibles, se halla implícita en sus metas relacionadas con la infraestructura y la calidad de vida urbana. En desarrollo y complemento de la Agenda 2030, la Nueva Agenda Urbana, la Agenda Urbana para la Unión Europea y la Agenda Urbana Española refuerzan la trascendencia de la eficiencia energética en el entramado urbano. Todas ellas promueven su integración en las políticas urbanas para lograr hábitats más sostenibles y saludables, alineándose con los principios de la Agenda 2030 en términos de salud, bienestar y sostenibilidad en su tríplice contenido.

TERCERA. El corpus jurídico español en materia de eficiencia energética en el Derecho Urbanístico es complejo y fragmentado. La normativa edificatoria ha avanzado introduciendo ciertas exigencias relacionadas con la eficiencia energética en la construcción. Mientras que la LOE estipula requisitos básicos para la habitabilidad y el impacto ambiental de los edificios, el CTE y el RITE detallan exigencias específicas sobre ahorro energético y sostenibilidad. Sin embargo, la legislación estatal continúa siendo insuficiente para cumplir con los objetivos globales de descarbonización.

La LES y la L3R introdujeron reformas importantes, empero fueron rápidamente derogadas. Las iniciativas de sendas leyes se pueden concebir como los primeros esfuerzos hacia un Urbanismo más sostenible, aunque no exentos de limitaciones. Su pronta derogación reveló las dificultades persistentes para consolidar un enfoque normativo verdaderamente sostenible e integral, el cual aún no ha logrado incorporar plenamente la eficiencia energética como un eje central en el desarrollo urbano. Luego, la implementación efectiva de la eficiencia energética sigue siendo un desafío.

Así, el análisis del Ordenamiento Jurídico español (hard law) en materia de eficiencia energética revela un marco normativo que continúa siendo altamente fragmentado y carente de una cohesión efectiva. Esta problemática emana de la dispersión normativa y de las sucesivas reformas que han tenido lugar en pequeños lapsos de tiempo. Por su parte, la Constitución Española, en los artículos 149.1.23º y 149.1.25º, confiere al Estado competencias en materia de protección del medioambiente y energía, pero la transposición de las directivas europeas en estas áreas se ha realizado de manera sectorial y deficiente en términos de coherencia, diluyendo su eficacia en la transición hacia un modelo energético más sostenible.

CUARTA. Actualmente, el TRLS 2015 es el principal texto legal de hard law para promover un Desarrollo Urbano Sostenible. En su articulado recoge criterios para optimizar el consumo energético en la construcción y rehabilitación de edificios, reconociendo a la eficiencia energética como parte integral de la planificación urbana (ex. art. 3 TRLS 2015). A diferencia de sus antecesoras, el TRLS 2015 expande su ámbito objetivo para incluir la rehabilitación urbana, generando debates respecto a la distribución competencial. La STC 143/2017, de 14 de diciembre, aclaró que el Estado no puede imponer la ejecución obligatoria de actuaciones de rehabilitación edificatoria, regeneración y renovación urbanas, ni determinar criterios de prioridad (STS 143/2017, FD decimoquinto).

En lo concerniente a su contenido, el art. 3 TRLS 2015 codifica el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible e introduce en el Urbanismo la eficiencia energética, alineando la planificación urbana con la sostenibilidad (ex. art. 3.3 TRLS 2015). Estos axiomas se refuerzan en el art. 20 TRLS 2015, al exigir que la planificación urbana promueva el desarrollo sostenible. El artículo 24 regula un conjunto de reglas especiales para supuestos de hecho concretos. Exige, para intervenciones en inmuebles de interés cultural o sujetos a algún régimen de protección, la adopción de soluciones innovadoras que mejoren la eficiencia energética sin perjudicar los valores históricos (ex. art. 24.6 TRLS 2015). Además, permite la ocupación de espacios libres o de dominio público, así como las superficies comunes de uso privativo, siempre y cuando concurran los requisitos definidos y se reduzca al menos un 30% la demanda de calefacción o refrigeración de los edificios (ex. arts. 24.4 y 24.5 TRLS 2015). Alude, también, a la cooperación interadministrativa y la facultad de suscribir convenios en los arts. 31 y 9.3 TRLS 2015. Finalmente, en la disposición adicional duodécima se regula un régimen sancionador para asegurar el cumplimiento de los estándares de eficiencia energética.

En definitiva, el TRLS 2015, pese a representar un avance al incluir la rehabilitación urbana como parte de su objeto regulatorio, prosigue sin abordar de manera suficiente la integración de la eficiencia energética en los procesos de rehabilitación y desarrollo urbano. La STC 143/2017, de 14 de diciembre, limitó la capacidad del Estado para imponer obligaciones en esta materia -debido a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas-, y puso de manifiesto las restricciones legales y políticas que disuaden una regulación más ambiciosa. Como resultado, ha perpetuado un corpus jurídico que, si bien incorpora principios esenciales, no logra articular un régimen jurídico robusto y cohesionado capaz de responder de manera integral a los desafíos de la sostenibilidad y la lucha contra el cambio climático en el ámbito urbano. Por ello, resulta imperativo superar las barreras normativas y competenciales, así como adoptar un enfoque integral y coordinado -en materia urbanística, en todas las fases de la planificación, diseño, construcción y rehabilitación urbana-. Solo por medio de una regulación unificada y coherente será factible cumplir con los compromisos internacionales asumidos y mejorar la calidad de vida en las ciudades españolas.

QUINTA. Los principales desafíos detectados en la presente investigación se pueden sintetizar en los siguientes. La dispersión normativa y la ausencia de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno (estatal, autonómico y local) han contribuido a la ralentización en la consecución de los objetivos establecidos por Naciones Unidas y la Unión Europea. Pese a los esfuerzos efectuados por alinear la legislación española con los ODS, en particular el ODS 7 y el ODS 11, la realidad es que las barreras normativas y competenciales persisten como obstáculos insalvables. En relación a ello, otra de las principales debilidades radica en la complejidad intrínseca del marco normativo regulador, por la cual se presentan notables deficiencias. Este entramado legislativo se ha caracterizado por su ingente cantidad de disposiciones, su densa proliferación de normativas y su fragmentación. Como ha destacado la literatura jurídica, la cantidad abrumadora de disposiciones legales en este ámbito carece de parangón en el Ordenamiento Jurídico español. Este escenario, constituye un verdadero <<suplicio al que es difícil sobrevivir ileso>>(108), resultando complicado no compartir su visión. En consecuencia, el trayecto hacia un Urbanismo sostenible en España requiere un gran esfuerzo por sistematizar las diversas normativas vigentes y dispersas. A tal efecto, se requiere no solo una actualización y unificación, sino también la adopción de políticas públicas que incentiven la innovación, la investigación y la implementación de tecnologías eficientes y sostenibles en el ámbito de la edificación y el Urbanismo. A juicio de quien suscribe, lejos de insistir en la perpetuación de la proliferación normativa, resultaría oportuno y deseable la integración armónica de estas disposiciones, de modo que converjan en torno al principio de buena regulación (ex art. 129 Ley 39/2015), asegurando así un corpus iuris preciso y eficaz.

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JURISPRUDENCIA

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Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda). Resolución núm. 45/2024, de 15 de enero.

NOTAS:

(1). WEST, G. B. (2017).

(2). <<La ciudad constituye el nuevo paradigma, el nuevo referente de nuestra época. Geoffrey West propone “reemplazar el término Antropoceno por el más geográfico de Urbanoceno”, puesto que el gran reto de nuestro tiempo estriba en la crisis urbana que experimentan nuestras ciudades. Richard Florida, en su publicación The New Urban Crisis, establece que la “crisis de nuestro tiempo es la crisis de las ciudades” y que “la única vía de avance para nuestra sociedad es más y no menos Urbanismo”>> (DE LA CAL, DÍEZ MEDINA y MONCLÚS, 2018: 5). En este sentido, la Agenda Urbana Española proclama que <<nunca en la historia de la humanidad las ciudades habían tenido el protagonismo que tienen hoy. El mundo es urbano y la sociedad también>> (MINISTERIO DE FOMENTO, 2019: 12).

(3). DOCAMPO GARCÍA, M. (2022).

(4). BRENNER, N. Y SCHMID, C. (2014); ANGELO, H. y WACHSMUTH, D. (2020).

(5). SETO, K. C., GÜNERALP, B. y HUTYRA, L. R. (2012).

(6). CARRIÓN MENA, F. (2018).

(7). Atendiendo a las previsiones de Naciones Unidas, en 2050 dos tercios de la población mundial serán urbanos, concentrándose en las ciudades (MINISTERIO DE FOMENTO, 2019). En España este porcentaje ya ha sido superado. En 2019 el 80% de la población habitaba en áreas urbanas, situando a España entre los Estados miembros de la Unión Europea con un mayor porcentaje de población urbana (MINISTERIO DE FOMENTO, 2019).

(8). Ese mismo año, la Agenda Urbana Española sostuvo que <<retos globales de todo tipo, sociales, medioambientales, culturales, alimentarios y de salud, económicos y, por supuesto territoriales deban abordarse dentro de las ciudades y mediante estrategias de carácter integrado y holísticas>> (MINISTERIO DE FOMENTO, 2019:12).

(9). Vid. Monográfico <<El planeamiento urbano en España: crisis y desafíos de futuro>>, publicado en 2023 en la Revista Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, 55(217). doi: 10.37230/10.37230/CyTET.2023.217.

(10). Numerosos estudios han demostrado que el diseño urbano impacta directamente en la salud y bienestar de los ciudadanos. V. gr., la calidad del aire, la disponibilidad de espacios verdes y la accesibilidad a servicios esenciales son factores críticos que afectan a su bienestar (FARIÑA TOJO, J. y MERINO MERINO, B., 2012; LOWE, M., BOULANGE C. y GILES CORTI B., 2014; FARIÑA TOJO, J., HIGUERAS GARCÍA, E. y ROMÁN LÓPEZ, E., 2019; HIGUERAS GARCÍA, E. et al., 2021; GARCÍA GONZÁLEZ, M.C. et al., 2022). La integración de estas consideraciones en el diseño urbano puede mejorar significativamente la calidad de vida y contribuir a un entorno más saludable y sostenible.

(11). SWYNGEDOUW, E. y ZUÑIGA COPANO, M. (2018).

(12). CARRIÓN MENA, F. (2018).

(13). BRENNER, N. (2013).

(14). ANGEOLOLETTO, F. et al. (2015).

(15). SWYNGEDOUW, E. y ZUÑIGA COPANO, M. (2018).

(16). BRENNER, N. (2013).

(17). CAMAGNI, R. (1999); CEREZO IBARRONDO, Á. (2023a). Este enfoque integrador tiene como objetivo abordar la desigualdad, el cambio climático y el agotamiento de los recursos (NOGUEIRA LÓPEZ, 2018). Sin embargo, la ambigüedad y la complejidad de la sostenibilidad han obstaculizado su implementación práctica (OCAMPO LÓPEZ, 2023). La transición de un modelo basado en el crecimiento económico a uno basado en principios de sostenibilidad urbana ha llevado al desarrollo de herramientas para analizar y evaluar las relaciones entre humanos y medio ambiente (ALONSO NAVEIRO, 2018). A pesar de estos esfuerzos, sigue habiendo una lucha entre la necesidad de un modelo sostenible y el dominio de la globalización neoliberal intensiva en recursos (NOGUEIRA LÓPEZ, 2018). Lograr la sostenibilidad urbana requiere cambios sustanciales en las políticas y programas actuales (ARTARAZ MIÑÓN, 2002). A fortiori, son precisos cambios estructurales en las instituciones, los valores y los comportamientos sociales para crear ciudades habitables, seguras y justas que preserven las características culturales y ambientales (LEZAMA Y DOMÍNGUEZ, 2006), así como una planificación y gestión adecuadas para equilibrar los componentes económicos, sociales y ambientales (SALAS MUÑOZ, 2022). Este equilibrio es crucial, ya que el crecimiento económico no solo ha generado beneficios, sino que también ha causado problemas ambientales y sociales, lo que convierte al desarrollo sostenible en uno de los mayores desafíos del siglo XXI (SALAS MUÑOZ, 2022).

(18). HUETE GARCÍA, M. Á. y MERINERO RODRÍGUEZ, R. (2022).

(19). Entre otros autores: SANAHUJA PERALES, J. A. y TEZANOS VÁZQUEZ, S. (2017); DÁVALOS GONZÁLEZ, J. y ROMO PÉREZ, A. (2017); LÓPEZ PAGÁN, J. (2019); DE LA CRUZ MERA, Á. (2019); GARCÍA MARTÍN, L. (2022).

(20). SANAHUJA PERALES, J. A. y TEZANOS VÁZQUEZ, S. (2017); GARCÍA MARTÍN, L. (2022).El carácter estratégico de las Agendas implica que su aplicación depende en gran medida de la voluntad política y del compromiso de los gobiernos y otros actores involucrados (GARCÍA MARTÍN, 2022). A diferencia de las disposiciones normativas vinculantes, que obligan a cumplir con ciertos requisitos y estándares, las Agendas proporcionan un marco general y recomendaciones que orientan las políticas y prácticas, pero no imponen obligaciones ni deberes específicos. Su naturaleza no vinculante puede dificultar la integración de sus principios en las políticas locales y la obtención de resultados concretos. Y ello -carencia de un marco normativo riguroso-, puede llevar a una implementación desigual y a la ausencia de mecanismos efectivos para supervisar y evaluar el progreso hacia las metas propuestas (VELA JIMÉNEZ et al., 2022; BOHIGUES, GAÑÁN SÁNCHEZ y HUETE GARCÍA, 2023). En este contexto, la gobernanza desempeña un papel crucial como herramienta transversal y multinivel en las Agendas Urbanas, que va más allá de los enfoques jerárquicos tradicionales para abordar los desafíos de la sostenibilidad (RANDO BURGOS, 2022).

(21). Aprobada en la septuagésima Asamblea General de Naciones Unidas, durante la Cumbre de Desarrollo Sostenible 2015 celebrada en Nueva York del 25 al 27 de septiembre.

(22). DÁVALOS GONZÁLEZ, J. y ROMO PÉREZ, A. (2017); SACRISTÁN DE MIGUEL, M. J. (2019); ROQUE JUNGES, J. (2020).

(23). SACRISTÁN DE MIGUEL, M. J. (2019); GÓMEZ SALAZAR, E. A., LANDERO, N. G. y GARCÍA MENDOZA, N. G. (2020).

(24). In itinere, el concepto de hábitat ha experimentado una transformación significativa, pasando de ser un mero refugio que garantizaba condiciones mínimas de salubridad -tal como se establece en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948- a abarcar un enfoque más amplio que se conoce como Desarrollo Urbano Sostenible. Este último aboga por la integración del medio ambiente con el crecimiento económico, la mejora de la calidad de vida y el bienestar social (VARGAS MARCOS, DE LA CRUZ MERA y HERAS CELEMIN, 2021). Muestran los autores que las tres Conferencias Hábitat de Naciones Unidas reflejan claramente la evolución del concepto. En la primera de ellas (Vancouver, 1976), el término "hábitat" se limitaba principalmente a las viviendas, aunque estas se consideraban dentro de un contexto más amplio que incluía servicios básicos adecuados. Dos décadas más tarde, durante la segunda Conferencia (Estambul, 1996), el enfoque se amplió para incluir los asentamientos humanos en su totalidad, comprendiendo la sostenibilidad y reconociendo la figura de las ciudades como el hábitat predominante del ser humano. Finalmente, en la tercera y última Conferencia (Quito, 2016) se presentó la Nueva Agenda Urbana, que estableció un marco para alcanzar el objetivo global de crear ciudades más sostenibles, inclusivas, seguras y resilientes, alineándose con el ODS 11 de la Agenda 2030 (VARGAS MARCOS, DE LA CRUZ MERA y HERAS CELEMIN, 2021).

(25). VARGAS MARCOS, F., DE LA CRUZ MERA, Á. y HERAS CELEMIN, M. R., 2021, p. 57.

(26). Aprobada en la Conferencia Hábitat III de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible, celebrada en Quito el 20 de octubre de 2016 y refrendada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 23 de diciembre de 2016.

(27). TORRES TOVAR, C. A. (2017); TORO MARTÍNEZ, M. (2019).

(28). DÁVALOS GONZÁLEZ, J. y ROMO PÉREZ, A. (2017); TORO MARTÍNEZ, M. (2019).

(29). EZQUIAGA DOMÍNGUEZ, J. M. (2019).

(30). El Pacto de Ámsterdam (Agenda Urbana para la Unión Europea) fue aprobado en la reunión informal de Ministros de Desarrollo Urbano de la UE, celebrada el 30 de mayo de 2016. Posteriormente, en la reunión informal de Ministros de Desarrollo Urbano de 30 de noviembre de 2020, bajo la Presidencia alemana del Consejo de la UE, se aprobó la Nueva Carta de Leipzig que actualiza la Agenda Urbana para la Unión Europea.

(31). GONZÁLEZ MEDINA, M., HUETE GARCÍA, M. Á. y MERINERO RODRÍGUEZ, R. (2016); NETO, P., SERRANO, M. M. y SANTOS, A. (2019).

(32). DÁVALOS GONZÁLEZ, J. y ROMO PÉREZ, A. (2017); PEMÁN GAVÍN, I. (2019); CHAUSTRE OLARTE, C. R. (2023).

(33). GONZÁLEZ MEDINA, M., HUETE GARCÍA, M. Á. y MERINERO RODRÍGUEZ, R. (2016); PEMÁN GAVÍN, I. (2019).

(34). Tomada en consideración por el Consejo de Ministros el 22 de febrero de 2019.

(35). DE LA CRUZ MERA, Á. (2019).

(36). La sostenibilidad se conceptualiza como un equilibrio entre el desarrollo económico, la protección ambiental y la cohesión social (LEZAMA Y DOMÍNGUEZ, 2006; OCAMPO LÓPEZ, 2023), donde ninguna de estas dimensiones puede ser sacrificada en favor de las otras (CASTRO SCHORN et al., 2023).

(37). MINISTERIO DE FOMENTO (2019).

(38). ZULATEGUI BEÑARÁN, J. (2022).

(39). La AUE propone cambios hacia una ciudad de proximidad al abordar la densidad, la complejidad y la continuidad física del entorno construido. También aboga por la introducción de la naturaleza en las ciudades a través de la infraestructura verde y la creación de espacios que fomenten la interacción social (FARIÑA TOJO et al., 2022).

(40). DÁVALOS GONZÁLEZ, J. y ROMO PÉREZ, A. (2017); ALARCÓN ZAMBRANO, J. A. y MÁRQUEZ, J. A. (2020); GONZÁLEZ ACUÑA, V. H. et al. (2021); Locatelli, P. A. (2021).

(41). CEREZO IBARRONDO, Á. (2023a); CEREZO IBARRONDO, Á. (2023b).

(42). Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

(43). Adviértase que, si bien el TRLS 2015 proporciona un marco normativo que apoya los principios de las Agendas Urbanas, su implementación efectiva depende de la capacidad de los gobiernos locales y regionales para traducir estos principios en prácticas concretas y acciones efectivas (DÁVALOS GONZÁLEZ Y ROMO PÉREZ, 2017; LÓPEZ PAGÁN, 2019; PEMÁN GAVÍN, 2019; LÓPEZ PAGÁN, 2020).

(44). Siguiendo a DEL MORAL ÁVILA, DELGADO MÉNDEZ Y MARMOLEJO DUARTE (2019), este principio estipula que la regulación, planificación, ocupación, transformación y uso del suelo deben alinearse con el interés general. Resulta imperativo que los recursos naturales sean empleados de manera racional, equilibrando las necesidades de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y oportunidades, la salud y la seguridad de las personas, así como la protección del medioambiente (ex. art. 3.1 y 3.2 TRLS 2015). Asimismo, se requiere la evaluación y el monitoreo de la sostenibilidad en el desarrollo urbano, garantizando la viabilidad técnica y económica de las intervenciones en el entorno urbano. Las Administraciones Públicas con competencias en planificación y ejecución urbanística están obligadas a elaborar un <<informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística>>, el cual debe incorporar la sostenibilidad ambiental y económica (ex. art. 22.6 TRLS 2015).

(45). V. gr., la planificación urbana debe contemplar la sostenibilidad ambiental, la cohesión social y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos (ex. art. 3.2 TRLS 2015).

(46). Denótese que el concepto de seguridad energética ha evolucionado más allá de las definiciones tradicionales para incluir la eficiencia energética y los retos asociados al cambio climático (GARCÍA LUPIOLA, 2023; RODRÍGUEZ PEÑA, 2023).

(47). DEL MORAL ÁVILA, C., DELGADO MÉNDEZ, L. Y MARMOLEJO DUARTE, C.R. (2019).

(48). Definido por el Diccionario Jurídico de la Real Academia Española en los siguientes términos: <<actos jurídicos que sin tener fuerza vinculante obligatoria contienen las pautas inspiradoras de una futura regulación de una materia, abriendo paso a un posterior proceso de formación normativa>>.

(49). Si bien no constituyen instrumentos jurídicos vinculantes, ejercen una influencia destacable en la formulación de políticas públicas y en la orientación de las acciones a nivel local, nacional e internacional. Por medio de la adopción y promoción de estas Agendas, los Estados y otros actores manifiestan su compromiso con los principios y objetivos en ellas plasmados, utilizando estas directrices como marco de referencia para el desarrollo sostenible y la planificación urbana. En este sentido, las Agendas Urbanas actúan como catalizadores de cambio, estimulando la implementación de políticas y prácticas que, aunque no son obligatorias por ley, contribuyen al cumplimiento de los objetivos compartidos en materia de Desarrollo Urbano Sostenible.

(50). NACIONES UNIDAS, 2015, p.1.

(51). NACIONES UNIDAS, 2015, pp. 2 y 11.

(52). El término desarrollo sostenible fue empleado por primera vez en el informe Brundtland en 1987 (MENÉNDEZ REXACH, 2021).

(53). COMISIÓN EUROPEA, 2016, p. 3.

(54). NACIONES UNIDAS (2015).

(55). La NAU se compone por la Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos y el Plan de Aplicación de la Nueva Agenda Urbana, favoreciendo a la consecución de los ODS, en concreto, el número 11 (MENÉNDEZ REXACH, 2021).

(56). NACIONES UNIDAS, 2017, p. 16.

(57). NACIONES UNIDAS, 2017, p. 19.

(58). Es oportuno recordar que las soluciones energéticas han de ser sostenibles y renovables, empero también universalmente accesibles, contribuyendo a la reducción de desigualdades y al desarrollo urbano que sea ambientalmente responsable, económico y saludable (NACIONES UNIDAS, 2017; NACIONES UNIDAS, 2021).

(59). NACIONES UNIDAS, 2017, p. 25.

(60). NACIONES UNIDAS, 2017, p. 36.

(61). COMISIÓN EUROPEA, 2016, p. 7.

(62). Ibidem.

(63). COMISIÓN EUROPEA (2016).

(64). La reciente Directiva establece requisitos mínimos para la eficiencia energética de nuevos edificios y rehabilitación de los existentes e introduce conceptos como los edificios de energía casi nula (nZEB).

(65). MINISTERIO DE FOMENTO (2019); MENÉNDEZ REXACH, Á. (2021).

(66). MINISTERIO DE FOMENTO (2019).

(67). MINISTERIO DE FOMENTO, 2019, p. 96.

(68). MINISTERIO DE FOMENTO (2019).

(69). Ibidem.

(70). MINISTERIO DE FOMENTO, 2019, p. 103.

(71). MINISTERIO DE FOMENTO, 2019, p. 102.

(72). DE LA CRUZ MERA, Á., 2023, p. 651.

(73). Los <<Códigos de Urbanismo>> -que compendian la normativa aplicable en la materia y aquella con impacto directo en el sector-, publicados en el Boletín Oficial del Estado, revelan una de las inquietudes más prominentes del Urbanismo en España: la ingente y, con frecuencia, irracional legislación vigente en esta materia (DE LA CRUZ MERA, 2023).

(74). DE LA CRUZ MERA, Á., 2023, p. 651.

(75). GONZÁLEZ RÍOS, I. (2023).

(76). Adviértase que las Comunidades Autónomas, en virtud de sus competencias en materia de medioambiente y eficiencia energética, pueden elevar estos niveles básicos de eficiencia energética (STC 87/2019, de 20 de junio, FD decimoctavo). A continuación, se reproduce el FD decimoctavo in fine: <<Este Tribunal ha reconocido la competencia del Estado al amparo de los títulos de los núms. 23 y 25 del art. 149.1 CE para regular el certificado de eficiencia energética de los edificios (STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 5). Con mayor motivo, debe reconocérsele igualmente competencia para establecer los <<requisitos mínimos que deben satisfacer esos edificios>> de consumo de energía caso nulo (disposición adicional segunda, apartado tercero, del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril), las <<exigencias básicas de ahorro de energía>> de edificios (rúbrica del art. 15 CTE) o los <<niveles mínimos de calidad propios del requisito básico de ahorro de energía>> (art. 15.3 del código técnico de la edificación). En ejercicio de esas competencias el Estado puede marcar por tanto los requisitos o niveles <<básicos>> o <<mínimos>> que deben alcanzar los edificios para cumplir con el <<nivel de eficiencia energética muy alto>> exigido por el anexo I de la Directiva 2010/31/UE. Ahora bien, del propio tenor de las normas mencionadas se desprende que estas no impiden a las comunidades autónomas el <<desarrollo>> de ese común denominador normativo sobre la eficiencia energética de los edificios, o dicho en otros términos, la elevación del estándar fijado al respecto por las normas estatales, que puede perfectamente encuadrarse en sus competencias de desarrollo en materia de medio ambiente [art. 144.1 b)] y de fomento –en sentido amplio, no técnico– de la eficiencia energética [art. 133.1 d) EAC]>>.

(77). GARCÍA LUPIOLA, A. (2022).

(78). GONZÁLEZ RÍOS, I. (2023).

(79). Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

(80). Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

(81). Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios.

(82). La normativa española sobre edificación ha experimentado una importante evolución en materia de eficiencia energética. Desde las Normas Tecnológicas y Básicas de la Edificación en los años setenta, hasta la promulgación del CTE en 2007, se ha producido un proceso continuo de renovación tecnológica y normativa (HERNÁNDEZ PEZZI, 2010). La LOE definió el marco para fomentar la calidad de los edificios y sus instalaciones (PIEDRA MORALES Y TENORIO RÍOS, 2006) y el CTE han determinado requisitos específicos para la construcción y rehabilitación de edificios, promoviendo el uso de tecnologías y materiales eficientes en términos energéticos. Estas regulaciones, junto con el Real Decreto 235/2013, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios -derogado por el Real Decreto 390/2021, de 1 de junio, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios-, han impulsado cambios en los métodos constructivos, logrando reducciones de hasta un 50% en el consumo de energía primaria y emisiones de dióxido de carbono (FERNÁNDEZ MEMBRIVE, LASTRA BRAVO Y FLORES PARRA, 2013).

(83). El TRLS 2015 constituye el marco normativo principal en la materia, si bien sigue siendo insuficiente en cuanto a la integración de la eficiencia energética en las operaciones de rehabilitación urbana (GONZÁLEZ RÍOS, 2023).

(84). FERNANDO PABLO, M. M. y GONZÁLEZ BUSTOS, M. Á. (eds). (2016).

(85). Ibidem.

(86). Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

(87). De iure, la LGSP en su Preámbulo identifica como determinantes clave en la salud: el diseño urbano y los servicios disponibles en las ciudades y barrios, la calidad del aire, del agua y de los alimentos, así como el nivel de actividad física y el entorno social y medioambiental. En términos explícitos reza: <<La salud humana depende en gran medida del entorno en que se desenvuelve la vida (...). Pero el entorno en el que se desenvuelve la vida humana no está constituido exclusivamente por el medio natural, sino que hay que considerar también el entorno socialmente construido conformado por la vivienda, el lugar de trabajo, el colegio, los lugares de ocio, la ciudad en su conjunto y los estilos de vida>> (Preámbulo LGSP, párrafo 27).

(88). Además, se especifica que las características de la envolvente térmica deben prevenir desajustes en la calidad térmica de los distintos espacios habitables, y que las particiones internas deben restringir la transferencia de calor entre las diferentes unidades de uso y las áreas comunes. También se deben mitigar los riesgos asociados a fenómenos que puedan comprometer las prestaciones térmicas o la durabilidad de los elementos de la envolvente, como es el caso de las condensaciones.

(89). GONZÁLEZ RÍOS, I. (2023).

(90). Añade que la cobertura de ACS y la climatización de piscinas cubiertas deben realizarse mayormente mediante energía renovable o procesos de cogeneración renovable, ya sea generada in situ o a través de sistemas urbanos de calefacción.

(91). QUINTANA, citado en ORTEGA MORENO, I. (2021)

(92). GONZÁLEZ RÍOS, I. (2023).

(93). Cabe recordar que la tradición urbana en nuestro país ha estado históricamente orientada hacia un modelo de expansión, descuidando en gran medida el mantenimiento, la rehabilitación y la recuperación de las áreas urbanas preexistentes (vid. Preámbulo L3R, apartado I). Por ende, se requiere que el desarrollo urbano evolucione hacia la sostenibilidad, competitividad y eficiencia, lo que implica actuar sobre la rehabilitación de edificaciones, así como sobre la regeneración y renovación de las áreas ya consolidadas (vid. Preámbulo L3R, apartado I).

(94). TEJEDOR BIELSA, J. C. (2013).

(95). GARCÍA LUPIOLA, A. (2022).

(96). DÁVILA LINARES, J. M. (1991); BAUZÁ MARTORELL, F.J. (2013).

(97). El TC declara su constitucionalidad con base en los arts. 149.1.13º y 149.1.23º, por considerar que lo que se establece es <<una directriz general de naturaleza económica, dictada al amparo del artículo 149.1.13 CE, que busca orientar las políticas públicas en materia urbanística para la dinamización de un sector económico concreto, como es el de la rehabilitación y regeneración de las ciudades, como una concreción del principio de desarrollo sostenible en este concreto ámbito, amparada por el artículo 149.1.23 CE>> (STS 143/2017, de 14 de diciembre, FD decimotercero).

(98). Como resultado, se declara inconstitucional el art. 4.4 TRLS 2015.

(99). Misma idea reitera el FD octavo al concluir que <<el Estado no ostenta título competencial alguno que le permita imponer la evaluación del estado de conservación de los edificios y del cumplimiento de las condiciones de accesibilidad que, junto a la certificación de eficiencia energética, integran el contenido del informe de evaluación de edificios>> (STS 143/2017, de 14 de diciembre, FD octavo).

(100). GONZÁLEZ RÍOS, I., 2023, p. 110.

(101). GONZÁLEZ RÍOS, I. (2023).

(102). Este marco regulador se orienta hacia la consecución de un sistema energético seguro, alineándose con los objetivos en materia de energía y cambio climático (DEL MORAL ÁVILA, DELGADO MÉNDEZ y MARMOLEJO DUARTE, 2019). En opinión de estos autores, el TRLS 2015 <<contiene los mecanismos jurídicos y de gestión que permiten hacer más eficaces las políticas de eficiencia energética de los edificios>> (DEL MORAL ÁVILA, DELGADO MÉNDEZ y MARMOLEJO DUARTE, 2019:2), tanto en áreas urbanas consolidadas como en las de nueva creación. En este sentido, añaden que el TRLS 2015 proporciona mecanismos legales para la implementación de políticas de eficiencia energética en edificios nuevos y preexistentes (DEL MORAL ÁVILA, DELGADO MÉNDEZ y MARMOLEJO DUARTE, 2019), alineándose con las directivas de la UE destinadas a aumentar la eficiencia energética y el uso de energía renovable (GONZÁLEZ RÍOS, 2023). Entre estas medidas, se hallan las siguientes: (i) se permite la participación de entidades privadas en la ejecución de actuaciones sobre el entorno urbano; (ii) regula expresamente intervenciones en el medio urbano que persiguen la eficiencia energética, como el incremento del espesor de la envolvente de los edificios para reducir la demanda energética; (iii) se exige la justificación de la viabilidad económica de estas actuaciones, considerando la rentabilidad económica, la adecuación a los límites del deber legal de conservación y el justo equilibrio entre las cargas y los beneficios (DEL MORAL ÁVILA, DELGADO MÉNDEZ y MARMOLEJO DUARTE, 2019).

(103). Estos entornos deben contar con la infraestructura, los servicios, los materiales y los productos necesarios para eliminar o, al menos, reducir al mínimo las emisiones contaminantes y los gases de efecto invernadero, así como el consumo de agua y energía, y la generación de residuos, optimizando su gestión (VARGAS MARCOS, DE LA CRUZ MERA y HERAS CELEMIN, 2021).

(104). VARGAS MARCOS, F., DE LA CRUZ MERA, Á. y HERAS CELEMIN, M. R. (2021).

(105). Además de la eficiencia energética, este precepto señala como criterios a considerar en la ordenación de los usos del suelo: la accesibilidad universal, la movilidad y la protección frente al cambio climático, así como la limitación de sus efectos en la salud y el medioambiente (ex. art. 20.1 c TRLS 2015). Como se puede observar es posible identificar en las diversas normativas analizadas referencias, aunque no explícitas, a los principios rectores de las Agendas Urbanas y, por ende, a los derechos derivados de los mismos, incluido el reciente derecho a la protección frente a los efectos adversos producidos por el cambio climático. Es de esperar que, en un futuro próximo, el listado de DDHH o derechos en general sea ampliado, pues como se ya se había adelantado se trata de un ámbito en constante evolución y con un progresivo incremento de protección normativa e institucional.

(106). Esas actuaciones pueden consistir en: a) instalación de aislamiento térmico o fachadas ventiladas por el exterior del edificio, o el cerramiento o acristalamiento de terrazas ya techadas; b) instalación de dispositivos bioclimáticos adosados a las fachadas o cubiertas; c) realización de obras e implantación de instalaciones para la centralización o dotación de instalaciones energéticas comunes y de captadores solares u otras fuentes de energía renovables, en las fachadas o cubiertas cuando consigan reducir el consumo anual de energía primaria no renovable del edificio, al menos, en un 30%; d) realización de obras en zonas comunes o viviendas que logren reducir, al menos, en un 30% el consumo de agua en el conjunto del edificio (ex. art. 24.5 in fine TRLS 2015).

(107). Será igualmente de aplicación a la elaboración y aprobación de los instrumentos necesarios para la ordenación y la gestión de las actuaciones reguladas en el TRLS 2015 y, en especial, de aquellos que actúen sobre ámbitos urbanos degradados, desfavorecidos y vulnerables o que padezcan problemas de naturaleza análoga que combinen variables económicas, ambientales y sociales; así como a aquellas otras actuaciones que tengan como objeto actuar en ámbitos de gestión aislada o conjunta, con la finalidad de eliminar la infravivienda, garantizar la accesibilidad universal o mejorar la eficiencia energética de los edificios (ex. art. 31.1 b y c TRLS 2015).

(108). MARTÍN REBOLLO, citado en DE LA CRUZ MERA, Á., 2023, p. 651.

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