Procede la derivación de responsabilidad subsidiaria a los administradores de una sociedad a la que se concedió una subvención, y que cesaron antes del vencimiento del plazo para exigir el cumplimiento de los requisitos de la subvención

Se plantea en el presente caso si la salida del recurrente como administrador de la entidad beneficiaria de una subvención con anterioridad al vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la misma, trunca cualquier nexo causal que pretenda apreciarse durante el desempeño del cargo en el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones otorgadas, como sostiene el recurrente, o si dicho nexo causal no se rompe y habrá que estar a su conducta sobre el cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

Iustel

Reitera la Sala que el hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención, o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones, no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeñó su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del actor durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador. Lo anterior determina que el recurso de casación interpuesto deba ser desestimado y confirmada la resolución de derivación de responsabilidad por la que se declaraba al recurrente responsable subsidiario en relación con determinadas deudas de la entidad de la que era administrador.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 3.ª

Sentencia 761/2025, de 16 de junio de 2025

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4601/2022

Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS

En Madrid, a 16 de junio de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 4601/2022 interpuesto por D. Serafin, representado por el procurador D. Manuel Sánchez-Puelles González Carvajal y defendido por la letrada D.ª Maria Antonia Azpeitia Gamazo, contra la sentencia n.º 3624/2021, de fecha 26 de octubre de 2021, dictada por la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada recurso contencioso-administrativo n.º 907/2018). Se ha personado como parte recurrida JUNTA DE ANDALUCIA, representada y asistida por su servicio jurídico.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de D. Serafin interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reclamación económico-administrativa n.º NUM000 interpuesta con fecha 6 de junio de 2017 ante la Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía contra los acuerdos de derivación de responsabilidad dictados por la Gerencia Provincial de Jaén de la Agencia Tributaria de Andalucía (expediente n.º NUM001), por los que se declaraba al Sr. Serafin responsable subsidiario en relación con determinadas deudas de la entidad Electronic Devides Manufacturer S.A., por importes de 1.288.506,77 euros y 585.754,04 euros, y con claves de liquidaciones derivadas números NUM002 y NUM003.

El recurso fue resuelto por sentencia n.º 3624/2021, de 26 de octubre de 2021, de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada (procedimiento ordinario n.º 907/2018), en cuya parte dispositiva se acuerda:

““[...] FALLO

1.- Desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de don Serafin contra la desestimación presunta de la Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía de la reclamación económico-administrativa número NUM000 interpuesta 6 de junio de 2017 contra los acuerdos de derivación de responsabilidad dictados por la Gerencia Provincial de Jaén de la Agencia Tributaria de Andalucía, expediente NUM001, por los que se declaraba responsable subsidiario en relación con determinadas deudas de la entidad Electronic Devices Manufacturer S.A., por importes de 1.288.506,77 euros y 585.754,04 euros, y con claves de liquidaciones derivadas números NUM002 y NUM003, acto que confirmamos por ser conforme a Derecho.

2.- No hace especial pronunciamiento sobre el pago de las costas de esta instancia.”“

SEGUNDO.- De la fundamentación de la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ahora recurrida en casación, reproducimos ahora los siguientes fragmentos:

““[...] QUINTO.- Dicho cuanto antecede, pasamos a examinar seguidamente algunos de los alegatos de la demanda relacionados con el carácter de la deuda exigida a EDM, S. A. en su condición de entidad concursada.

En su pretensión, de demostrar la falta de validez de la deuda exigida por el órgano de recaudación a la mercantil EDM, S. A. como deudora principal, la demanda desarrolla una serie de argumentos, todos ellos, relacionados con el proceso de concurso de acreedores al que se sometió la entidad mercantil, pretendiendo de ese modo destacar que, como la Agencia Tributaria Andaluza no pidió la inclusión de las deudas pretendidas en concepto de reintegro de subvenciones concedidas a EDM, S. A. como deuda del concurso, la falta de pago de las mismas no debe imputarse por derivación al actor, sino que es consecuencia del comportamiento poco diligencia de la Administración recaudadora en el desarrollo del proceso concursal.

Es en este orden de consideraciones cuando la demanda cuestiona la naturaleza de las deudas exigibles (concursales o sobre la masa); la competencia del órgano que la declare cómo tal (el juez instructor del concurso) y la falta de competencia de la Agencia Tributaria de Andalucía para calificar los créditos de una empresa en concurso de acreedores; y la necesidad de notificación del derecho de crédito a los administradores concursales o al juez mercantil. Sin embargo, se trata de cuestiones todas ellas que, a juicio de esta Sala, aunque pudieran tener algún efecto jurídico en relación con el concurso de acreedores declarado por Auto de 3 marzo de 2009 del Juzgado de Instrucción núm. 4 y de lo Mercantil de Jaén, carecen de transcendencia para desvirtuar el carácter de los reintegros como sumas adeudadas por EDM, S. A. a la Hacienda Pública Andaluza como consecuencia del incumplimiento de los requisitos previamente señalados para hacer efectivo su otorgamiento como subvención pública, como tampoco son argumentos que sirvan para ensombrecer, por tal causa, las actuaciones seguidas por el órgano de recaudación en orden al ejercicio de la acción de responsabilidad subsidiaria frente al demandante.

Consideramos que se trata de argumentos inconsistentes jurídicamente hablando, a poco que se repare que las liquidaciones para el reintegro de las subvenciones giradas a EDM, S. A en período voluntario de pago por la Agencia Tributaria Andaluza, lo fueron en diciembre de 2010, junio de 2012, y marzo de 2015, esto es, tiempo después de la resolución del concurso frente a la sociedad en sentencia del Juzgado de lo Mercantil de Jaén de 21 de junio de 2010, careciendo por lo tanto de transcendencia el proceso concursal seguido frente a la entidad a los efectos de la exigencia de sus créditos por el órgano de recaudación autonómico, puesto que de él nunca formó parte la Agencia Tributaria de Andalucía.

SEXTO.- [...]

SÉPTIMO.- La demanda plantea determinados reparos al expediente administrativo de derivación de responsabilidad subsidiaria en orden a la falta de competencia de la Agencia Tributaria Andalucía para dictarlo; sobre su posible inicio cuando EDM, S. A. se hallaba en concurso de acreedores; y sobre la condición. de responsable del actor, aspectos que pasamos a enjuiciar a continuación por ese orden,

a) Falta de competencia territorial de la Agencia Tributaria Andaluza.

[...]

b) Sobre la posibilidad de dirigir procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria cuando se ha declarado el concurso.

[...]

c) Sobre la condición de responsable subsidiario del demandante por las deudas contraídas por ADM, S. A. y la motivación de su culpabilidad.

Dispone el art. 126.1 del TRLGHPJA que son responsables subsidiarios de la obligación de reintegro los administradores de sociedades de personas jurídicas que no hubieren hechos los actos de su incumbencia para el cumplimiento por la entidad de las obligaciones infringidas adoptasen los acuerdos que hubieran hecho posible su cumplimiento o los consintieren de quienes de ellos dependan. Por su parte, el art. 61.2 RGR señala que una vez declarado fallido el deudor principal se podrá dirigir la acción recaudatoria frente a los responsables subsidiarios.

Teniendo en cuenta que las subvenciones cuyo reintegro se pretende de EDM, S.A. le fueron concedidas entre los años 2007 y 2008 resulta ser un hecho constatado que a Io largo de esos años, el demandante tenía la condición de administrador de la sociedad, pues lo fue desde el 4 de diciembre de 2006 hasta el 20 de febrero de'2009 en que cesa en el ejercicio de su cargo.

La sentencia 3/2013, de 10 de enero de 2013, del Juzgado de lo Mercantil de Jaén que declara culpable el concurso de acreedores de EDM, S.A., señala en sus razonamientos jurídicos como hecho probado según el informe de la administración concursal, que cuando fue solicitado el concurso -el día 5 de marzo de 2009-, existía situación de insolvencia de la entidad que, sin duda, era conocida por sus administradores sociales, y dado que ese momento al que se refiere en su informe la administración concursal -antes de la solicitud del concurso- el actor sí era administrador de la entidad, su responsabilidad por no atender diligentemente la gestión de la misma, parece fuera de toda duda, produciéndose el presupuesto.de hecho determinante de su responsabilidad subsidiaria.

Dispone el art. 225 de la Ley de Sociedades de Capital que los administradores desempeñarán su cargo con la diligencia de un ordenado empresario y cada uno de los administradores deberá informarse diligentemente de la marcha de la sociedad, generando el incumplimiento de estas de la labor como buen administrador, la responsabilidad inherente que deriva de actuaciones de tal naturaleza. Según ello, se mantiene la responsabilidad del administrador, solidario o mancomunado, que despreocupándose de la marcha de la empresa se limita a dar por bueno, sin mayor preocupación y confiadamente, lo que los otros administradores le proponen, pues es obligación de su cargo verificar la realidad de tales propuestas para, de ese modo, poder actuar de acuerdo con los intereses sociales. De ahí que la responsabilidad en que incurren los administradores de sociedades no quede relegada aduciendo el desconocimiento de lo realizado, por ejemplo, si las cuentas anuales se han llevado a cabo -lo que no se hizo por EDM, S. A. en el ejercicio 2008- o si de. su contenido pudiera derivarse una causa de liquidación de la sociedad, pues la mínima diligencia que conlleva el ejercicio del cargo supone la necesidad de observar esas conductas determinadas.

Todo ello, ha de llevar, además, a entender que no es necesario acreditar una culpabilidad específica en la conducta del demandante como administrador de EDM, S. A., bastando con su mera actuación negligente durante el ejercicio de su cargo como gestor de la entidad no habiendo realizado las actuaciones que por ello le competían para impedir el impago de las deudas contraídas por la sociedad.

Las subvenciones otorgadas a EDM, S. A. lo fueron a lo largo del año 2007, concretamente en los meses de junio y diciembre (dos de ellas), cuando el demandante era administrador de la sociedad, y en el comportamiento diligente que cabe esperar de un buen gestor se entiende comprendida la observancia de aquellos requisitos que condicionaban el otorgamiento de esos subsidios económicos, es cierto que los requisitos temporales a los algunos de ellos se sujetaban, tuvieron vencimiento en momentos posteriores al cese del demandante como administrador de la entidad, pero ello no evita apreciar su negligente comportamiento, cuanto menos, en el tiempo en que debió observar el debido cumplimiento de las condiciones a que quedaban sujetas las subvenciones concedidas.

Por ello, resulta intranscendente a los efectos de la declaración de su responsabilidad subsidiaria que desde que se dictara. la liquidación de la sociedad concursada el 21 de junio de 2011, los bienes de su activo hubieren dejado de estar destinados a los fines para los que se concedió la ayuda económica, tal y como se sostiene en el escrito de demanda, porque lo a los efectos de situar su posición deudora como responsable subsidiario es el momento de la concesión de las ayudas económicas de carácter público que, debemos insistir, lo fue cuando era administrador de la mercantil.

La responsabilidad que se atribuye al demandante, no se debe a que como consecuencia de sus actuaciones arrastrara a EDM, S. A. a una situación de insolvencia, como se defiende en el escrito de demanda, sino a su actuación negligente como gerente de la entidad haciendo caso omiso por ésta del cumplimiento de los requisitos que condicionaban el reconocimiento de las subvenciones concedidas.

OCTAVO. - Quedan por enjuiciar los alegatos de la demanda a propósito del contenido de los acuerdos de reintegro de las subvenciones otorgadas a EDM. S. A., así como en relación con el alcance de la responsabilidad en el reintegro de las sumas adeudadas por la mercantil

a) Sobre la falta de motivación de los acuerdos de reintegro de las subvenciones concedidas.

Se trata de una pretensión carente de fundamento. Así, la lectura del expediente número NUM004, permite deducir que la subvención otorgada tenía como objeto el proyecto "creación de empresa de ensamblaje y ordenadores" y en la resolución por la que se otorga la subvención se señalaban las inversiones a realizar por un total de 3.908.264 euros que debían materializarse en bienes de los que allí queda especificación y detalle.

La Dirección General de Fondos Europeos; en aplicación del art. 13 del Reglamento CE no 1828/2006 de la Comisión, ejercitó la correspondiente función de control sobre el destino y disfrute de la subvención concedida a EDAM, S. A. y ordenó a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía la revisión de las cuentas de la mercantil. A raíz de la misma, se detecta el incumplimiento del art. 31.3 de la General de Subvenciones y del art. 26.10 de la Orden de 19 de abril de 2007, pues de las facturas que se identifican y acompañan en dicha Resolución no se aportaron tres ofertas de tres proveedores distintos, y habiendo sido requerida la entidad para justificar su proceder no sé acompaña la tasación de los bienes relativos a dichas facturas. A lo indicado se une que EDM, S.A. no ha mantenido la inversión en activos fijos durante cinco años a contar desde la finalización de la misma, tal como exige el art. 25.7 de la referida Orden.

Parece; pues, que el expediente de reintegro está suficientemente motivado, y que además, la mercantil en cuestión era consciente de Ias irregularidades que se le atribuían en el mismo, por Io que no cabe considerar que la pretensión de reintegro se encontraba infundada.

En relación con el expediente NUM005, la Subvención concedida lo fue al abrigo de las disposiciones contenidas en la Orden de 9 de noviembre de 2005 sobre fomento de empleo, y en base a sus disposiciones, la entidad EDM, S. A. se comprometía a la creación de 120 puestos de trabajo de carácter estable a jornada completa de personal con discapacidad, constatándose en el informe. instruido para el reintegro de parte de la subvención obtenida, que había incumplido ese requisito en relación con 65 de los puestos de trabajo comprometidos en su momento, Io que evidencia que el referido expediente y su instrucción se hallaban perfectamente motivados.

Por último, en lo que concierne al expediente núm. NUM006, instruido al abrigo de la Orden de 4 de octubre de 2010 sobre fomento de empleo, la. subvención otorgada lo fue para el mantenimiento de los puestos de trabajo ocupados por personas discapacitadas, sin haber justificado la entidad los costes subvencionados correspondientes a la cuantía de 305,1 euros.

De los hechos expuestos, considera esta Sala que los expedientes de reintegro de las subvenciones pretendidas por la Administración Autonómica se encuentran plenamente motivadas, por lo que como se anunciaba al principio de este fundamento jurídico, la pretensión de la demanda debe quedar rechazada de plano.

b) Sobre la declaración de fallido de la deudora principal.

Señala la demanda. que conforme dispone el art. 61 RGR "son créditos incobrables aquellos que no han podido hacerse efectivos en el procedimiento de apremio por resultar fallidos los obligados al pago" lo que solo acontece cuando; primero, se ha notificado providencia de apremio, y seguidamente, se acredita la inexistencia de bienes y derechos de contenido económico titularidad del deudor principal con los que cubrir el importe de la deuda contraída, circunstancias que, denuncia la demanda, no se han llegado a producir en el caso presente.

La falta de notificación de las providencias de apremio a EDM, S. A. es cuestión ya tratada sobre la que no es necesario volver, ratificándonos en el dictado y en la notificación de dichas providencias de apremio a la deudora principal en tiempo y forma.

En cuanto a la cuestionable insolvencia de ésta por no quedar debidamente fundamentada, solamente ha de señalarse, como ya se ha quedado indicado con anterioridad, que en la sentencia del juzgado de lo Mercantil de Jaén de 10 de enero de 2013, resolutoria del concurso de acreedores, se deja como hecho probado la insolvencia de la entidad EDM, S. A., insolvencia que además ha sido también declarada por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en relación con deudas de su competencia con fecha 24 de jupio de 2013, antes por lo tanto, de que lo hiciera la Agencia Tributaria Andaluza en resolución de 14 de mayo de 2015. Acreditada de forma fehaciente la insolvencia de EDM, S. A. con base a esas previas declaraciones, se comprende que resultara innecesaria una actuación exhaustiva del órgano de recaudación autonómico persiguiendo bienes y derechos de la deudora que, con toda seguridad, nunca se llegaría a determinar, ni a ejecutar.

c) Sobre el alcance de la responsabilidad subsidiaria

En los expedientes de reintegro, como se ha venido advirtiendo a lo largo de todo este pronunciamiento, el órgano de recaudación exige al demandante en su condición de responsable subsidiario la totalidad de las deudas impagadas por EDM, S. A. en concepto de reintegro de las subvenciones. tantas veces aquí citadas, fundándose para hacerlo en Io dispuesto en el art. 35.7 de la LGT que llama en régimen de solidaridad a los deudores que concurran en la realización de un mismo presupuesto de hecho.

De este modo, resultando ser ocho los administradores sociales, de EDM, S. A., a todos ellos en su condición de responsables subsidiarios. se ha dirigido la acción recaudatoria, y a cada uno de ellos por la totalidad de la deuda impagada por aquella entidad.

Se ha dicho al inicio de este pronunciamiento que el procedimiento de derivación de responsabilidad en materia de reintegro de subvenciones se integra en la función de gestión recaudatoria de la Hacienda pública. que tiene por objeto el cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deben satisfacer los obligados al pago, como establece el artículo 2 del Reglamento General de Recaudación, que se remite al procedimiento de apremio regulado en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y al citado reglamento para el cobro en periodo ejecutivo de tales recursos.

Ahora bien, la remisión a la normativa tributaria señalada lo es a los solos efectos del ejercicio de la a60ión de cobro sin que se pueda extender a disposiciones de esos textos normativos que disciplinan otros aspectos reguladores de los tributos. Y en este entendimiento de la normativa supletoria tributaria en materia de recaudación de ingresos públicos en general, consideramos que el mandato establecido en el art. 35.7 LGT a propósito de la solidaridad tributaria, por ser materia ajena a la acción recaudatoria entendida en su sentido estricto, no puede ser atraído para determinar el alcance de la responsabilidad de los responsables subsidiarios cuyo presupuesto de hecho concurre en la derivación de unas mismas deudas exigidas a modo de reintegro de subvenciones.

Aun resultando no ser el señalado el presupuesto legal que determina la' solidaridad en el cumplimiento de tales deudas derivadas a los administradores de una sociedad, no se puede desconocer su mandato en los arts. 236, 237 y 240 del Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital.

El primero de los preceptos citados, en su apartado 1, dispone: "1. Los administradores responderán frente a la sociedad, frente a los socios y frente a los acreedores sociales, del daño que causen por actos u omisiones contrarios a la ley o a los estatutos o por los realizados incumpliendo los deberes inherentes al desempeño del cargo, siempre y cuando haya intervenido dolo o culpa.

La culpabilidad se presumirá, salvo prueba en contrario, cuando el acto sea contrario a la ley o a los estatutos sociales".

El art. 237 dice: "Todos los miembros del órgano de administración que hubieran adoptado el acuerdo o realizado el acto lesivo responderán solidariamente, salvo los que prueben que, no habiendo intervenido en su adopción y ejecución, desconocían su existencia o, conociéndola, hicieron todo lo conveniente para evitar el daño o, al menos, se opusieron expresamente a aquél".

Y el art. 240, señala: "Los acreedores de la sociedad podrán ejercitar la acción social de responsabilidad contra los administradores cuando no haya sido ejercitada por la sociedad o sus socios, siempre que el patrimonio social resulte insuficiente ara la satisfacción de sus créditos".

La lectura conjunta de, los preceptos reproducidos, permite concluir que la responsabilidad subsidiaria de los administradores de EDM, S. A. en relación con las deudas dejadas pendientes de pago por ella, se extiende a todos ellos de forma solidaria, no con fundamento en lo dispuesto en el art. 34.7 LGT que no es de aplicación al caso, pero sí conforme a Io ordenado en los preceptos transcritos del Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital.

Una última puntualización en materia de exigencia de intereses de demora. Es cierto que en los expedientes resolutorios de la acción de responsabilidad subsidiaria no quedan especificados los intereses de demora y el tiempo de mora del deudor, circunstancia que no tiene duda debió quedar detallada en ellos, pero la Sala entiende que no es motivo suficiente y determinante de la anulación de las actuaciones de recaudación seguidas por la Agencia Tributaria Andalucía.

[...].”“

TERCERO.- Notificada a las partes la sentencia que resolvió el recurso contencioso-administrativo, preparó recurso de casación contra ella la representación procesal de D. Serafin, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 29 de septiembre de 2022 en el que, asimismo, se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

““ 2.º) Precisar que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar si la salida del recurrente como administrador de la entidad beneficiaria de la subvención con anterioridad al vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la misma, trunca cualquier nexo causal que pretenda apreciarse durante el desempeño del cargo en el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones otorgadas, como sostiene el recurrente, o si, por el contrario, dicho nexo causal no se rompe y habrá que estar a la conducta del recurrente sobre el cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación, el artículo 40.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).

Todo ello sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse, ex artículo 90.4 LJCA, a otras cuestiones o preceptos si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.”“

CUARTO.- La representación procesal de D. Serafin, formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito presentado el 14 de noviembre de 2022 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y los argumentos de impugnación a los que luego nos referiremos, termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y, en consecuencia, se acuerde estimar las siguientes pretensiones:

"(i) En particular, solicitamos expresamente que la declaración de nulidad del procedimiento de derivación reconozca la falta de adecuación a Derecho de la consideración de un periodo de observación de la responsabilidad del antiguo administrador que comprenda momentos posteriores a su cese en la administración de la compañía;

(ii) Que, a título subsidiario, se reconozca la imposibilidad de someter al administrador a dos reproches punitivos sobre la base de idénticos fundamentos y juicios valorativos respecto de la misma conducta, por constituir una vulneración del principio non bis inidem; y,

(iii) Finalmente, se solicita la declaración de nulidad o cuando menos la anulación de la resolución administrativa en cuanto que confirmó unas derivaciones de responsabilidad que presentan unos alcances económicos superiores a los legalmente justificados, por exigir de cada corresponsable la totalidad de los reintegros y no únicamente la parte proporcional en atención a la posición de mancomunidad que ostentan".

QUINTO.- Mediante providencia de 15 de noviembre de 2022 se tuvo por interpuesto el recurso formulado por la recurrente y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

SEXTO.- La representación procesal de la Junta de Andalucía formalizó su oposición al recurso mediante escrito presentado el día 6 de febrero de 2023 en el que, tras exponer los antecedentes del caso y los argumentos de oposición que más adelante veremos, termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación presentado por el recurrente, fijando la doctrina de que "... a efectos de lo previsto en el 40.3 LGS, es la condición de administrador de la entidad beneficiaria de la subvención al tiempo de la percepción de ésta, la que determina la existencia de responsabilidad subsidiaria del mismo, si no se realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, se adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan."

SÉPTIMO.- Mediante providencia de 9 de abril de 2025 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas y se señaló para la votación y fallo de este procedimiento el día 10 de junio de 2025, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación n.º 4601/2022 lo interpone la representación procesal de D. Serafin contra la sentencia n.º 3624/2021, de 26 de octubre de 2021, de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada (procedimiento ordinario n.º 907/2018).

Como hemos visto en el antecedente primero, la citada sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, vino a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Serafin contra la desestimación presunta de la reclamación económico-administrativa n.º NUM000 interpuesta con fecha 6 de junio de 2017 ante la Junta Superior de Hacienda de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía contra los acuerdos de derivación de responsabilidad dictados por la Gerencia Provincial de Jaén de la Agencia Tributaria de Andalucía (expediente n.º NUM001) por los que se declaraba al Sr. Serafin responsable subsidiario en relación con determinadas deudas de la entidad Electronic Devides Manufacturer S.A., por importes de 1.288.506,77 euros y 585.754,04 euros, y con claves de liquidaciones derivadas números NUM002 y NUM003.

SEGUNDO.- Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación y, en particular, la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 29 de septiembre de 2023. Y, como hemos visto en el antecedente tercero, en ese auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la salida del recurrente como administrador de la entidad beneficiaria de la subvención con anterioridad al vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la misma, trunca cualquier nexo causal que pretenda apreciarse durante el desempeño del cargo en el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones otorgadas, como sostiene el recurrente, o si, por el contrario, dicho nexo causal no se rompe y habrá que estar a la conducta del recurrente sobre el cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

El auto de admisión del recurso identifica la norma jurídica que ha de ser objeto de interpretación: artículo 40.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Veamos lo que establece el artículo 40.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al que acabamos de referirnos.

““Artículo 40. Obligados al reintegro.

[...]

3. Responderán subsidiariamente de la obligación de reintegro los administradores de las sociedades mercantiles, o aquellos que ostenten la representación legal de otras personas jurídicas, que no realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan.

Asimismo, los que ostenten la representación legal de las personas jurídicas, de acuerdo con las disposiciones legales o estatutarias que les resulten de aplicación, que hayan cesado en sus actividades responderán subsidiariamente en todo caso de las obligaciones de reintegro de éstas.

[...]”“.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrente.

La representación de D. Serafin, alega, en síntesis, los siguientes argumentos de impugnación:

A/ No cabe imputar responsabilidad a quien no ostentaba cargo alguno cuando aún se podían verificar los requisitos y condiciones exigibles a las subvenciones.

En efecto, como se adujo en el FD 6.º de nuestra demanda (Parte II), páginas 42 y siguientes, no resulta posible atribuir responsabilidad al aquí compareciente cuando tras su salida aún existía la posibilidad de cumplir los requisitos que convertían las subvenciones en a fondo perdido. Es más, el propio hecho de que la sociedad abandonara el concurso entre el 4 de junio de 2010 y el 21 de junio de 2011 hace ver que no se puede imputar a D. Serafin cualquier tipo de incidencia directa en los incumplimientos tras su salida de la compañía el 20 de febrero de 2009.

La sentencia recurrida adopta la posición contraria puesto que, pese a reconocer que los requisitos temporales tuvieron vencimiento tras el cese del demandante, estima que "ello no evita apreciar su negligente comportamiento, cuanto menos, en el tiempo en que debió observar el debido cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas" (FD 8.º.c).

La interpretación del artículo 40.3 LGS que patrocina la sentencia recurrida contraviene expresamente los términos en que éste configura la responsabilidad subsidiaria puesto que ni adoptó acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos, ni se le pueden imputar las omisiones contempladas en el precepto ("no realizar los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas" o consentir "el incumplimiento de quienes de ellos dependan").

De este modo, si la causa de la responsabilidad es la desafectación de activos -que habría tenido lugar tras su cese como administrador-, o bien la falta de contratación o mantenimiento de empleados-omisión que se habría producido igualmente tras ser cesado-, queda truncado cualquier nexo causal que pretenda apreciarse entre su desempeño del cargo hasta el cese de 20 de febrero de 2009 y los incumplimientos posteriores a su cese.

De admitirse la interpretación que sostiene la Sala de instancia -que atiende a la titularidad del cargo en el momento de concesión de las subvenciones- se generaría el perverso resultado de que los administradores posteriores ejercerían su cargo bajo un principio de irresponsabilidad o impunidad, contrario a cualquier idea de ejercicio del cargo bajo el principio de responsabilidad de los propios actos.

Esta idea se ha plasmado con frecuencia en sentencias de nuestros Tribunales, como la del TS, Sala de lo Civil, de 14 de octubre de 2013 (rec. cas. 1192/2011), que afirmó con rotundidad que la responsabilidad de los administradores sociales con arreglo al Texto Refundido de la ley de Sociedades Anónimas "no alcanza a las obligaciones sociales posteriores al cese de los administradores" (FD 8.º). Criterio que asimismo subyace en las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AN de 17 de febrero de 2016 (apelación 88/2015) y 15 de febrero de 2017 (recurso 36/2016).

Como se expuso en nuestra demanda (página 48 y siguientes, FD 6.º, Parte II), otros expedientes de derivación seguidos contra este mismo administrador concluyeron con su archivo, al no apreciar responsabilidad tras haber cesado en el cargo precisamente por residenciarse las fuentes de la responsabilidad en momentos posteriores al cese de ejercicio efectivo.

Nos estamos refiriendo a los expedientes de derivación seguidos bajo los números NUM007 (advertir que por error se indica NUM008) y NUM009. En ambos casos se trata también del reintegro de subvenciones por no haberse cumplido un requisito, en particular, el mantenimiento de puestos de trabajo.

Recordemos que la propia sentencia recurrida admitió en su FD 8.º.c) que los requisitos a que se sujetaban las subvenciones aún podían cumplirse con posterioridad al cese del recurrente, por lo que no se explica el fallo alcanzado.

En definitiva, consideramos que la Sentencia de instancia infringió tanto la literalidad del artículo 40.3 LGS, como la interpretación consolidada de nuestros tribunales de justicia respecto de la apreciación de responsabilidad, cometiendo en definitiva una grave vulneración del principio de responsabilidad al pretender hacer responder al aquí representado de los actos y/u omisiones únicamente imputables a los administradores que desempeñaron los respectivos cargos en el momento de exigirse el pago de los reintegros.

B/ La interpretación que hace la sentencia recurrida conduce a la vulneración del principio de prohibición de sancionar dos veces una misma conducta (non bis in idem).

La sentencia coincide con el planteamiento de la Administración que consistía en justificar la culpabilidad del administrador en relación con los reintegros de subvenciones por el hecho de haber sido sancionado en la pieza de calificación del concurso (véase FD 8.º.c de la sentencia). Incluso se argumenta en la sentencia recurrida que "no es necesario acreditar una culpabilidad específica en la conducta del demandante como administrador de EDM, S.A., bastando su mera actuación negligente durante el ejercicio de su cargo como gestor de la entidad no habiendo realizado las actuaciones que por ello le competían para impedir el impago de las deudas contraídas por la sociedad".

Se aprecia así que tanto la Administración como el TSJ conciben la exigencia de responsabilidad subsidiaria como un reproche a una conducta culpable. Lo que se añade a lo resuelto en la pieza de calificación del concurso, en que se condenó al aquí representado a dos años y un mes de inhabilitación para administrar compañías, representar o administrar a cualquier persona, junto con la pérdida de cualquier derecho que tuviera sobre la masa. Y como razona el TSJ, ello obedeció a no atender diligentemente la gestión de la empresa.

Ha de notarse que el juicio que mereció la conducta en la pieza de calificación concursal condujo al establecimiento de una concreta sanción, convirtiéndose el reproche ya sufrido en desproporcionado si la sanción ya impuesta no es tomada en consideración a la hora de determinar la segunda de las sanciones. Queremos con ello decir que imponer una segunda sanción por los mismos hechos sin tomar en consideración la existencia de una primera sanción ya firme en sede judicial, constituye una vulneración del principio de legalidad penal en su vertiente de previsibilidad de las sanciones y prevención de la imposición de una carga excesiva.

Con arreglo a la doctrina constitucional recaída en interpretación del artículo 25.1 CE como manifestación del principio de legalidad, "este principio impide que un mismo sujeto sea sancionado en más de una ocasión con el mismo fundamento y por los mismos hechos, toda vez que ello supondría una reacción punitiva desproporcionada que haría quebrar, además, la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones" ( STC 1/2020, de 14 de enero, FJ 8.b). Del mismo modo que el artículo 31 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público, confirma la imposibilidad de someter a sanción dos veces los mismos hechos.

Existiendo entre ambos reproches la triple identidad que exige el TS, al imponerse al mismo sujeto (D. Serafin), por el mismo hecho (perjudicar los derechos de cobro de los acreedores), e idéntico fundamento (haber desempeñado el cargo de administrador de la compañía imputándosele negligencia). Advirtamos que el bien jurídico protegido por la pieza de calificación es precisamente la buena administración de las compañías con vistas a garantizar su pervivencia y la atención de los acreedores. Presumiendo incluso la ley que determinados comportamientos de los administradores pueden llegar a quebrantar su solvencia y causar un perjuicio a tales créditos.

La sentencia recurrida trata de introducir una distinción entre la negligencia causadora de la insolvencia y la generadora del incumplimiento de los requisitos de las subvenciones a fin de salvar la aludida vulneración, si bien, se trata -con todo respeto- de un mero artificio como lo demuestra el hecho de que para la justificación de la culpabilidad la propia sentencia acuda a la motivación de la sentencia del Juzgado de 1.ª Instancia y de lo Mercantil de Jaén, situando dicha culpabilidad -y presupuesto de la responsabilidad- precisamente en "no atender diligentemente la gestión de la misma [la compañía]" (FD 8.º.c).

En definitiva, se vulneró el aludido principio prohibitivo, al sancionar dos veces una misma conducta.

C/ A falta de mención legal al respecto, la responsabilidad subsidiaria no convierte a cada uno de los corresponsables en deudor por la totalidad del importe del reintegro (éstos no ocupan una posición solidaria frente a los entes concedentes de las subvenciones).

Como hemos venido denunciando a través de las distintas instancias y recursos, no hay razón para exigir la totalidad de la deuda derivada de la obligación de reintegro a cada responsable subsidiario, al no existir ninguna disposición legal que así lo establezca.

La sentencia de instancia mantiene la solución contraria, esto es, extiende a todos los administradores de forma solidaria la obligación de satisfacer los reintegros en el lugar de EDM, pese a no existir base para ello ni en el Texto refundido de la Ley General Presupuestaria de Andalucía, ni tampoco en la Ley General de Subvenciones.

Argumenta la sentencia que así resulta de lo dispuesto por los artículos 236, 237 y 240 del Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital. Y, en un razonamiento verdaderamente llamativo, alude en su FD 10.º.c) a que no es de aplicación supletoria la normativa tributaria, y en particular la previsión de solidaridad del artículo 35.7 LGT, por tratarse de deudas no tributarias; pero sí que admite, sin embargo, que se aplique el artículo 35.7 en cuanto a su previsión de que quepa la solidaridad en casos en que así lo prevean las leyes (artículo 35.7 segundo párrafo: "Las leyes podrán establecer otros supuestos de solidaridad distintos del previsto en el párrafo anterior").

Veamos entonces cuál resulta ser el razonamiento para la integración en el caso de la normativa mercantil.

La Sala de instancia rechaza la llamada a la solidaridad del artículo 35.7 LGT por tratarse en este caso de una deuda no tributaria. Por lo que causa extrañeza que se invoque la cláusula de cierre de este mismo artículo ("Las leyes podrán establecer otros supuestos de solidaridad distintos del previsto en el párrafo anterior") cuando se acaba de reducir la aplicación del precepto a aquellos casos de deudas tributarias. Carece del debido rigor aplicativo del derecho rechazar la regla de solidaridad creada por la LGT para las deudas tributarias por no ser de este tipo las deudas en cuestión, para a continuación invocar la cláusula residual contenida en el artículo 35.7 LGT.

Por un lado, la LGT tiene por objeto establecer los principios y normas jurídicas generales del sistema tributario español (art. 1.1), del que resulta evidente que no forman parte las deudas de naturaleza no tributaria. Pero, es más, también parece desacertado propugnar que el pronunciamiento del 35.7 LGT debe alcanzar a esferas distintas a las propiamente tributarias, lo cual resultaría un completo sinsentido sistemático que no cabe imputar al legislador.

Por el contrario, tal pronunciamiento en el marco tributario debe entenderse como una habilitación a la legislación tributaria especial (las "leyes reguladoras de cada tributo" a que se refiere el art. 7.1.d) respecto de este concreto punto de la solidaridad. Habilitación de que han hecho uso, entre otras, las leyes del Impuesto sobre Sociedades (Ley 27/2014, artículo 57), del IVA (Ley 37/1992, artículo 87) y del IRPF (Ley 35/2006, artículo 84.6).

Pretender traer la legislación mercantil específica al ámbito de las deudas de naturaleza no tributaria mediante la invocación de la Ley General Tributaria es una empresa a nuestro juicio abocada al fracaso, con todo respeto.

Aclaradas las infracciones interpretativas cometidas por la sentencia de instancia, sólo queda reiterar los planteamientos ya desarrollados en nuestros escritos de demanda y preparación de la casación, en el sentido de enfatizar que la cuestión de la norma a aplicar supletoriamente, a falta de mención expresa del régimen de responsabilidad, es la normativa Civil y en concreto el artículo 1137 del Cc.

Así deriva del artículo 5.1 de la propia LGS, cuando refiere que "las subvenciones se regirán [...] por esta ley y sus disposiciones de desarrollo, las restantes normas de derecho administrativo, y, en su defecto, se aplicarán las normas de derecho privado", en concordancia con el artículo 4.3. del Código Civil, cuando establece su aplicación supletoria preferente: "Las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes".

En efecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1994 (recurso 507/1991) constituye la clave de bóveda en este ámbito, al haberse pronunciado precisamente respecto de la ilegalidad de una disposición reglamentaria que establecía la solidaridad de los responsables en deudas no tributarias.

Por lo demás, si se busca amparo en la acción individual de responsabilidad del artículo 240 LSC como asidero para invocar la solidaridad, debería como mínimo advertirse el problema que supone la regulación contenida en el artículo 136.1.2.º del TRLC, precepto sustituido luego por el artículo 398 de la nueva Ley Concursal, de cuando decreta la inadmisión a trámite de este tipo de reclamaciones respecto de los administradores de empresas que se han declarado en concurso de acreedores. No le vemos el menor sentido a que, encontrándose vedada la acción principal (reclamación de responsabilidad), se entienda sin embargo subsistente una de las propiedades que le proporciona una mayor potencia (la solidaridad).

Sin contar con que, según se anunció en anteriores escritos, la integración en la institución de la responsabilidad por reintegros de aspectos propios de la regulación mercantil suscitaría problemas adicionales como, a título de ejemplo, el cómputo de la prescripción de las acciones. Como decimos, si lo que se pretende exigir es la responsabilidad derivada del ejercicio de la función de administrador con el mismo alcance que se exigiría de solicitarse al amparo del TRLSC, surge la duda de si esta acción debería ejercitarse bajo la aplicación de las normas de prescripción de la LGS (o LGT) o bien del TRLSC, al no encontrarnos ante una acción de responsabilidad ejercitada por socios o por cualesquiera terceros sino ante la acción que tiene la Administración frente al administrador en atención no a una relación civil o mercantil sino derivada del otorgamiento de la subvención.

Incógnita que tampoco es despejada por la Sentencia dictada en la instancia.

En definitiva, la Sala del TSJ de Andalucía, en cuanto que mantiene una posición contraria a la aplicación supletoria del Código Civil, infringe las disposiciones enunciadas.

Pretensiones deducidas y pronunciamientos que se solicitan:

I. Ausencia de responsabilidad respecto de actos y/u omisiones de administradores posteriores.

En relación con la primera de las infracciones denunciadas, se pretende la anulación de la sentencia de instancia en cuanto que confirma que el aquí representado debería responder económicamente de las consecuencias perjudiciales derivadas de los actos y/u omisiones imputables a terceros. Lo que constituiría un muy grave quebrantamiento de los más elementales principios de nuestro ordenamiento jurídico.

Por lo que se interesa de la Sala la adopción de la siguiente doctrina: "los administradores de sociedades que hubieran recibido subvenciones sólo responderán de los eventuales reintegros por incumplimiento de los requisitos propios de éstas cuando, habiendo recibido la sociedad la notificación de la obligación de pago del reintegro, omitan su pago o bien adopten decisiones que resulten incompatibles con dicho pago".

II. Se ha vulnerado el principio que prohíbe sancionador dos veces la misma conducta.

La pretensión ejercitada en el recurso de casación se orienta a que se aprecie que en el caso analizado ha tenido lugar una patente desconsideración del principio que prohíbe someter un mismo comportamiento a dos sanciones distintas, en este caso, una primera derivada de la pieza de calificación concursal y, posteriormente, una segunda por tener que afrontar el pago de cantidades correspondientes a la sociedad liquidada bajo la imputación de negligencia.

De modo que es interés de esta parte solicitar de la Sala la fijación de criterio en el sentido de reconocerse que: "en aplicación del principio conocido como non bis in idem, los administradores ya condenados en un incidente de calificación concursal a consecuencia de un concurso declarado culpable no podrán más tarde ser declarados responsables de los reintegros por subvenciones dictados respecto de la sociedad que administraron sobre la base de considerar que no atendieron diligentemente la gestión de la misma".

III. A falta de mención legal al respecto, la responsabilidad subsidiaria por reintegros de subvenciones no crea un vínculo de solidaridad entre los corresponsables.

Se pretende de la Sala reconozca la infracción cometida por la actuación administrativa y refrendada por el Tribunal de instancia por cuanto que determinó la solidaridad entre los administradores de la compañía, y la posibilidad de exigirles íntegramente la cuantía adeudada, pese a ostentar una posición mancomunada, haciendo caso omiso tanto a las disposiciones de aplicación (Derecho común) como a la doctrina jurisprudencial recaída en su interpretación. Sin ofrecer mayores aclaraciones respecto de los motivos de la desobediencia manifestada.

Por lo que de la Sala se interesa la adopción de la siguiente doctrina jurisprudencial: "la derivación de responsabilidad subsidiaria a cada uno de los administradores de sociedades a consecuencia de reintegros de subvenciones adoptados respecto de la compañía que administraron, tendrá un alcance proporcional al importe total exigido, en atención al número de administradores, por existir mancomunidad -y no solidaridad- entre los responsables con arreglo a lo establecido por el art. 1137 del Cc ".

CUARTO.- Planteamiento de la parte recurrida.

La representación de la Junta de Andalucía sustenta su oposición al recurso en los siguientes argumentos:

A/ Inexistencia de las infracciones denunciadas. La interpretación de las normas aplicables por la sentencia recurrida.

La amplitud con que el artículo 40.3 de la Ley General de Subvenciones configura la responsabilidad de los administradores de las sociedades mercantiles es evidente.

No olvidemos el contexto en el que nos movemos, ligado a la naturaleza modal de la subvención como una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Es claro pues que la recepción de una subvención sujeta al cumplimiento de los condicionantes que la misma supone, al donatario. Y cuando el donatario es una persona jurídica el régimen legal aplicable se preocupa de destacar cómo sus representantes legales resultan subsidiariamente responsables.

La determinación de cuáles han de ser esos representantes es amplia, implicando no sólo a los que estuvieran al tiempo de la percepción de la subvención sino de todos aquellos que sean administradores durante todo el tiempo de cumplimiento de la misma, y no realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan razón por la que no resulta admisible que el cese antes del momento final de vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la subvención, pueda ser suficiente para interrumpir el nexo causal de su responsabilidad.

La amplitud de la configuración de esta responsabilidad es lógica, si partimos, como hemos indicado, de la naturaleza de la subvención. Pretender, como se quiere hacernos ver por el recurrente, que existe un concreto momento temporal en el que se ha de estar como administrador para responder supone desnaturalizar el sentido del precepto y obviar el esencial dato de que para el cumplimiento íntegro de la subvención hay un plazo, y que aunque haya un momento final de acreditación, es evidente que el cumplimiento exige toda una serie de actuaciones que se extienden a lo largo del tiempo, de ahí la literalidad del precepto: ““ (...) no realizasen los actos necesarios que fueran de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan”“.

Y así lo señala la sentencia cuando afirma que "(...) lo relevante a los efectos de situar su posición deudora como responsable subsidiario es el momento de la concesión de las ayudas económicas de carácter público que, debemos insistir, lo fue cuando era administrador de la mercantil (FJ séptimo, penúltimo párrfo, de la sentencia recurrida).

En la misma línea, dispone el artículo 126.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, que serán responsables subsidiariamente de la obligación de reintegro los administradores de las personas jurídicas que no realizasen los actos necesarios que fueren de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptasen acuerdos que hicieran posibles los incumplimientos o consintieren el de quienes de ellos dependan. Asimismo, los administradores de las mismas serán responsables subsidiariamente, en todo caso, de las obligaciones de reintegro pendientes de las personas jurídicas que hayan cesado en sus actividades.

También se funda en que la sentencia del Juzgado de lo Mercantil de Jaén que declara culpable el concurso de acreedores de EDM, S.A., señala en sus razonamientos jurídicos como hecho probado, según el informe de la administración concursal, que cuando fue solicitado el concurso -el día 5 de marzo de 2009-, existía situación de insolvencia de la entidad que, sin duda, era conocida por sus administradores sociales, y dado que ese momento al que se refiere en su informe la administración concursal -antes de la solicitud del concurso- el actor sí era administrador de la entidad, su responsabilidad por no atender diligentemente la gestión de la misma, parece fuera de toda duda, produciéndose el presupuesto de hecho determinante de su responsabilidad subsidiaria.

Las subvenciones otorgadas a EDM, S. A. lo fueron a lo largo del año 2007, concretamente en los meses de junio y diciembre (dos de ellas), cuando el demandante era administrador de la sociedad, y en el comportamiento diligente que cabe esperar de un buen gestor se entiende comprendida la observancia de aquellos requisitos que condicionaban el otorgamiento de esos subsidios económicos, es cierto que los requisitos temporales a los algunos de ellos se sujetaban, tuvieron vencimiento en momentos posteriores al cese del demandante como administrador de la entidad, pero ello no evita apreciar su negligente comportamiento, cuanto menos, en el tiempo en que debió observar el debido cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas.

B/ Respecto de las otras cuestiones indicadas por el recurrente.

Ya hemos indicado la manifiesta improcedencia de extender el análisis más allá de la concreta cuestión fijada en el Auto de admisión. No obstante, para el hipotético caso de que la Sala entienda oportuno abordarlas, no podemos sino reiterarnos en lo que desde el principio indicáramos en nuestra contestación:

1.- No existe infracción del principio "non bis in idem".

El procedimiento administrativo de reintegro carece de naturaleza sancionadora. Por tanto, no resultan aplicables al caso principios o reglas del Derecho penal que son aplicables al Derecho administrativo sancionador.

El propio artículo 40. 1 de la Ley general de Subvenciones se encarga de ponerlo de manifiesto cuando tras establecer que: “1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal”, añade a continuación que “Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles”.

Hay que aclarar, en cuanto a la naturaleza del reintegro, que el Tribunal Supremo en sentencias de 15 de noviembre de 2006 (recurso 2586/2004) y de 24 de julio de 2007 (recurso 3119/93) ya razonó que “... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...”.

La naturaleza no sancionadora del expediente de reintegro de subvenciones resulta de otros preceptos como el artículo 50. 2 LGS.

2.- Sobre la responsabilidad solidaria de los administradores.

No resulta aplicable, subsidiariamente, el Código Civil, artículo 1137, referente al supuesto de varios acreedores o deudores de una sola obligación. Como dice el acto recurrido: en la aplicación de las normas jurídicas no solo puede acudirse a la supletoriedad sino también a la analogía prevista por el artículo 4 C.C. cuando exista identidad de razón respecto a la norma que lo regula, y ello, cuando se trata de un órgano colegiado de una entidad mercantil como la presente: el Consejo de Administración.

La regla de la responsabilidad solidaria respecto de los administradores por las deudas sociales de la mercantil se debe a que no se trata de que haya varios deudores frente al acreedor sino de que un órgano colegiado, el Consejo de Administración de la entidad mercantil, convierte las decisiones de la mayoría en decisiones de todos los miembros del órgano y permite extender la responsabilidad por actos o acuerdos lesivos a todos los miembros solidariamente dado el principio de colegialidad que rige el funcionamiento de los órganos de administración.

La responsabilidad subsidiaria de los administradores, declarada por el artículo 126.1 TRLGHPJA tiene su fundamento en las disposiciones del Derecho Mercantil que regulan la responsabilidad de los administradores, obligados a actuar con la diligencia de un ordenado comerciante y representante leal ex artículos 225 y ss LSC.

Ahora bien, la Ley de Sociedades de Capital, Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, artículos 236, 237 y 240, consagra que los administradores responden subsidiariamente frente a los acreedores y solidariamente entre sí.

Las causas por las que el Derecho Mercantil estableció la solidaridad entre los administradores por las deudas sociales frente a la regla general del Derecho Civil, tienen su fundamento en que no se trata de varios deudores frente al acreedor sino de un órgano colegiado, el del Consejo de Administración, lo que permite extender la responsabilidad por actos o acuerdos lesivos a cada uno de sus miembros.

El carácter colegiado de la toma de decisiones en seno de este órgano de pares hace que el principio de colegialidad así como la regla de la solidaridad en las consecuencias derivadas de los acuerdos adoptados, rijan el funcionamiento de aquél, vayan de la mano.

QUINTO.- Criterio de esta Sala.

La cuestión debatida en el presente recurso ha sido examinada por esta Sala en sentencia 506/2023, de 24 de abril de 2023 (casación 6649/2021), que vino a resolver un recurso dirigido contra una sentencia de la misma Sala de instancia, cuyos razonamientos eran sustancialmente coincidentes con los de la sentencia aquí recurrida, siendo también allí parte demandada en el proceso de instancia y recurrida en casación la Junta de Andalucía; y aunque el recurrente era distinto, lo cierto es que actuaba con la misma representación procesal y defensa letrada que el Sr. Serafin aquí recurrente y aduciendo los mismos motivos y argumentos de impugnación que el recurso que ahora examinamos. En consecuencia, en los apartados que siguen no haremos sino reiterar las consideraciones que expusimos en aquella ocasión.

Como en aquel otro recurso ya resuelto por esta Sala, la cuestión nuclear de la controversia se centra en determinar si la salida del recurrente como administrador de la entidad beneficiaria de la subvención con anterioridad al vencimiento de alguna o algunas de las condiciones de la misma, trunca cualquier nexo causal que pretenda apreciarse durante el desempeño del cargo en el cumplimiento de las condiciones de las subvenciones otorgadas, como sostiene el recurrente, o si, por el contrario, dicho nexo causal no se rompe y habrá que estar a la conducta del recurrente sobre el cumplimiento de las condiciones a las que quedaban sujetas las subvenciones concedidas durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

Ahora bien, como también sucedía en aquel caso anterior, el recurrente solicita que el tribunal se pronuncie sobre otras dos cuestiones conexas: la pretendida vulneración del principio de prohibición de sancionar dos veces una misma conducta (non bis in idem) y la improcedencia de considerar que ocupa una posición solidaria frente a los entes concedentes de las subvenciones. Abordemos separadamente estas cuestiones.

SEXTO.- En cuanto a la primera cuestión planteada, debe partirse de que la responsabilidad de los administradores de una sociedad mercantil en relación con reintegro de una subvención administrativa está prevista en el artículo 40.3 de la Ley de Subvenciones que antes hemos dejado transcrito. en el que se establece:

El hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

Las subvenciones objeto de este procedimiento se concedieron a lo largo del 2007 y durante ese tiempo ejerció su cargo conjuntamente con otros administradores. El recurrente fue administrador de la entidad EDM S.A. desde el 4 de diciembre de 2006 hasta el 20 de febrero de 2009, fecha en la que en que cesó en el ejercicio de su cargo.

Como afirma la sentencia recurrida, es un hecho probado que el 23 de marzo de 2009 se solicitó el concurso para dicha sociedad, esto es, un mes después de que el recurrente cesase en el ejercicio de su cargo, fecha en la que existía una situación de insolvencia de dicha sociedad. Situación que, como la propia sentencia afirma, era conocida por los administradores, de modo que la conducta desplegada por ellos llevó a la sociedad a una situación de insolvencia y al incumplimiento de las condiciones a las que sometió la subvención. Así pues, durante el periodo en el que el recurrente ejerció como administrador de la sociedad su comportamiento, activo o pasivo, contribuyó al incumplimiento de las condiciones, sin que en el proceso resultase acreditado que hasta el momento de su cese se cumplían los requisitos y condiciones impuestas por la Administración respecto a las subvenciones concedidas y que fue solo después de su cese, y por comportamientos posteriores ajenos a él, cuando se incumplieron dichas condiciones.

El hecho de que después de su cese existiese en algunas de las condiciones de las diferentes subvenciones obtenidas un margen temporal para su cumplimiento no desvirtúa el hecho de que hasta el momento de su cese y, por tanto, mientras pudo tomar decisiones que hubiesen permitido su cumplimiento antes de detectarse el incumplimiento, no las llevó a efecto.

Por ello este motivo de impugnación no puede ser acogido.

SÉPTIMO.- Sobre la infracción del principio non bis in idem.

El recurrente alega que tanto la Administración como el Tribunal Superior de Justicia conciben la exigencia de responsabilidad subsidiaria como un reproche a una falta de diligencia en su actuar como administrador de dicha compañía, siendo así que tal falta de diligencia ya fue tomada en consideración en la pieza de calificación del concurso, en que se condenó al aquí recurrente a dos años y un mes de inhabilitación para administrar compañías, representar o administrar a cualquier persona, junto con la pérdida de cualquier derecho que tuviera sobre la masa. Aduce así que ya se le reprochó su falta de diligencia como administrador, y se le sancionó por ello, de modo que no se puede tomar en consideración de nuevo esa falta de diligencia para exigir el reintegro de la subvención pues tal modo de proceder vulneraría la prohibición de non bis in idem y el reproche sería desproporcionado si la pena ya impuesta no es tomada en consideración a la hora de determinar la segunda de las sanciones.

Esta alegación debe ser rechazada.

El procedimiento de reintegro carece de naturaleza sancionadora, por lo que no le resultan aplicables los principios o reglas del derecho penal ni del derecho administrativo sancionador. El propio artículo 40. 1 de la Ley general de Subvenciones se encarga de ponerlo de manifiesto cuando tras establecer que: “1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal”, añade a continuación que “Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles”.

Y así lo ha reiterado una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la STS, de 17 de enero de 2006 (recurso 1503/2003) afirma que es doctrina reiterada de esta Sala que “el acto administrativo que se limita a declarar el incumplimiento de las condiciones y la reducción a cero de la subvención en su día otorgada, sin imponer ninguna de las verdaderas sanciones (multa pecuniaria; pérdida, durante un plazo de hasta cinco años, de la posibilidad de obtener subvenciones públicas y prohibición, durante un plazo de hasta cinco años, para celebrar contratos con el Estado u otros Entes públicos) que se prevén para los supuestos correspondientes”, no tiene carácter sancionador porque “como es bien sabido, las sanciones en esta materia son “independientes de la obligación de reintegro, de modo que la resolución que se limita a exigir éste no tiene, de suyo, carácter sancionador”. Este criterio ha sido luego reiterado en otras muchas sentencias, como la STS, de 7 de julio de 2010 (recurso 5577/2007) en la que también se ha recordado que “el reintegro de una cantidad debida por no haberse respetado las condiciones impuestas para su entrega no tiene, insistimos, el carácter aflictivo propio de las sanciones sino el derivado de constatar el incumplimiento de una de las partes en una relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática”. En la misma línea, respecto a la naturaleza del reintegro, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2006 (recurso 2586/2004) y 24 de julio de 2007 (recurso 3119/93) viene a señalar que “[...] el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario,no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento[...]”.

OCTAVO.- Sobre la responsabilidad solidaria de los administradores.

Finalmente se cuestiona que los administradores, a los que se les exige subsidiariamente la responsabilidad por el reintegro de la subvención, deban responder solidariamente, pues, según afirma la representación del recurrente, la responsabilidad subsidiaria no convierte a cada uno de los corresponsables en deudor por la totalidad del importe del reintegro. Considera que los administradores de la sociedad beneficiaria de la subvención no ocupan una posición solidaria frente a los entes concedentes de las subvenciones.

La subvención tiene un carácter modal o condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, recurso 11328/1998 y STS n.º 1335/2021, de 16 de noviembre de 2021 (recurso 6955/2020). De modo que, en caso de incumplimiento de las condiciones, el reintegro exigido por la Administración opera como la reclamación de una deuda de naturaleza pública contra la entidad.

Desde esa perspectiva, resultan aplicables las previsiones contenidas en los artículos 236 y 237 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital. El primero por cuanto hace responsable a los administradores también frente a los acreedores sociales, del “daño que causen por actos u omisiones contrarios a la ley o a los estatutos o por los realizados incumpliendo los deberes inherentes al desempeño del cargo, siempre y cuando haya intervenido dolo o culpa”; y el artículo 237 de dicha Ley norma que establece el carácter solidario de dicha responsabilidad (“Todos los miembros del órgano de administración que hubiera adoptado el acuerdo o realizado el acto lesivo responderán solidariamente, salvo los que prueben que, no habiendo intervenido en su adopción y ejecución, desconocían su existencia o, conociéndola, hicieron todo lo conveniente para evitar el daño o, al menos, se opusieron expresamente a aquél”).

La aplicación de tales preceptos no puede entenderse como un uso analógico de la responsabilidad solidaria sino la aplicación directa de una norma prevista para regular la responsabilidad de los administradores frente a las reclamaciones de terceros acreedores frente a las sociedades de capital, como es el caso que nos ocupa.

Por otra parte, tampoco es ajena a la Ley General de Subvenciones la exigencia de una responsabilidad solidaria, aunque referida a otros supuestos distintos en los que la ayuda se conceda a varias personas físicas y/o jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado, pues todos ellos asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente (así en el 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones).

NOVENO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Reiterando lo declarado por esta Sala en sentencia n.º 506/2023, de 24 de abril de 2023 (casación 6649/2021), y dando con ello respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, debemos declarar que el hecho de que el administrador de una sociedad cese en el ejercicio de su cargo antes del vencimiento de las condiciones a las que se sometió la subvención, o antes de que se detecte el incumplimiento de aquellas condiciones, no excluye su responsabilidad respecto al reintegro por la actividad o inactividad desarrollada por él durante el tiempo que desempeño su cargo. De modo que habrá que estar a la conducta del recurrente durante el tiempo en que ejerció el cargo de administrador.

DÉCIMO.- Resolución del recurso y costas procesales.

Atendiendo a lo razonado en los apartados anteriores, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la representación de D. Serafin contra la sentencia n.º 3624/2021, de 26 de octubre de 2021, de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada (procedimiento ordinario n.º 907/2018).

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- No ha lugar al recurso de casación n.º 7628/2021 interpuesto en representación de D. Serafin contra la sentencia n.º 3624/2021, de 26 de octubre de 2021, de la Sección 2.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada (procedimiento ordinario n.º 907/2018).

2.- No se imponen las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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