La diligencia que emite VioGén como acto administrativo: naturaleza jurídica y consecuencias prácticas

Implementado en 2007 por el Ministerio del Interior, el sistema VioGén es una herramienta destinada a valorar el riesgo en casos de violencia de género y establecer medidas de protección para las víctimas. A lo largo del tiempo, ha evolucionado mediante nuevas instrucciones, incorporando algoritmos más precisos que permiten detectar situaciones de especial peligrosidad, como la existencia de menores en riesgo o la posibilidad de agresiones letales. Este trabajo sostiene que la diligencia emitida por VioGén debe ser considerada un acto administrativo, ya que cumple con los requisitos de competencia, forma, motivación y adecuación legal.

Mireia Molina Sánchez es Doctora en Derecho Administrativo por la Universitat de València

El artículo se publicó en el número 70 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2025)

RESUMEN: El sistema VioGén, implementado en 2007 por el Ministerio del Interior, es una herramienta destinada a valorar el riesgo en casos de violencia de género y establecer medidas de protección para las víctimas. A lo largo del tiempo, ha evolucionado mediante nuevas instrucciones, incorporando algoritmos más precisos que permiten detectar situaciones de especial peligrosidad, como la existencia de menores en riesgo o la posibilidad de agresiones letales. Este trabajo sostiene que la diligencia emitida por VioGén debe ser considerada un acto administrativo, ya que cumple con los requisitos de competencia, forma, motivación y adecuación legal. Tal consideración permite que las decisiones puedan ser recurridas, ofrece mayor protección jurídica a las víctimas y delimita la responsabilidad de la Administración ante posibles errores. Además, se destacan los efectos prácticos de esta calificación, como la ejecutividad de las medidas de protección y la posibilidad de acudir a la vía contencioso-administrativa en caso de incumplimientos. También se analiza el acceso diferenciado a la información por parte de víctimas y agresores, en función de los derechos en juego. En definitiva, reconocer la diligencia como acto administrativo fortalece el sistema de protección, aumenta la transparencia y mejora la capacidad del Estado para prevenir nuevas agresiones.

THE PROCESS ISSUED BY VIOGÉN AS AN ADMINISTRATIVE ACT: LEGAL NATURE AND PRACTICAL CONSEQUENCES

ABSTRACT: The VioGén system, implemented in 2007 by Spain’s Ministry of the Interior, is a tool designed to assess the risk in cases of gender-based violence and establish protection measures for victims. Over time, it has evolved through new regulations, incorporating more precise algorithms that can detect particularly dangerous situations, such as children at risk or the potential for lethal violence. This article argues that the report issued by VioGén should be considered an administrative act, as it meets the requirements of competence, form, justification, and legal adequacy. Recognizing it as such allows decisions to be appealed, provides greater legal protection to victims, and clarifies the state's liability in cases of error. The paper also explores the practical effects of this classification, including the enforceability of protection measures and the ability to bring actions before the administrative courts in cases of non-compliance. It highlights the differentiated access to information between victims and alleged offenders, balancing data protection and the right to defense. Ultimately, considering the VioGén report as an administrative act strengthens the protection system, enhances transparency, and improves the state’s ability to prevent further violence.

I. INTRODUCCIÓN (1)

La violencia de género representa uno de los desafíos más importantes y perdurables en las sociedades democráticas contemporáneas. No se trata únicamente de una cuestión social o cultural, sino de una auténtica violación de los derechos humanos estructural que afecta a mujeres de todo el mundo. En este contexto, el compromiso de los Estado en la erradicación de esta forma de violencia exige el diseño de herramientas jurídicas y técnicas capaces de ofrecer una protección real y eficaz a las víctimas. En este sentido, en España se desarrolló en el año 2007 el Sistema de Seguimiento Integral en los Casos de Violencia de Género (VioGén), puesto en marcha por el Ministerio del Interior. Este sistema constituye un hito en la respuesta estatal frente a la violencia machista, siendo uno de los sistemas más avanzados del mundo en la respuesta contra este tipo de violencia.

Desde su implementación, VioGén ha buscado ofrecer un seguimiento individualizado de las víctimas a través de valoraciones del riesgo que se realizan mediante algoritmos desarrollados específicamente para ello. Estos algoritmos permiten determinar el nivel de riesgo en el que se encuentra una mujer tras presentar una denuncia por violencia de género, y en función del resultado, se activan una serie de medidas de protección que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado deben implementar.

No obstante, la creciente automatización de procesos en contextos tan delicados como este plantea relevantes interrogantes sobre los límites jurídicos y administrativos de la delegación de funciones públicas a sistemas algorítmicos. Cuando una herramienta tecnológica emite una resolución que implica consecuencias directas para los derechos fundamentales de las personas —como la adopción de medidas de protección—, es fundamental analizar bajo qué parámetros legales se encuadra dicha actuación. En este sentido, uno de los debates más trascendentales es si la diligencia emitida por VioGén puede y debe considerarse como acto administrativo en el sentido estricto del Derecho Administrativo español.

Esta calificación no es un simple ejercicio teórico, sino que permite, por un lado, someter la decisión a control de legalidad, garantizando el respeto a los principios de competencia, motivación, forma y adecuación al ordenamiento jurídico. Por otro, otorga a las personas afectadas —ya sean víctimas o presuntos agresores— la posibilidad de recurrir las decisiones adoptadas, activar mecanismos de revisión y, en última instancia, garantizar la tutela judicial efectiva. Además, este reconocimiento también influye en aspectos como la responsabilidad patrimonial de la Administración en caso de fallos en la valoración del riesgo o en la implementación de las medidas de protección asignadas.

Así, este artículo trata de analizar la herramienta VioGén desde una perspectiva jurídico-administrativa, con especial atención a la caracterización de la diligencia emitida por la herramienta como acto administrativo. Analizaremos los elementos que permiten encuadrar esta resolución dentro del concepto legal de acto administrativo, los efectos prácticos que conlleva tal consideración, y las implicaciones que esto tiene en la protección de las víctimas, la defensa de los derechos de los afectados y la depuración de responsabilidades administrativas. Esta reflexión no solo es idónea en el marco actual de transformación digital de la Administración, sino que resulta esencial para garantizar que el uso de las nuevas tecnologías en el ámbito público se haga con pleno respeto a los derechos fundamentales.

II. DESCRIPCIÓN DE LA HERRAMIENTA VIOGÉN

En el año 2007, la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior puso en funcionamiento el Sistema de Seguimiento integral en los casos de violencia de género, también conocido como VioGén, a través de la Instrucción 10/2007, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se aprueba el protocolo para la valoración policial del riesgo de violencia contra la mujer en los supuestos de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, y su comunicación a los órganos judiciales y al Ministerio Fiscal, en adelante Instrucción 10/2007(2). Dicha Instrucción, estableció la arquitectura básica del sistema VioGén, que está constituida, de un lado, por unos algoritmos que, cuando una mujer presenta una denuncia por violencia de género, evalúan el riesgo en el que se encuentra de volver a sufrir una nueva agresión por parte del mismo sujeto y, por otro lado, por una serie de medidas de protección que la policía debía aplicar de manera obligatoria en función del nivel de riesgo asignado. De manera que el sistema VioGén tiene un enfoque predictivo y de prevención.

La toma de conciencia de la sociedad y el aumento de la preocupación por ampliar la seguridad de las mujeres ha dado lugar a la incorporación de nueva normativa en materia de género en la legislación española, así como a la modificación de la Instrucción 10/2007. Dentro del entramado normativo podemos destacar la Ley Orgánica 8/2015, de Modificación del Sistema de Protección a la Infancia y a la Adolescencia, la cual tiene como objetivo la prevención, protección de los menores de edad ante cualquier tipo de violencia, así como la reparación del daño en caso de que se haya producido la agresión; la Ley Orgánica 3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, el objetivo de la cual es la eliminación de todas las formas de discriminación a la mujer tanto en el ámbito público como privado; la Estrategia Nacional para la Erradicación de la Violencia Contra la Mujer 2013-2016; el Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades 2014-2016. Las modificaciones de la Instrucción 10/2007, se han ido introduciendo por medio de nuevas instrucciones, siendo la Instrucción 4/2019, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se establece un nuevo protocolo para la valoración policial del nivel de riesgo de violencia de género (Ley Orgánica 1/2004), la gestión de la seguridad de las víctimas y seguimiento de los casos a través del sistema de seguimiento integral de los casos de violencia de género (Sistema VIOGÉN), en adelante Instrucción 4/2019, la que se encuentra vigente(3). No obstante, el 15 de enero de 2025 se publicó la Instrucción 1/2025, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se establece un nuevo protocolo para la valoración y gestión policial del nivel de riesgo de violencia de género y seguimiento de los casos a través del sistema VioGén-2, en adelante Instrucción 1/2025 — la cual entrará en vigor en junio de 2025—. Junto a la Instrucción 4/2019 se han ido desarrollando otras instrucciones con el objetivo de regular situaciones concretas, como por ejemplo la Instrucción 1/2023, de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se desarrolla la obligación de comunicación a la víctima de los antecedentes del agresor en los denominados casos de “agresores persistentes” y otras medidas de protección y seguridad en los casos de violencia de género, en adelante Instrucción 1/2023, que prevé la forma de actuar en el caso de agresores persistentes; la Instrucción 5/2021, por la que se establece el protocolo de primer contacto policial con víctimas de violencia de género en situación de desprotección (protocolo cero), aplicable en aquellos casos en que la policía tiene conocimiento de que una mujer está sufriendo violencia de género pero esta no quiere presentar denuncia; la Instrucción 11/2022, por la que se actualizan los procedimientos de actuación en la gestión del riesgo de los denominados “casos resistentes” de violencia de género, utilizada en aquellos casos en que los agentes de policía, por distintas circunstancias, se encuentran con dificultades para proteger a las víctimas.

VioGén emite una valoración del nivel de riesgo, así como detecta otras situaciones que también representan una especial peligrosidad, como por ejemplo los menores en situación de riesgo, los menores en situación de vulnerabilidad o los casos de especial relevancia. Esto último hace referencia a la capacidad de identificar a aquellas mujeres que tienen mayores probabilidades de sufrir violencia extrema o letal. Esta nueva funcionalidad de la herramienta se materializó a través del formulario VPR5.0- H. Es a partir del año 2019 cuando podemos hablar de VioGén como una herramienta dual, ya que en un primer momento determina el nivel de riesgo general, al igual que hacía anteriormente, y después, determina por medio de otro algoritmo si el caso es de especial relevancia porque la víctima sea susceptible de sufrir una agresión letal o si existen menores en situación de riesgo o de vulnerabilidad. Respecto del nivel de riesgo inicialmente detectado, el agente, en un ejercicio de control del resultado de la herramienta, puede aumentar el nivel de riesgo, pero nunca reducirlo — dicha decisión debe ser motivada—. Una vez realizada la modificación, de considerarse oportuna, o, aceptada la valoración realizada, la herramienta emite una diligencia firmada por el agente que instruye el caso, en la cual se establece el nivel de riesgo, las circunstancias especiales, de existir estas, así como las medidas protectoras que de forma obligatoria deben implementar los agentes encargados del caso.

III. LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LA DILIGENCIA EMITIDA POR VIOGÉN: UNA APROXIMACIÓN AL ACTO ADMINISTRATIVO

3.1. Fundamentos para considerar la diligencia de VioGén como acto administrativo

La diligencia emitida por el sistema VioGén, en la que se especifica el nivel de riesgo asignado a la víctima, la existencia de situaciones especiales —como la presencia de menores en riesgo o vulnerabilidad, o la probabilidad de que se produzca una agresión de carácter extremo o letal— y las medidas protectoras que, de manera imperativa, deben adoptar los agentes encargados del caso, debe considerarse como acto administrativo en sentido estricto, ya que reúne los elementos esenciales que caracterizan a esta figura jurídica conforme a la doctrina y a la legislación administrativa vigente. El hecho de que sea una herramienta algorítmica la que emite la decisión no puede ser un impedimento para la aplicación de los tradicionales mecanismos de control elaborados por el Derecho Administrativo. En ocasiones como la presente, la diferencia sustancial no reside en la naturaleza del acto, sino únicamente en el emisor: en este caso, un sistema automatizado. En este sentido, De la Sierra Morón sostiene que “un algoritmo puede ser utilizado en los procesos de toma de decisiones para producir las mismas [] En este supuesto, un individuo disconforme con el resultado que quiera recurrir el acto correspondiente podrá tener interés en conocer la configuración del algoritmo, así como su correcta aplicación en el supuesto concreto”(4). Al igual que ocurre con las decisiones tradicionales adoptadas por las Administraciones Públicas, las decisiones emitidas por mecanismos tecnológicos también deben estar sujetas a control jurídico(5). Por tanto, cabe preguntarse: ¿por qué no aplicar los mecanismos de revisión y garantía que históricamente se han utilizado frente a decisiones humanas, cuando resulten plenamente aplicables y eficaces también frente a decisiones algorítmicas?

Respecto del acto administrativo existen multitud de definiciones; empero, en todas ellas prevalecen ciertas notas como son su procedencia de la Administración y su carácter unilateral. Dicho esto, podemos afirmar que en todos los ordenamientos conviven dos tipos de definiciones: una definición amplia, que se caracteriza por ser actos de la Administracióncon eficacia jurídica, y una definición estricta, en la que se destaca el carácter unilateral y vinculante para el caso concreto(6). Teniendo en cuenta estas notas características, podemos confirmar que la diligencia emitida por VioGén debe entenderse como acto administrativo. Además, si acudimos a la definición clásica de acto administrativo formulada por García de Enterría(7), la cual entiende el acto administrativo como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”(8), también vemos que se corresponde con aquella decisión emitida por la herramienta VioGén. A la luz de esta definición, la diligencia emitida por VioGén contiene dos declaraciones de voluntad: en primer lugar, la fijación del nivel de riesgo que realiza el algoritmo y que es validado o modificado por el agente instructor; y, en segundo lugar, la imposición de medidas protectoras obligatorias, cuya ejecución queda vinculada a los agentes de la autoridad encargados del seguimiento del caso. De manera que, en este caso, la diligencia de VioGén se corresponde con un acto administrativo que da lugar, posteriormente, a la ejecución de una actuación administrativa concreta encaminada a la protección de las mujeres(9).

Además, este acto cumple con todos los requisitos exigidos por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), para que un acto administrativo sea válido y eficaz: competencia, forma, motivación, objeto y finalidad(10). En cuanto a la competencia, el artículo 31 de la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género (en adelante LOMPIVG), atribuye expresamente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (en adelante FFCCSE), la responsabilidad de implementar medidas preventivas y de protección en los casos de violencia de género. VioGén, al estar diseñado como una herramienta operativa policial, tiene como responsables del despliegue a los agentes de Policía Nacional y Guardia Civil(11), por lo que la diligencia que emiten se entiende dictada por un órgano competente. En lo relativo a la motivación(12), la diligencia incorpora un informe en el que constan todas las respuestas otorgadas a los ítems del sistema, lo que permite reconstruir la lógica de la valoración del riesgo y verificar el resultado. A ello se suma que en caso de que el agente instructor modificara al alza el nivel de riesgo determinado por el algoritmo, la decisión que debe estar debidamente motivada y documentada. Motivación que también será incorporada en la propia diligencia, de manera que se podrá comprobar la lógica empleada por el agente instructor en el caso concreto. Por otra parte, también se cumple el requisito formal, en tanto que la diligencia se plasma en un documento escrito, con plena validez jurídica, y cuyo contenido se ajusta a lo dispuesto por las instrucciones internas del Ministerio del Interior, como la Instrucción 4/2019 o la más reciente Instrucción 1/2025. Finalmente, el contenido del acto administrativo persigue una finalidad legítima y legalmente prevista, como es la prevención de la violencia de género y la protección integral de las víctimas, lo que garantiza su adecuación al ordenamiento jurídico.

Todo ello permite concluir que, dado que la diligencia emitida por VioGén no es una mera actuación policial interna, sino un acto administrativo en sentido pleno, con efectos jurídicos sobre los derechos e intereses tanto de la víctima como del agresor, debemos entenderlo como tal y actuar en consecuencia, ya que, consecuentemente, tiene una serie de implicaciones tanto para la Administración Pública como para los ciudadanos.

3.2. El resultado del algoritmo entendido como motivación del acto administrativo

Resulta interesante destacar la teoría desarrollada por Santana de Lelis(13), quien sostiene que el resultado de los algoritmos empleados por las Administraciones Públicas se corresponde con la motivación del acto administrativo(14). Es decir, cuando los algoritmos funcionan como herramientas de apoyo a la toma de decisiones, su función es ofrecer al funcionario una base técnica o científica que justifique la adopción de una determinada resolución administrativa. En este sentido, el algoritmo no sustituye al decisor humano, sino que contribuye a estructurar y racionalizar la decisión, proporcionando un criterio objetivo que refuerza su legitimidad.

Esta teoría parece adecuada cuando nos encontramos ante algoritmos que colaboran en la toma de decisiones administrativas. Piénsese, por ejemplo, en RisCanvi o en Veripol. La primera, desarrollada por la Generalitat de Catalunya, se utiliza en el ámbito penitenciario para apoyar la planificación de intervenciones y la concesión de permisos penitenciarios, mediante el análisis del riesgo de reincidencia(15), la segunda, Veripol, es una herramienta implementada por la Policía Nacional para detectar posibles denuncias falsas en casos de delitos patrimoniales, utilizando técnicas de procesamiento del lenguaje natural y aprendizaje automático para identificar patrones incongruentes con un relato veraz en las denuncias(16). En ambos casos, el algoritmo tiene una función auxiliar: ofrece un diagnóstico o una valoración que debe ser posteriormente interpretada y validada por un funcionario, quien conserva la competencia última de decidir y asumir la responsabilidad del acto administrativo. No obstante, como señala Boix Palop(17), no todos los algoritmos empleados por la Administración Pública actúan como auxiliares. También existen casos en los que la decisión es adoptada directamente por la herramienta algorítmica. Como es el caso de VioGén, una herramienta diseñada para la evaluación del riesgo en situaciones de violencia de género(18). Esta herramienta emite directamente la diligencia policial, determinando ella misma qué medidas protectoras deben implementarse a nivel policial, en función del nivel de riesgo que previamente ha calculado(19). Es cierto que cabe la posibilidad de que el agente aumente el nivel de riesgo de forma voluntaria y motivada, en cuyo caso la autonomía de la herramienta se vería reducida, pero no desaparecería, ya que la herramienta continuaría determinando las medidas protectoras policiales que se deben adoptar en el caso concreto. Esto representa un cambio cualitativo respecto de los ejemplos anteriores: en VioGén, el algoritmo no solo aporta una motivación, sino que genera la decisión, sin intervención humana directa en el momento final del procedimiento. Por tanto, en este tipo de casos no resultaría procedente entender la decisión algorítmica como motivación, ya que no existe un funcionario público que haga un juicio crítico del resultado de la herramienta y se apropie del mismo para dictar un acto administrativo.

Por tanto, podemos concluir que esta distinción es crucial desde la perspectiva del Derecho Administrativo. La teoría de Santana de Lelis debe matizarse en contextos donde el algoritmo actúa como sujeto decisor y no como herramienta auxiliar. En estos supuestos, la automatización supone una sustitución de la capacidad decisoria del funcionario, por lo que no es adecuado considerar el resultado del algoritmo como mera motivación: no hay un funcionario que se apropie de esa motivación ni que la analice críticamente antes de emitir el acto.

3.3. El algoritmo como supuesto acto administrativo: una interpretación incompatible con el concepto clásico del acto

La cuestión relativa a que se debe considerar como acto administrativo en el contexto de la Administraciónelectrónica y el uso de algoritmos y sistemas automatizados por las Administraciones Públicas, ha sido abordada con una consideración divergente a la sostenida en este articulo por parte de la jurisprudencia comparada —en particular la italiana—. El Consejo de Estado Italiano en la sentencia n.º 2270/2019 del Consejo de sostuvo que el acto administrativo es el propio algoritmo, y no tanto la decisión que este adopta o el resultado que genera. Según este enfoque, la clave del análisis no estaría en el resultado final emitido por la herramienta, sino en la propia estructura normativa codificada en el algoritmo, que determina cómo se tomarán las decisiones en los procedimientos administrativos futuros. Este planteamiento supone una concepción radicalmente distinta de qué debe ser entendido por acto administrativo en el marco del derecho público tradicional.

Desde nuestra perspectiva, esta interpretación resulta problemática por varios motivos. En primer lugar, identificar el algoritmo con el acto administrativo supone alterar sustancialmente la noción clásica de este último. De acuerdo con la teoría general del acto administrativo, este se define como una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo emitida por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, que produce efectos jurídicos concretos sobre los derechos o intereses de los ciudadanos(20). En este sentido, el acto administrativo es un resultado, una decisión dotada de efectos jurídicos, no el procedimiento o mecanismo mediante el cual se adopta. Así, el algoritmo debe entenderse como una herramienta técnica, un instrumento de automatización que facilita el ejercicio de la potestad pública, pero no como el acto administrativo en sí.

En cualquier caso, como ha señalado Boix Palop(21), si bien el algoritmo no puede ser equiparado al acto administrativo, sí puede presentar una mayor proximidad con los reglamentos. Esto se debe a que los algoritmos —especialmente aquellos basados en reglas fijas o lógicas deterministas— anticipan, estructuran y predeterminan las decisiones que habrán de adoptarse en el futuro por parte de la Administración. En palabras del autor, los algoritmos "cumplen una función material estrictamente equivalente a la de las normas jurídicas, al reglar y predeterminar la actuación de los poderes públicos"(22). Esta caracterización aproxima ciertos sistemas algorítmicos al ámbito del reglamento interno o incluso al reglamento general, sobre todo cuando la lógica codificada establece de forma general y abstracta cómo deben tomarse determinadas decisiones sin intervención humana(23).

Esta analogía resulta útil no solo en el plano conceptual, sino también desde una perspectiva jurídica: al igual que los reglamentos, los algoritmos deben ser transparentes, accesibles, controlables y sometidos a límites sustantivos, como el respeto a los derechos fundamentales y la sujeción al principio de legalidad. Por tanto, la fiscalización de los algoritmos públicos exige no solo evaluar sus resultados caso por caso, sino también su diseño normativo general, como ocurre con el control de legalidad de los reglamentos. Esta dimensión reglamentaria del algoritmo refuerza la necesidad de garantizar mecanismos de supervisión previos, evaluaciones de impacto algorítmico y garantías de participación democrática en su desarrollo y uso.

La teoría desarrollada por Boix Palop en lo relativo a la consideración de los algoritmos como reglamentos, refuerza la idea sostenida en este artículo relativa a la consideración del resultado del sistema VioGén como acto administrativo. Debido a que los actos administrativos son el resultado de la aplicación del ordenamiento jurídico(24), dentro del cual se encuentran los reglamentos. De manera que, si entendemos que VioGén debe tener la consideración de reglamento, ya que “preordena la decisión final del poder público y limita el ámbito de discreción o de capacidad de determinación de quienes los han de aplicar a partir de los postulados contenidos en la programación(25)”, el resultado final arrojado por la herramienta deberá ser considerado como acto administrativo ya que es el resultado directo de la aplicación del algoritmo. En este sentido, Amoedo Souto considera que, para poder afirmar que los algoritmos poseen naturaleza reglamentaria, sería necesario demostrar que sus resultados tienen consecuencias jurídicas directas, es decir, que dan lugar a actos administrativos(26). En el caso concreto del sistema VioGén, esta afirmación se ve reforzada por el hecho de que la herramienta emite una diligencia que, por su contenido y efectos, presenta las características propias de un acto administrativo: se trata de una decisión emitida por un órgano público competente, en el ejercicio de una potestad administrativa, y que produce efectos jurídicos sobre los derechos de los ciudadanos. Así, independientemente de que se parta de la hipótesis de considerar a VioGén como un reglamento en sentido material —por su capacidad para predeterminar decisiones—, o de que esta calificación derive de que la diligencia que genera cumple todos los requisitos doctrinales y legales para ser considerada un acto administrativo, lo cierto es que la diligencia emitida por VioGén reúne todos los requisitos previstos por la doctrina y la legislación para tener la consideración de acto administrativo y, consecuentemente, se deberán poner a disposición de los ciudadanos todas las herramientas previstas en nuestro ordenamiento jurídico para la revisión de los actos administrativos.



IV. EFECTOS JURÍDICO DE LA CALIFICACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA DILIGENCIA EMITIDA POR VIOGÉN: RECURSOS Y EJECUCIÓN

4.1. Aspectos generales

La búsqueda del encuadre jurídico de la diligencia que emite VioGén no responde a un interés caprichoso, sino que tiene como objetivo principal ofrecer a las víctimas una respuesta que incremente su seguridad, mediante mecanismos de control que permitan anticiparse a la materialización del daño y, en la medida de lo posible, evitarlo. La preocupación por ofrecer una respuesta a las víctimas que vaya más allá de la determinación del nivel de riesgo y la aplicación de medidas protectoras reside en la constatación de que existen casos en que tanto la víctima como instituciones que tienen contacto con ellas se percatan de la existencia de fallos del sistema a la hora de determinar el nivel de riesgo y, consecuentemente, aplicar las medidas protectoras(27). Esto fue lo ocurrido, por ejemplo, en la SAN 2350/2020, ECLI:ES:AN:2020:2350873. En este caso, los agentes de policía cometieron una cadena de errores relacionados con la recogida de datos y la actualización de VioGén, que llevó a que se determinara la existencia de un riesgo no apreciado y la víctima fuera asesinada poco después. La sentencia identifica varios factores relevantes que influyeron directamente en la asignación incorrecta del nivel de riesgo por parte del sistema VioGén. En primer lugar, no se valoró adecuadamente un parte de lesiones que respaldaba el relato de la víctima, en el que se indicaba que las lesiones eran compatibles con su versión de los hechos. Por el contrario, el parte médico del agresor resultó negativo, circunstancia que debió haberse tenido en cuenta para cuestionar la veracidad de su declaración.

En segundo lugar, se ignoró una denuncia previa de la víctima, que había sido retirada, en la que afirmaba que el agresor la había forzado a mantener relaciones sexuales. Tampoco se recabaron testimonios de posibles testigos, a pesar de que los episodios de violencia se habían prolongado durante seis meses, lo que razonablemente podría haber permitido encontrar personas que presenciasen situaciones violentas.

Asimismo, no se investigaron los antecedentes penales del agresor en su país de origen, a pesar de la existencia de un tratado bilateral entre España y la República Dominicana —el Tratado de Extradición y Asistencia Judicial en Materia Penal de 4 de mayo de 1981— cuyo artículo 37 permite a las autoridades españolas solicitar y obtener antecedentes penales de ciudadanos dominicanos. De haberse realizado dicha comprobación, se habría podido conocer que el agresor había intentado matar a su anterior pareja con su arma reglamentaria.

Del mismo modo, se desatendieron las circunstancias personales y sociales de la víctima, como su falta de una red de apoyo, su situación económica precaria, y el temor a perder a sus hijos, temor que se fundamentaba en amenazas previas del agresor.

Finalmente, no se tuvieron en cuenta las actuaciones del punto de igualdad municipal, a pesar de que las trabajadoras de dicho servicio presenciaron personalmente un incidente en el que el agresor se presentó de forma violenta en sus instalaciones, confirmando así el riesgo al que estaba expuesta la víctima.

La Audiencia Nacional determinó que “(t)odo ello nos lleva a concluir en clara discrepancia con lo que sostiene el dictamen mayoritario, que, en este caso, la valoración realizada por los agentes de la Guardia Civil resultó negligente al no ponderar con rigor el riesgo real al que estuvo sometida la víctima, dejándola sin la protección debida, que podía haber evitado la tragedia final [] debe declararse que en el presente caso concurren los requisitos exigidos para la existencia de responsabilidad patrimonial, conforme a la citada doctrina jurisprudencial y porque, como ha quedado razonado en párrafos anteriores, acorde al 32 de la Ley 39/2015, no sólo se han producido daños- los más graves - sino que, además, de las circunstancias concurrentes, es indudable que no se apreció el riesgo que existía que hubiese podido prever o evitar el asesinato, por lo que incumbe al Ministerio del Interior la reparación de los daños causados, en este caso, por el funcionamiento de los servicios policiales”(28).

La principal repercusión que tendrá la consideración de la diligencia que emite VioGén como acto administrativo, es la posibilidad que tendrán tanto agresor como víctima de presentar recurso administrativo de alzada(29), ya que quién suscribe el acto administrativo es el agente instructor del caso, por lo que existe un superior jerárquico y, posteriormente, recurso contencioso-administrativo. Pese a que el objetivo principal es aumentar la protección de las víctimas, con esta nueva consideración de la diligencia emitida por VioGén también se persigue un aumento de la seguridad jurídica, por lo que tanto víctima como agresor podrán interponer recurso. No obstante, en ningún caso la interposición de recurso por parte del agresor podrá afectar a los intereses de la víctima, pues en cualquier caso se deberá atender a los hechos efectivamente acaecidos.

De manera que, en este caso, por persona interesada debe entenderse tanto a la víctima como al presunto agresor a efectos de poder impugnar la decisión contenida en el acto administrativo, pues ostentan un interés legítimo en lo relativo al nivel de riesgo asignado y a las medidas de protección asociadas a dicho nivel(30). En términos generales, el fundamento principal de la impugnación será la motivación del acto administrativo, es decir, la respuesta otorgada a los distintos ítems que componen la herramienta para determinar el riesgo. Esta circunstancia se explica porque resulta poco probable que se vulneren los requisitos subjetivos, formales o de adecuación al procedimiento, dado que se trata de un proceso estructurado y automatizado, donde dichos elementos están preconfigurados.

Es importante destacar que, en el contexto de la impugnación, los medios de prueba que utilizarán la víctima y el agresor serán diferentes. En particular, si la víctima lo solicita, se le deberá facilitar copia del informe emitido por VioGén en forma de diligencia, conforme a lo establecido en la normativa de Derecho Administrativo, la cual no contempla excepciones incluso en casos relacionados con materias penales o, más específicamente, de violencia de género(31). En este sentido, el informe tiene como finalidad principal la protección de la víctima; por tanto, aunque contenga información relativa al presunto agresor, podrá ser comunicado a la víctima íntegramente(32). Respecto del agresor, no consideramos que exista un trámite legal que le permita conocer el nivel de riesgo asignado ni las variables tenidas en consideración. Ya que, en atención al artículo 22 de la Ley Orgánica 7/2021, consideramos que únicamente deberá tener acceso a los ítems que contengan información relativa a sus propios datos personales. A nuestro parecer, no resulta aconsejable que se le dé acceso al informe completo, tal y como se podrá realizar con la víctima, ya que en dicho informe aparece información delicada sobre la misma, como su domicilio, su estado de salud mental o la red de apoyo que posee. Esta información en poder del agresor puede tener un gran impacto sobre la protección de la víctima(33). Tampoco consideramos adecuado que se le informe del nivel de riesgo asignado, pues esto le permitirá conocer con exactitud las medidas policiales de protección que resultan de aplicación en el caso concreto, ya que se pueden consultar en las distintas Instrucciones emitidas por la Secretaría de Estado de Seguridad. No obstante, esta consideración debe entenderse como una mera opinión, dado que, en la práctica, cuando se dicta el auto sobre medidas cautelares, generalmente se especifica el nivel de riesgo asignado, por lo que, tarde o temprano, el interesado tendrá conocimiento de este.

Una vez establecida la consideración de la diligencia emitida por VioGén como acto administrativo, así como la posibilidad de impugnarla, surge la pregunta fundamental: ¿cómo repercutirá esta medida en la protección efectiva de las víctimas?

El principal efecto esperado es un aumento significativo en la protección de las víctimas y, consecuentemente, una reducción en el número de reclamaciones por responsabilidad patrimonial contra la Administración. Esto se debe a que, en aquellos casos en que las víctimas detecten errores o imprecisiones en la valoración del nivel de riesgo, dispondrán del recurso administrativo o contencioso-administrativo correspondiente para impugnar la diligencia(34). Durante este proceso, y con base en el informe emitido por VioGén, podrán demostrar que determinados ítems o criterios utilizados en la evaluación no fueron completados correctamente o fueron interpretados de forma errónea, permitiendo así una revisión y corrección que potencie la seguridad jurídica y la protección efectiva. Un ejemplo de ello sería el caso de una víctima que interpone una denuncia por unas lesiones de las cuales tiene parte médico, pero en el informe emitido por VioGén aparece que no se ha producido una agresión física. En este caso, la víctima podrá recurrir la valoración del riesgo, indicando que dicho ítem no es un reflejo de la realidad y aportar como prueba el parte médico. A mayores, también podrá recurrir la no adopción de las medidas protectoras policiales asignadas a cada uno de los niveles de riesgo.



4.2. El control de la valoración policial del riesgo

Cuando la víctima discrepa de la valoración del riesgo emitida por la Administración, el ordenamiento jurídico le permite recurrir dicha valoración a través del correspondiente recurso administrativo de alzada, que pone fin a la vía administrativa(35). En ese momento, el superior jerárquico podrá valorar si concurre una incorrección en la evaluación realizada. De considerarlo así, declarará la invalidez del acto administrativo y ordenará la elaboración de una nueva valoración del riesgo. Por el contrario, si considera que la valoración se ajusta a la realidad, confirmará su validez, sin que proceda una nueva evaluación(36).

Ante esta última situación, la víctima podrá aceptar la decisión administrativa o acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, para que sea un juez quien determine si el acto impugnado es válido(37). El órgano judicial, al conocer del caso, podrá estimar el recurso y ordenar la confección de una nueva valoración del riesgo, o bien confirmar la decisión administrativa, entendiendo que esta se ajusta a Derecho. Ahora bien, debe señalarse que la mera declaración de invalidez de un acto administrativo no genera automáticamente el derecho a ser indemnizado, ya que la responsabilidad patrimonial solo nacerá cuando se cumplan los requisitos exigidos legalmente: existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente, antijurídico y atribuible al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos(38). A partir de ese marco, es posible que los agentes encargados de la valoración revisen el contenido del informe inicial y subsanen eventuales errores detectados. Una vez realizadas las correcciones pertinentes y siempre que los agentes actúen conforme a las medidas establecidas en la instrucción vigente, no podrá imputarse responsabilidad al Estado por las lesiones que la víctima pudiera sufrir con posterioridad(39). Esto se debe a que, una vez corregida la valoración defectuosa, la actuación de los agentes se considerará conforme a Derecho, salvo que no se apliquen adecuadamente las medidas protectoras asignadas, en cuyo caso sí podría hablarse de una posible omisión que haya facilitado una nueva agresión. Sin embargo, si la Administración —o, en su caso, el juez— considera que no procede una nueva valoración por estimar que la realizada es adecuada, pero la víctima vuelve a ser agredida y se demuestra posteriormente que la valoración original era incorrecta, en línea con lo que sostenía la víctima, podrá nacer el deber de indemnizar por responsabilidad patrimonial. Esta situación puede manifestarse bajo dos escenarios distintos. En primer lugar, cuando la víctima interpone recurso administrativo, este es desestimado y no acude a la vía contencioso-administrativa, y más tarde sufre una nueva agresión, encontrándonos así ante un posible supuesto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Tal responsabilidad se configura como “la obligación de las Administraciones Públicas de indemnizar por toda lesión que causen sus actividades en cualquiera de los bienes y derechos de las personas, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”(40). En segundo lugar, cuando el órgano judicial haya confirmado la corrección de la valoración del riesgo, pero tras una nueva agresión se demuestre que aquella era efectivamente incorrecta. En tal caso, no se trataría ya de responsabilidad patrimonial administrativa, sino de un posible supuesto de responsabilidad patrimonial por error judicial. Así lo establece el artículo 121 de la Constitución Española, al disponer que “(l)os daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley”(41). Para ejercer esta acción, es imprescindible la existencia de una declaración judicial previa que reconozca el error, y deberá formularse la correspondiente reclamación en el plazo máximo de tres meses, conforme a lo previsto en el artículo 293 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, transcurrido el cual la acción se considerará caducada(42).

En definitiva, la corrección oportuna de una valoración del riesgo incorrecta y la actuación diligente de los agentes conforme a la normativa vigente eximen al Estado de responsabilidad por daños. Sin embargo, cuando no se atiende adecuadamente la impugnación de la víctima y esta sufre una nueva agresión, el ordenamiento contempla mecanismos de reparación a través de la responsabilidad patrimonial, ya sea administrativa o judicial. Ello pone de manifiesto la relevancia de garantizar valoraciones rigurosas y sistemas de revisión eficaces, como elementos esenciales para asegurar la tutela efectiva de las víctimas y preservar la confianza en las instituciones encargadas de su protección.

4.3. El control de las medidas policiales aplicables

La consideración de la diligencia como acto administrativo no agota la posibilidad de su impugnación en lo relativo a la incorrecta valoración del riesgo, sino que presenta una utilidad adicional de gran relevancia práctica. Al incorporar junto con la valoración del riesgo las medidas de protección concretas que deben aplicarse en cada caso, dicho acto adquiere naturaleza imperativa. Esto se debe a la ejecutividad de los actos administrativos, prevista en los artículos 38 y 98 LPAC.

En esta línea, el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en adelante LJCA, dispone que los beneficiarios de una obligación impuesta a la Administración mediante un acto administrativo podrán exigir su cumplimiento. Si transcurrido un plazo de tres meses desde la solicitud, la Administración no ha ejecutado el acto, el interesado podrá instar su ejecución forzosa ante el juzgado de lo contencioso-administrativo competente(43).

En consecuencia, cuando una víctima considere que no se están ejecutando las medidas de protección que le corresponden en función del nivel de riesgo asignado, podrá solicitar a la Administración su cumplimiento efectivo. Y, en caso de inactividad injustificada, podrá acudir a la vía judicial para obtener la ejecución del acto administrativo, con el fin de garantizar que se apliquen las medidas protectoras previstas.

Conviene señalar que la presentación del recurso ordinario previsto en el artículo 29 LJCA en determinadas situaciones no será suficiente para aumentar la protección de las víctimas, ya que la dilación en el tiempo de estos procedimientos puede provocar que la respuesta de la Administración llegue tarde. No obstante, esto no merma la capacidad de control que tiene la consideración de la diligencia de VioGén como acto administrativo, ya que de forma simultánea se puede presentar el recurso para la protección de derechos fundamentales previsto en los artículos 114 a 122 LJCA(44). Nos encontramos ante un recurso preferente y sumario en el que no es necesario agotar la vía administrativa y cuyo plazo de presentación será de 10 días desde la notificación del acto administrativo que vulnere el derecho fundamental, o 20 días desde que se hubiese solicitado a la Administración que cesara su inactividad(45). Este tipo de recurso pretende la restauración de los derechos fundamentales vulnerados(46). De manera que, en atención al artículo 114 LJCA, salvo que se cumplan los requisitos previstos y se solicite no procederá indemnización.

La interposición simultánea del recurso previsto en el artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, orientado a exigir la ejecución de actos administrativos firmes, junto con el recurso para la protección de los derechos fundamentales regulado en los artículos 114 y siguientes del mismo cuerpo legal, permite reforzar de forma efectiva la tutela de las víctimas. Esta estrategia procesal asegura que, ante la inactividad de la Administración en la ejecución de medidas de protección previamente acordadas, se activen de forma paralela tanto el mecanismo de ejecución forzosa del acto como la vía jurisdiccional específica para salvaguardar derechos fundamentales vulnerados. Con ello, se logra que las víctimas obtengan una respuesta judicial ágil y centrada en restituir sus derechos en un plazo breve desde que detectan la falta de protección efectiva por parte de los poderes públicos.

De modo que, la consideración de la diligencia emitida por VioGén como acto administrativo puede contribuir a la reducción de la tasa de asesinatos por violencia de género, así como también permitirá reducir el número de reclamaciones por responsabilidad patrimonial. Esto se atribuye a que será posible detectar, antes de que se materialice el daño a través de una nueva agresión, aquellos casos en que la herramienta no ha valorado de forma correcta el nivel de riesgo, o los agentes de policía no están adoptando las medidas de protección que de forma obligatoria deben implementar. De manera que, tanto la Administracióncomo los tribunales podrán ordenar que se actúe diligentemente, bien sea adoptando las medidas de protección que indica la herramienta o realizando una nueva valoración del riesgo en la que se tengan en consideración los elementos omitidos en la anterior y que han dado lugar a un nivel de riesgo inferior al correspondiente. Este mecanismo de control permite que las víctimas, conocedoras de la situación de desprotección en la que las ha colocado la Administración Pública, puedan actuar antes de que se produzca una nueva agresión. De manera que el deber de indemnizar quedará relegado a aquellos casos en que, pese a que la víctima haya puesto de manifiesto su disconformidad con la valoración del riesgo o con las medidas adoptadas, esto no haya sido tenido en consideración por la Administracióno por los tribunales, pero posteriormente se haya demostrado que efectivamente la víctima se encontraba en lo cierto. Así como en aquellos casos en que, por el motivo que fuere, la víctima no haya manifestado su descontento con las medidas protectoras aplicadas o con el nivel de riesgo asignado, pero la situación de pasividad de los agentes o la incorrecta valoración del riesgo le haya provocado una situación de desprotección. Esta propuesta tiene una gran relevancia práctica debido a que hoy en día el sistema únicamente ofrece una respuesta ex post a las víctimas en aquellos casos en que ya se ha materializado el daño, lo cual en la inmensa mayoría de las ocasiones llega tarde. Piénsese en el caso de Itziar Prats, la cual puso de manifiesto en numerosas ocasiones la situación de peligro en la que se encontraba su hija, pero esto no fue en ningún momento tenido en consideración ni por los agentes de policía ni por los tribunales, recibiendo una respuesta a modo de indemnización una vez que la hija fue asesinada(47).

V. CONCLUSIÓN

La consideración de la diligencia emitida por el sistema VioGén como acto administrativo no es una mera cuestión doctrinal o conceptual: se trata de una calificación jurídica con efectos directos sobre el sistema de protección a las víctimas de violencia de género. A lo largo del presente artículos hemos podido observar cómo esta calificación encaja perfectamente en la definición que la normativa y la doctrina administrativista española ofrecen sobre el acto administrativo, cumpliendo con los requisitos de competencia, motivación, forma y adecuación al ordenamiento jurídico. No obstante, lo más importante radica en las consecuencias prácticas y jurídicas que se derivan de esta consideración.

En primer lugar, el reconocimiento de esta diligencia como acto administrativo abre la puerta a la posibilidad de interponer recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo por parte de las personas afectadas. Esto incluye tanto a las víctimas —que podrán solicitar una revisión en caso de que consideren que el nivel de riesgo asignado no refleja su situación real— como a los presuntos agresores —siempre que se respeten las limitaciones derivadas de la protección de datos y de la confidencialidad propia de estos procedimientos(48). A la hora de interponer recurso existe una distinción entre víctima y agresor. Esto es consecuencia de la especial protección que se debe bridar a las víctimas, lo cual se materializa mediante la limitación de la información a la que pueden acceder cada una de las partes. Mientras que a la víctima se le debe proporcionar una copia completa del informe, el agresor solo podrá conocer aquellos datos relativos a su persona, debido a la existencia de datos de la víctima sensibles y especialmente protegidos. Esta asimetría está plenamente justificada por el interés superior de la víctima y la necesidad de evitar que el acceso del agresor a determinados datos —como la dirección de la víctima o su estado emocional— pueda ser empleado para ejercer nuevas formas de violencia o acoso. Así, se garantiza un equilibrio entre el derecho a la defensa del agresor y la protección efectiva de la víctima. Este acceso por parte de la víctima y del agresor a los mecanismos de revisión y control fortalece la tutela judicial efectiva, uno de los pilares del Estado de Derecho, y permite corregir errores antes de que produzcan consecuencias irreversibles.

En segundo lugar, la ejecutividad de los actos administrativos prevista en la LPAC permite exigir el cumplimiento inmediato de las medidas de protección dictadas. En caso de que la víctima considere que estas no se están implementando adecuadamente, podrá activar los mecanismos previstos por la LJCA para exigir el cumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración. No obstante, este procedimiento puede prolongarse en el tiempo, lo cual reduce su eficacia práctica, por lo que de forma simultánea se puede interponer un recurso especial para la protección de derechos fundamentales, garantizando así una respuesta judicial ágil y eficaz. Este mecanismo contribuye a prevenir el daño, a diferencia de lo que ocurre en los modelos exclusivamente reactivos.

En tercer lugar, la consideración de la diligencia como acto administrativo incide directamente sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración. En aquellos casos en los que una valoración incorrecta del riesgo —ya sea por error algorítmico o por inadecuada intervención humana— derive en una situación de desprotección a la víctimas que se materialice a través de una nueva agresión, la víctima podrá reclamar una indemnización por los daños sufridos. No obstante, la posibilidad de impugnar la decisión y obtener una nueva valoración antes de que se materialice el daño reduce considerablemente los supuestos en los que la Administración pueda ser considerada responsable, ya que se crea un cauce para la corrección de errores. De manera que, únicamente habrá responsabilidad patrimonial en aquellos casos en que la Administración no haya subsanado el error pese a que la víctima lo haya puesto de manifiesto en un recurso administrativo o contencioso-administrativo.

En definitiva, el análisis aquí realizado demuestra que la consideración de la diligencia de VioGén como acto administrativo no solo es jurídicamente posible, sino también necesaria. Esta calificación permite reforzar el marco de garantías, establecer mecanismos de control y revisión, corregir errores que podrían tener consecuencias fatales y dotar a las víctimas de herramientas legales efectivas para exigir su protección. Además, fomenta la rendición de cuentas por parte de la Administración y evita que la automatización de decisiones derive en una pérdida de responsabilidad institucional.

Por tanto, podemos concluir que esta conceptualización tiene un impacto directo en la mejora del sistema de protección de las víctimas de violencia de género. Al someter las decisiones del sistema VioGén a los principios y procedimientos del Derecho Administrativo, se otorga una mayor legitimidad, transparencia y eficacia a las medidas adoptadas, y se brinda a las víctimas una protección integral que no solo es material, sino también jurídica. Frente a los desafíos que supone la incorporación de tecnologías automatizadas en la gestión pública, este enfoque garantiza que el uso de algoritmos se realice bajo el amparo de la ley y con pleno respeto a los derechos fundamentales.

En suma, el reconocimiento de la diligencia de VioGén como acto administrativo no solo fortalece el sistema jurídico-administrativo, sino que contribuye a reducir la impunidad, a prevenir nuevos casos de violencia y, sobre todo, a salvar vidas. Convertir esta herramienta en una decisión jurídicamente revisable y ejecutable es el primer paso para transformar las nuevas tecnologías en un verdadero instrumento de justicia y protección.

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Zanobini, G. (1958). Corso di diritto amministrativo (Vol. I, 8ª ed., pp. 1-367). Giuffrè

NOTAS:

(1). El presente trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “la planificación administrativa, ref. PID2023-152781NB-I00” que se encuadra en el Plan Nacional I+D+i: PLANADM 2024-2026, en el proyecto “Algorithmic Law”, ref. CIPROM/2024/16, que se enmarca en el programa Prometeu Generalitat Valenciana: AILAW, 2025-2026 y del convenio C036/23-OT entre la entidad pública empresarial Red.es agrupación de entidades formada por la Universidad del País Vasco/EUSKAL HERRIKO UNIBERSITATEA (UPH/EHU), la Universitat de València, la Fundación Instituto de Investigación Sanitaria “Marqués de Valdecilla”, la Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales LA (EGEDA), la Universitat Rovira i Virgili, y la Fundación Hay Derecho, para impulsar la implementación de la carta de derechos digitales en el ámbito de entornos específicos.

(2). González Álvarez, J.L., López Ossorio, J.J., & Muñoz Rivas, M. (2018). La valoración policial del riesgo de violencia contra la mujer pareja en España – Sistema VioGén. Secretaría General Técnica, Ministerio del interior, 10-11.

(3). Nos encontramos en un momento en que son numerosos los estudios en torno al fenómeno de la violencia de género tanto a nivel nacional como internacional, lo cual se refleja no solo en el constante surgimiento de normas, sino también en los avances en el conocimiento de nuevas formas de violencia y cómo prevenirlas. La Dirección General de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de Seguridad es consciente de ello, por lo que el continuo surgimiento de Instrucciones de la SES sobre esta materia es un reflejo de su interés por lograr una mayor protección a las víctimas, adaptando la respuesta a las peculiaridades de cada caso. Además, el empleo continuado de la herramienta permite al equipo encargado del desarrollo y mejora de la herramienta detectar los puntos débiles de la herramienta para trabajar en su mejora. Secretaría de Estado de Seguridad. (2021). Instrucción 5/2021, por la que se establece el protocolo de primer contacto policial con víctimas de violencia de género en situación de desprotección (protocolo cero) (pp.1-3). Ministerio del Interior.

(4). De la Sierra Morón, S. (11 de junio de 2021). Control judicial de los algoritmos: robots, administración y Estado de derecho. El Derecho. Recuperado de ENLACE

(5). Cerrillo i Martínez, A. (2019). El impacto de la inteligencia artificial en el derecho administrativo, ¿nuevos conceptos para nuevas realidades técnicas? Revista General de Derecho Administrativo, (50), 13-14.

(6). Velasco Caballero, F. (2017). Capítulo XXX. El acto administrativo: concepto, clases y contenido. En E. Gamero Casado (Dir.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público (Tomo II, pp. 1757–1801). Tirant lo Blanch.

(7). García de Enterría y Martínez-Carande, E., & Fernández Rodríguez, T.R. (2022). Curso de derecho administrativo I (20.ª ed.). Civitas; Thomson Reuters.

(8). Cabe mencionar que esta definición es original de Zanobini, pero que posteriormente fue difundida por García de Enterria. Cfr. Zanobini, G. (1958). Corso di diritto amministrativo (Vol. I, 8ª ed., p. 243). Giuffrè

(9). Velasco Caballero, F. (2017). Capítulo XXX. El acto administrativo: concepto, clases y contenido, Cit. p. 1757-1801.

(10). Arzoz Santisteban, X. (2024). Lección 17. Actos administrativos. En F. Velasco Caballero & M. M. Darnaculleta Gardella (Eds.), Manual de derecho administrativo (2.ª ed., pp. 433-439). Madrid, España: Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales.

(11). Por responsable del despliegue, en atención al artículo 3 Reglamento de IA – UE, se entiende a toda “persona física o jurídica, o autoridad pública, órgano u organismo que utilice un sistema de IA bajo su propia autoridad, salvo cuando su uso se enmarque en una actividad personal de carácter no profesional”.

(12). Sobre la motivación Cfr. Navarro González, R. (2017). Capítulo XXXI. La motivación de los actos administrativos. En E. Gamero Casado (Dir.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público (Tomo II, pp. 1802–1848). Tirant lo Blanch.

(13). Santana de Lelis, D. A. (En prensa). Ni rápido, ni lento: la naturaleza jurídica de la inteligencia artificial en el Derecho Administrativo de la tradición continental europea.

(14). Sobre la motivación del acto administrativo, Cfr. Arzoz Santisteban, X. (2024). Lección 17. Actos administrativos, Cit. p. 438. Navarro González, R. (2017). Capitulo XXXI. La motivación de los actos administrativos, Cit. pp. 1802–1848.

(15). Martínez Garay, L., et al. (2024). Three predictive policing approaches in Spain: Viogén, RisCanvi and Veripol (pp. 70-120). Publicaciones Univ. València.

(16). Martínez Garay, L., et al. (2024). Three predictive policing approaches in Spain: Viogén, RisCanvi and Veripol, Cit. pp. 121-149.

(17). Boix Palop, A. (2020). Los algoritmos son reglamentos: la necesidad de extender las garantías propias de las normas reglamentarias a los programas empleados por la administración para la adopción de decisiones. Revista de Derecho Público: Teoría y Método,1, 262-263.

(18). Huergo Lora pone de manifiesto que los instrumentos predictivos se emplean, sobre todo, para determinar los objetivos de la Administración, no obstante, existen casos en que es la propia herramienta predictiva la que adopta la decisión, como por ejemplo VioGén. Huergo Lora, A. (2020). Una aproximación a los algoritmos desde el Derecho administrativo. En A. Huergo Lora & G. M. Díaz González (Coords.), La regulación de los algoritmos (pp. 63-88). Aranzadi.

(19). Martínez Garay, L., et al. (2024). Three predictive policing approaches in Spain: Viogén, RisCanvi and Veripol, Cit. pp. 20-69.

(20). García de Enterría y Martínez-Carande, E., & Fernández Rodríguez, T.R. (2022). Curso de derecho administrativo I, Cit; Derecho UNED. (s.f.). Concepto y clases de actos administrativos. Recuperado el 27 de mayo de 2025, de ENLACE; Ahumada Ramos, F. J. (2001). Materiales para el estudio del Derecho Administrativo Económico. Dykinson.

(21). Boix Palop, A. (2020). Los algoritmos son reglamentos: la necesidad de extender las garantías propias de las normas reglamentarias a los programas empleados por la administración para la adopción de decisiones, Cit. p. 223.

(22). Boix Palop, A. (2020). Los algoritmos son reglamentos: la necesidad de extender las garantías propias de las normas reglamentarias a los programas empleados por la administración para la adopción de decisiones, Cit. p.223.

(23). En contra de este criterio Arroyo Jiménez, quien defiende que los algoritmos no cumplen nos requisitos básicos para poder tener la misma consideración que los reglamentos, ya que “no operan por si solos como presupuestos de validez, siendo equiparables a los instrumentos de soft law”. Huergo Lora, por su parte, considera que los algoritmos no pueden ser considerados reglamentos, en primer lugar, porque el término algoritmo es demasiado amplio como para tener todos la misma denominación jurídica. En segundo lugar, porque los algoritmos no pueden ser empleados para regular una determinada situación jurídica. Arroyo Jiménez, L. (2020, 25 de febrero). Algoritmos y reglamentos. Almacén de Derecho. Recuperado de: ENLACE; Huergo Lora, A. (2020). Una aproximación a los algoritmos desde el Derecho administrativo, Cit. pp. 63-88.

(24). Ahumada Ramos, F. J. (2001). Materiales para el estudio del Derecho Administrativo Económico, Cit.

(25). Boix Palop, A. (2020). Los algoritmos son reglamentos: la necesidad de extender las garantías propias de las normas reglamentarias a los programas empleados por la administración para la adopción de decisiones, Cit. p. 237.

(26). Amoedo Souto, C. (2020). Comentario a Andrés Boix Palop en RDP Vol. 1 (2020). Revista de Derecho Público: Teoría y Método. Recuperado de ENLACE

(27). Molina Sánchez, M. (2025). La responsabilidad patrimonial de la Administración por el uso de VioGén en la prevención de la violencia de género (pp. 340-373). [Tesis doctoral, Universitat de València].

(28). SAN 2350/2020 (Sala de lo contencioso, sección 5.ª), de 30 de septiembre de 2020. ECLI:ES:AN:2020:2350. Fundamento jurídico 3.

(29). Escuin Palop, V. (2017). Capítulo XLI. Régimen general de los recursos administrativos. En E. Gamero Casado (Dir.) Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público (1.ª ed., p.2372). Tirant lo Blanch.

(30). Escuin Palop, V. (2017). Capítulo XLI. Régimen general de los recursos administrativos, Cit. p.2372; Fortes Martín, A. (2024). Lección 33. Lección 33. Control interno de la Administración. En F. Velasco Caballero & M. M. Darnaculleta i Gardella (Dirs.), Manual de Derecho administrativo (2.ª ed., p. 847). Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales

(31). Blasco Díaz, J. L. (2010). El sentido de la transparencia administrativa y su concreción legislativa. En R. J. García Macho (Coord.), Derecho administrativo de la información y administración transparente (pp. 143-150). Marcial Pons; Martínez Garay, L., et al. (2024). Three predictive policing approaches in Spain: Viogén, RisCanvi and Veripol, Cit. p. 61-62.

(32). Resulta oportuno indicar que, en el caso de los agresores persistentes, la Instrucción 1/2023 prevé que se ponga en conocimiento de la víctima que el presunto agresor ya había agredido a parejas anteriores con el objetivo de maximizar su protección, de conformidad con la Ley Orgánica 7/2021. Por lo que, si para incrementar la protección de la víctima se le puede informar sobre el pasado de su pareja o expareja aun cuando ella no ha formado parte de él, en mayor medida se le debe permitir el acceso a la información relativa a su propio caso.

(33). Martínez Garay, L., et al. (2024). Three predictive policing approaches in Spain: Viogén, RisCanvi and Veripol, Cit. p.62.

(34). En estos casos se produce un resultado contrario a lo previsto en la normativa de violencia de género en materia de prevención y protección a las víctimas, por lo que con independencia de si se trata de un error de la herramienta o en la introducción de los datos, se deberá declarar como tal en un procedimiento administrativo o judicial. Huergo Lora, A. (2020). Una aproximación a los algoritmos desde el Derecho administrativo, Cit. pp. 63-88.

(35). En el caso que nos ocupa, como la diligencia que emite VioGén la firma el agente instructor del caso existe superior jerárquico, por lo que no tratándose de una de las excepciones previstas en la LPAC se debe interponer recurso de alzada antes de acudir a la vía judicial. Sarmiento Acosta, M. J. (2017). Capítulo XLII. Los recursos administrativos generales. En E. Gamero Casado (Dir.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público (1.ª ed., pp. 2365-2367). Tirant lo Blanch; Fortes Martín, A. (2024). Lección 33. Lección 33. Control interno de la Administración, Cit. p. 850; Huergo Lora, A. (2024). Lección 34. Control judicial de la Administración. En F. Velasco Caballero & M. M. Darnaculleta i Gardella (Dirs.), Manual de Derecho administrativo (2.ª ed., pp. 873 y 878). Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales.

(36). Sarmiento Acosta, M. J. (2017). Capítulo XLII. Los recursos administrativos generales, Cit. pp. 2375-2376.

(37). Fortes Martín, A. (2024). Lección 33. Lección 33. Control interno de la Administración, Cit. p. 850; Huergo Lora, A. (2024). Lección 34. Control judicial de la Administración, Cit. pp. 873 y 878.

(38). García de Enterría y Martínez-Carande, E., & Fernández Rodríguez, T.R. (2020). Curso de Derecho Administrativo II, Cit.

(39). Esto se debe a que no se puede considerar que la actuación de la Administraciónha contribuido a la causación del daño, y, por tanto, no existe nexo causal entre la actuación administrativa y el daño sufrido por la víctima. Tampoco se puede considerar, en este caso, que la víctima ha perdido la oportunidad de ser protegida a causa de la actuación de la administración. Cfr. Martínez Gutiérrez, R. (2023). Responsabilidad administrativa por el uso de inteligencia artificial. En E. Gamero Casado (Dir.), Inteligencia artificial y sector público: Retos, límites y medios (p. 242). Tirant Lo Blanch; Luna Yerga, A. (2005). Oportunidades perdidas. La doctrina de la pérdida de oportunidad en la responsabilidad civil médico-sanitaria. Indret: Revista para el Análisis del Derecho, (2), 4.

(40). Real Academia Española (s.f.). responsabilidad patrimonial de la Administración. En Diccionario del Español Jurídico. Recuperado el 10 de mayo de 2025, de ENLACE.

(41). Para más información sobre la responsabilidad patrimonial por error judicial, véase, Cobreros Mendozana, E. (2008). Funcionamiento anormal de la administración de justicia e indemnización. Revista de Administración Pública, (177), 31-69; Doménech Pascual, G. (2016). El error de la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial. Revista de Administración Pública, (199), 171-212.

(42). García de Enterría y Martínez-Carande, E., & Fernández Rodríguez, T.R. (2020). Curso de Derecho Administrativo II (16.ª ed., pp. 414-415). Civitas. Thomson Reuters.

(43). Huergo Lora, A. (2024). Lección 34. Control judicial de la Administración, Cit. p. 875.

(44). Cfr. Huergo Lora, A. (2024). Lección 34. Control judicial de la Administración, Cit. 885.

(45). Fernández Farreres, G. (1998). El procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona en la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Cuadernos de Derecho Público, (4), 182-183; Pascua Mateo, F. (2011). El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales. Evolución y disfunciones bajo la ley 29/1998. Revista de Administración Pública, (135), 135-138; Huergo Lora, A. (2024). Lección 34. Control judicial de la Administración, Cit. 885.

(46). Los derechos fundamentales que pueden ser protegidos por este procedimiento son los contenidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución Española.

(47). Cfr. Dictamen del Consejo de Estado. 661/2021 (Presidencia, Relac. Con las Cortes y Mem. Democrática)

(48). Para más información sobre protección de datos de carácter personal véase: Palma Ortigosa, A. (2022). Decisiones automatizadas y protección de datos: Especial atención a los sistemas de inteligencia artificial. Dykinson; Palma Ortigosa, A. (2018). Principios relativos al tratamiento de datos personales. En J. P. Murga Fernández, M. Á. Fernández Scagliusi & M. Espejo Lerdo de Tejada (Dirs.), Protección de datos, responsabilidad activa técnicas de garantía (pp. 39-49). Editorial Aranzadi.

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