El personal directivo público: su especialidad en las entidades locales y, en especial, en las diputaciones provinciales de Castilla-La Mancha.

En el presente artículo abordamos la figura del directivo público, con atención a sus especialidades en las entidades locales y, en especial, en las Diputaciones Provinciales de Castilla-La Mancha. Para ello, comenzaremos planteando el debate sobre las funciones directivas y realizaremos un análisis de su evolución legislativa. Seguiremos resaltando las características de la figura en la normativa estatal y autonómica, de la mano de los pronunciamientos judiciales y de la sana doctrina. Seguidamente nos centraremos en su régimen jurídico deteniéndonos en el propio de las Diputaciones Provinciales de Castilla-La Mancha. Para ello abordaremos la prelación de fuentes, su posible existencia y regulación en los entes provinciales, nombramiento, cese y retribuciones. No nos olvidaremos de tratar sus funciones, régimen de incompatibilidad y responsabilidad en su gestión. Por último, realizaremos unas conclusiones sobre lo expuesto donde se extraerán las enseñanzas de la legislación, doctrina y jurisprudencia.

Francisco Suay Ojalvo es Funcionario con habilitación de carácter nacional y Secretario General de la Diputación de Albacete

El artículo se publicó en el número 71 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2026)

PUBLIC MANAGEMENT STAFF: THEIR SPECIALIZATION IN THE ENTITIES AND LOCAL AGENCIES AND, ESPECIALLY, IN THE PROVINCIAL COUNCILS OF CASTILLA LA MANCHA

ABSTRACT: In this article, we address the role of the public manager, focusing on their specialties in local entities and, specifically, in the Provincial Councils of Castilla-La Mancha. To this end, we will begin by raising the debate on managerial functions and analyze their legislative evolution. We will continue to highlight the characteristics of this role in state and regional regulations, drawing on judicial rulings and sound legal doctrine.

Next, we will focus on their legal status, focusing on that of the Provincial Councils of Castilla-La Mancha. To this end, we will address the priority of sources, their possible existence and regulation in provincial entities, their appointment, dismissal, and remuneration. We will also address their functions, incompatibility regime, and responsibility in their management.

Finally, we will draw conclusions from the above, drawing lessons from legislation, legal doctrine, and jurisprudence.

I. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL DEBATE

La figura del directivo público siempre ha suscitado un gran interés en la Administración. En la búsqueda de la eficacia, la eficiencia, la mejora de los resultados en la gestión de fondos y recursos públicos, la mirada de lo público se ha fijado en la empresa privada y, por ende, en sus directivos. A estos efectos, antes de nada, se debe partir sobre las innegables diferencias entre un directivo público y privado: el primero se encuadra organizaciones que sirven a los intereses generales y se sujetan a una serie de principios (legalidad, reserva de ley, jerarquía) que obligan a una tramitación más lenta, pero al mismo tiempo, o precisamente por ello, más formalista, debido al procedimiento administrativo, que pueden afectar a la eficacia y eficiencia del resultado. Dicho de otro modo, el directivo privado posee un margen de actuación más amplio y sin limitación más que a los resultados, objetivos y metas a conseguir(1). El público se debe ciertamente a estos resultados, pero no puede olvidar el procedimiento administrativo, garantía del ciudadano y del actuar conforme a derecho de la Administración

Por lo tanto, vamos a definir las características del directivo público, pero centrándonos en las Diputaciones Provinciales en el ámbito territorial de Castilla La Mancha, para no hacer en exceso extenso el trabajo y poder descender a una Administración concreta. Por ello partiremos de las características de la figura, pasaremos por la legislación aplicable, con especial referencia al sistema de fuentes, estudiaremos la jurisprudencia e intentaremos establecer una serie de conclusiones prácticas sobre la materia(2).

II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA FIGURA DEL DIRECTIVO PÚBLICO

En cuanto a la evolución histórica del personal directivo, Fariña(3) encuentra el primer antecedente en el apartado tercero del artículo 23 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de funcionarios civiles del Estado, que regula el régimen jurídico de los funcionarios del Cuerpo Técnico de Administración Civil, que realizan “funciones de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior”. El precepto implica que todos ellos deben poseer el título de enseñanza superior universitaria o técnica, pero una serie de plazas, las de mayor responsabilidad y clasificadas como tales, se reservarán a funcionarios del mismo que ostenten diploma de directivos. Así se vincula dicho diploma a una consideración adecuada de dichos funcionarios a efectos de remuneración, en una suerte de promoción interna horizontal. Por lo tanto, la primera regulación de directivos exige dos aspectos: formación para serlo, ligado a una mejora retributiva, y caracterización de los puestos (en la terminología actual) que reclaman su desempeño por estos funcionarios.

El segundo paso para este autor es la letra c), apartado primero del artículo 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública, en la modificación introducida por la Ley 23/1988, de 28 de julio, que establece la provisión de determinados puestos de trabajo por el sistema de libre designación en la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social. Entre ellos figuran los de “carácter directivo o de especial responsabilidad, para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo”. Es decir, dentro de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado se caracterizan determinados puestos de carácter directivo y su forma de provisión es la libre designación.

Para Cortés-Abad(4), las modificaciones de la Ley 30 en esta materia y, a los efectos de la profesionalización directiva, fueron limitadas: la creación de la subdirección general como nivel administrativo superior y que el sistema de provisión tipo de puestos directivos fuera el de libre designación mediante la Ley 23/1988, de 28 julio, de Reforma de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Para este autor “llama la atención que la ley del 84 y su complemento del 88, siendo normas con una clara vocación modernizadora, no consideraran la dirección pública y su profesionalización como asuntos clave para el desarrollo de la que vendrá a ser la función pública del nuevo Estado democrático. En paralelo se desarrolla el modelo territorial del Estado con unas marcadas características de isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell, 1991). El nacimiento de nuevas instituciones con autonomía política y organizativa no supone una innovación o un cambio de orientación respecto del modelo de función pública estatal que viene de la Ley 30/1984, básica para todo el Estado. Las nuevas entidades autonómicas reprodujeron las estructuras estatales y heredaron sus funcionarios”.

Este autor(5) entiende que “la existencia de una dirección pública profesional no es una opción, sino una obligación como <<institución de mediación>> que aglutine la legitimidad democrática con la gestión operativa en todas sus dimensiones jurídica, técnica, organizativa o presupuestaria”.

Jiménez Asensio(6) comentando el desarrollo de esta norma indica que “en la mayor parte de las entidades locales se desarrolló la inserción de la función directiva local a través de la figura de funcionarios designados por libre designación, por medio del personal laboral de alta dirección o, en su mayor parte, a través de la discutida figura del personal eventual, cuyo perfil normativo, dadas las funciones que desempeña (confianza y asesoramiento especial), está diametralmente alejado de una función directiva que, por la naturaleza de las cosas, desempeña en las estructuras gubernamentales funciones que acarrean, por lo común, el ejercicio de potestades públicas”. Cuando abordemos la figura jurídica de este personal podremos observar su caracterización y las condiciones para su desempeño.

Mauri(7) se remonta a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE). Dicha norma consagra el principio de profesionalización de la Administración General del Estado, distinguiendo entre los órganos superiores, integrados por los ministros y los secretarios de Estado, y los órganos directivos compuestos por los subsecretarios y secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores y subdirectores generales. Dichos órganos directivos han de ser provistos por funcionarios de carrera (excepto los secretarios y directores generales, motivadamente) y tienen la condición de alto cargo, excepto los subdirectores.

Carrillo(8) afirma que el modelo de la LOFAGE fue reproducido, con algunas variables reseñables, por los artículos 57 a 68 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), que, con carácter general, atribuye a los órganos superiores la principal función de establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución (apartado nueve del artículo 55). Es de consignar que la LRJSP derogó la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, que introdujo un régimen para el personal directivo de las Agencias que implantaba la posibilidad de selección por órganos especializados en los que residía la facultad de proponer de manera motivada a tres candidatos, al tiempo que hacía posibles los contratos de alta dirección. Se trataba de una fórmula que pretendía garantizar la transparencia y objetividad en los procesos de nombramiento, que debían efectuarse atendiendo a los criterios de competencia profesional y experiencia entre titulados superiores, preferentemente –pero no exclusivamente– funcionarios, y mediante un procedimiento que garantizase el mérito, la capacidad y la publicidad.

Cortés Abad(9) indica que España, a mediados de la primera década del siglo XXI, con la evolución histórico que hemos detallado, ocupaba el último lugar de los países OCDE en cuanto a institucionalización de un cuerpo de directivos públicos estatal. De ahí la aprobación del Plan Moderniza (2006-2008), que establece la necesidad de un paquete normativo que propicie una transformación institucional de la Administración pública con especial atención al nivel central. En este contexto del Plan Moderniza se sitúa la aprobación del EBEP mediante la Ley 7/2007, que veremos posteriormente.

III. CARACTERÍSTICAS DEL DIRECTIVO PÚBLICO

Ramió(10), al profundizar en su estudio del directivo público, afirma que genera sorpresa que en todos los procesos de diagnóstico y de estrategias normativas de mejora de la Administración ha habido una falta de atención espectacular a aquellos temas vinculados a la cultura institucional y a la regulación y gestión de los empleados públicos, que sólo se han producido en los últimos tiempos. Y alerta que el directivo público debe desvincularse del nombramiento meramente político, integrándose en la organización del personal autónomo e independiente de nuestras administraciones, que por ello se diferencian de las empresas privadas. Así propone que el directivo público local debe tener como características: un alto nivel de formación en gestión directiva y, especialmente, en gestión de redes de organizaciones privadas que prestan una parte importante de los servicios locales; una potente socialización en valores institucionales de carácter público y en valores derivados de una ética de la gestión pública; y los conocimientos necesarios para la utilización conceptual de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación y de los mecanismos que facilitan la participación de los ciudadanos.

Para Mauri(11) el directivo público se encuentra a caballo entre el derecho de organización y el empleo público. Se encuadra en el derecho de organización porque cada Administración, según sus propias normas, determina cuáles son, su inserción en la estructura, su dependencia y competencias y su régimen jurídico. Pero sin olvidar que se trata de un empleado público, sujeto a una serie de normas que debe respetar dicho derecho de organización. Es decir, posee la Administración su poder de autoorganización enmarcado dentro de las normas legales del personal para definir sus propios directivos.

Así el autor entiende que el empleado público no es un tipo especial de personal público al no aparecer en el artículo 8 del Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, en adelante TREBEP. Su regulación se establece de forma diferenciada en el capítulo II, que viene a regular las particularidades del personal funcionario o laboral que desempeña funciones directivas profesionales. El personal directivo ha de reunir la condición de personal funcionario o de personal laboral, ya que no parece que pueda reunir la condición de personal eventual, personal que, tal como se dice en el artículo 12.1 del TREBEP, “solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial”, un asesoramiento especial que la letra i), apartado primero del artículo 87 del TREBEP nos recuerda que es un “asesoramiento político”. El mismo Proyecto de Ley aprobado por el Congreso de los Diputados y presentado al Senado, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, número 94-14, el 2 de enero de 2007, acabó incorporando una letra e) al párrafo 8.2 del articulado que conceptualizaba al personal directivo como una clase de personal, opción que fue corregida por el mismo Grupo Socialista a través de la enmienda 265, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, número 85 (d), el 21 de febrero de 2007, en la cual se proponía la supresión de la letra e) del apartado 2 del artículo 8, relativa a “personal directivo”, afirmando en la correspondiente justificación lo siguiente: “En realidad el personal directivo o será personal funcionario o será personal laboral. Por lo tanto, no es, en sus estrictos términos, otra clase de empleado público”.

Jiménez Asencio(12) comparte esta postura de Mauri indicando que la definición de la normativa básica de lo que sean funciones directivas es puramente circular, ya que encuadra al personal directivo como aquel que ejerce funciones directivas definidas como tales en las normas específicas de cada Administración pública.

De este mismo modo se pronuncia el Tribunal Supremo(13) afirmando que “no se debe ocultar que este personal es una figura que la experiencia ha revelado necesaria, pero, al mismo tiempo, es ajena al esquema típico del empleo público. Ni se debe pasar por alto que este art. no lo define en realidad porque su apartado 1, –referencia al art. 13 del EBEP– después de decir que personal directivo es el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, o sea que directivo es el que dirige, se viene a remitir a las normas específicas de cada Administración. Tampoco se ha de ignorar que el Estatuto Básico no trata de la duración del ejercicio de sus funciones, ni de las causas por las que cesará. Falta, además, en él toda referencia a sus condiciones de empleo, derechos y deberes fuera de someterle a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia>>.

El mismo Mauri(14) realiza una importante distinción entre alto cargo y personal directivo. Los altos cargos serán para este autor figuras propias y exclusivas del Estado y de las comunidades autónomas, y aunque se les considera titulares de órganos directivos no son, o no han de ser, conceptualizados como directivos públicos profesionales. Una línea plenamente confirmada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo(15) analizando la figura del Director General de la Policía afirma que no es personal directivo sino alto cargo: “La Dirección General es, ciertamente, un órgano directivo del Ministerio, pero tal calificación no supone que quien está al frente de ella sea o forme parte del personal directivo profesional al que alude el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público”.

A ello hay que añadir que, en base a la doctrina establecida por jurisprudencia de los tribunales superiores autonómicos(16), en la normativa reguladora de la Administración local no existe ninguna mención al concepto de alto cargo, ni tampoco una enumeración de los altos cargos que pueden llegar a existir en la organización municipal o provincial, limitándose el régimen jurídico de los municipios de gran población a establecer como “órganos superiores” al alcalde y a los miembros de la junta de gobierno, sin que se les atribuya la condición de alto cargo, concluyendo que, en definitiva, los titulares de los órganos superiores y de los órganos directivos en la Administración local, y por ende en las Diputaciones Provinciales, no tienen la consideración de alto cargo.

El mismo Tribunal Supremo(17), unificando doctrina y abordando el complemento de alto cargo de quien ha dejado de serlo, considera que no es aplicable a quienes fueron alto cargo de la Administración Local, según lo prevenido por los artículos 33, apartado segundo, de la Ley de Presupuestos Generales del Estado del 91 y el apartado tercero del artículo 87 del TREBEP. Así indica que, en atención a la literalidad de los preceptos indicados, puesto que el primero prevé el complemento exclusivamente para los ex altos cargos de la Administración del Estado y de la Seguridad Social, y el segundo, para el ámbito municipal, sólo contempla a los alcaldes, y a condición de que sean retribuidos y con dedicación exclusiva, no procede la interpretación analógica y por ello entiende que este complemento no es aplicable al no ser alto cargo según la LRBRL(18).

Además, la citada jurisprudencia(19) precisa la diferencia también entre el personal directivo y del designado por confianza política, indicando la “enorme confusión terminológica y conceptual existente en una materia en la que se tiende a equiparar al directivo público con los altos cargos y los puestos de confianza política, advirtiendo acertadamente de que el personal directivo se inserta en un espacio propio entre la dirección política y la función pública superior de carrera, de manera que la figura ha de ser concebida como la de un profesional con capacidad de liderazgo que posee la formación y las habilidades necesarias para hacer funcionar adecuadamente el engranaje administrativo, bajo la dirección de los correspondientes órganos de gobierno, desarrollando una gestión que ha de quedar sometida a criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de objetivos previamente definidos, advirtiendo al respecto que optar por dar preeminencia al elemento político en la configuración del régimen directivo podría resultar contrario a los principios constitucionales de mérito y capacidad que inspiran a la función pública (art. 103.3 CE), a los de objetividad de la actuación administrativa y eficacia (art. 103.1 CE), y a los de eficiencia y economía en el gasto público (art. 31.2 CE)”.

Fariña(20), con la finalidad de que la Administración logre resultados y un sistema de gestión eficaz, resalta la dirección pública profesional como instrumento imprescindible para lograr dicho sistema, basado en la responsabilidad por sus resultados y en su pericia y capacitación. Además, distingue el cargo público de libre elección vinculado a la adopción de decisiones en la acción de gobierno, personal eventual, del personal directivo, que es nombrado para asumir la alta dirección en el desempeño de funciones profesionales de naturaleza ejecutiva. El nombramiento de ambos varía: el del primero se basa en la confianza con la autoridad o cargo superior para el desarrollo de funciones de interlocución, de representación, participación o concertación en la formulación de planes, actuaciones o iniciativas públicas. El segundo debe ser designado atendiendo a la acreditación de determinadas competencias o conocimientos expertos que garanticen su adecuada ejecución.

Jiménez Asensio(21), eentiende que la legitimidad político-electoral de los órganos de gobierno y la meritocrática del funcionariado conforman un modelo en el que falta una visión de dirección ejecutiva y profesional, con competencias transversales para la definición, seguimiento y control de proyectos, desde un marco orgánico y funcional que se sustente en la dirección por objetivos, la autonomía en la adopción de decisiones y la evaluación de los resultados alcanzados.

Para Ramió(22) los puestos de dirección tienen “las competencias para ejercer de intermediario o de <<rótula>> entre el espacio político y el espacio administrativo. Es decir, tener la capacidad de interpretar las decisiones políticas y saberlas traducir en proyectos viables de gestión”.

Carrillo(23) afirma que las experiencias de éxito apuntan a los modelos abiertos de selección objetiva a partir de la demostración de una formación específica y de aptitudes directivas que permiten que el talento entre y salga de manera natural de la Administración sin precondicionar las competencias del directivo público profesional a la necesaria condición de funcionario público, pero sin que tampoco sea tal condición un obstáculo para ello. No obstante, constata que la disfuncional dualidad de politización de la alta función pública y funcionarización de la política provoca una zona de fricción entre los cargos de designación política y los funcionarios de carrera que deja poco espacio a la existencia de una franja reservada a directivos profesionales.

Existe una propuesta de Estatuto del personal directivo público presentada por la Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado (FEDECA) a finales de 2018 que sitúa la figura del directivo público profesional en el ámbito que media entre la dirección política y la Administración, asumiendo que su función consistiría en formular las políticas públicas en consonancia con los ejes de la acción de Gobierno, planificar y movilizar los apoyos necesarios, y ejecutar aquellas de forma eficiente y mensurable a partir de los recursos humanos y materiales que estén bajo su responsabilidad(24). Plantean dichas Asociaciones que lo primero es configurar el puesto directivo en la relación de puestos de trabajo para, posteriormente seleccionar al ocupante de dicho puesto, en un procedimiento público de concurrencia competitiva, con evaluación de su desempeño mediante los resultados obtenidos, con un cese no discrecional. Por último, afirma que “para que esta imagen permita fortalecer la confianza ciudadana en la Administración, resulta esencial someter la actuación de los directivos públicos a un código de conducta que asegure el cumplimiento de los principios de integridad, ejemplaridad, respeto, honestidad, objetividad en la toma de decisiones, profesionalidad, y eficiencia en la gestión”.

Por lo tanto, los autores entienden al directivo como una mejora de la organización pública, complementando de alguna manera la organización existente, sin olvidar su papel de engarce entre la parte política y la técnica administrativa, pero cuya selección depende de sus conocimientos expertos. Además, se configura como distinto del alto cargo estatal, sin llegar a ser una categoría propia del personal de las Administraciones Públicas.

IV. RÉGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL DIRECTIVO LOCAL. ESPECIAL REFERENCIA A LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES

1. Prelación de fuentes normativas aplicables al directivo local

La complejidad de comprender el régimen jurídico de todo el personal de las entidades locales en un estado autonómico donde se suceden y superponen numerosas normas, nos lleva a tener que precisar y situar las fuentes aplicables al personal de las Diputaciones Provinciales y, en particular, al directivo. En este sentido, Fondevilla(25) establece, de manera precisa que el orden de prelación de dichas fuentes es el siguiente:

En primer lugar, estarían las previsiones de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases del Régimen Local.

En segundo lugar, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

En tercer lugar, las previsiones del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en lo que no previsto por la anterior legislación(26).

En cuarto lugar, la legislación de cada comunidad autónoma, si en su ámbito de aplicación se encuentran las entidades locales(27). Y si no fuera así, se situaría la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública y supletoriamente la legislación de las Comunidades Autónomas no aplicable directamente, como supletoriedad de primer grado, debiendo recordar a este respecto los reenvíos que a este respecto realiza el RDL 781/1986 en diversas materias (permisos, licencias, situaciones administrativas, etc.), volviendo a tomar plena vigencia con carácter general.

Y finalmente, deberá tomarse en consideración la normativa sectorial de carácter reglamentario específica del ámbito local, en tanto no se produzca colisión con la normativa con rango de Ley, anteriormente expuesta, entre otras destacamos el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local y el Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local.

Siguiendo esta jerarquía normativa, vamos a empezar a analizar la figura del personal directivo provincial en la legislación existente, no sin antes citar a Mauri(28) que afirma que la naturaleza última del personal directivo como personal funcionario y personal laboral de las administraciones públicas, permitiría afirmar que el Estatuto Básico del Empleado Público debe actuar como norma supletoria necesaria para la cobertura de todo tipo de vacíos que pudieran detectarse en su régimen jurídico, tal como, por cierto, parece apuntar el apartado cinco del artículo 2 del TREBEP(29).

2. Existencia del directivo local en la normativa propia provincial

El artículo 32 bis de la LRBRL, introducido por la Ley 27/2013, de Racionalidad y Sostenibilidad de la Administración Local, establece la posibilidad de existencia de personal directivo en Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares. La misma modificación también afectó al artículo 130 de dicha norma, denominando como coordinadores generales o directores generales al personal directivo de los municipios de gran población.

La LRBRL menciona también al personal directivo como el titular del máximo órgano de dirección en los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales de los municipios de gran población, en sus artículos 85 y 130.

Igualmente se denomina como directivo público a los habilitados nacionales que ocupen puestos en Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos, capitales de Comunidad Autónoma o de provincia y de municipios con población superior a cien mil habitantes, siempre que tengan asignado nivel 30 de complemento de destino y que excepcionalmente deben cubrirse por el sistema de libre designación, según el apartado segundo del artículo 99 de la citada norma.

También se equipara al Secretario General del Pleno al personal directivo en los municipios de gran población, en el apartado cinco del artículo 122 de la LRBRL y al titular de la asesoría jurídica.

Por último, el apartado quinto de la Disposición Adicional decimocuarta de la LRBRL establece que también procede el nombramiento de personal directivo en los Cabildos Insulares Canarios, remitiéndose a las normas dicho personal en los municipios de gran población.

La Disposición Adicional Decimoquinta de la LRBRL define al personal directivo local como aquellos órganos que “ejerzan funciones de gestión o ejecución de carácter superior, ajustándose a las directrices generales fijadas por el órgano de gobierno de la Corporación, adoptando al efecto las decisiones oportunas y disponiendo para ello de un margen de autonomía, dentro de esas directrices generales”.

El Tribunal Constitucional(30), al abordar la constitucionalidad de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, afirma que la competencia estatal para el diseño básico de la organización local permite determinar un elenco que no ha de considerarse cerrado de órganos directivos, y los requisitos específicos de las personas que han de ser titulares de los mismos, en aras de garantizar la imparcialidad y la objetividad en el ejercicio de las funciones que se encomienden a dichos órganos directivos, subrayando que la regulación de las funciones directivas responde a objetivos de interés general que justifican su regulación con carácter común para todos los municipios, sin que ello haya de suponer eliminar la competencia de desarrollo de las comunidades autónomas que podrían completar la determinación de dichos órganos directivos, dentro de su capacidad para regular la organización complementaria de los entes locales.

El profesor Mauri(31) indica que el desarrollo de la dirección pública profesional se ha llevado a cabo a través de determinadas leyes autonómicas sobre empleo o función pública.

Fuentetaja Pastor(32) estima que el único ámbito competencial reservado a las entidades locales en la concreción del modelo de empleo público tras la aprobación del EBEP es el de la aprobación de los instrumentos específicos de ordenación y estructuración del empleo público. Por ello, partiendo de las normas estatales y autonómicas, el ámbito de estos instrumentos podría abordar el personal directivo de las entidades provinciales, por ejemplo, en la relación de puestos de trabajo.

El artículo 23 de la Ley 4/2011, del Empleo Público de Castilla La Mancha, de 10 de marzo, regula las relaciones de puestos de trabajo en las Administraciones Públicas de esta comunidad autónoma(33). En su apartado segundo indica que debe contener la totalidad de los puestos que deben ser ocupados por personal directivo profesional, indicando las siguientes características del mismo:

- Denominación y número.

- Tipo de jornada.

- Subgrupo de clasificación profesional o en el caso de que este no tenga subgrupo, al que asimilen sus funciones.

- Forma de provisión.

- Posibilidad de ser o no desempeñados por nacionales de otros estados.

- Complemento del puesto.

- Requisitos para el desempeño del mismo.

Además, la publicidad que recoge el apartado cuarto de dichas relaciones de puestos, facilita el conocimiento y control de los mismos.

Por lo tanto, y en lo que nos interesa, las Diputaciones Provinciales pueden crear y proveer puestos de directivos en su organización, configurando dichos puestos en su relación de puestos de trabajo.

Surge en este momento abordar los límites de la potestad reglamentaria de las entidades locales(34) y, en especial, de las Diputaciones Provinciales para la regular el régimen de su personal directivo. Resulta muy significativa, a estos efectos, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, número 1829/2019 de 17 de diciembre de 2019, número de recurso 2145/2017(35) que vamos a comentar pormenorizadamente. Dicho pronunciamiento judicial establece que el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público no habilita a los entes locales para regular el régimen jurídico de su personal directivo. Esta afirmación la sustenta el Supremo en una interpretación conjunta de las normas en conflicto (artículos 4.1 a), 32 bis, 85 bis, y la D.A. 15ª LRBRL, art. 13 EBEP, y arts. 137 y 140 CE), y llega a la conclusión de que no existe atribución alguna a las entidades locales para regular el régimen jurídico del personal directivo.

Para explicar la resolución citada debemos detenernos en los antecedentes de hecho indicando que se resolvía el recurso de casación interpuesto por la Diputación Provincial de Cáceres contra la sentencia número 61, de 9 de febrero de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura(36). El recurso cuestionaba el Acuerdo Plenario de la Diputación de Cáceres de fecha de 9 de febrero de 2016, de aprobación definitiva del Reglamento que regula entre otras materias el régimen jurídico del personal directivo de la Diputación Provincial, que quedaba anulado por decisión de dicho Tribunal. En todo caso, la parte del Reglamento Orgánico de la Diputación Provincial de Cáceres que fue anulado era el capítulo dedicado íntegramente al personal directivo, que contenía un artículo 104, sobre el régimen jurídico del personal directivo, un artículo 105, sobre órganos directivos, un artículo 106, sobre funciones del personal directivo, un artículo 107, sobre requisitos del personal directivo, un artículo 108, sobre nombramiento del personal directivo, un artículo 109, sobre el régimen jurídico aplicable al personal directivo, y un artículo 110, sobre responsabilidad por la gestión y evaluación de resultado. Dicho régimen acabado y completo se fundaba en lo previsto en el artículo 32 bis y la disposición adicional 15.a de la LRBRL, así como en el artículo 13 del TREBEP.

Las cuestiones en las que entendió el Tribunal Supremo que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia eran las siguientes:

a) Si el artículo 13 del TREBEP es relevante y resulta de aplicación en la determinación de las competencias de los entes locales para la regulación de su personal directivo.

b) Si entra dentro de las competencias de los entes locales y, en particular, de las diputaciones provinciales la regulación de su personal directivo.

c) Si existe una reserva de ley en la regulación del personal directivo de los entes locales y, en ese caso, qué grado de intensidad normativa se ha de contener en la norma de rango legal para entender satisfecha la reserva de ley sin menoscabo de la potestad de autoorganización de los entes locales.

La solución del alto tribunal es que el artículo 13 sólo habilita al Gobierno y a las Comunidades Autónomas para dotar de regulación al personal directivo del conjunto de las Administraciones Públicas, incluyendo el de las corporaciones locales, lo que se justifica por la necesidad de conseguir una cierta homogeneidad, siendo este el elemento fundamental de la sentencia. Es evidente que, fueran las que fueran las razones a las que se ha debido, no hay en este artículo una reserva de Ley del Estado ni de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, es igualmente, manifiesto que tampoco se encuentra en él ninguna atribución a los entes locales y sí al Estado, concretamente al Gobierno, y a las Comunidades Autónomas para regular el régimen jurídico específico de este personal directivo y los criterios para determinar su condición dentro del respeto a los principios enunciados por el propio precepto. Así se afirma que la Ley 13/2015, de 8 de abril, de la Función Pública de Extremadura, no contiene habilitación para ello a las entidades locales y, además, su artículo 20.4 afirma que su aplicación al personal directivo profesional se hará sin perjuicio de lo establecido en los artículos 32 bis, 130 y concordantes de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local(37).

Jiménez Asensio(38) afirma en su comentario a esta sentencia, que la competencia normativa local quedaba suspendida o condicionada a que se definiera normativamente por la comunidad autónoma el régimen jurídico de tales niveles directivos locales. Y, por consiguiente, debía ser el legislador autonómico (o, en su defecto, el Gobierno de la comunidad autónoma, según la interpretación literal del precepto realizada por el Tribunal Supremo) el que estableciera una regulación de desarrollo que marcara los elementos básicos de ese régimen jurídico-institucional de directivos locales profesionales y, en paralelo, habilitara al ejercicio de la potestad normativa local para su complemento y concreción. Y finalizaba afirmando literalmente que “no dejaba de ser un cierto desprecio al principio de autonomía local y a su manifestación más fuerte, como es la potestad de autoorganización, que otra institución, diferente de la propia entidad local, se pudiera entrometer en la configuración de las estructuras directivas por medio del establecimiento de unas reglas jurídicas más o menos incisivas en cuanto a la organización local”.

Por tanto, la jurisprudencia veta a las entidades locales para regular el régimen de su personal directivo por no estar previsto legalmente. Jiménez Asencio(39) afirma en este sentido que “el cierre del modelo, que se asienta formalmente en una atribución indistinta a la ley o al reglamento (estatal o autonómico) para intervenir primariamente en esta materia, puede dejar a las entidades locales en una posición subordinada, particularmente extraña si fuera el poder reglamentario estatal o autonómico el que previera esa regulación primaria, imposible de justificar en aquellos aspectos en los que, material o formalmente, haya una reserva de ley”.

La Ley 4/2011 de Castilla La Mancha indica, en su artículo 14, que para ser designado personal directivo profesional es necesario tener la condición de personal funcionario de carrera del grupo A de cualquier Administración pública y acreditar capacidades directivas en la forma que se determine reglamentariamente. El desarrollo reglamentario lo ha efectuado esta comunidad autónoma en el Decreto 215/2019, de 30 de julio, del Estatuto de la Dirección Pública Profesional de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha. Pero, según el artículo segundo, su ámbito de aplicación se circunscribe a los puestos directos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha y de los organismos autónomos dependientes de la misma, por lo que no sería aplicable a las Diputaciones Provinciales.

No obstante, a nuestro juicio, en el ámbito territorial de Castilla La Mancha se abre esta posibilidad por la remisión reglamentaria que existe y que hemos apuntado. A ello se suman dos argumentos: el primero, la potestad reglamentaria que atribuye la letra a) del apartado primero del articulo 4 de la LRBRL(40). El segundo es que la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha no ha incluido a las entidades locales en el ámbito de aplicación del Decreto 215, reservando, según parece, esa posibilidad de desarrollo, dentro de los márgenes legales, a las propias entidades locales.

Evidentemente ello podría llevar a la fijación de cuestiones no resueltas en la normativa estatal y autonómica. Y, en caso de una nueva regulación de estas instancias, tanto a nivel legislativo como reglamentario, cuyo ámbito subjetivo afectara a las entidades locales o a las diputaciones provinciales, se produciría el efecto “desplazamiento” tal como ha considerado el Tribunal Supremo(41) afirmando que “queda desplazada la autonómica previa por la estatal básica posterior: ésta, en lo que dispone con tal carácter, desplaza a aquélla, que queda inaplicable e ineficaz hasta tanto no varíe o se modifique, haciéndolas compatibles, la estatal básica. (..)En tal supuesto (sentencia de 20 de febrero de 2007, dictada en el recurso de casación número 4381/2003), y ante motivos de casación que también denunciaban, en esencia, la infracción consistente en inaplicar una ley autonómica sin plantear previamente la cuestión de inconstitucionalidad, respondió este Tribunal negando que tales motivos pudieran ser acogidos: <<lisa y llanamente -decíamos- porque la Sala de instancia no declara inconstitucional ni nula ninguna norma con rango de Ley, sino que se limita, como le compete, a seleccionar la norma aplicable; labor en la que le es perfectamente lícito <<desplazar>> una Ley autonómica cuando otra posterior, estatal, ha declarado el carácter de legislación básica de una determinada regulación a la que no se ajusta la establecida en aquélla”.

3. Nombramiento del personal directivo local

El mencionado artículo 32 bis de la LRBRL afirma que su nombramiento “deberá efectuarse de acuerdo a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el correspondiente Reglamento Orgánico permita que, en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, su titular no reúna dicha condición de funcionario”.

En cuanto a los habilitados nacionales que ocupen puestos que puedan considerarse como directivos se indica que pueden, excepcionalmente, cubrirse por el sistema de libre designación, en el apartado sexto del artículo 92 bis de la LRBRL.

En los municipios de gran población su nombramiento y cese, radica en la Junta de Gobierno Local, según la letra i) del apartado primero del artículo 127 de la norma, a excepción de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, que en la letra b) de la Disposición Adicional Octava remite a sus normas específicas(42). A sensu contrario, en los municipios de régimen común y en las Diputaciones Provinciales, tal como indican las letras g y h) del apartado primero de los artículos 21 y 34 de la LRBRL, es competencia del Alcalde y Presidente tanto la aprobación de las bases de la convocatoria como su nombramiento para la provisión del puesto.

La Ley 4/2011 de Castilla La Mancha indica, en su artículo 14, que para ser designado personal directivo profesional es necesario tener la condición de personal funcionario de carrera del grupo A de cualquier Administración pública y acreditar capacidades directivas en la forma que se determine reglamentariamente.

Frente a esta reserva a favor del funcionario de carrera para ocupar el puesto de directivo, la norma prevé la excepción de designar como tales a personas que no ostenten esta condición, siempre que el puesto directivo no implique la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Para ello se ha de establecer así en la correspondiente relación de puestos de trabajo, reuniendo los requisitos exigidos para el desempeño del puesto directivo y acreditando capacidades directivas, capacidades que se han de desarrollar reglamentaria de forma semejante a cómo aludimos en el apartado anterior.

Como ya vimos, el artículo 32 bis de la LRBRL suma a estas condiciones la de pertenecer a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1 (o titulación semejante se infiera si no se ostenta tal condición) y la regulación en el Reglamento Orgánico (que coincide con nuestra observación sobre la posibilidad de desarrollo reglamentario(43)).

La duda que se plantea es la de si es posible el nombramiento como personal directivo de alguien que no ostente la condición de funcionario de carrera o personal laboral. Del tenor literal de la norma castellano manchega y, sobre todo, del apartado cuarto del artículo 13 del TREBEP, parecería que no es posible. E incluso en los municipios de gran población, el apartado tercero del artículo 130 iría en esta dirección(44). Recordemos que el directivo no es un tipo de personal sino un puesto con unas funciones directivas que, según las normas aludidas, será desempeñado por personal funcionario o, excepcionalmente si no ejerce funciones públicas y en las Diputaciones Provinciales de Castilla La Mancha se establece en el Reglamento Orgánico, por personal laboral. A estos efectos, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha(45) afirmó que no es suficiente “la posesión de correspondiente título universitario que es a lo que se limitaba la base anulada. Es necesario, conforme a la regla general del artículo 130.3 de la LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local) que la persona designada deba serlo (la ley habla en términos imperativos) "entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autónomas, de las entidades locales o funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente".

Cortés-Abad(46) al estudiar la normativa estatal y la autonómica indica que “por lo general imponen como requisito que solo pueda ser directivo el personal funcionario de carrera o el laboral fijo de plantilla, sin que quepa la posibilidad de un acceso lateral, con algunas excepciones como el caso vasco”. El mismo autor, reflexionando sobre esta forma de proceder, indica que “cerrarse en un modelo de naturaleza funcionarial que aleje completamente a la política del espacio directivo es, a juicio de instituciones internacionales, una dificultad para llevar a cabo las políticas gubernamentales y supondría alejar lo político tanto del diseño y ejecución de los programas públicos como de su responsabilidad sobre los mismos (Matheson et al., 2007). Por otra parte, otros autores, como Blanco Gaztañaga (2010), señalan que una dirección pública profesional sustentada en un marco regulatorio del derecho laboral privado sería más precaria e influenciable, con menor capacidad de imponer su criterio y mantener su independencia e imparcialidad frente a un nivel político que, además, podría colonizar con mayor facilidad”.

En ambos casos, en la legislación estatal y autonómica, se resalta la necesidad de que su selección sea con criterios de competencia profesional y experiencia.

Cortés Abad(47) afirma que “la valoración de los principios de mérito y capacidad es una de las piedras angulares del proceso selectivo de directivos públicos y una de las vías para acotar la discrecionalidad. Son siete los entes autonómicos que han apostado por incluirlos como principios directores en el nombramiento de sus directivos públicos, yendo más allá Andalucía, Galicia, Asturias, Castilla-La Mancha o Extremadura al añadir la publicidad en la convocatoria del puesto·.

El mismo autor, al estudiar la legislación autonómica indica que, en Andalucía, “se contempla qué valorar para acreditar el mérito y la capacidad (actitudes, conocimientos, experiencia y competencias) y se pone en marcha un órgano de selección independiente que introduzca una cierta profesionalización en la selección, proporcionando candidatos a la consejería o agencia que, de manera discrecional, seleccionará de entre aquellos propuestos. Sobre cómo hacer esa valoración del mérito y capacidad algunas comunidades autónomas han reflejado la exigencia de acreditar competencias directivas mediante la obtención de certificados de acreditación emitidos por sus escuelas de función pública (Andalucía, Castilla-La Mancha o Illes Balears) o la presentación de un programa de gestión que pueda ser evaluado antes del nombramiento directivo y le sirva de contrato marco para el desarrollo de sus funciones (Castilla-La Mancha, Valencia)”.

Si se trata de personal laboral, el apartado cuarto del artículo 13 del TREBEP indica que “estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección”. Relativo a esta circunstancia se suscita la pregunta de si le es aplicable el Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, (en adelante DPAD) por el que se regula la relación laboral de carácter especial del personal de alta dirección.

Roca Valero(48) afirma que de la interpretación conjunta del artículo del 13 TREBEP y el apartado segundo del artículo 1 del DPAD, se desprende que el Real Decreto de alta Dirección es aplicable a las relaciones laborales especiales de alta dirección, pero su concepto se ve necesariamente ampliado por la nueva dicción del artículo 13 del TREBEP. Para fundamentar esta postura acude a una sentencia del Supremo(49), indicando que en la misma se cuestionaba la naturaleza de alta dirección de los contratados como titulares de los órganos de dirección de los centros sanitarios de las instituciones de este carácter del Instituto Nacional de la Salud. El Tribunal consideró que no cabía exigir la concurrencia de los requisitos del apartado segundo del artículo 1 del DPAD, pues tal interpretación vaciaría de contenido una norma de rango legal (la Ley 30/1999, de 5 de octubre, de selección y provisión de plazas de personal estatutario de los Servicios de Salud, que expresamente preveía la cobertura del puesto por personal de alta dirección en su DA 10ª), dejándola sin efecto.

Este hecho ha sido resuelto por la modificación del DPAD por el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades. En su Disposición Final Primera añade un apartado cuarto al artículo 1 del DPAD afirmando que “el presente real decreto se aplicará a los máximos responsables y personal directivo a que se refiere el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, sobre régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades, que no estén vinculados por una relación mercantil, en aquello que no se oponga al mismo ni al Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral ”.

El Real Decreto Ley 3/2012 afirma en su Disposición Adicional Octava las especialidades en los contratos mercantiles y de alta dirección en el sector público estatal, que después analizaremos.

Nos queda, sin duda, que el DPAD será aplicable a los contratos de alta dirección de personal laboral de la Administración Estatal, siempre que no se oponga al TREBEP, a la legislación de desarrollo y a las otras dos normas citadas: Real Decreto 451/2012 y Real Decreto Ley 3/2012.

En el caso de las Diputaciones Provinciales, el artículo 32 bis nada nos indica en este sentido, así que parecería que sería legislación supletoria si el Reglamento Orgánico posibilita el nombramiento de personal directivo que no sea funcionario de carrera. De no entenderlo así, sería difícil mantener ajustado a derecho que la potestad reglamentaria de las entidades locales pudiera “inventar” una forma contractual distinta. Como ya hemos dicho, las remuneraciones las estudiaremos en un apartado posterior.

En la estatal, el legislador determina, en el apartado segundo del artículo 13 del TREBEP, que su designación atenderá a “principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia”. Son principios de relevancia constitucional, al estar previstos (mérito y capacidad) en el apartado tercero del artículo 103.3 de la Constitución Española de 1978, y con similar formulación a los exigidos para el acceso al empleo público (artículo 55 de TREBEP).

En cuanto al criterio de idoneidad se aplica a determinados órganos directivos de la Administración General del Estado que tienen la consideración de altos cargos. La Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, establece en su art. 2, apartado 1, que “el nombramiento de los altos cargos se hará entre personas idóneas y de acuerdo con lo dispuesto en su legislación específica. Son idóneos quienes reúnen honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar”. En la valoración de la formación, como señala el apartado cuarto del artículo 2 de la citada Ley 3/2015, de 30 de marzo, se tendrán en cuenta “los conocimientos académicos adquiridos”.

Resulta curiosa la introducción en el apartado segundo del artículo citado de la norma castellano manchega del término discrecional antes de repetir los principios de la norma estatal(50). Dada su forma de redacción, debemos indicar que no depende el nombramiento de un mero acto de voluntad libre del órgano competente para ello, máxime cuando la redacción del precepto continúa aludiendo a los principios de idoneidad, mérito, capacidad, publicidad y concurrencia. Mas bien hay que entender dicha discrecionalidad semejante al nombramiento que se efectúa de funcionario en la forma de provisión de libre designación. Así lo entiende también Jiménez Asencio(51)

Además, debemos destacar que la jurisprudencia del Supremo(52) que afirma que la libre designación es una forma de provisión de puestos que debe respetar los principios de mérito y capacidad. Aunque este sistema permite una valoración discrecional de la idoneidad basada en la confianza, dicha confianza debe estar relacionada con la capacidad técnica y profesional del candidato para desempeñar el puesto, y no basarse únicamente en afinidades personales o políticas.

En este mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha(53), al indicar que la discrecionalidad en los nombramientos en puestos de libre designación permite valorar la idoneidad técnica o capacidad para el mejor desempeño de las funciones del puesto, pero siempre dentro de los límites de la no arbitrariedad. La confianza en la libre designación debe entenderse como la creencia en que el candidato está mejor preparado técnicamente para el puesto, y no confundirse con afinidades personales o políticas.

La letra f) apartado primero del artículo 87 del TREBEP prevé el pase a la situación de servicios especiales de los funcionarios de carrera que desempeñen responsabilidades en los órganos directivos municipales. Sorprendentemente no sucede de este modo en los funcionarios que desempeñen dichas responsabilidades en los puestos directivos de las Diputaciones al interpretar los tribunales restrictivamente dicho artículo(54) puesto que el tenor literal del artículo habla de municipales y no de provinciales. Así un funcionario de carrera de otra administración pública que ocupar un puesto de trabajo directivo en Castilla La Mancha, quedaría en situación de servicio en otras Administraciones Públicas en su Administración de origen, tal como dispone el artículo 88 del TREBEP. Además, el tiempo que desempeñen los puestos directivos se regirán por la legislación de la Administración en la que estén destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen, obteniendo el reconocimiento profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional y sus efectos sobre la posición retributiva conforme al procedimiento previsto en los convenios de Conferencia Sectorial y demás instrumentos de colaboración que si no existen conllevarán dicho reconocimiento cuando reingresen.

El artículo 116 de la Ley 4/2011 mantiene esta postura incidiendo en la conservación de los derechos del empleado en ambas administraciones: grupo o subgrupo y derechos económicos.

Se podría mantener que, al ser un puesto directivo provisto por un procedimiento de libre designación, con motivo del cese se aplicaría lo previsto en el apartado 3 del artículo 84 del TREBEP, al que también alude el citado precepto 116. Así, en el supuesto de cese directivo, la Administración de destino, en el plazo máximo de un mes a contar desde el día siguiente al del cese, puede acordar la adscripción del funcionario a otro puesto de la misma o comunicarle que no va a hacer efectiva dicha adscripción. En todo caso, durante este periodo se entenderá que continúa a todos los efectos en servicio activo en dicha Administración.

Transcurrido el plazo citado sin que se hubiera acordado su adscripción a otro puesto, o recibida la comunicación de que la misma no va a hacerse efectiva, el funcionario deberá solicitar en el plazo máximo de un mes el reingreso al servicio activo en su Administración de origen, la cual deberá asignarle un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos vigentes en dicha Administración, con efectos económicos y administrativos desde la fecha en que se hubiera solicitado el reingreso. El reingreso se produciría en adscripción provisional hasta el próximo concurso que pueda participar, estando obligado a ello, según los artículos 75 y 76 de la Ley 4/2011. De no solicitarse el reingreso al servicio activo en el plazo indicado será declarado de oficio en situación de excedencia voluntaria por interés particular, con efectos desde el día siguiente a que hubiesen cesado en el servicio activo en la Administración de destino.

La adscripción provisional la acuerda, en Castilla La Mancha, la Consejería competente en materia de función pública, en el plazo máximo de tres meses, a puestos de cualquier Consejería o entidad de derecho público. Durante esta fase la asignación tiene carácter obligatorio para puestos en la misma localidad y voluntario para puestos que radiquen en distinta localidad. Mientras se produce este hecho y desde su solicitud, tal como indica el apartado tercero del artículo 76 de la citada norma castellanomanchega, se encomendarán al personal funcionario de carrera afectado, tareas adecuadas a su cuerpo o escala.

En las Diputaciones Provinciales esta asignación de puestos se llevará a cabo por el Presidente de la misma, según la letra h), apartado primero del articulo 34 de la LRBRL.

El artículo 15 de la LEPCLM afirma en su apartado primero que al personal directivo profesional le es aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general del personal funcionario de carrera. En todo caso, le son de aplicación las normas sobre jornada, horario, permisos, reducciones de jornada, vacaciones y régimen disciplinario aplicables al personal funcionario de carrera.

Además, el apartado segundo de este artículo afirma que cuando concurran las circunstancias que para el personal funcionario de carrera dan lugar al pase a la situación de excedencia por cuidado de familiares, excedencia por violencia de género o suspensión de funciones, en estos dos últimos casos durante el periodo en que el personal funcionario de carrera tendría derecho a la reserva de la plaza(55), el personal directivo tiene derecho a la suspensión de su nombramiento con reserva de la plaza.

4. Retribuciones del personal directivo local

La LRBRL fijó las retribuciones de este personal en los “entes, consorcios, sociedades, organismos y fundaciones que conforman el sector público local”, en la Disposición Adicional Duodécima, clasificándolas en básicas y complementarias, añadida por la Ley 57/2003 y modificada por la 27/2013. Se estableció así que la retribución básica se refiere a las características de la entidad con una cuantía mínima obligatoria, según cada una de ellas. Y una retribución complementaria, que comprende un complemento de puesto (según sus funciones) y uno variable (según los objetivos establecidos), aplicándose en los términos de la Disposición Transitoria Octava a los nombramientos que sucedieran tras la entrada en vigor de la citada modificación legal. También se fijó que la Asesoría Jurídica le prestaría su asesoramiento jurídico.

En estas entidades el órgano competente para la fijación de sus retribuciones resulta ser el pleno por la letra n, del apartado primero del artículo 122(56) de la citada norma.

Además, hay que recordar como lo hicimos ut supra, que el Tribunal Supremo ha negado el complemento de alto cargo a quien deja de ser personal directivo de una entidad local y se reintegra a su Administración de origen.

Aún sin estar regulado expresamente, las relaciones de puestos de trabajo de las Diputaciones Provinciales deben establecer su forma de retribución, siendo lógico seguir para ello la forma prevista que se ha relatado y recoge la legislación vigente. Además, su aprobación es competencia del Pleno de la Corporación Provincial, según establece la letra f) del apartado segundo del artículo 33 de la LRBRL.

Las indemnizaciones por cese de este personal han sido reguladas por el Real Decreto Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, referidas al sector público estatal. Al no existir legislación propia para las Diputaciones Provinciales se entiende que se podría remitir de forma supletoria a estos supuestos. Concretamente en su Disposición Adicional Octava regula que la extinción del contrato por desistimiento del empresario únicamente dará lugar a una indemnización no superior a siete días por año de servicio de la retribución anual en metálico, con un máximo de seis mensualidades, refiriéndose a la retribución íntegra y total, excluidos incentivos y complementos variables.

Se excluye de esta indemnización a todo personal que ostente la condición de funcionario de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, o sea empleado de entidad integrante del sector público estatal, autonómico o local con reserva de puesto de trabajo.

Además, se establece un plazo de antelación del desistimiento del contrato de quince días naturales, cuyo incumplimiento provoca la indemnización por una cuantía equivalente a la retribución correspondiente al periodo de preaviso incumplido.

El Tribunal Supremo(57) ha afirmado que con motivo del cese de este personal, necesariamente se ha de entender que en los supuestos de extinción del contrato de alta dirección por desistimiento del empresario existe el derecho a una indemnización mínima obligatoria de 7 días de salario por año de trabajo, con el límite de seis mensualidades y, por tanto, que esa cuantía de la indemnización está exenta de tributación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, al amparo del artículo 7.e) del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2004, de 5 de marzo.

Ya hemos abordado la diferencia entre alto cargo propiamente dicho y personal directivo. El Tribunal Supremo(58) también ha abordado esta diferencia desde el punto de vista retributivo afirmando que el complemento de ex alto cargo no es aplicable a quien fue alto cargo en la Administración Local, según la literalidad de los artículos 33 de la Ley de Presupuestos General del Estado de 1991 y el apartado tercero del artículo 87 del TREBEP. El motivo de dicho rechazo es que el primero de los preceptos citados prevé el complemento exclusivamente para los ex altos cargos de la Administración del Estado y de la Seguridad Social, sin posibilidad de aplicación analógica. Y el segundo, para el ámbito municipal, sólo contempla a los alcaldes, y a condición de que sean retribuidos y con dedicación exclusiva. Aunque podamos entender y compartir el razonamiento jurídico parece que las normas priorizan a unos directivos (los estatales) sobre otros (los locales) lo que no incentiva, evidentemente, a los empleados públicos para desempeñar dichos puestos y desempeñar estas funciones.

5. Incompatibilidades del personal directivo local

La Disposición Adicional decimoquinta de la LRBRL trata del régimen de incompatibilidades y de las declaraciones de actividades y bienes de los Directivos locales. Esta norma fue introducida por la normativa urbanística estatal (primero por la Ley de 2007, modificada por la de 2008 y por último por el Texto Refundido de 2015). En la misma se afirma el sometimiento de dicho personal a la Ley de Incompatibilidades del Estado, 53/84, de 26 de diciembre, a su desarrollo y a la que puedan dictar las autonomías en el marco de sus competencias. Además, se indica la pertinencia de la aplicación del artículo 15 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del alto cargo de la Administración General del Estado, a este personal, limitando la prestación de servicios en entidades privadas que hayan resultado afectadas por decisiones en las que hayan participado en dos años. Dicho precepto es completo pues llega a definir cuando se entiende que un alto cargo participa en la decisión: al suscribir un informe preceptivo, una resolución administrativa o un acto equivalente sometido al Derecho Privado en relación con la empresa o entidad de que se trate o cuando hubiera intervenido, mediante su voto o la presentación de la propuesta correspondiente, en sesiones de órganos colegiados en las que se hubiera adoptado la decisión en relación con la empresa o entidad. Por último, el apartado cuarto del artículo 130, como también hace la Adicional Decimoquinta, somete al personal directivo de los municipios de gran población al régimen de incompatibilidades recogido en la Ley 53/84 y en otras normas estatales o autonómicas que les sean de aplicación. En esta última se establecen limitaciones temporales (dos años) al desempeño de puestos relacionados con servicios que han gestionado tras su cese, de la misma forma que la exigida para los electos en el apartado octavo del artículo 75 de la LRBRL. Y se completa afirmando que tampoco pueden celebrar contratos a través de entidades participadas por ellos directa o indirectamente en más del diez por ciento.

Para que se respeten estas limitaciones se establece que los altos cargos deban presentar durante este período de dos años, declaración sobre las actividades que vayan a realizar. Dicha declaración deberá ser presentada ante el secretario de la entidad local, tal como dispone el apartado séptimo del artículo 75 de la LRBRL y la letra k), apartado segundo del artículo 3 del Real Decreto 128/128, en modelo aprobado por el órgano plenario. Si se entiende que la actividad puede afectar la actividad a desempeñar a las limitaciones expuestas y, tras un plazo de alegaciones por parte del ex alto cargo y la mercantil donde va a prestar sus servicios, la entidad local se pronunciará sobre la compatibilidad, notificándolo a ambas partes. Al no establecer el órgano competente, nos inclinamos por el Pleno, a semejanza de la Ley 53/84, en cuanto indica al mismo como el encargado de autorizar la compatibilidad.

Además, aborda todas las posibilidades al afirmar que a los altos cargos que reingresen a la función pública también se les aplicarán dichas limitaciones en cuanto a las compatibilidades para prestar servicios retribuidos de carácter privado.

Y finaliza estableciendo que el personal directivo local y los funcionarios de las Corporaciones Locales con habilitación de carácter estatal que desempeñen en las Entidades locales puestos que hayan sido provistos mediante libre designación en atención al carácter directivo de sus funciones o a la especial responsabilidad que asuman, deben realizar declaración de causas de posible incompatibilidad y actividades que les puedan proporcionar ingresos económicos y declaración de bienes y derechos patrimoniales que se inscribirán en el Registro de Actividad y de Bienes Patrimoniales de la Corporación Local.

La Disposición final tercera de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, elimina la posibilidad de otorgar compatibilidad, en todo caso, al personal directivo, en el que, por supuesto, se engloba al de las Diputaciones Provinciales.

6. Funciones del personal directivo local

Cortés-Abad(59) distingue las funciones del directivo, en la legislación estatal y autonómica, como las relacionadas con la gestión desde una perspectiva más operativa, con tres grandes grupos de tareas: la planificación, la coordinación y gestión de recursos, la evaluación y rendición de cuentas.

El artículo 12 de la LRBRL incide en la posibilidad de asistencia de los directivos, en los municipios de gran población, a alguna sesión de la Junta de Gobierno Local, que son secretas, siempre que sean convocados por el Alcalde (entendemos que previa adopción de un acuerdo en el área de gestión de dicho personal directivo).

El apartado cuarto del artículo 13 del TREBEP establece que las condiciones de empleo del personal directivo no tendrán la consideración de materia objeto de negociación colectiva. Consecuentemente la letra c, apartado segundo del artículo 37, cuando aborda las materias objeto de negociación colectiva, excluye estas condiciones. En este mismo sentido, Mauri(60) afirma que estos preceptos abocan a su concreción a través de una decisión unilateral de la Administración, que deberá́ ser objeto de aceptación por la persona titular de la correspondiente posición directiva.

Debemos destacar la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2025(61), que aborda dos cuestiones planteadas en las que entiende existir interés casacional. La primera es determinar si deben ser objeto de negociación colectiva las condiciones de trabajo del personal directivo público profesional del artículo 13 TREBEP cuando estos puestos de trabajo figuran en las correspondientes RPTS. La segunda, en el caso de respuesta negativa sobre la primera, determinar si las funciones asignadas a tales puestos de trabajo en la RPT pueden ser alteradas mediante la convocatoria del procedimiento para la provisión del puesto de trabajo.

En este punto el Tribunal entiende que es pertinente diferenciar “condiciones de empleo”, a las que se refiere la primera cuestión de interés casacional, de “funciones” del puesto de alta dirección, a las que se refiere la segunda. Las primeras pueden hacer referencia, por ejemplo, a forma de provisión, retribución, duración del nombramiento, titulación, categoría exigible o tipo de empleado público que puede desempeñar el puesto, o si está abierta su cobertura por personas ajenas el empleo público. Y “funciones” más bien al cometido que se desempeña en el puesto de alta dirección, las competencias exigidas para su desempeño, todo lo cual que está en la base y justificación de su creación.

Desarrollando este punto afirma que la Ley 30/1984, ya citada, estableció un sistema de ordenación del empleo público que pivota en el puesto de trabajo, no en cuerpos o escalas que es como se venía estructurando con la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. Por ello las RPT o instrumentos equivalentes, necesariamente deben incluir la denominación de los puestos, grupo o grupos de clasificación profesional a los que se adscriben, los cuerpos o escalas a que estén adscritos, sistemas de provisión, requisitos para su desempeño, nivel de complemento de destino y, en su caso, específico cuando hayan de ser desempeñados por funcionarios, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral, y qué puestos puede desempeñar el personal eventual.

Y concluye afirmado que, a diferencia de las condiciones de trabajo o empleo, si la descripción de las funciones o cometido del puesto de alta dirección se integra en la RPT u otro instrumento análogo, sólo cabe alterarlas mediante su expresa y directa modificación. Dichas funciones o cometido del puesto de alta dirección serán, obvio, coherentes con la competencia del órgano en el que se crea o figura el puesto, luego tanto la creación del puesto de alta dirección como la descripción de la función o cometido asignado participa del ejercicio por la Administración de su libre potestad de autoorganización, que está excluida de la negociación, tratándose de un puesto de alta dirección, pues sus condiciones de empleo no son objeto de negociación colectiva.

Sin perjuicio de lo anterior, Jiménez Asensio(62)manifiesta al respecto que “() a dirigir no se aprende en el aula y sin contacto previo con las organizaciones. La formación de directivos debe ser configurada como un elemento más del sistema de organización y gestión de recursos humanos en una administración pública y, en general, como medio de capacitar a aquellos altos funcionarios que acrediten las aptitudes y actitudes requeridas para desempeñar tales funciones”.

La Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en sentencia dictada al efecto(63), abordando el tema de las funciones de personal directivo, indica que: “el problema que plantea el art. 13 del EBEP (Ley 7/2007, de 12 de abril) es que no contiene ninguna referencia a las concretas funciones que han de ser consideradas como funciones de dirección profesional de la Administración. Si tomamos como referencia la legislación estatal, hasta ahora las normas sobre organización administrativa se limitaban meramente a informar cuáles de sus órganos eran directivos, pero sin llegar a definir qué era un directivo público. () La regulación que el art. 13 del EBEP (Ley 7/2007, de 12 de abril) hace del personal directivo es excesivamente escasa por indefinida, y hasta en tanto no se desarrollen las Leyes sobre función pública anunciadas en el propio EBEP, algunos aspectos como el que nos ocupa van a ser necesariamente objeto de resolución en sede judicial. El personal directivo se inserta entre la dirección política y la función pública superior de carrera”.

7. Responsabilidad por su gestión

El apartado tercero del artículo 13 del TREBEP regula la responsabilidad del directivo derivada de su gestión en los siguientes términos: “El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados”. Parece establecer el precepto indicado que la evaluación ha de realizarse con respecto a los objetivos que les hayan sido fijados. La dificultad sería establecer dichos objetivos y quién evalúa los mismos: ¿un órgano unipersonal o colegiado? ¿quién lo nombra?; ¿quién lo compone?. Seguramente esta materia debe estar regulada en el Reglamento o norma interna relativa al personal directivo. La competencia para dicha la aprobación de dicha evaluación recaería en principio en el Presidente de la Diputación, en sus funciones de jefe de personal, tal como indica la letra h), apartado primero del artículo 34 de la LRBRL.

El apartado tercero del artículo 14 de la LEPCLM repite esta necesidad de evaluación, pero precisando que debe ser periódica y, como mínimo, anual.

Fariña(64) entiende que la evaluación como instrumento de medición en el ejercicio de las responsabilidades directivas y su relación con los objetivos que previamente hayan sido fijados es un requisito absolutamente imprescindible para establecer conclusiones sobre el valor que aporta la dirección pública profesional. A ello deberíamos agregar que también lo es respecto sobre el desarrollo de sus funciones y su mantenimiento en el puesto, valorando lo acertado o no de su selección.

Ramió(65) indica que en defecto de habilitación legal, la delimitación de sus funciones puede llevarse a cabo a través de la Relación de Puestos de Trabajo de la organización local, destacando la planificación, dirección, coordinación e incorporando los rasgos diferenciadores vinculados con la función directiva, esto es, definición de los objetivos a conseguir en un periodo temporal, sistema de evaluación de los resultados conseguidos y sus efectos (abono de retribución variable continuidad o cese en el puesto de trabajo).

Jiménez Asencio(66) afirma que la evaluación del personal al servicio de las administraciones públicas resulta un reto muy difícil de llevar a cabo en organizaciones públicas, herramienta infrautilizada o, peor aún, absolutamente desconocida. En el caso de los directivos públicos supone que si se evalúa por la gestión es normal que se preserve la continuidad en el ejercicio de la función directiva de quien obtiene buenos resultados, lo que contradice que exista en estos casos un sistema de libre cese, entendido como discrecional, que veremos a continuación.

8. Cese del personal directivo

El apartado cuarto del artículo 14 de la LEPCLM indica que “el cese del personal directivo profesional se produce, además de por las causas previstas en el régimen aplicable al personal funcionario, por decisión discrecional del órgano competente para su designación o por una evaluación negativa de su gestión”. En este sentido la discrecionalidad debe ser entendida tal como lo hicimos en su nombramiento, es decir, motivada en aspectos objetivos. Y se concreta, con claridad, como uno de ellos la evaluación negativa de su gestión. Quizá la diferenciación entre evaluación negativa y discrecionalidad, tal como hemos visto, no exista.

En este sentido la jurisprudencia del Tribunal Supremo(67) considera que la resolución de cese ha de esta motivada adecuadamente, respaldadas por ejemplos concretos en el caso de una mala gestión, subrayando la importancia de evitar decisiones arbitrarias en la gestión pública.

Mauri(68), cuando aborda el cese del personal directivo, indica que no se entiende muy bien por qué se ha de regular una particular duración del ejercicio de las funciones directivas, es decir, la existencia de periodos de desempeño de los puestos directivos temporalmente limitados. Además, afirma que parece lógico relacionar las causas del cese en una determinada función con las de su nombramiento. Por lo tanto, si el personal directivo ha de ser nombrado de conformidad con el principio de igualdad, mérito e idoneidad, es decir, si el procedimiento de cobertura de la titularidad del puesto directivo ha obedecido a un sistema mínimamente reglado y objetivado, el cese deberá estar también reglado y objetivado, de manera que no pueda ser arbitrario y se produzca por causas tasadas que respondan a criterios vinculados a la idoneidad y al desempeño del puesto directivo.

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía(69), con ocasión de un cese de personal directivo de una Diputación Provincial, realiza una importante precisión. Así afirma que, si el nombramiento fue efectuado con arreglo a los principios de mérito y capacidad, parece que el cese debería atender a los mismos criterios. Pero posteriormente precisa que “se trata de un puesto de trabajo que ha sido suprimido por Acuerdo Plenario que reduce las nuevas Áreas funcionales. Mera aplicación de la potestad de autoorganización. El cese no guarda relación alguna ni con el desempeño profesional ni con la duración del nombramiento sino exclusivamente con la supresión del Área de Innovación y Empleo por reestructuración”. Por lo que, al ser dicho cese, consecuencia de la desaparición del puesto directivo se entiende conforme a derecho.

Cortés-Abad(70) afirma que la legislación autonómica ha ido introduciendo salvaguardas en el cese del personal directivo. Así “una de las fórmulas elegidas es dotar de una mínima estabilidad a la función directiva garantizando una serie de años en el puesto (cinco, en el caso estatal y del País Vasco; dos, en Extremadura); en otros casos, se introducen causas tasadas de cese ‒la más habitual‒ como resultado de una evaluación negativa (Administración General del Estado, Extremadura, Castilla-La Mancha, Galicia, Andalucía). El caso andaluz es reseñable porque establece una diferenciación entre el cese de los directivos públicos altos cargos (basado en la pérdida de confianza) y el cese de los directivos públicos altos funcionarios (que no puede producirse si no hay una evaluación negativa), dándose además la circunstancia de que se abre la posibilidad de reciclar a directivos públicos cesados que contaran con evaluaciones positivas”.

V. CONCLUSIONES

Primera: La evolución histórica de la figura del directivo público se remonta a la Ley Funcionarios Civiles de 1964 que, en una serie de promoción interna, les exigía una formación específica. Ya tras la Constitución Española la Ley 30/84 y la Ley 6/97 fueron dando tímidos pasos en la configuración de dicha figura, que culmina el TREBEP.

Segunda: El directivo público se caracteriza por no ser un tipo de personal sino engarzar con la organización administrativa para el desempeño de funciones directivas con un margen de independencia del nombramiento puramente político. Así, esta figura ha de ser el engarce entre la política y la Administración, con formación y cualificación que lo hagan experto, no considerándolo como alto cargo en las Diputaciones Provinciales y evaluado por sus resultados y logros.

Tercera: El marco normativo local del directivo público lo compone la legislación básica local seguida de la de empleo público, que puede ser desarrollada por la legislación autonómica, la normativa sectorial no básica y la propia local. Recordemos que en Castilla La Mancha puede existir habilitación normativa propia aplicable a las Diputaciones Provinciales (Ley 4/2011, del Empleo Público).

Cuarta: El artículo 32 bis de la LRBRL ha posibilitado la existencia de personal directivo en las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, a los que se equiparan los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, con un nivel 30 de complemento de destino. La configuración de dichos puestos deberá realizarse en la relación de puestos de trabajo. En Castilla La Mancha, las Diputaciones Provinciales, debido a la remisión legislativa de su ley de empleo y la falta de desarrollo autonómico aplicable a estos entes, cabría un desarrollo reglamentario que podría ser desplazado por normativa posterior.

Quinta: De la normativa estatal y autonómica se colige que el nombramiento de personal directivo debe valorar el mérito y capacidad, su competencia profesional y experiencia, así como respetar el principio de publicidad, en un procedimiento semejante al de libre designación. Además, para desempeñar dichos puestos en las Diputaciones Provinciales de Castilla La Mancha, se debe ser funcionario de carrera o, si lo permite el Reglamento Orgánico de la Corporación, personal laboral, que ostentará un contrato de alta dirección. La situación administrativa en la que queda el personal nombrado en las Diputaciones Provinciales en su administración de origen (si fuera distinta de la actual) no es la de servicios especiales sino la de servicio en otras administraciones públicas, con las consecuencias jurídicas inherentes al mismo: reconocimiento de servicios y posibilidad de reingreso a la primera tras el cese, si no es reubicado en la de destino.

Sexta: La retribución del personal directivo de las Diputaciones Provinciales debe establecerse en la relación de puestos de trabajo, siendo lógico, por la aplicación analógica de la legislación estatal y la naturaleza del puesto, la diferenciación entre retribución básica, complementaria y variable. La indemnización por cese no existirá en las Diputaciones Provinciales al ser funcionario de carrera o personal laboral fijo el nombrado. Y, por último, al no ser alto cargo, el personal directivo local no obtendrá el complemento derivado de este hecho.

Séptima: El régimen de incompatibilidades es estricto para la figura que estudiamos. Mientras desempeña dichas funciones no es posible actividad pública o privada compatible. Con ocasión de su cese y reingreso a su puesto, no podrá compatibilizar actividad que tenga relación con el puesto directivo desempeñado durante al menos dos años. Por último, se encuentran obligados a realizar declaración de causas de posible incompatibilidad y actividades, así como a realizar declaración de bienes y derechos patrimoniales.

Octava: Sus funciones son definidas en la relación de puestos de trabajo de modo unilateral por la Diputación Provincial sin necesidad de que exista negociación colectiva. Evidentemente dichas funciones serán de planificación y ejecución de políticas públicas, coordinación y dirección de equipos, siendo puente entre la aprobación política y la ejecución administrativa.

Novena: La evaluación de la gestión y la actividad del directivo público aparece como una de las piedras angulares de la figura, debiendo concretar la forma de realizarlo en los reglamentos propios de las Diputaciones Provinciales o, en su caso, en la relación de puestos de trabajo.

Décima: En cuanto al cese, como su nombramiento, ha de ser motivado y reconducido a la evaluación de los objetivos a conseguir, desvinculándolo de cualquier consideración que no sea la estrictamente técnica.

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NOTAS:

(1). Con esto lo que queremos decir es que no se incardina en la Administración Pública con procedimientos reglados que pueden ser más lentos o complejos. Por ejemplo, en recursos humanos, la modificación de una relación de puestos de trabajo, o en urbanismo, la aprobación de un Plan General, que en ambos casos tienen una serie de procesos (exposiciones públicas, informes de otras Administraciones) que hacen prácticamente imposible la agilidad en la tramitación. Otra cosa es afirmar que la dirección privada no tiene ninguna cortapisa a la hora de conseguir resultados: evidentemente, no es así, puesto que terminaríamos en una sociedad que busca el éxito económico sin valores éticos. Por ello, podemos decir que las relaciones de la Administración con su personal basan en principios esenciales y característicos del derecho público –legalidad, igualdad, imparcialidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.– y no sólo en los de eficacia, eficiencia y productividad, como ocurre en el sector privado.

(2). Según diversos informes de la OCDE nuestro país está a la cola en la profesionalización de la función directiva, una de las claves para avanzar en el fortalecimiento institucional, tal como indica dicho organismo. Esta anomalía ha sido puesta de manifiesto en el Informe OCDE Survey on Strategic Human Resources Management in Government de 2006, del que puede consultarse una versión actualizada de 2016 en ENLACE,; y ha vuelto a ser resaltado en la base de datos elaborada por la unidad especializada de la OCDE sobre Public Employment and Management working party (PEM), de libre acceso en ENLACE

(3). Fariña Guillén, J. F., La posibilidad de la dirección pública profesional en los gobiernos locales. Su funcionalidad y viabilidad jurídica. Documentación Administrativa, 11, 23-37, 2003. ENLACE.

(4). Cortés-Abad, O., Situación de la dirección pública profesional en España. Análisis comparado en el sector público estatal y autonómico, Revista Documentación Administrativa, número 12, junio de 2024.

(5). Cortés Abad, op. cit.

(6). Jiménez Asensio, R., La dirección pública profesional en los Gobierno locales. Marco general y análisis de dos regulaciones autonómicas: Euskadi y Cataluña, QDL 60, Cuadernos de Derecho Local, octubre de 2022.

(7). Mauri Majós, J., La situación del personal directivo de las diputaciones provinciales después de la STS de 17 de diciembre de 2019: alternativas de interpretación y propuestas de regulación, Cuadernos de Derecho Local, Fundación Democracia y Gobierno Local, octubre 2020.

(8). Carrillo Donaire, J.A., Claves para la definición de un Estatuto del directivo público profesional, Revista Documentación Administrativa, número 7, enero-diciembre de 2020.

(9). Cortés Abad, op. cit.

(10). Ramió Matas, C., El modelo directivo en las entidades locales, Revista Internacional de Organizaciones (RIO), número 1, diciembre 2018.

(11). Mauri, op.cit.

(12). Jiménez Asensio, R. (2006, 5-6 de julio). Los directivos públicos en España (tres tesis y algunas propuestas). II Congreso Catalán de Gestión Pública, Barcelona. CEMICAL.

(13). Sentencia del Tribunal Supremo número 1829/2019, de 17 de diciembre, Roj:STS 418/2019 – ECLI:ES:TS:2019:4148.

(14). Mauri, op.cit.

(15). Sentencia del Tribunal Supremo número 150/2016, de 28 de enero de 2016, Roj: STS 94/2016 – ECLI:ES:TS:2016:94

(16). Así lo afirma la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, número 117/2015, de seis de marzo de 2015, Roj: STSJ AR 265/2015 – ECLI:ES:TSJAR:2105:265STSJ; y la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana número 541/2014, de once de septiembre de 2014, Roj: STSJ CV 8088/2014 – ECLI:ES:TSJCV:2014:8088.

(17). Sentencia del Tribunal Supremo número 1044/2022, de 14 de julio de 2022, Roj. STS 2890/2022 – ECLI:ES:TS:2022:2890.

(18). La petición rechazada en este caso era el reconocimiento, tras el reingreso en el servicio activo como funcionario del Cuerpo Técnico de Hacienda, del complemento de destino de Director General (nivel 30), al haber ejercido en el Ayuntamiento de Gijón un puesto calificado como de personal directivo durante casi 7 años. El Tribunal Supremo afirma que “es claro que no existe suficiente similitud entre los ex altos cargos de la Administración del Estado y los de la Administración local, ni siquiera cuando de municipios de gran población se trata: la posición constitucional y la esfera competencial de las entidades locales tienen rasgos específicos y, desde luego, diferentes de los propios del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

(19). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha número 163/2010, de fecha siete de mayo de 2010, Roj.STSJ CLM 1821/2010 – ECLI:ES:TSJCLM:2010:1821.

(20). Fariña, op. cit.

(21). Jiménez Asensio, op. cit.

(22). Ramió Matas, C. (2020). Dirección pública profesional en la Administración local: ¡ya! (primera parte). Entrada de blog, El blog de espublico. ENLACE

(23). Carrillo, op. cit.

(24). Propuesta que puede consultarse en ENLACE.

(25). Fondevila Antolín, J., El empleo público local y su sistema de fuentes: un estudio con relación a su “supuesto” conflictivo marco jurídico, Revista Documentación Administrativa, número 11, diciembre de 2003.

(26). El Estado ha procedido al desarrollo reglamentario de su personal directivo en dos normas: el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo; y la Orden TDF/379/2024, de 26 de abril, para la regulación de especialidades de los procedimientos de provisión de puestos del personal directivo público profesional y las herramientas para su gestión en el marco de lo dispuesto en el

Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo. No obstante, al no referirse al personal de las Diputaciones Provinciales y con el desarrollo en nuestra Comunidad Autónoma de la Ley del Empleado Público citada, no analizaremos las mismas por entenderlos prácticamente inaplicables con carácter supletorio.

(27). Por ejemplo, la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla La Mancha, en su apartado primero del artículo 2 indica que: “Esta Ley se aplica al personal funcionario y, en lo que proceda, al personal laboral y al personal eventual al servicio de alguna de las siguientes Administraciones públicas, entidades, organismos o instituciones: () b) Las Administraciones de las entidades locales de Castilla-La Mancha”.

(28). Mauri, op.cit.

(29). “El presente Estatuto tiene carácter supletorio para todo el personal de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito de aplicación”.

(30). En sentencia número 103/2013, de 25 de abril.

(31). Mauri op.cit.

(32). Fuentetaja Pastor, J. A. (2013). Pasado, Presente y Futuro de la Función Pública. Civitas – Thomson Reuters.

(33). Recordemos que en la letra b), apartado primero artículo 2 de la norma lo entiende aplicable al personal de las Administraciones de las entidades locales de Castilla La Mancha, entre el que se encuentra, evidentemente, las Diputaciones Provinciales. Como hemos desarrollado en los apartados anteriores, el hecho de no aludir al personal directivo se resuelve reconduciendo esa figura al personal funcionario o laboral.

(34). Hemos de indicar que la relación de puestos de trabajo, tras numerosos vaivenes judiciales, ha sido considerada como un acto administrativo y no una disposición de carácter general, tras la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha cinco de febrero de 2014, número de sentencia 902/2014 y número de recurso 2896/2012, ECLI:ES:TS:2014:902. Por lo tanto, la configuración del puesto directivo en la relación de puestos de trabajo se debe limitar a los establecido en la legislación, dejando su posible regulación propia a un Reglamento.

(35). ECLI:ES:TS:2019:4148

(36). No se trata de un pronunciamiento único de Tribunales Superiores. Con base a la sentencia del de Extremadura, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3 ª, en sentencia número 2144/2018, de fecha 26 de noviembre de 2018, número de recurso 103/2016, ECLI:ES:TSJAND:2018:17503, resuelve de modo similar la regulación del personal directivo en el Reglamento Orgánico de la Diputación de Almería.

(37). Aunque bien es cierto que en la comentada sentencia tuvo un voto particular, en el que dos magistrados de la sección abogaban por que la entidad local sí que podía hacer uso de sus competencias normativas para la regulación del personal directivo.

(38). Jiménez Asensio, op.cit.

(39). Jiménez Asencio, op. cit.

(40). “En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización”.

(41). Por todas, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4 ª, de fecha 26 de octubre de 2010, número de sentencia 5412/2010, número de recurso 1535/2009, ECLI:ES:TS:2010:5412.

(42). El artículo 46 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, residencia el nombramiento en el Presidente de la Corporación, dando cuenta al órgano competente autonómico y estatal para su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

(43). Recordemos que de la condición de Reglamento Orgánico se deriva su necesidad de ser aprobado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, tal como dispone la letra f) del apartado segundo del artículo 47 de la LRBRL.

(44). “El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el Reglamento Orgánico Municipal permita que, en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, su titular no reúna dicha condición de funcionario”.

(45). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2 ª, de fecha siete de mayo de 2010, número 163/2010, número de recurso 198/2008, ECLI:ES: TSJCLM:2010:1821.

(46). Cortés-Abad, op. cit.

(47). Cortés-Abad, op. cit.

(48). Roca Valero, Violeta, Alta dirección en el sector público estatal en la Administración General del Estado, Estudios jurídicos, 2011.

(49). Sentencia del Tribunal Supremo número 2752/2001, de 2 de abril de 2001, Roj: STS 2752/2001 – ECLI:ES:TS:2001:2752.

(50). Literalmente afirma: “La designación del personal directivo profesional será discrecional, atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia”.

(51). Jiménez Asencio, op. cit.

(52). Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha uno de julio de 2024, número de resolución 1165/2024, número de recurso 2678/2022, ECLI:ES:TS:2024:3654.

(53). Sentencias de la Sala de Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, número 10045/2017, número de recurso 318/2015, ECLI:ES:TSJCLM:2017:279; número 183/2018, número de recurso 2810/2018, ECLI:ES:TSJCLM:2017: y número 184/2007, número de recurso 139/2006, ECLI:ES:TSJCLM:2007:1970

(54). Por todas, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, de fecha 21 de mayo de 202, número 471/2020, número de recurso 95/2020, ECLI:ES:TSJCL:2020:1629

(55). Según el apartado segundo del artículo 120 de la norma, los seis primeros meses, prorrogable a un máximo de dieciocho meses; y según el apartado tercero del artículo 125, la suspensión firme determina la pérdida del puesto de trabajo cuando exceda de seis meses.

(56). Literalmente afirma, en los siguientes términos, la competencia plenaria para fijar el régimen retributivo de todo el personal directivo: “Establecer el régimen retributivo de los miembros del Pleno, de su secretario general, del Alcalde, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los órganos directivos municipales”. Dicha mención no es baladí puesto que la aprobación de la relación de puestos de trabajo de todo el personal en los municipios de gran población, así como la fijación de sus retribuciones, es competencia de la Junta de Gobierno Local, aún dentro de las previsiones presupuestarias (letra h) del apartado primero del artículo 127 de la LRBRL).

(57). Sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, Sección 2 ª, del Tribunal Supremo, número 1528/2019, de 5 de noviembre de 2019, número de recurso 2727/2017, ECLI:ES:TS:2019:3678.

(58). Sentencia de la Sala Tercera de la Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 14 de julio de 2022, número 1004/2022, número de recurso 7104/2020, ECLI:ES:TS:2022:2890.

(59). Cortés-Abad, op. cit.

(60). Mauri, op. cit.

(61). Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2025, Sala de lo contencioso administrativo sección 4, número de resolución 320/2025, número de recurso 5431/2022,ECLI:ES:TS:2025:1304.

(62). Jiménez Asensio, R. El personal directivo en la Administración Local. Estudios de relaciones laborales. 2009.

(63). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, núm. 163/2010, de 7 de mayo, ROJ. STSJ CLM 1821/2010, ECLI:ES:TSJCLM:2010:1821.

(64). Fariña, op. cit.

(65). Ramió, op. cit.

(66). Jiménez Asencio, op.cit.

(67). Por todas las sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de 24 de mayo de 2021, número de resolución 723/2021, ECLI:ES:TS:2021:2044; o de fecha 27 de mayo de 2021, número de resolución 748/2021 y número de recurso 6186/2019, ECLI:ES:TS:2021:2226.

(68). Mauri, op.cit.

(69). Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3 ª, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Sevilla, de fecha cuatro de octubre de 2017, número 922/2017, número de recurso 203/2017, ECLI:ES: TSJAND:2017:9225.

(70). 8Cortés-Abad, op. cit.

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