Críticas y alternativas al modelo español de zonificación urbanística

La zonificación urbanística comprende el conjunto de técnicas de intervención pública con las que se subdividen los suelos de un área y se asigna a cada una de dichas subdivisiones determinados parámetros relativos al uso o función a que deben ser destinadas, sus características físicas y la densidad o cantidad de volumen que es posible realizar en ellas. El recurso a este instrumento ha sido criticado, pese a encontrarse extendido en los países de nuestro entorno. Como parte del debate sobre la conveniencia y características de la zonificación en España, este artículo analiza y deduce propuestas de las distintas críticas y alternativas planteadas por la doctrina y ensayadas en los países de nuestro entorno en relación con este instrumento.

Clàudia Gimeno Fernández es Profesora ayudante doctora en la Universitat de València – Estudi General

El artículo se publicó en el número 68 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2025)

RESUMEN: La zonificación urbanística comprende el conjunto de técnicas de intervención pública con las que se subdividen los suelos de un área y se asigna a cada una de dichas subdivisiones determinados parámetros relativos al uso o función a que deben ser destinadas, sus características físicas y la densidad o cantidad de volumen que es posible realizar en ellas. El recurso a este instrumento ha sido criticado, pese a encontrarse extendido en los países de nuestro entorno. Como parte del debate sobre la conveniencia y características de la zonificación en España, este artículo analiza y deduce propuestas de las distintas críticas y alternativas planteadas por la doctrina y ensayadas en los países de nuestro entorno en relación con este instrumento. El análisis se hace, en primer lugar, desde un punto de vista teórico, con el estudio de las apreciaciones que a esta se han realizado desde el análisis económico del Derecho, el urbanismo feminista, o planteamientos ecologistas. Y, en segundo lugar, desde la perspectiva del análisis del derecho comparado, con la consideración de los modelos urbanísticos definitorios de los usos del suelo desarrollados por los distintos modelos de nuestro entorno. El artículo finaliza con una serie de reflexiones finales sobre la posible traslación de las críticas, propuestas y alternativas analizadas al contexto español.

CRITICISMS AND ALTERNATIVES TO THE SPANISH ZONING MODEL

ABSTRACT: Zoning comprises the set of public intervention techniques used to subdivide the land in a spatial area and to assign to each of these subdivisions certain parameters relating to their use or function, their physical characteristics and the density or amount of volume that can be built on them. The use of this instrument has been criticised, although it is widespread in neighbouring countries. As part of the debate on the suitability and characteristics of zoning in Spain, this article analyses and deduces proposals from the different criticisms and alternatives to this instrument put forward by the doctrine and tested in our neighbouring countries. The analysis is carried out, firstly, from a theoretical point of view, with a study of the assessments made by the economic analysts of Law, feminist urban planners, or environmentalist approaches. And, secondly, from a comparative law study, with the consideration of the defining urban planning models of land use developed by different countries. The article ends with a series of final reflections on the possible translation of the criticisms, proposals and alternatives analysed to the Spanish context.

I. LA ZONIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA EN ESPAÑA (1)

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, sustituida en 2008 por el Real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el cual se aprueba el texto refundido de esta, operó un cambio significativo respecto de las situaciones básicas del suelo. Esta norma, además de incorporar a la legislación básica estatal las prescripciones provenientes de las políticas de ordenación del territorio de la Unión Europea, centradas en la necesaria implantación de modelos urbanísticos más sostenibles ambiental y socialmente, en la reivindicación de los suelos no urbanizados y en la regeneración de la ciudad existente(2), prescinden por primera vez de la regulación de técnicas específicamente urbanísticas, como son los tipos de planes o las clases de suelos.

El legislador estatal considera desde esta norma de 2007 que la clasificación(3) y la calificación(4) del suelo son técnicas urbanísticas cuya regulación corresponde a las comunidades autónomas y las sustituye por las situaciones básicas del suelo –que así se mantienen hasta el momento–: el suelo rural y el suelo urbanizado. Este cambio se motiva en el cumplimiento escrupuloso del sistema constitucional y estatutario de competencias, además de en el intento de fundamentar el régimen jurídico del suelo en función de la situación fáctica de los terrenos y no de su destino y fortalecer así la concepción estatutaria de la propiedad(5).

Esta decisión ha sido muy controvertida y se ha tratado con profundidad por la doctrina. Ha sido criticada por varias razones. En primer lugar, porque otras previsiones de la ley hacen necesario el uso de la técnica de clasificación del suelo por parte de la legislación autonómica, como las relativas a los estándares urbanísticos, a las reservas de suelo para vivienda protegida o a la definición del contenido del derecho de propiedad(6). En segundo lugar, porque es una cuestión que sí que se había recogido por las normas básicas del suelo anteriores y su oportunidad y cobertura constitucional por el art. 149.1.1 CE ya había sido valorada favorablemente por distintas sentencias constitucionales(7). Y, por último, porque se considera que, en realidad, las nuevas situaciones básicas no son más que un eufemismo para denominar aquello que no se considera oportuno regular, pero que, del mismo modo que la clasificación, sirve para establecer diferentes estatutos jurídicos de la propiedad urbana(8).

Más positivo hacia el cambio, Baño León apunta a la distinta naturaleza de ambas técnicas e indica que, con las nuevas situaciones del suelo, el legislador trata de eliminar las rigideces estructurales de carácter eminentemente jurídico condicionantes de los planes y permite a las comunidades autónomas un amplísimo margen para hacer un giro copernicano a la planificación(9). Así, este entiende que si la legislación del suelo estatal solo reconoce dos situaciones de suelo – rural y urbanizado– desaparece la necesidad de un plan general atributivo de derechos o, al menos, de expectativas urbanísticas en el suelo urbanizable(10).

Con todo, esta posibilidad no ha sido explorada por las legislaciones autonómicas. En sentido, la clasificación y calificación urbanísticas continúan siendo determinantes del régimen jurídico del suelo en todo el territorio español. También sigue siendo fundamental, con carácter general, el plan general de ordenación urbana como instrumento de planeamiento que clasifica, califica y regula los usos del suelo en la ciudad –de manera detallada, además, en el caso del suelo urbano– y atribuye derechos, que se ve completado por los distintos tipos de planeamiento de desarrollo que prevén las normas autonómicas. Y, a pesar de que se han aligerado o flexibilizado las prescripciones relativas al contenido de los planes generales a través de las diferencias previstas entre la ordenación estructural y la detallada –especialmente en las regulaciones andaluza, canaria, vasca, extremeña y valenciana–, este instrumento se mantiene como imprescindible para la ordenación de las ciudades(11).

Como parte del debate sobre la conveniencia y características de este tipo de instrumentos urbanísticos y con la finalidad de analizar y deducir propuestas de las distintas alternativas planteadas por la doctrina y ensayadas en los países de nuestro entorno, este artículo examina las técnicas de clasificación y calificación del suelo (que comprenden en España lo que en nuestro entorno comparado se denomina zonificación urbanística). Este análisis se hace, en primer lugar, desde un punto de vista teórico, con el estudio de las críticas que a esta se han realizado por la manera en que se ha empleado desde puntos de vista como el análisis económico del Derecho, el urbanismo feminista y planteamientos ecologistas. Y, en segundo lugar, desde la perspectiva del derecho comparado, con la consideración de los modelos urbanísticos definitorios de los usos del suelo desarrollados por los distintos países de nuestro entorno. El artículo finaliza con una serie de reflexiones finales sobre la posible traslación de las críticas, propuestas y alternativas analizadas al contexto español.

II. LA ZONIFICACIÓN URBANÍSTICA DESDE UN PUNTO DE VISTA TEÓRICO: CRÍTICAS Y ALTERNATIVAS PLANTEADAS

La zonificación de suelos comprende el conjunto de técnicas de intervención pública con las que se subdivide un área (generalmente, una ciudad) y se asigna a cada una de dichas subdivisiones determinados parámetros relativos al uso o función a que deben ser destinadas, sus características físicas y la densidad o cantidad de volumen que es posible realizar en ellas(12). Esta técnica apareció y se consolidó en reacción al desorden generado por la decantación espacial espontánea de los usos en la ciudad industrial y representa el triunfo de la prevalencia de los intereses colectivos sobre los de todas y cada una de las titulares de derechos(13).

La zonificación es una técnica que se encuentra muy consolidada entre las tradiciones jurídicas de prácticamente todo el mundo. Y es que, independientemente del sistema o contexto normativo al que pertenecen los países o la denominación que esta recibe, la zonificación suele ser la técnica urbanística que se emplea. Además, contrariamente a las tendencias internacionales, nacionales y regionales recientes de reforma del poder público en clave neoliberal, su uso ha continuado aumentando y sofisticándose en todas partes(14).

Con todo, esta técnica no está exenta de críticas desde el mundo académico, especialmente en cuanto a la manera en que se ha utilizado. Estas provienen desde puntos de vista muy dispares. La primera de las críticas que se analizará proviene de quienes entienden que esta institución no es económicamente eficiente y que sería mejor dejar que fuera el mercado, esencialmente, el que fijara el lugar en el se tienen que ubicar los diferentes usos del suelo y las características de las edificaciones. Así, desde posicionamientos liberales se ha desaprobado por suponer una limitación ineficiente de la libertad individual y la propiedad privada y por su impacto económico general. A continuación, se considerarán las críticas provenientes de los estudios de género, que centran su valoración en su carácter segregador y discriminatorio, y de las corrientes ecologistas, que entienden que el recurso a este instrumento incentiva el consumo de suelo y otros recursos naturales y conlleva un incremento en el uso de vehículos particulares.

1. El ataque a la zonificación desde el punto de vista de su eficiencia económica

Especialmente a raíz de la extensión de las teorías del análisis económico del Derecho, una disciplina surgida durante las últimas décadas del siglo XX en los Estados Unidos, han surgido un conjunto de críticas a la zonificación desde el punto de vista de su ineficiencia económica. Estas fueron trasladadas al contexto español primero por el Tribunal de Defensa de la Competencia, mediante un informe de 1993 y, después, por la autoridad que la sucedió, la Comisión Nacional de la Competencia (desde octubre de 2013 integrada en la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia), en un estudio de 2013.

Los informes de estas instituciones, que han sido criticados por basarse un discurso extremadamente ideológico y fundamentado únicamente en determinados apriorismos y sin tener fundamentos empíricos(15) apuntan que el urbanismo en España es de un intervencionismo extremo y que se encuentra basado en una alta discrecionalidad de la Administración local. A la configuración del sistema urbanístico español le atribuyen un incremento desmesurado de precios del suelo, como consecuencia de la rigidez de la oferta y la carencia de una verdadera competencia en este mercado.

El interés de los argumentos desarrollados por los académicos norteamericanos y la posibilidad de trasladar sus conclusiones –como han hecho las sucesivas autoridades de defensa de la competencia de nuestro país– para cuestionar las técnicas de clasificación y calificación de suelos en España justifica empezar con un análisis de estos planteamientos, para después estudiar su validez en el contexto español.

1.1. La zonificación y los estudios del análisis económico del derecho

El análisis económico del derecho es la aplicación de la teoría económica para predecir como las personas responden a las normas y los efectos de estas sobre la eficiencia económica y la distribución de la renta y la riqueza(16). Esta teoría, que ha llevado al crecimiento de las políticas antiintervencionistas y antiplanificadoras(17), se ha aplicado para analizar los supuestos en los que procede la intervención pública para el control o condicionamiento de las actuaciones de los agentes económicos(18).

Aplicada al urbanismo, esta disciplina examina si se puede justificar la ordenación y la planificación con argumentos sólidos, claros y comprobables, y si los beneficios que supone el establecimiento de normas urbanísticas son suficientes para compensar sus costes(19). Es decir, si los fallos presentes en el mercado del suelo justifican una intervención pública de la intensidad que se presenta en estas normas. Así, el análisis económico del derecho estudia qué es más eficiente, que las ciudades funcionen exclusivamente con normas de distanciamiento de aquellas actividades más molestas y nocivas y pactos privados entre las comunidades de propietarias organizadas libre y voluntariamente que regulan la organización del área que comprenden –los llamados covenants, en los Estados Unidos de América–, asegurando una intervención pública mínima; o si, en contextos tan complejos como lo son las ciudades, un instrumento como la zonificación por el cual la Administración predetermina y controla estas cuestiones sería más eficiente(20).

Este tipo de análisis surge en un contexto, el norteamericano, de ciudades que paradójicamente han llevado el uso de la zonificación a su versión más incisiva e intervencionista, como se verá después. Allí, el principal debate que se da enfrenta a quienes defienden la zonificación como instrumento imprescindible para asegurar el modelo de vida y los valores norteamericanos(21), y quienes entienden que este instrumento es contrario a la voluntad de los padres fundadores y a estos mismos valores(22), al ser una regulación muy restrictiva de la propiedad privada e ineficiente en el logro de sus objetivos(23).

1.1.1. Las justificaciones a favor de este modelo de intervención pública

El punto de partida del análisis económico es entender la planificación urbana como la regulación de un mercado más, el de la tierra(24), para, a continuación, examinar los fallos que justificarían una intervención pública en dicho mercado. Entre los fallos que se observan destacan las potenciales externalidades que se dan en el mercado del suelo, como consecuencia de las numerosas afecciones que el uso dado a los inmuebles puede causar a sus adyacentes. Es decir, la posibilidad de que olores, humos, ruidos, desplazamientos de terrenos, etc. que se emitan o realicen en una parcela afecten a sus vecinas(25). En este sentido, Coase ya utilizó el mercado del suelo como un ejemplo en el que la intervención estaría justificada precisamente por la existencia de externalidades muy difícil y costosamente internalizables con los mecanismos que el derecho privado ofrece(26).

Además de las externalidades, se ha destacado el hecho de que el mercado del suelo es por naturaleza un mercado complejo. Y esto porque en él hay unos altos costes de transacción en las operaciones relacionadas con los bienes inmuebles, una evidente carencia de información sobre los precios e inseguridad en las inversiones(27). En este sentido, se ha mantenido incluso la inexistencia de un verdadero mercado en el que el suelo pueda intercambiarse. Y esto porque, en relación con este bien, los mercados se encuentran muy fragmentados y son opacos, y en ellos no hay información disponible para que los distintos actores adopten decisiones racionales(28). Pero, sobre todo, porque el bien que se ofrece en dicho mercado, la tierra, es un bien especial, que no se puede producir industrialmente, además de que es, por naturaleza, complejo y heterogéneo(29), en cuanto que las cualidades inherentes a su localización y al territorio en el que se ubica lo hacen insustituible.

En un mercado tan complejo, la planificación funciona como un incentivo al desarrollo y a la compra de inmuebles, en tanto que reduce la incertidumbre en la inversión y asegura el valor a futuro de los bienes. Esta reducción de incertidumbre que opera mediante la planificación se ha considerado como uno de los valores añadidos de más peso de la zonificación, a pesar de ser uno de los motivos que impide la maximización del beneficio en las estrategias de venta de suelos (ya que uno no puede actuar “libremente” sobre ese suelo). Y es que la zonificación opera como un mecanismo mediante el cual el gobierno local protege tanto a las propietarias actuales, que se aseguran que los nuevos desarrollos de la ciudad no dañarán el valor de su suelo(30), como a las inversoras, que pueden esperar marcos de desarrollo relativamente estables sin el peligro de que en las propiedades contiguas se lleven a cabo construcciones o actividades que puedan hacer menguar sustancialmente el valor de sus bienes. En definitiva, desde la teoría económica se ha indicado que el urbanismo funcionaría como un mecanismo de gestión de riesgos colectivo a escala local en relación con la inversión más importante de prácticamente cualquier familia(31).

En tercer lugar, en este mercado hay una importante presencia de bienes públicos, que son aquellos que proporcionan un beneficio neto a la sociedad, pero en los que el sistema de precios con el que funciona naturalmente el mercado no puede operar por la naturaleza de los mismos bienes, como por ejemplo sucede con los parques o las calles(32). Normalmente, son bienes no rivales en el consumo, lo que hace que no haya incentivos para su pago, y muy difícilmente (o imposible, en algunos casos) excluibles vía precio, es decir, en que el sistema de precios no puede utilizarse para excluir a algunos de sus consumidores. Este es el motivo por el cual se entiende que, por sí mismo, el mercado no los proveerá o lo hará de manera insuficiente.

Igualmente, hay determinadas razones de seguridad pública que tienen que tenerse en consideración y que justifican una intervención pública a la hora de hacer ciudad. Me refiero, por ejemplo, a la necesidad de evitar la edificación en determinados terrenos peligrosos o con determinadas características, que puede comportar riesgos para la salud humana o el medio ambiente.

Finalmente, entre los motivos que justificarían una mayor intervención pública en la materia se ha destacado también la presencia de monopolios en este mercado. En el caso del uso del suelo, el hecho que algunas parcelas tienen una ubicación o características únicas (o muy escasas) en una misma población o espacio puede hacer que se den situaciones monopolísticas naturales. Si hay un monopolio, como bien se sabe, los proveedores no pueden competir entre ellos, lo que justificaría, de nuevo, una intervención de los poderes públicos.

1.1.2. Los costes o inconvenientes de la zonificación

Hasta aquí las justificaciones para una regulación pública del suelo. El análisis económico del derecho defiende la necesidad de contraponer a los beneficios los costes que implica la intervención pública(33).

Entre estos costes encontramos, en primer lugar, el hecho de que la zonificación es un instrumento inherentemente ineficiente porque obliga las propietarias del suelo a tomar decisiones de asignación de usos y de caracterización de las parcelas y los inmuebles diferentes a las que tomarían en un mercado libre(34). Así, se entiende que en muchas ocasiones la regulación es ineficiente porque “distorsiona” decisiones relativas a las propiedades más eficientes que se podrían dar en el mercado.

Esta distorsión se multiplica por el hecho de que, en muchas ocasiones, la Administración no tiene la capacidad de obtener la información necesaria para corregir bien el mercado. Esto supone que, a veces, lo haga de manera desproporcionada. Así, controles muy restrictivos de la tierra crean costes de prevención de externalidades ineficientemente altos (grandes distancias entre usos, incompatibilidades radicales de usos, etc.) y no adaptados bien a las necesidades sociales(35). Además, cabe también la posibilidad de que las normas públicas sean demasiado rígidas e incapaces de adaptarse a supuestos específicos, nuevos o inesperados, y que coarten así la maximización económica, o que limiten o no estimulen a los sujetos privados a buscar soluciones innovadoras –Needham lo resume apuntando que la regla es “si tú haces esto, obtienes tu permiso” pero que si quieres hacer otra cosa no lo conseguirás, aunque esta “otra cosa” pudiera articularse a través de una buena solución, o fuera positiva para el desarrollo (p.ej., soluciones constructivas innovadoras o técnicamente buenas que no se adaptan a una normativa muy rígida(36)–.

En tercer lugar, deben de tenerse en consideración los costes de oportunidad y los costes administrativos. Los primeros son los costes en los que incurre la ciudadanía como consecuencia de la existencia de estas normas. Es decir, los costes de no dedicar los recursos a las actividades que económicamente serían más eficientes, sino a las que permite el planeamiento. Por su parte, los llamados costes administrativos son los que se generan por la misma elaboración, ejecución y cumplimiento –tanto público, como privado– de las normas urbanísticas(37). Estos costes son especialmente elevados en el caso de la normativa urbanística, ya que el procedimiento de elaboración de normas puede ser muy costoso por el nivel de detalle que suelen tener, pero también por la cantidad de recursos empleados para adoptarlas, conocerlas y hacerlas valer(38).

Finalmente, se da también el argumento de que, en realidad, las actividades tienden a segregarse de manera natural y a concentrarse según su situación. Así, las industrias, suelen instalarse más cerca de las carreteras y otras industrias y más lejos otros usos que pueden impedir la actividad o incluso minar su reputación, como el residencial, Igualmente, los comercios tienden a situarse juntos a lo largo de las avenidas comerciales(39). Esto justificaría aceptar la efectividad de las fuerzas económicas para forzar los usuarios a situarse separadamente y afirmar que, en todo caso, las normas sobre alejamiento de actividades molestas serían suficientes para llegar donde no llegase el mercado(40).

Dos cuestiones adicionales se añaden como elementos negativos de una regulación pública del suelo. La primera, que es un sistema desigual y que no corrige los cambios en la distribución de la riqueza que provoca. Así, cuando una decisión de zonificación aumenta el valor de una parcela, la propietaria generalmente no está obligada a volver el valor aumentado y, cuando la reduce, tampoco es compensada por ninguna pérdida salvo que esta se pueda considerar una expropiación(41). Y, la segunda, que la planificación puede suponer situaciones más anticompetitivas que las que trata de evitar, en el sentido de que puede introducir monopolios en los usos, bien mediante la limitación de los inmuebles en los que se permite una determinada clase de uso, bien con el tratamiento que da a las situaciones de fuera de ordenación, que pueden mantener en un entorno muy rígido determinados usos en exclusiva(42).

1.1.3. La eficiencia de las normas urbanísticas

La existencia de numerosas justificaciones a favor, pero también de elevados costes o inconvenientes relacionados con el uso de este instrumento ha supuesto valoraciones encontradas por parte de quienes han aplicado la ciencia económica a la materia. Así, hay quienes abogan claramente por la sustitución de la zonificación por normas de derecho privado (complementadas con ciertas normas elementales sobre alejamiento de actividades muy molestas o nocivas)(43). Con todo, estas visiones no son plenamente compartidas por la doctrina(44), entre la que también se observan voces que entienden que la eficiencia de este instrumento debe de valorarse caso por caso y que los costes de las alternativas a la zonificación tampoco son bajos (piénsese en los costes derivados de la dificultad de adoptar y hacer valer infinitos acuerdos entre propietarios(45), de la observancia y aplicación de las normas sobre molestias, los costes en el bienestar social, etc.).

Así, parece que, pese a los costes inherentes a zonificar, la gran cantidad de fallos de mercado que se dan hacen el libre mercado irrealizable en relación con la ordenación urbanística y que desde un punto de vista de un análisis de la eficiencia de la regulación pública este tipo de normas no deberían censurarse. Con todo, todos estos análisis deben servir para mejorar la regulación existente de acuerdo con las críticas formuladas, lo que supondría, unas normas urbanísticas (1) más flexibles, especialmente cuando la Administración no tiene la capacidad de obtener la información necesaria para corregir bien el mercado, (2) con una mayor capacidad de adaptación a supuestos específicos, nuevos o inesperados o a soluciones urbanísticas y arquitectónicas innovadoras, (3) más comprensibles por la ciudadanía y fáciles de conocer y aplicar, (4) cuya elaboración sea menos costosa, (5) que incorporen mecanismos por los cuales se corrijan los cambios en la distribución de riqueza que provoca y (6) que reduzcan y eviten la introducción de monopolios en los usos del suelo.

1.2. La traslación a España de estos planteamientos

Como consecuencia de la extensión de las críticas a la zonificación analizadas, algunas autoridades y organismos internacionales han resaltado los efectos de la regulación de los usos del suelo en la competencia. Entre estas destaca la OCDE, que en un informe de 2010 advertía sobre las normas de usos del suelo –como las que imponen un límite al número, tamaño del inmueble o densidad de competidores por área– que funcionan como barreras de entrada para las empresas a determinados mercados(46).

Con todo, la misma OCDE indicaba en este informe que las restricciones responden a una variedad de propósitos económicos, sociales y ambientales y que pueden ayudar a prevenir el ejercicio del poder de mercado y ser una herramienta importante de la política de competencia. Adicionalmente, justificaba normas que tuvieran por objetivo proteger determinados empresarios (los pequeños) o proporcionar incentivos para el suministro de determinados bienes y servicios (por ejemplo, proteger las farmacias de la competencia para que tengan un incentivo para establecerse y mantener buenos servicios). En este contexto crítico hay que ubicar también la autoridad de la competencia del Reino Unido, que ha publicado varios informes sobre la cuestión (especialmente en relación con los grandes supermercados y su regulación), y las autoridades de la competencia españolas. La autoridad de defensa de la competencia española ha publicado dos informes con los que ha trasladado al contexto español las críticas a la zonificación desde el punto de vista de su eficiencia económica. Un primero, publicado en 1993 por el extinto Tribunal de Defensa de la Competencia, titulado “Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar lo daño causado miedo los monopolios”(47), y un segundo, publicado en 2013 por la también extinta Comisión Nacional de la Competencia titulado “Problemas de competencia en el mercado del suelo el España”(48).

Mientras que el informe de 2013 se centra específicamente en trasladar las políticas de competencia al urbanismo y al suelo, el primero era más general. Por eso, solo dedicaba un apartado al estudio de la competencia en el mercado del suelo urbano. Con todo, criticaba que el urbanístico es un sistema que prácticamente niega el mercado, que se encuentra controlado con carácter cuasi monopolístico por la Administración (que determina, de manera restrictiva, aquellos ámbitos territoriales susceptibles de transformación urbanística), lo cual permite todo tipo de prácticas especuladoras y corruptas. Concluía que en este sector hay un intervencionismo extremo, aunque admitía que cierta intervención es necesaria, como así sucede en otros países. Entre sus propuestas se encontraba la liberalización del mercado del suelo (como trataría de hacer poco después la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones ), la libre decisión por el mercado de los usos del suelo y la reducción al mínimo de la discrecionalidad de las Administraciones públicas en la redacción del planeamiento urbanístico.

Después de la publicación de este informe, e influidos por las mismas corrientes que motivaron su aparición, también parte de la doctrina española se pronunció en favor de una mayor desregulación y liberalización de los mercados de suelo. En este sentido, voces como la de García-Bellido García de Diego(49), Soriano García(50) o Yánez de Velasco(51) pidieron reglas más neutrales y un urbanismo basado en planes privados y más depurado funcionalmente. De sus estudios pueden destacarse importantes consideraciones. Del análisis de Soriano García resalta la crítica a la planificación como un ejercicio arbitrario, errático, injusto e ineficaz y la consideración de que el estado de la justicia distributiva en el urbanismo no es el óptimo, ya que permite que los más fuertes, los depredadores natos del medio ambiente y el patrimonio histórico, consigan sistemáticamente vulnerar los planes. Y, del de Yánez de Velasco, el ataque a la discrecionalidad planificadora de la Administración y su propuesta de suprimir la zonificación y cambiarla por una serie de reglas prohibitivas que impidan que haya consecuencias medioambientales indeseables (basadas en las tradicionales normas de actividades molestas).

En cuanto al informe de 2013 de la Comisión Nacional de la Competencia, este es más exhaustivo. El informe estudia en profundidad el funcionamiento del mercado del suelo y la normativa urbanística española para centrarse en los factores que restringen la competencia. Quizás por eso es también menos dogmático que el de 1993 respecto de algunos de sus planteamientos. Así, siguiendo parte de la bibliografía norteamericana aquí antes apuntada, analiza los distintos fallos presentes en el mercado del suelo que justifican la intervención pública (las externalidades, los bienes públicos, la información imperfecta y las características especiales del suelo como bien), y admite que la intervención pública sobre el mercado del suelo también puede producirse por otros intereses legítimos diferentes de la corrección de los fallos de mercado.

Con todo, defiende abiertamente que todo el suelo no protegido por razones de interés público “convenientemente justificadas” se tiene que convertir en suelo apto para ser urbanizado, al entender que “los mecanismos de precio son igual de eficaces que la frontera urbanística para contener el crecimiento excesivo o desordenado de las ciudades, pero claramente superiores en términos de eficiencia”, ya que atacan directamente los fallos de mercado, permiten internalizar las externalidades y minimizan las distorsiones económicas (pág. 52). Igualmente, entiende que en la elaboración de estas normas los poderes públicos tienen que llevar a cabo un estricto análisis de necesidad, proporcionalidad y no discriminación de las medidas, así como actuar siguiendo los principios de eficacia, transparencia y predictibilidad. Además, indica que la zonificación no corrige eficientemente las externalidades del mercado del suelo, que afecta la competencia en multitud de sectores económicos en que el ámbito geográfico del mercado tiene nivel local y que sus beneficios se distorsionan por los comportamientos de búsqueda de rentas y la dependencia de los Ayuntamientos de los ingresos provenientes del suelo. Finalmente, el informe que apunta que la zonificación limita la aparición de zonas de uso mixto, lo que va en contra de los objetivos del mismo planeamiento (pág. 56). En este sentido, indica que, al segmentar por usos, reduce la oferta e impide que sea la competencia la que asigne el suelo entre usos alternativos, tanto en cantidad como en localización. Asimismo, critica que, como fijar el régimen de calificación de usos del suelo depende fundamentalmente de la autoridad urbanística municipal, la casuística es muy variada e incluye usos, en muchas ocasiones, excesivamente minuciosos (pág. 54).

Entre algunos de sus puntos de análisis más interesantes encontramos también la crítica que hace de los convenios urbanísticos, que permiten que agentes privados acuerden con la Administración la realización de cambios en el planeamiento en un contexto de negociación bilateral donde hay asimetrías de información –lo que facilita la obtención de ventajas competitivas, que se pueden materializar en restricciones a la competencia en el planeamiento (por ejemplo, a través de acuerdos de cambio de uso o de incrementos de edificabilidad) a cambio de contrapartidas para la Administración–. Y, también, el apunte de que el sistema de intervención urbanística puede reforzar o crear situaciones de poder de mercado y favorecer la aparición de fenómenos de captura del regulador y búsqueda de rentas, lo que puede distorsionar los instrumentos utilizados impidiendo que el interés general sea el criterio que guíe el diseño de la ordenación urbanística. Finalmente, propone la obligación de que los planes urbanísticos incorporen una “memoria de competencia” que tenga por objetivo evaluar el planeamiento desde el punto de vista de la competencia con el fin de que no se introduzcan restricciones injustificadas en la implantación de determinadas actividades económicas.

A pesar de que coincido con el diagnóstico de problemas realizado en este análisis, especialmente en relación con el hecho de que las restricciones en la oferta de suelo pueden limitar la competencia en multitud de sectores económicos y con la crítica a los convenios urbanísticos, no lo hago respecto de las propuestas de la Comisión, que plantean una desregulación irreflexiva del sistema urbanístico. La entonces Comisión Nacional de la Competencia defendía la eliminación de la frontera urbanística de la ciudad, es decir, la distinción entre suelo urbanizable y no urbanizable. Asimismo, proponía la sustitución de la zonificación por reglas o estándares con los que corregir las externalidades vinculadas a los usos incompatibles (las conocidas como normas de alejamiento de actividades molestas). Estos estándares garantizarían que el suelo que participe del proceso urbanizador (y sus futuras características) se determinase, en gran medida, a través del mercado. La zonificación por estándares permitiría, bajo este punto de vista, asegurar la corrección de las externalidades vinculadas a determinados usos, pero sin decidir ex ante la localización o cantidad de suelo asignado a cada uno de los usos y supondría un mayor grado de competencia, flexibilidad y adaptación al mercado de los usos del suelo.

De una manera muy parecida, la Autoridad Catalana de la Competencia, en su informe titulado “Recomendaciones sobre la regulación detallada de los usos del suelo desde la óptica de la competencia” (2014)(52), indica que la variable de la competencia constituye un factor de decisión que no se puede obviar y que debe ser tenido en cuenta por parte de los poderes públicos en la regulación de los usos del suelo. Así, señala que cuando a través de la regulación se prohíben o condicionan de manera significativa determinados usos del suelo, además de una limitación de libertad de empresa, se genera un impacto negativo en las condiciones de competencia en el mercado. Esta afectación en las condiciones de competencia surge en la medida que se dificulta o, incluso en algún supuesto, se impide, el acceso al mercado de nuevos competidores o la expansión de los existentes.

Según la Autoridad Catalana de la Competencia, una regulación detallada de los usos del suelo: (1) comporta un impacto negativo significativo en las condiciones de competencia en el mercado y tiene una repercusión clara sobre el bienestar de los consumidores y usuarios; (2) supone sustituir las leyes de mercado por la planificación económica, con el riesgo de que la regulación no consiga el objetivo por el cual se estableció, provoque efectos indeseados y no se adapte correctamente al paso del tiempo; y (3) en la medida que se trata de un tipo de regulación que se ha extendido por el territorio, puede repercutir negativamente sobre la actividad de la economía en conjunto, al obstaculizar el ejercicio de la actividad empresarial. Concluye, en este sentido, que hay que evaluar el impacto competitivo en la regulación de los usos del suelo. Esta evaluación consistiría en identificar las restricciones a la competencia que contiene la norma, analizar si se encuentran justificadas de acuerdo con los principios de necesidad y proporcionalidad y el resto de principios de una buena regulación y, finalmente, comprobar, aplicando el principio de mínima distorsión, que no existen alternativas menos restrictivas de la competencia que permiten lograr el mismo objetivo.

Finalmente, debe de hacerse mención a una serie de informes más recientes que, a raíz de la proliferación de normas limitadoras de las viviendas turísticas, se han elaborado por parte de las autoridades de competencia estatal y autonómicas. En este sentido, encontramos el estudio sobre la regulación de las viviendas de uso turístico en España de la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia, de julio de 2018, en el que específicamente se analizan las normas, principalmente urbanísticas, introducidas en algunas ciudades como Barcelona, Bilbao o San Sebastián que restringen su implantación(53). El informe entiende que estas, con carácter general, son desproporcionadas, indiscriminadas y distorsionadoras de la competencia y propone la intervención en este mercado mediante impuestos o tasas y el recurso a la normativa privada de molestias para la resolución de cualquier otro problema que pueda surgir en relación con estos usos del suelo.

La Autoridad Catalana de la Competencia también se ha pronunciado en relación con las normas catalanas reguladoras de este tipo de establecimientos. Así, en 2016 elaboró un informe en el que analizaba los efectos negativos para la competencia de las normas aprobadas en Barcelona y criticaba que eran desproporcionadas e innecesarias y que suponían (1) el establecimiento de barreras de entrada insalvables para nuevos operadores, (2) la disminución de las presiones competitivas respecto de los operadores incumbentes y (3) efectos negativos en el bienestar de los consumidores y usuarios en términos de variedad y calidad de la oferta, de innovación y de políticas de precios.

Todos estos informes son, indudablemente, análisis muy interesantes, que destacan los efectos potencialmente anticompetitivos de algunas normas urbanísticas. Con todo, creo que fallan a la hora de cuantificar los beneficios económicos, sociales y ambientales (distributivos, ecológicos, intergeneracionales, etc., muy difícilmente cuantificables y monetizables, por otro lado, como ha puesto de manifiesto la doctrina norteamericana(54)) que las normas urbanísticas aportan y solo se quedan con los efectos restrictivos y negativos que estas normas suponen.

Pero no solo fallan a la hora de identificar los beneficios sociales, ambientales o económicos de las normas, sino que también reducen a términos económicos unas regulaciones y unos objetivos escogidos democráticamente que se basan, en muchos casos, en el interés de la vecindad de que se preservan ciertos valores, recursos y características colectivos, como la identidad del barrio o de la ciudad o los significados y usos que cada comunidad particular entiende compatibles con el entorno y con el mantenimiento del valor de sus propiedades(55). Estos intereses, además, son de especial difícil monetización porque cada comunidad los valora de una manera diferente. Y es que, igual que hay calles, barrios o ciudades que pueden entender que un determinado uso les añade valor, otras pueden considerar que este uso les resta. Así, esta cuestión, como se ve, no tiene que ver con las molestias ambientales únicamente, que suponen una homogenización e igualación del impacto de actividades en el medio en que se ubican, cuando este impacto no tiene que ser necesariamente igual. Asimismo, la experiencia ha demostrado que con el tiempo estas normas no producen resultados idóneos –en términos de protección de la salud, especialmente–, ya que en casos de crecimiento urbano las actividades desplazadas se ven comprendidas por la ciudad de la que se alejaban (y cuya solución, en términos urbanísticos, se plantea con la aplicación de regímenes de fuera de ordenación, que en muchos casos se eternizan, quedando numerosas actividades molestas o insalubres encalladas en la trama urbana).

Por estos motivos, confiar únicamente a una normativa ambiental la separación de las actividades contaminantes o molestas –como parece ser la única propuesta que se deduce de estos planteamientos–, no puede entenderse suficiente. Y no solo no es suficiente, sino que precisamente la constatación de que el impacto social de las actividades es distinto dependiendo de donde se ubican es uno de los motivos por los cuales entiendo que de atender las propuestas de crear categorías estándares de molestias presuntas se pueden dar consecuencias antieconómicas graves, ya que se limitaría, también ex ante, la compatibilidad de usos sin atender al contexto concreto.

Por todo lo expuesto considero que, a pesar de que esta clase de análisis que enfatizan en la competitividad y la eficiencia pueden contribuir a mejorar en determinados contextos y debates la calidad de las normas urbanísticas, en general utilizarlas para valorar en términos globales el planeamiento lleva al urbanismo prácticamente al absurdo y a la inoperancia. Especialmente cuando, como después se verá al analizar determinados modelos como el de Houston (EE.UU.)(56), esta desregulación no es positiva para la cohesión urbana, la calidad de vida de la ciudadanía ni tampoco para el medio ambiente.

2. La crítica por su carácter excluyente, segregador y discriminatorio por parte del urbanismo feminista

Los estudios urbanos y de género aparecieron en los años setenta, iniciados por académicas feministas. Estos trabajos iniciales buscaban deconstruir las formas en que los espacios creados por el hombre eran la manifestación material de una sociedad patriarcal que generaba desigualdades de género(57). La base de su planteamiento (especialmente en el contexto norteamericano, que es donde surge este análisis interdisciplinario) se encuentra en que la ciudad había sido modelada a través de la zonificación para confinar las mujeres a los roles tradicionales de cuidado de la familia(58). En este sentido, se entiende que las ciudades asumen un estado físico semipermanente –que se manifiesta a través de sus edificios, calles y de los sistemas políticos y administrativos–, que simboliza, legitima y refuerza desigualdades, relaciones de poder y normas sociales, como la división de clases o de género, además de ciertos estereotipos(59).

Desde la aproximación realizada por estos estudios, que pronto incorporaron las realidades de otros colectivos minorizados y segregados, abordar el urbanismo desde una perspectiva no patriarcal supondría cambiar hacia un sistema que reintegre la cultura del cuidado en la vida pública, menos depredador de la naturaleza, que potencie la economía local y el uso mixto del espacio y que sea más austero y más sensible a las necesidades de todas las personas sin importar su edad, género, raza, etnia, habilidad física o cualquier otra característica individual o de grupo que diferencia y sitúa la persona en una posición de vulnerabilidad(60). Y es que la zonificación, especialmente en sus materializaciones más radicales surgidas en el contexto racionalista, en cuanto que disgrega usos urbanos, es un mecanismo por definición de separación, rigidificación, segregación y aislamiento físico y social en el territorio que simplifica, en beneficio propio, la complejidad urbana y social(61).

La crítica feminista apunta que este modo de hacer ciudad supone una lectura fragmentada de la sociedad y cuestiona el modelo de urbanismo hegemónico donde la separación de usos se produce a partir de la construcción de las dualidades trabajo/ casa, ciudad/ periferia, vida pública/ vida privada. Unas dualidades que, además, suponen el deterioro de los centros urbanos tradicionales y la ocupación dispersa del territorio con áreas monofuncionales (áreas residenciales sin ningún tipo de servicio, polígonos industriales o grandes áreas comerciales periurbanas)(62).

En este sentido, la corriente feminista afirma que la zonificación hace que las ciudades sean estériles y poco creativas, al sofocar la diversidad de usos del suelo dentro de los barrios y al segregar los usos del suelo por tipología mediante de saltos rudos de una clase de suelo a otra(63). Pero, además de segregar, mediante estas diferenciaciones de usos se entiende que se jerarquizan las zonas y se condena al deterioro a aquellas sin valores e intereses económicos. Se sostiene, por tanto, la necesaria mezcla social y de usos en la ciudad y la necesidad de acabar con la separación de espacios y de repensar los desplazamientos según las demandas de recorridos y de usos del suelo de toda la ciudadanía. Además, desde este movimiento se critica que las técnicas de planeamiento y las políticas de transporte dan prioridad a determinados desplazamientos y a la movilidad en hora punta, sin atender a aquellas personas que usan el transporte público en otros momentos y para otros recorridos (especialmente para realizar desplazamientos relacionados con las tareas de cuidados)(64).

En general, la doctrina propone planificar el territorio localizando los diferentes usos a menor distancia unos de otros(65) así como un replanteamiento de la ubicación de determinados servicios, como, por ejemplo, las escuelas infantiles, que raramente se encuentran cerca de los centros de trabajo o de las viviendas, o de la localización de industrias, que, a veces, refuerza la segmentación de la fuerza de trabajo por género en las zonas empresariales(66). Asimismo, algunas voces han llegado a afirmar que de los planteamientos feministas se deriva la necesidad de evitar la zonificación en la planificación urbanística; bien porque, como no prevé suficientes áreas de desarrollo para personas de baja capacidad económica o les dificulta lograr las condiciones mínimas, les empuja a la marginalidad(67); o bien en el entendimiento que la ciudad compacta y mixta y multifuncional que se genera de manera espontánea es más sostenible, eficiente e integradora que la derivada de la zonificación(68). Con todo, lo bien cierto es que esta postura no es plenamente compartida y que quizás el parecer más generalizado es la necesidad de incorporar la perspectiva de género, en el sentido indicado, en la hora de zonificar, más que eliminar en sí la zonificación, en atención a los efectos perniciosos que una desregulación total de la planificación podrían tener, especialmente en las personas cuya capacidad de influencia política y económica es más limitada.

3. La consideración del impacto medioambiental de las normas de zonificación

Con planteamientos en algunas ocasiones coincidentes con la crítica formulada desde el movimiento feminista, la zonificación urbanística ha sido atacada desde planteamientos ecologistas y ecofeministas por suponer, de manera inherente e irremediable a su uso, determinados costes medioambientales. Especialmente, porque su establecimiento va aparejado a un mayor consumo de suelo, de combustibles fósiles y porque no tiene ningún efecto reductor de la contaminación ambiental generada por determinadas actividades, sino que esta herramienta simplemente se limita a agrupar y alejar las actividades contaminantes de los cascos urbanos.

En primer lugar, como ya se ha apuntado, la técnica de la zonificación ha sido tradicionalmente orientada a la producción de nueva ciudad, más que a la actuación sobre la existente. Por eso, se ha asociado a ella un mayor consumo de suelo que, a su vez, se encuentra vinculado con un impacto negativo en la calidad de la tierra y la biodiversidad(69). Esta crítica se da, sobre todo, en el contexto norteamericano, en el que la densidad de los asentamientos, especialmente los residenciales, es muy reducida.

Y, a pesar de que el urbanismo en Europa, y especialmente en España, no se ha encontrado tradicionalmente relacionado con consumos excesivos de suelo ya que nuestras ciudades se han desarrollado a partir de modelos de ciudad densa y de usos mixtos, recientemente la planificación se ha asociado a modelos de ciudad particularmente depredadores de consumo de suelo también en nuestro contexto inmediato(70). Me refiero, específicamente, a los modelos basados en desarrollos dispersos, el impacto medioambiental negativo de los cuales ha sido suficientemente acreditado. Este cambio en el contexto europeo se ha dado como consecuencia de (entre otros) (1) la extensión del modelo de ciudad norteamericana de viviendas unifamiliares aisladas y de zonas monofuncionales de servicios en la periferia de las ciudades(71), (2) el impacto del turismo, que ha exigido de más suelo para la construcción de alojamiento turístico y servicios análogos y complementarios a este y, (3) el incremento en el número de segundas viviendas en zonas naturales o costeras. Asimismo, determinados requisitos que aparecen con asiduidad en las normas de zonificación, como los requisitos mínimos de aparcamiento, el tamaño mínimo de las parcelas o de las edificaciones o el sobredimensionamento de vías para vehículos motorizados también favorecen el consumo de suelo.

Con todo, últimamente varios estudios han demostrado que más que promover la expansión, la zonificación podría contenerla(72). Es decir, que es una herramienta que comporta un control y limitación del ritmo de crecimiento de las ciudades. Esto parece indicar que más que el instrumento en sí, lo que promueve la expansión o la densificación de la ciudad son las concretas políticas que mediante él se materializan. Esta evidencia refuerza la idea que se defenderá después, relacionada con el reconocimiento de la zonificación como un instrumento maleable y útil para articular políticas de diverso contenido.

En segundo lugar, se ha aducido que, al dividir la ciudad en áreas con distintas características, la zonificación hace que sean necesarios desplazamientos masivos desde los espacios de habitación hacia los de trabajo (polígonos industriales, centro de la ciudad, zonas administrativas y de servicios, etc.), con el correspondiente aumento en la demanda de combustibles fósiles y de energía y en la emisión de gases contaminantes a la atmósfera(73). Por este motivo, se ha apuntado la necesidad de repensar esta división de funciones tan marcada y de apostar por desarrollos con los que hacer que la ciudad sea más accesible y caminable, en la que los usos se entremezclen y se encuentren más cerca. En este sentido, se han generalizado propuestas que tratan de ser ambientalmente sostenibles, como la de la ciudad de los 15 minutos(74).

La ciudad de 15 minutos se basa en el concepto de "cronourbanismo", que señala que la calidad de vida urbana es inversamente proporcional a la cantidad de tiempo invertido en transportarse de un sitio a otro, especialmente en automóvil(75). Este concepto apuesta por una configuración urbana en la que la ciudadanía pueda acceder a todas sus necesidades básicas (vivir, trabajar, comprar, acceder a asistencia sanitaria y educativa y entretenerse) a distancias que no le lleven más de 15 minutos a pie o en bicicleta. El concepto se basa en la necesaria reparación de los fragmentos urbanos y sociales, en gran parte generados por enfoques modernistas y funcionalistas que buscaban dividir la ciudad en zonas claramente diferenciadas, mediante la reestructuración del paisaje construido urbano, para garantizar que este cumpla con elementos como la proximidad, la diversidad, la densidad y la ubicuidad(76).

Finalmente, se ha apuntado también que con la zonificación realmente no se eliminan las externalidades medioambientales, que tan solo se agrupan y se separan de la población, pero no se neutralizan. Por eso, se han formulado propuestas para, en lugar de trasladar este daño, impedirlo o dificultarlo a través de la introducción de previsiones en las distintas normas urbanísticas que, por ejemplo, impidan de facto llevar a cabo determinadas actividades especialmente contaminantes o con un impacto negativo en el medio ambiente en un municipio. También comprenderían este tipo de propuestas aquellas normas que constriñen el potencial contaminador de determinadas actividades. Por ejemplo, mediante la disminución de la superficie máxima de la parcela industrial o la imposición de requisitos adicionales a los que impone la normativa ambiental, como la integración en el entorno de las instalaciones industriales(77).

Desde la crítica medioambientalista también se ha propuesto la superación de la visión zonificadora de la ordenación y su cambio por un régimen tan solo alejamiento de aquellos usos claramente incompatibles con el resto mediante la normativa ambiental y un control más efectivo de esta, para así lograr un conjunto más integrado y una mayor cercanía entre distintos tipos de usos(78). Esta propuesta, como se puede observar, hace converger las críticas a la zonificación por su impacto medioambiental con las que atacan su eficiencia económica. Desde mi punto de vista esta es una aproximación incorrecta, que falla en la consideración otros impactos –más allá del ambiental– e introduce un régimen que difícilmente podrá ajustarse a las características y los contextos locales. Todo lo contrario, la extensión de estos paradigmas empuja a la generalización de soluciones y restringe la capacidad de los poderes públicos de ordenar las actividades y los usos en la ciudad.

III. MEJORAS Y ALTERNATIVAS DESDE UN ESTUDIO DE LOS MODELOS DESARROLLADOS EN EL ENTORNO COMPARADO

Además del estudio de las críticas, alternativas y propuestas de mejora hechas desde el mundo académico, resulta también muy enriquecedor de cara a la formulación de propuestas y del análisis de alternativas a la situación presente el estudio de modelos urbanísticos y territoriales diferentes del nuestro.

Los distintos países de nuestro entorno se pueden agrupar en sistemas o modelos de ordenación territorial y urbanística según sus características predominantes. Con todo, actualmente, esta clasificación se hace especialmente compleja en atención a la convergencia global, apuntada por la doctrina, hacia el sistema de planificación integrada, por la cual también las políticas y acuerdos adoptados en el seno de la UE también apuestan(79). Pese a ello, a continuación se analizan los principales modelos desarrollados –el basado en la tradición urbanística, el constituido por el enfoque integrado, y los modelos inglés, característico por su discrecionalidad, y norteamericano, donde la aproximación es distinta según la ciudad–, con el fin de (1) contextualizar el modelo español, (2) contemplar las diferentes alternativas que respecto de este se presentan, especialmente en cuanto a los tipos de planes existentes y la regulación de los usos del suelo, y (3) confirmar que en el entorno comparado se identifica también un importante papel de las ciudades en esta materia y que en todos los países, pese a las distintas tradiciones y modelos existentes, se legitima una intervención local incisiva y detallada en cuanto a la regulación de los usos del suelo mediante la zonificación.

1. El modelo mediterráneo: la tradición urbanística

España forma parte del modelo conocido como de tradición urbanística. Este modelo se caracteriza por depender mucho de la legislación urbanística y de formas de planeamiento de tipo hard planning elaboradas a escala local. Esto es, instrumentos vinculantes que definen con minuciosidad cualquier elemento relevante para la ciudad, pero que no tienen en cuenta la escala supramunicipal a través de la incorporación de instrumentos de ordenación territorial(80).

Forma también parte de esta tradición urbanística el modelo italiano, que con carácter general es muy parecido al español. Según la ley núm. 1150, nacional de urbanismo (1942), el sistema de planificación territorial y urbanística italiano se compone de tres instrumentos principales: (1) los planes marco, que definen las orientaciones fundamentales del desarrollo –que a su vez se subdividen en el plan territorial regional (piano territorial regionale), el plan territorial de paisaje (piano territorial paesistico) y el plan territorial infraregional (piano territorial infraregionale, que se aplica a municipios agrupados, una situación poco frecuente)–; (2) los planes generales (piano regolatore generale), que fijan de manera general las directrices de uso del suelo, pero no son atributivos de derechos, y (3) los planes ejecutivos (piani attuativi), que concretan las orientaciones de los planes generales –y pueden ser el plan particular (piano particolareggiato), el plan de subdivisión (piano di lotizzazione), el plan de zona (piano di zona), el plan de establecimientos productivos (piano di insediamenti produttivi) y el plan de rehabilitación (piano di recupero)–.

Igual que en España, en Italia los entes locales dividen el territorio local en zonas homogéneas a las que se asigna un determinado régimen de usos, vínculos urbanísticos y características tipológicas(81). Dentro de estas zonas se permite la inclusión de divisiones y criterios muy precisos y detallados(82). De manera también parecida a España, el sistema italiano prevé una gran discrecionalidad para las autoridades locales en cuanto a la planificación urbanística, especialmente en la concreción de la zonificación y de las características de los edificios(83).

Del sistema italiano debe resaltarse la aparición de mecanismos para la profundización en la participación pública en el urbanismo, especialmente en la región de la Toscana, donde se han aprobado las Leyes n.º 69, de 27 de diciembre de 2007, Norme zulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali, y n.º 46, de 2 de agosto de 2013, de Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali, que deroga la anterior. Estas prevén la realización de debates públicos regionales, que son procesos de información, debate público y participación sobre obras, proyectos o intervenciones que adquieren una especial relevancia para la comunidad regional en el ámbito ambiental, territorial, paisajístico, social, cultural y económico. El debate tiene lugar, normalmente, en las fases previas de elaboración de un proyecto, o de una obra o de una intervención, cuando todavía son posibles todas las diferentes opciones, y supone un método de participación más efectiva, transparente e intensa que el previsto de manera ordinaria por las normas urbanísticas.

2. Los modelos basados en un enfoque integrado

El enfoque integrado (comprehensive integrated approach) hace referencia a sistemas en los que la ordenación realizada mediante los planes urbanísticos locales se combina con una ordenación territorial estratégica tanto regional como nacional, siguiendo una jerarquía muy sistemática de planes desde el ámbito nacional hasta el local. Esta tradición se asocia con sistemas urbanísticos y territoriales maduros, puesto que requiere de instituciones y mecanismos de planificación sensibles y sofisticados y un compromiso político considerable, y ha sido el modelo en el que se han basado las políticas territoriales de la Unión Europea. Se puede considerar que este sistema tiene distintas variantes, que se analizan a continuación(84).

2.1. La variante francesa

El modelo urbanístico francés se determina desde los años cincuenta en el Código de Urbanismo (Code de l’Urbanisme). El Código establece los procedimientos para el desarrollo urbanístico y orienta la planificación regional y local(85). Con esta finalidad, prevé tres instrumentos de planeamiento: el schema directeur inter-communal, que es un plan estratégico para el desarrollo de un área que alcanza varios municipios, la zone de protection de patrimoine architectural te urbain, que se aplica a menor escala en zonas de especial valor histórico o arquitectónico dentro de las ciudades y los planes locaux d’urbanisme (PLU)(86), que fijan las normas locales de uso del suelo(87).

El Código prevé que todo plan local de urbanismo tiene que incluir una zonificación que fije el uso dominante del suelo por zonas, el régimen de compatibilidades con otros usos, así como cualesquiera otras condiciones especiales relativas a la ocupación del suelo, entre otras muchas cuestiones. El Código prevé cuatro tipos de zona muy amplios –zona U (urbano, ya edificado), AU (urbanizable, apto para futuras urbanizaciones), A (agrícola) y N (espacios naturales y bosques)–. Esta nomenclatura es común para toda Francia, aunque los municipios no están obligados a utilizar las cuatro zonas y tienen libertad para, en sus planes, subdividir y establecer las zonas oportunas(88). De manera complementaria a estas zonas, en las ciudades se suelen prever seis tipos de posibles asignaciones dominantes: zonas centrales, zonas de predominio de la vivienda, zonas de predominio de actividades económicas, zonas de predominio de industria, zonas de ocio y zonas de grandes equipamientos públicos.

Desde el punto de vista de la ordenación del territorio el modelo francés se basa en la planificación económica regional, aunque caracterizada por un elevado centralismo. Así, en Francia, es una agencia estatal la que formula el patrón global de desarrollo territorial. Esto es lo que diferencia este modelo del mediterráneo –que no se caracteriza, hasta fechas relativamente recientes, por incorporar esta perspectiva supramunicipal–, y del germánico, que se caracteriza por ser más descentralizado en cuanto a los instrumentos de ordenación del territorio.

Pese al relevante papel que mantiene la planificación nacional, con el tiempo se ha incorporado también la planificación regional a través de la introducción de los Schémas Directeurs d’Amenagement Urbain (SDAU), planes estratégicos supralocales que distintos municipios pueden elaborar conjuntamente de manera potestativa(89). Estos instrumentos trazan, para un horizonte temporal definido, generalmente de veinticinco años, las principales líneas del desarrollo integrado de las aglomeraciones urbanas y sus áreas de influencia directa y constituyen una guía para la elaboración de planes de ordenación y desarrollo de los diferentes sectores de la aglomeración.

2.2. El desarrollo territorial integrado germánico

La centralización es la diferencia clave entre el sistema napoleónico y el germánico, que comprende países como Alemania, Países Bajos, Austria y Suiza. En todos ellos los gobiernos estatales y locales disfrutan de una gran autonomía, especialmente en la planificación del suelo(90).

En Alemania, la planificación se produce a escala federal, estatal, regional y local, en el marco de legislación del Estado federal –un código urbanístico (Baugesetzbuch) y un código de la edificación (Landesbauordnung)–, y la de los Länder(91). La norma estatal establece cuatro clases generales de uso de la tierra: residencial, mixto, comercial y especial; que se subdividen en once subclases. Con todo, con carácter general el régimen de usos es bastante flexible y prácticamente en todas las zonas hay usos mixtos del suelo. Así, Hirt apunta que la mayor parte del tejido urbano se designa típicamente como “general residencial”, una categoría en la que los usos mixtos están permitidos y la excepción más relevante es la industria, que tiene que cumplir determinados estándares para localizarse en zonas residenciales(92).

El desarrollo urbanístico, que está en manos de los municipios, tiene como instrumento básico el plan de ordenación del suelo (flächennutzungsplan), en el que tiene lugar la zonificación, que determina las características urbanísticas de las diferentes áreas del territorio municipal. Esta, como en el caso italiano, no tiene efectos legales respecto a terceros. En este caso, el plan solo vincula la Administración pública. Además de este plan, encontramos los planes de desarrollo detallados (bebauungsplan), que son documentos ya vinculantes que establecen normas detalladas para cada subzona, cuyo cumplimiento garantiza el derecho al desarrollo. Así, cualquier ciudad alemana está cubierta por centenares de planes de desarrollo, uno por cada área, que puede ser tan pequeña como un único bloque de edificios.

En cuanto al sistema holandés, también el gobierno local lleva a cabo una zonificación de sus suelos (bestemmingsplan) en base al plan territorial estratégico provincial (streekplan) y el plan territorial estratégico nacional integral (ruimtelijke ordening). El plan local es el único plan legalmente vinculante ad extra, pero tiene que cumplir con los planes supramunicipales. Todos ellos deben de tener en cuenta, asimismo, determinados planes sectoriales nacionales que conforman una constelación de planes territoriales aplicables(93). Así, también en los Países Bajos tienen una fuerte tradición de planificación espacial estratégica.

Del caso holandés debe subrayarse la tradicional implicación de los gobiernos locales en el desarrollo efectivo del suelo. Con este objeto, han comprado terrenos, les han dado uso y han cedido las parcelas a empresas de promoción urbanística, asociaciones de vivienda o directamente a la ciudadanía(94). Últimamente, esta implicación ha facilitado la introducción de viviendas en polígonos industriales desarrollados después de la Segunda Guerra Mundial, en atención, en algunos casos, al atractivo de su ubicación (frentes marítimos) y la carga ambiental decreciente de la industria (las nuevas tecnologías han reducido el riesgo de contaminación, las unidades de producción son más pequeñas y más flexibles y, por lo tanto, gran parte de esta es compatible con el uso residencial)(95). Así, los gobiernos locales han desarrollado estrategias e instrumentos para reurbanizar estos lugares creando zonas de uso mixto que combinan vivienda e industria.

2.3. Las especificidades de los países nórdicos

La familia de planificación escandinava, integrada por Suecia, Dinamarca, Noruega y Finlandia, comprende países que siguen un modelo de enfoque integrado(96), pero que se diferencia de los anteriores en una acentuación del poder del gobierno local(97). Todos son países en los que la ordenación del territorio se da a distintas escalas (por ejemplo, en el caso danés, en el ámbito municipal, comarcal y nacional), a través de planes jerárquicos cuya vinculatoriedad es solo ad intra. El plan general municipal concreta todas estas previsiones de la ordenación territorial y procede a la zonificación de la ciudad. Sin embargo, este tampoco es vinculante. Así, es con los planes de desarrollo por áreas que por fin se establecen previsiones legalmente vinculantes y se especifican todos los parámetros urbanísticos parcela a parcela. Como el plan general es indicativo, por ejemplo, en Suecia se prevé la obligación que este tenga que ser revisado al menos una vez cada cuatro años(98).

3. El modelo inglés: discrecionalidad y liberalización

Inglaterra fue el primer país en industrializarse y, por tanto, también el primero que experimentó las consecuencias ambientales y sociales de la industrialización. Los efectos menos positivos de esta fueron solucionados inicialmente a través de normas de edificación y de molestias, que principalmente previeron la separación de la industria nociva de la vivienda(99). Con el tiempo, y bajo unos principios y unas teorías académicas diferentes de las que propiciaron el surgimiento de la zonificación en Alemania, pero cuyos efectos prácticos eran muy parecidos, las ciudades inglesas designaron áreas para diferentes usos en mediante "esquemas de planificación" (planning schemes), que funcionaron como instrumentos de zonificación. Con todo, comparándola con la del resto de países europeos, la planificación en Inglaterra ha tenido (y tiene) un carácter menos intervencionista, y simboliza el ideal de gobernanza espacial neoliberal y de modelo urbanístico orientado al mercado(100).

El actual sistema de planificación inglés es único en Europa(101). Inglaterra no zonifica ni tiene un sistema de planeamiento que, si se sigue, garantiza los derechos de edificación o de uso del suelo por parte de los particulares. En este sistema, la efectiva materialización de la edificabilidad resulta de la ponderación por las Administraciones locales de las determinaciones de los planes locales, regionales y nacionales (que no son vinculantes)(102) y los precedentes administrativos(103). Es, por tanto, un sistema en el que se toman decisiones caso por caso, y en el que la flexibilidad y la discrecionalidad administrativa se encuentran muy acentuadas(104).

Aunque aparentemente el sistema británico no zonifique, sí que hay, implícitas en su sistema de control, consideraciones anticipadas de planificación. Así, para otorgar las licencias urbanísticas las autoridades locales disfrutan de un elevado grado de discrecionalidad, pero tienen que tener en cuenta, a la hora de decidir sobre su otorgamiento, las políticas establecidas tanto en las guías de desarrollo supramunicipales como en las locales (Development Frameworks). Ambas predeterminan la configuración de los espacios públicos, las infraestructuras, las áreas de conservación, industriales y comerciales existentes y los lugares donde se prevén nuevos desarrollos importantes o cambios de uso del suelo, que se fijan de acuerdo con los planes regionales y estatales. Sin embargo, la efectividad de estas Development Frameworks ha sido cuestionada por la doctrina en numerosas ocasiones. Así, por ejemplo, previsiones expresas en las mismas en contra de la implantación de establecimientos comerciales en áreas periurbanas han resultado insuficientes para parar, de facto, su proliferación(105).

En relación con la caracterización de los usos del suelo, estos se establecen en una regulación estatal, la Orden de clases de usos (Use Classes Order) de 1987, cuya última reforma es del año 2022. Esta Orden establece distintas clases en las que se agrupan los diferentes usos posibles del suelo. Adicionalmente, prevé las conocidas como clases sui generis, que hacen referencia a determinados usos que se encuentran específicamente definidos y excluidos de las clases generales previstas por la norma (entre otros, cines, parques de atracciones, lavanderías, estaciones de servicio, tiendas de alquiler, venta o exposición de vehículos a motor, establecimientos potencialmente contaminantes o peligrosos, discotecas y casinos).

Las últimas modificaciones de la Use Classes Order han establecido la regla general de que cambiar el uso de un edificio a otro de la misma clase no requiere permiso –este solo se requiere cuando se quiere cambiar de clase de uso o para la implantación de nuevos usos–. Asimismo, han previsto una homogeneización de los usos terciarios del suelo en las distintas clases existentes. Estos cambios suponen una cierta desregulación de los usos del suelo, ya que permiten que la propietaria del inmueble pueda cambiar el uso del suelo de manera casi libre. A su vez, favorecen una reducción de la intervención pública y la carga burocrática, ya que con la reforma disminuye el número de solicitudes (y, por tanto, de expedientes a tramitar) de cambio de uso. Estos cambios que reducen el control sobre los usos del suelo se complementan con una reducción del control de la edificabilidad permitida y de la realización de obras menores, pero también con políticas que potencian el desarrollo de esquemas de gestión privatizados de los centros urbanos(106) y de los distritos empresariales y comerciales(107).

4. Los modelos norteamericanos: desde el intervencionismo más incisivo a la libertad más absoluta

4.1. La zonificación en el contexto norteamericano

La zonificación se extendió pronto por las principales ciudades americanas, con Nueva York, cuya primera ordenanza de zonificación data de 1916, al frente(108). Su uso pronto se sancionó tanto por el legislador federal –mediante la Standard State Zoning Act (1922)– como por el Tribunal Supremo estadounidense, que la reconoce sin prácticamente imponerle ningún límite en la Sentencia Village of Euclid v. Ambler Realty Company, 272 U.S. 365 (1926). Ambos hitos fueron determinantes para la difusión de la zonificación en todo el país(109). Pese a que suponía una limitación de los derechos de las propietarias muy fuerte, se entendió que era un ejercicio válido de la potestad policial análogo a una aplicación ex ante de la preexistente normativa de molestias, con la ventaja que limitaba los costes de los litigios por molestias en un contexto crecientemente complejo en el que previsiblemente se iban a multiplicar estos conflictos de derecho privado(110).

Es en Estados Unidos donde mediante la zonificación se llegará a una subdivisión funcional absoluta de la ciudad (total división de usos en zonas exclusivas) que, en Europa, por la tradición en el uso consolidado mixto de los edificios urbanos –que coloca el comercio y otros establecimientos en plantas bajas y primeros pisos y en los restantes las viviendas–, tardará mucho a desarrollarse. Así, la zonificación pronto desarrollaría su propio perfil en los Estados Unidos. Bajo una pátina de tecnicismo, las ordenanzas zonificadoras escondían objetivos muy concretos, basados en el mantenimiento de los valores y caracteres americanos: la separación racial, la división de clases sociales(111) y la separación estricta de la vivienda y las áreas comerciales, de oficinas e industriales, bajo la creencia en la supremacía social y espacial de la casa unifamiliar, el valor de la cual se blindaba con este tipo de norma(112). La zonificación era el instrumento perfecto para conseguir estas finalidades, puesto que simplificaba y esquematizaba la ciudad en pocos elementos, facilitaba la tarea a funcionarios locales, aseguraba las inversiones de promotores y constructoras y disminuía los conflictos sociales a través de reglas relativamente sencillas y decisiones aparentemente despolitizadas(113).

En cuanto al instrumento jurídico mediante el cual se articula, las ordenanzas de zonificación (zoning ordinances o zoning regulations), estas son normas municipales vinculantes que dividen el área bajo su jurisdicción en subáreas o distritos. Normalmente, regulan tres aspectos de la forma construida: función, forma y volumen(114). Coexisten con la planificación urbanística meramente programática y de futuro de la ciudad (el llamado land-use planning), que no tiene naturaleza jurídica vinculante, sino que son documentos propositivos y abstractos en que se tienen en cuenta las diferentes perspectivas (social, económica, ambiental o estética) y los aspectos más relevantes relativos a los usos (presentes y futuros( que puedan darse del suelo(115).

Como consecuencia de la concepción tan rígida, esquematizadora y simplificadora de la zonificación que se da en el contexto norteamericano, en los últimos cincuenta años se han introducido numerosas herramientas para flexibilizar este sistema. Son las siguientes:

- La incorporación de la performance zoning o zonificación basada en el rendimiento. Este tipo de regulación, vinculada con usos comerciales e industriales, requiere que cualquier desarrollo cumpla con unos estándares específicos relacionados con el impacto de los proyectos de urbanización en parcelas adyacentes y el control de los efectos con condiciones que los mitigan (por ejemplo, niveles máximos de ruido o contaminación), en lugar de cumplir con la especificación detallada de usos inherentes a los regímenes de zonificación tradicionales(116). Así, en lugar de prohibirse determinadas actividades, se establece, en abstracto, cuáles son los requisitos que estas deben cumplir. Elliott destaca que, a pesar de ser soluciones que permiten la innovación y la creatividad, suponen elevados costes para su articulación, especialmente de carácter público, ya que exigen que se fijen estos índices máximos permitidos y se controle periódicamente su cumplimiento(117).

- El desarrollo de unidades planificadas (planned unit developments), que permiten el establecimiento de zonas cerradas, teóricamente vinculadas a proyectos innovadores que tienen su propio contrato regulador en un lugar donde con carácter general se utiliza la zonificación. En estas zonas, la promotora puede organizar con flexibilidad edificios y calles sin estar sometida a muchas de las disposiciones municipales, siempre que el proyecto cuente con la aprobación municipal. Elliott las define como “burbujas de uso del suelo” y critica que han pasado de ser la excepción a una forma de zonificación que se emplea habitualmente para proyectos sin ningún componente innovador y que se articulan a través de negociaciones poco transparentes y sin apenas restricciones impuestas por parte de los poderes públicos(118).

– Las transferencias de derechos de aprovechamiento. Este es un sistema que ofrece la posibilidad de concentrar usos y aprovechamientos urbanísticos en una parcela siempre que en otra se compensen (reduciéndose correlativamente), con el fin de proteger zonas ambientalmente sostenibles, disminuir el coste de la edificación, introducir diversidad en el desarrollo y la urbanización y/o reservar algunos terrenos del desarrollo urbanístico.

Los tranference of development rights, parten de la premisa de que las propietarias de los inmuebles de un área o ciudad tendrían que tener todas idénticos derechos de desarrollo. Por eso, se considera que aquellas en cuyas parcelas se decretan órdenes de conservación que impiden hacer efectivos estos derechos ven limitado su potencial. Como las propietarias no podrían vender la tierra para urbanizarla a causa de la orden de conservación, lo que establece este sistema es que lo que sí que podrían hacer es vender sus “derechos de desarrollo” asociados a cualquier otra promotora, que de este modo podrá construir con más densidad que la trazada en el plan en sus terrenos. Así, se ofrece una compensación parcial todas las propietarias de tierras(119). También se puede hacer no tanto por parcelas sino por áreas (un distrito de crecimiento que acumula la edificabilidad y un distrito de preservación).

- La zonificación por incentivos, mediante la cual se ofrece a promotoras la flexibilización de parámetros urbanísticos como el coeficiente de edificabilidad a cambio de que estas ofrezcan determinadas contraprestaciones a la sociedad, como la construcción de equipamientos(120).

- El overlay zoning, una técnica que consiste en la elaboración de un plan que se superpone a la ordenanza de zonificación preexistente en determinados distritos. De esta forma, un solar está regulado por dos ordenanzas a la vez: una, la ordenanza de zonificación más tradicional o conservadora y otra mucho más innovadora. En este escenario, cada propietaria o desarrolladora es libre para elegir qué ordenanza quiere que le sea de aplicación(121). Con esto se consigue fomentar o facilitar que determinados usos se den pero de una forma menos restrictiva, permitiendo una “realidad alternativa” ideal del planeamiento.

- Similar al overlay zoning (en cuanto ofrece una alternativa al planeamiento previo, que mantiene sin modificar) se encuentran las floating zones, que son regulaciones de espacio más reducido que habilitan o permiten ciertos usos que la comunidad pretende incentivar. La diferencia respecto del caso anterior es que se añaden a la ordenanza de zonificación sin fijar el lugar o solar idóneo para estos usos, y quedan, por lo tanto, “flotando” hasta que son fijadas en el lugar idóneo(122).

- La form based zoning o zonificación basada en formas, que es un tipo de zonificación que se centra en la forma del desarrollo (las características de los edificios, su diseño, estilo, su relación con la calle) en vez de en los usos permitidos. Esta solución defendida por el movimiento del New Urbanism, evita etiquetar áreas como “residenciales”, “comerciales”, etc., utilizando, en cambio, las categorías más amplias “casco urbano”, “centro urbano”, siguiendo un modelo más parecido al de la planificación continental. Se ha criticado que es muy costoso elaborar estos códigos de form based zoning, ya que son instrumentos técnicos complejos(123).

- Los acuerdos de beneficios comunitarios. Los acuerdos de beneficios comunitarios los firman las promotoras de grandes proyectos inmobiliarios y los grupos que representan el barrio donde se quiere construir una promoción urbanística. El gobierno local, a menudo, colabora en diferentes grados (p. ej. participa en las negociaciones). Las disposiciones de los acuerdos suelen vincular los promotores de dos maneras: (1) imponen requisitos similares a los de la zonificación, y, además, (2) establecen obligaciones de desarrollo comunitario, incluida la creación de puestos de trabajo y apoyo para la construcción de comunidades. Esto los hace estar mejor valorados que las técnicas tradicionales y, a su vez, ayuda a desarrolladores a obtener más fácil y rápidamente las aprobaciones gubernamentales necesarias(124).

Pese a estas innovaciones, las ordenanzas de zonificación todavía son predominantes hoy en día(125). Uno de los ejemplos que ilustra la importancia actual de las ordenanzas de zonificación en el contexto norteamericano son las normas sobre franquicias adoptadas en algunos municipios. Así, algunas ciudades norteamericanas, después de detectar que algunas tipologías de negocios atentaban contra el carácter único de los centros urbanos, han introducido medidas específicamente dirigidas a parar su proliferación. Entre las tipologías de negocios más rechazadas por la normativa encontramos las franquicias de restaurantes, de establecimientos de comida rápida o los de venta al por menor de productos –locales conocidos en este contexto como formula bussiness–(126).

De este modo, un número creciente de ciudades ha introducido cambios en las ordenanzas de zonificación para restringir la proliferación en los centros de la ciudad y en los distritos comerciales de negocios que están bajo control común o que son una franquicia, y que tienen servicios, decoración, métodos de operación y otras características estandarizadas. Entre las ciudades más importantes que han incorporado este tipo de normas se encuentran San Francisco, Washington, Maryland Jersey o Ocklahoma.

Bobrowski(127) analiza distintas ordenanzas e indica que por lo general estos establecimientos se definen como un tipo de actividad de venta o alquiler al por menor, incluidos restaurantes, hoteles y moteles, que, junto con otros establecimientos, mantiene dos o más de las características siguientes: (1) gama estandarizada de mercancías o menú estandarizado, (2) fachada normalizada, (3) decoración y esquema de colores estandarizados, (4) personal con ropa de uniforme, (5) señalización estandarizada y (6) marca comercial común. En determinados casos las ordenanzas eximen determinadas actividades de las limitaciones que imponen a estos establecimientos (p. ej. son muy comunes exenciones a los locales para la venta de automóviles y de neumáticos para automóviles, los bancos o las gasolineras).

En general, las ordenanzas limitan el número total de estos establecimientos (fijando un número absoluto o un porcentaje sobre el total de empresas), o exigen que cumplan con determinadas condiciones para poder abrir –por ejemplo, de identidad y apariencia diferente a sus otros puntos de venta o relativas al tamaño de los establecimientos–, y pueden tener como ámbito de aplicación toda la ciudad o solo una o algunas áreas. Entre los objetivos que persiguen estas normas se identifica (1) el mantenimiento del carácter único o del alma de la comunidad y el atractivo de su barrio comercial, (2) la protección de la vitalidad económica de la comunidad asegurando una diversidad de empresas con oportunidades suficientes para los emprendedores independientes(128) y (3) el fomento de las empresas que atienden las necesidades básicas del barrio, más que las orientadas hacia las de las turistas.

Estas normas han sido revisadas por la justicia norteamericana. Así, una decisión del Tribunal de Apelaciones del Noveno Distrito confirmó la ordenanza de venta al por menor de Coronado en junio de 2003, después de que varios propietarios impugnaran la norma adoptada. El Tribunal dictaminó que la ordenanza no infringía las cláusulas de comercio e igualdad de protección de la Constitución de los EE.UU. y que era un uso válido de la autoridad municipal según la legislación del estado de California(129). El Tribunal también indicó que la norma no tenía una finalidad discriminatoria, ya que se aplicaba a cualquier negocio, tanto empresas interestatales como intraestatales o de propiedad local y que la finalidad perseguida por la norma era legítima (mantener un distrito comercial vibrante y diverso). En cambio, en 2008, el Tribunal de Apelaciones del Undécimo Distrito anuló una ordenanza que limitaba el tamaño de las franquicias adoptada por la ciudad de Islamorada (Florida)(130). A pesar de que el Tribunal apuntó que preservar el carácter comunitario distintivo era una finalidad pública legítima, dictaminó que Islamorada no había demostrado que este fuera realmente el objetivo de la norma, sino que el verdadero propósito parecía ser proteger a las empresas locales. Además, el Tribunal señaló que no se pueden imponer limitaciones que alcanzan toda la ciudad, especialmente cuando no hay ningún carácter tradicional a proteger.

Bobrowski recoge las críticas doctrinales a la primera de estas decisiones e indica que los requisitos que tienen que evitar los gobiernos locales norteamericanos para poder adoptar esta clase de normas son (1) que estas normas discriminen de manera irrazonable a las empresas de fuera del Estado, (2) que sean normas proteccionistas y (3) que prohíban en todo el municipio determinados tipos de comercios sin atender específicamente las áreas de la ciudad que tienen un carácter a proteger(131). En definitiva, que es aceptable luchar para preservar el carácter comunitario, el patrimonio arquitectónico y la escala del barrio, pero que se tiene que tener mucho cuidado de no actuar por motivos económicos. De manera parecida, Lehavi indica que los Tribunales se muestran por regla general más deferentes en relación con ordenanzas muy basadas en intereses generales y finalidades legítimas como mantener la viabilidad económica de los núcleos comerciales de barrio y evitar la decadencia urbana/suburbana y que, aunque tengan por consecuencia una limitación de la competencia, si este es un efecto directo y previsto puede ser un objetivo público válido(132).

4.2. El modelo alternativo: el libre mercado

Pese a lo apuntado, la zonificación no es obligatoria para los entes locales en Estados Unidos y no en todas las ciudades estadounidenses se zonifica. Hay algunas –el ejemplo más paradigmático es Houston–, en las que, más allá de determinadas ordenanzas reguladoras de la ciudad (básicamente, un régimen de molestias y ordenanzas reguladoras de las dimensiones de calles, alineaciones y el tamaño mínimo de las parcelas y un código de edificación), la decisión sobre los usos y las tipologías edificatorias se deja a la libre decisión de las propietarias, esto es, al libre mercado(133).

En este contexto, el resultado que genera el mercado es un instrumento inter privatos equivalente a la zonificación, aunque para áreas más reducidas, que se denomina covenant (cuya traducción literal del inglés es pacto o convenio). Los covenants son acuerdos de comunidades de propietarias de derecho privado organizadas de forma libre y voluntaria que regulan la estructuración del área que comprenden. Normalmente, los términos de su contrato regulador –que suele ser más restrictivo que las ordenanzas de zonificación, especialmente en cuanto a los requisitos arquitectónicos, estéticos y las obligaciones de mantenimiento– vienen redactados por la promotora urbanística de la zona o la prestamista hipotecaria antes de que se construyan las obras y se constituya la comunidad y tienen que ser aceptados por las compradoras de los inmuebles(134).

Pese a tener el mérito de ser producto de la libertad individual, los covenants parecen no producir espacios más “libres” en cuanto a la disposición sobre la propiedad privada que los que son producto de la zonificación, ni suponer una menor segregación social y funcional, ni ciudades más cohesionadas ni, mucho menos, más sostenibles. Así, los resultados de una ciudad sin zonificación se han demostrado inaceptables en términos de inequidad social y ambiental. En Houston, por ejemplo, la carencia de una ordenanza de zonificación –y la pérdida de vigencia de muchos de los covenants que originariamente regulaban la ciudad– ha supuesto (1) que en numerosos casos haya usos residenciales que son directamente adyacentes a industrias pesadas, lugares tóxicos y vertederos, (2) situaciones discriminatorias, ya que estos usos, además, se sitúan en su gran mayoría en los barrios afroamericanos y de otras minorías étnicas, y (3) que sea una ciudad con muy pocas infraestructuras de uso público como parques o jardines(135). Es decir, un contexto en el que se manifiestan todos los fallos de mercado que como se indicaba al inicio de este trabajo viene a solventar la zonificación.

Además, a pesar de que se podría pensar en la extensión de este modelo en nuestro contexto, se ha indicado que es “materialmente imposible” adoptar pactos privados o covenants para toda la ciudad, en especial la ya construida, y privatizar la zonificación. Los motivos, más allá de las restricciones constitucionales y normativas que encontrarían, son las dificultades de conseguir que un vecindario consolidado sin ningún convenio regulador se ponga de acuerdo en las reglas a regir en el futuro modelo negociador, y las dificultades y costes de hacer valer esta clase de sistemas normativos(136).

IV. REFLEXIONES FINALES

Muchas de las críticas analizadas realizadas a la zonificación lo son a la manera en que esta se ha empleado, más que al instrumento en sí. De lo que se ha indicado hasta ahora se deduce que la zonificación es una manera más de hacer políticas públicas, un instrumento cuyos resultados dependen de la manera en la que se utilice y que, por tanto, en la crítica a la zonificación debe diferenciarse si se critica al instrumento o a la particular forma en que se ha aplicado.

Mancuso, ya en 1980, analizó la zonificación como un instrumento de control económico, social y político. Explicaba que la zonificación había sido empleada como un instrumento extremadamente funcional y eficiente por las clases dominantes para controlar el desarrollo y que había servido para reforzar el sistema de valores y poderes en el que se fundamentaba la sociedad industrial y moderna(137). Entre las características del modelo de zonificación aplicado hasta el momento, subrayaba (1) que entendía la ciudad exclusivamente como un lugar de producción, puesto que asumía como condiciones prioritarias las necesidades productivas y subordinaba a ellas todas las otras necesidades de la vida, (2) que racionalizaba el proceso constructivo y aseguraba a las constructoras siempre un beneficio, y (3) que, al reducir y simplificar los complejos elementos de la ciudad a elementos simples y convencionales, especializaba la ciudad por partes y no consentía el logro de un sistema articulado y variable de relaciones entre actividades y grupos sociales. Apuntaba que, como producto de un contexto ideológico, político y económico concreto, los hoy considerados impactos negativos derivados de su aplicación –pobreza de la calidad del espacio urbano, jerarquización de tejidos urbanos, dispersión, segregación, periferización y ghettización de grupos sociales– no eran consecuencias accidentales en cuanto coincidían con los objetivos mismos que la zonificación asumía desde un primer momento como prioritarios(138).

Más adelante, esta falsa tecnicidad de la zonificación ha sido confirmada tanto por la doctrina internacional(139) como por la española(140). Esta confirmación, bajo mi parecer, es una buena noticia, porque corrobora que esta no es una herramienta que irremediablemente conduzca a una tipología de ciudad determinada. Esto es, que es un instrumento que efectivamente puede ser utilizado para finalidades dispares y con un gran poder para el control del crecimiento y desarrollo urbano y social.

Superado este primer debate, este artículo ha confirmado no hay una alternativa seria a la zonificación de la ciudad. Las críticas –desde todas las perspectivas– convergen en la propuesta de cambio de este instrumento por uno de alejamiento de los usos incompatibles o molestos mediante la normativa ambiental. Con todo, parece una aproximación bajo mi parecer incorrecta, ya que falla en la consideración de (1) los costes y elementos negativos implícitos en las alternativas a la zonificación y (2) otros impactos –más allá del ambiental–, e introduce un régimen que difícilmente podrá ajustarse a las características y los contextos locales. Todo lo contrario, la extensión de estos paradigmas empujaría a la generalización de soluciones y restringiría la capacidad de los poderes públicos de ordenar –quizás en algunos casos mediante esta técnica de distancias y separaciones, pero también con otras como la compatibilización de usos, la fijación de las características de los inmuebles en que se ubican o la limitación por zonas del número de establecimientos– las actividades y los usos en la ciudad.

Tampoco de los modelos comparados se deducen alternativas plausibles a la zonificación. Si bien se observan modelos alternativos (el inglés, en parte, y el de las ciudades norteamericanas en las que no se zonifica, como Houston), estos son difícilmente aplicables al contexto español, además de poco deseables por las consecuencias principalmente sociales y ambientales, pero también económicas, de su implantación.

Más allá de estos ejemplos, del análisis de los modelos comparados se deducen múltiples posibilidades o propuestas de mejora del modo que opera la zonificación en España. Respecto del modelo de tradición urbanística en el modelo italiano encontramos un ejemplo de planificación general local no atributiva de derechos y sin efectos vinculantes frente a terceros, cuyo estudio en profundidad podría servir para articular un sistema similar en nuestro ordenamiento jurídico, así como un ejemplo de mejora de la forma en que se articula la participación ciudadana en las decisiones urbanísticas de planificación y ejecución de proyectos. De los modelos basados en el enfoque integrado se deducen también ejemplos de planificación local general no atributiva de derechos, la necesidad de seguir trabajando en la planificación supramunicipal (muy descuidada en nuestro contexto inmediato) y la importancia de que los gobiernos locales sean proactivos e imaginativos en las distintas soluciones con las que mediante la zonificación urbanística se trata de mejorar la ciudad. Y, del sistema norteamericano, una miríada de ejemplos con los que potencialmente se podrían flexibilizar las técnicas de zonificación en nuestro país para conseguir objetivos sociales, económicos y ambientales de lo más variado –adaptación cuyo estudio en profundidad bien merecería otro trabajo al respecto–.

La maleabilidad de la zonificación y su potencial para servir a los intereses políticos dominantes, sumada a la inexistencia de alternativas serias a esta que sean capaces de articular todos estos intereses y necesidades sociales complejos, legítimos y profundamente locales, hace sea uno de los instrumentos fundamentales para el desarrollo urbano en todo el mundo. Y que, además, lo sea en cualquier tipo de contexto: del urbano al territorial, en relación con la creación y la ampliación de ciudades, pero también en actuaciones sobre ciudades construidas y tanto en regímenes planificados como en aquellos de libre mercado. Por todo esto, las personas responsables de tomar las decisiones relativas al planeamiento deben ser conscientes del poder político de la zonificación –tanto desde el punto de vista económico, como social y ambiental–, para que determinados efectos que su aplicación acrítica puede conllevar –la división por zonas y la separación, con las consecuencias sociales y ambientales que los movimientos feminista y ecologista han apuntado– se puedan contrarrestar correctamente. Y, porque, igual que ha sido empleada tradicionalmente con objetivos conservadores, puede ser utilizada con fines social y ambientalmente más considerados y para enfrentar de manera ambiciosa los conflictos y problemas de las ciudades contemporáneas.

NOTAS:

(1). Artículo elaborado en el marco del Proyecto de Generación de Conocimiento 2024-2026 <<La planificación administrativa>> (Ref: PID2023-152781NB-I00) otorgado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades del Gobierno de España y cuyos coordinadores son Andrés Boix Palop y Reyes Marzal Raga.

(2). Fernández de Gatta Sánchez, Dionisio. (2016). Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Planificación y gestión. Revista jurídica de Castilla y León, 39, 1-50; Ponce Solé, Juli. (2008). Desarrollo territorial y urbanístico sostenible y buena administración mediante la actividad de planificación en la ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. En Del Olmo Alonso, Jesús (coord.), Derecho urbanístico del Siglo XXI: libro homenaje al profesor Martín Bassols Coma (segundo volumen) (488-548). Bosch, pág. 490; Baño León, José María. (2009). Derecho Urbanístico Común. Iustel, págs. 207-208; Gutiérrez Colomina, Venancio y Cabral González-Sicilia, Ángel. (2009). Estudio del articulado del Texto Refundido de la Ley de Suelo estatal (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio). Aranzadi, págs. 95-96, y Ramírez Sánchez, Jesús María. (2021). Urbanismo para una nueva ciudad. El principio de desarrollo urbano sostenible. Aranzadi, págs. 267 y sig.

(3). La clasificación del suelo se define como la técnica de división de los terrenos de un municipio o conjunto de municipios según su destino urbanístico y, por lo general, comprende las clases de suelo urbano o urbanizado, urbanizable y no urbanizable. La clasificación del suelo es el antecedente necesario para proceder a la calificación de suelos. En este sentido, García de Enterría, Eduardo y Parejo Alfonso, Luciano. (1981). Lecciones de Derecho Urbanístico. Civitas, pág. 447; Romero Saura, Fernando. (1975). La calificación urbanística del suelo. (De la Ley de 12-V-1956 al régimen de 1975). Editorial Montecorvo, y Bustillo Bolado, Roberto O. (2009). Clasificación y calificación del suelo. En Martín Rebollo, Luis y Bustillo Bolado, Roberto O. (dir.), Fundamentos de Derecho Urbanístico (507-514). Thomson Reuters: Aranzadi, págs. 507 y sig.

(4). Mediante la calificación urbanística, el plan, en primer lugar, establece distintas zonas homogéneas de utilización del suelo según la densidad de población que vaya a habitarlas, el porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, y el volumen, forma, número de plantas y clase y destino de los edificios. Y, en segundo lugar, asigna a cada terreno, parcela o, en su caso, edificación, ya clasificada, la pertenencia a cada una de estas zonas o a un uso pormenorizado, según la intensidad de cada uno de los admitidos en la zona, y a una determinada tipología edificatoria. En este sentido, Romero Aloy, María Jesús. (2011). La zonificación urbanística. Algunas innovaciones. Práctica Urbanística, 109, pág. 27 y (2013). Un análisis sistemático de los parámetros urbanísticos de la edificación. ACE: Architecture, City and Environment=Arquitectura, Ciudad y Entorno, 8(22), 45-76, pág. 45; De Guerrero Manso, Carmen. (2012). La zonificación de la Ciudad: Concepto, Dinámica y Efectos. Aranzadi; Gifreu i Font, Judith. (2012). L’ordenació urbanística a Catalunya. Marcial Pons, pág. 203, y Gimeno Fernández, Clàudia. (2024). El fomento y la restricción de usos en el planeamiento urbanístico: técnicas y principios. Revista de Derecho Público: Teoría y método, 10, 63-109, págs. 65-68.

(5). Aun así, De Guerrero Manso, Carmen. (2011). La ciudad existente: delimitación del suelo urbano y en situación de urbanizado. Iustel, apunta que, más bien, el motivo por el cual la norma obvia cualquier referencia de las clases del suelo es la certeza que la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se hagan las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos, lo que ha fomentado prácticas especulativas. En la norma de 2007 se apuesta por evitar la atribución de plusvalías a través de las expectativas de urbanización a las propietarias hasta que no haya sido, al menos, aprobado el proyecto de urbanización y las cargas y obligaciones urbanísticas que comporta el estatuto jurídico de la persona propietaria hayan sido satisfechas. Sobre esta cuestión, Baño León, 2009; Boix Palop, Andrés. (2013). Expropiación del suelo y expectativas en la nueva ley del suelo y su reglamento de valoraciones. Revista Española de Derecho Administrativo, 160, 251-277, y De la Encarnación Valcárcel, Ana María. (2016). Las expectativas urbanísticas. Aranzadi.

(6). López Ramón, Fernando. (2013). Introducción al derecho urbanístico (cuarta edición). Marcial Pons; Guerrero Manso, 2011, pág. 204, y Romero Aloy, María Jesús y Romero Saura, Fernando. (2013). La zonificación urbanística. La Ley.

(7). Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo; 164/2001, de 11 de julio, ES:TC:2001:164; 54/2002, de 27 de febrero, ES:TC:2002:54, y 178/2004, de 21 de octubre, ES:TC:2004:178.

(8). Parada Vázquez, José Ramón y Lora-Tamayo Vallvé, Marta. (2019). Derecho Administrativo III. Bienes Públicos. Derecho Urbanístico (decimosexta edición). Dykinson, pág. 395 y sig., y Parejo Alfonso, Luciano. (2016). La evolución del sistema legal urbanístico español. En Gifreu i Font, Judith; Bassols Coma, Manuel y Menéndez Rexach, Ángel (dir.), El derecho de la ciudad y el territorio. Estudios en homenaje a Manuel Ballbé Prunés (137-172). INAP.

(9). Baño León, José María. (2008). El estatuto del propietario en la ley del suelo. En Del Olmo Alonso, Jesús (coord.), El Derecho urbanístico del siglo XXI. Libro homenaje al Profesor Martín Bassols Coma (85-112). Reus S.A., pág. 91.

(10). Baño León, José María. (2020). La obsolescencia de la idea del plan general. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 13, 6-21.

(11). Estos cambios hacia el relajamiento del contenido de los planes generales se enmarcan en un contexto de cuestionamiento generalizado y sostenido en el tiempo (tanto por parte de juristas y arquitectas, como de geógrafas, economistas e incluso sociólogas) de la figura del plan general urbanístico. En este sentido, Tribunal de Defensa de la Competencia. (1993). Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los Servicios y atajar el daño causado por los monopolios. ENLACE; Sánchez de Madariaga, Inés. (1997). La práctica del urbanismo: conocimiento y legitimidad. Urban, 1, 65-76; Benabent-Fernández de Córdoba, Manuel. (2019). La insoportable rigidez del Plan General Urbanístico. La necesidad de un cambio de modelo. Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales, 51(201); Iglesias González, Felipe. (2015). Siete medidas urgentes para salvar el urbanismo. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, 301, 77-149; Ezquiaga Domínguez, José María. (1998). ¿Cambio de estilo o cambio de paradigma? Reflexiones sobre la crisis del planeamiento urbano. Bases para el debate sobre la reforma de la legislación urbanística en España. Urban, 2, 12-42, y Baño León, 2020. Esta crítica proviene del hecho de que los planes generales (1) presentan un exceso de contenidos, (2) generan derechos y obligaciones, (3) contienen unas determinaciones muy rígidas y de ellas depende un escenario de futuro a muy largo plazo de la ciudad, (4) suponen la necesidad de recabar y elaborar un número ingente de informes preceptivos y estudios por parte de distintas Administraciones, (5) tienen la consideración de norma, lo que es especialmente relevante en cuanto a su régimen de impugnación y (6) su tramitación y adopción son lentas y complejas.

(12). Mancuso, Franco. (1980). Las experiencias del zoning (Arqués, Rossend, trad.). Gustavo Gili (Obra original publicada en 1978), pág. 17, y López de Lucio, Ramón. (1993). Ciudad y urbanismo a finales del siglo XX. Universitat de València, pág. 86.

(13). Parejo Alfonso, Luciano. (1986). Derecho Urbanístico. Instituciones básicas. Ediciones Ciudad Argentina, pág. 10.

(14). McLaughlin, Ralph B. (2012). Land use regulation: Where have we been, where are we going? Cities, 29, S50–S5.

(15). Pareja i Lozano, Carles. (1998). El nou Dret urbanístic. Marcial Pons, págs. 34 y 37.

(16). Cooter, Robert y Ulen, Thomas. (2014). Law and Economics (sexta edición). Pearson Education. En España, Doménech Pascual, Gabriel. (2009). Principios jurídicos, proporcionalidad y análisis económico. En Ortega Álvarez, Luis y De la Sierra Morón, Susana (coord.), Ponderación y Derecho administrativo (159-186). Marcial Pons; y (2014). Por qué y cómo hacer análisis económico del Derecho. Revista de administración pública, 195, 99-133, y, conjuntamente con Barragué Calvo, (2021). El análisis interdisciplinar del Derecho público. En Rodríguez de Santiago, José María, Doménech Pascual, Gabriel y Arroyo Jiménez (coord.), Tratado de Derecho administrativo. Volumen I. Introducción. Fundamentos (495-557). Marcial Pons, ha sido el principal proponente del análisis económico del derecho en el campo del derecho público. Una crítica a esta corriente se encuentra en Medina Alcoz, Luis. (2016). Libertad y autoridad en el Derecho administrativo. Derecho subjetivo e interés legítimo: una revisión. Marcial Pons; págs. 239 a 242, quien indica que hay que tener cuidado con ella por su carácter finalista y no colectivista, puesto que asigna derechos en función no de la libertad y de la igualdad inherente a toda persona, sino de acuerdo con una idea del interés general asimilada con una maximización de la riqueza global. Esta concepción del Derecho, apunta Medina Alcoz, no es siempre compatible con los sistemas constitucionales, por lo que su aplicación solo cabe en contextos de incertidumbre (por ausencia de textos legales o por la ambigüedad del lenguaje jurídico( tras cotejar que los resultados obtenidos con su aplicación son consonantes con las opciones políticas que traslucen las leyes y compatibles con los principios y reglas que impone la Constitución.

(17). Lai, Lawrence Wai Chung. (1997). Property rights justifications for planning and a theory of zoning. Progress in Planning, 48, 161-245; pág. 166.

(18). Muñoz Machado, Santiago. (2015). Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. Tomo I. Historia de las instituciones jurídico-administrativas. Boletín Oficial del Estado, pág. 28 y sig.

(19). Jones, Colin. (2014). Land use planning policies and market forces: Utopian aspirations thwarted? Land Use Policy, 38, 573-579.

(20). Klosterman, Richard E. (2016). Arguments For and Against Planning. A Fainstein, Susan S. y DeFilippis, James (ed.), Readings in Planning Theory (cuarta edición) (169-186). John Wiley & Sons.

(21). Haar Charles M. (1996). The Twilight of Land-Use Controls: A Paradigm Shift? University of Richmond Law Review, 30, 1011-1038.

(22). Epstein, Richard A. (1985). Takings. Private Property and the Power of Eminent Domain. Harvard University Press.

(23). Montgomery, Charles. (2014). Happy City. Transforming Our Lives Through Urban Design. Farrar, Straus and Giroux, págs. 69 y 293, desde una perspectiva crítica hacia la visión liberal, indica que la ciudad puramente libertaria simplemente no existe. Así, apunta que la gran mayoría de ciudades del mundo desarrollado se han modelado por reglas que se podrían considerar totalitarias por el nivel de control que ejercen. Apunta que, irónicamente, la ciudad dispersa que defienden con tanta pasión los Tea Partiers es, en sí misma, producto de un control y una legislación centralizados. En este sentido, indica que la zonificación ha asegurado que la ciudad norteamericana se encuentre separada y tan estática como cualquier proyecto de vivienda de la época soviética.

(24). Carruthers, John. The public finance of urban form. En Weber, Rachel y Crane, Randall (ed.), The Oxford Handbook of Urban Planning (539-562). Oxford University Press.

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(26). Coase, Ronald. H. (1960). The problem of social cost. Journal of Law and Economics, 3, 1-44.

(27). Fischel, William A. (2004). An Economic History of Zoning and a Cure for its Exclusionary Effects. Urban Studies, 41(2), 317–340, pág. 319.

(28). Epstein, Richard A. (1996). Conceptual Approach to Zoning: What's Wrong with Euclid. New York University Environmental Law Journal, 5(2), 277-291, pág. 283.

(29). H. James. (1997). Henry George’s Contributions to Contemporary Studies of Land Use and Taxation. En Brown, H. James (ed.), Land Use and Taxation (1-6). Lincoln Institute of Land Policy.

(30). Perin, Constance. (1977). Everything in its place. Social order and land use in America. Princeton University Press, págs. 147 y 183.

(31). Para el caso de que el gobierno local no actúe correctamente en la protección de la propiedad, se entiende que aplica la tesis Tiebout-Oates, según la cual las propietarias evalúan la eficacia de un gobierno en la gestión de ese riesgo (quien opera a través de impuestos, gasto público y las ordenanzas de zonificación) y votan con los pies, es decir deciden comprar un inmueble o trasladarse en otro municipio que gestione más eficazmente estas cuestiones, como así analiza Fischel, William, A. (2001). Municipal Corporations, Homeowners and the Benefit View of the Property Tax. En Oates, Wallace E. (ed.), Property Taxation and Local Government Finance (33-77), Lincoln Institute of Land Policy.

(32). Pigou, Arthur Cecil. (1932). The Economics of Welfare (cuarta edición). Macmillan.

(33). Coase, 1960, y Elliott, Donald L. (2008). A Better Way to Zone. Ten Principles to Create More Liveable Cities. Island Press.

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(36). Needham, 2006, pág. 138.

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(39). Siegan, 2021, y Fischel, William A. (2015). Zoning Rules! The economics of land use regulation. Lincoln Institute of Land Policy. De hecho, como apunta Hirt, Sonia. (2012). Mixed Use by Default: How the Europeans Don’t Zone. Journal of Planning Literature, 27(4), 375-393, Reinhard Baumeister, uno de los más grandes académicos del urbanismo alemán, ya en 1876 analizó exhaustivamente los problemas urbanos y llegó a la observación que las actividades económicas en la ciudad industrial tendían a agruparse más que en cualquier periodo histórico anterior. La propuesta de Baumeister era reforzar este proceso “natural” mediante un instrumento que posteriormente se convertiría en la zonificación.

(40). Ellickson, 1973, pág. 683 y sig., y Epstein, 1996.

(41). Se ve en esta crítica las diferencias existentes entre un sistema como el norteamericano y uno como el español, en el que rige el principio de equidistribución de beneficios y cargas (aunque en la práctica aplicado de manera imperfecta). Ellickson (1973, pág. 699-701) añade que la situación se agrava, desde el punto de vista de la equidad, por el conocimiento del propietario perjudicado de que las decisiones de zonificación no son aleatorias, sino que responden en muchas ocasiones a intereses espurios del planificador.

(42). Lora-Tamayo Vallvé, Marta. (2013). Urbanismo y derecho de propiedad en Estados Unidos. Iustel, pág. 118-119.

(43). Ellickson, 1973, y Siegan, 2021.

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(45). Sobre esta cuestión véase el apartado 4.2. de este trabajo.

(46). Accesible en ENLACE.

(47). Accesible en ENLACE.

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(54). Needham, 2006, pág. 137 y sig.

(55). En este sentido, Serkin, Christopher (2020). A case for zoning. Notre Dame Law Review, 96(2), 749-798, apunta que, cuando una persona compra una propiedad, compra una constelación de bienes y servicios, entre los cuales se encuentra la pertenencia en una comunidad con un carácter determinado. Esto reafirma el poder de la zonificación para proteger las expectativas, intereses e inversiones locales, controlar el ritmo de cambio de la ciudad y ofrecer cierta estabilidad a la ciudadanía mediante la protección del valor de sus propiedades.

(56). Véase apartado 4.2. de este trabajo.

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(58). La base de esta idea es que cuando la vivienda se encuentra tan alejada de los puestos de trabajo y de los servicios hay que conducir un coche, lo que desfavorece a las mujeres, las minorías, las ciudadanas de bajos ingresos, las jóvenes, la gente mayor y las personas con discapacidad, como apuntaba Jacobs, Jane. (1992). The Death and Life of Great American Cities. Edición Vintage Books (obra original publicada en 1961).

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(69). El sellado del suelo, esto es, la transformación del suelo natural por materiales artificiales impermeables, como cemento o asfalto, es una de las principales causas de la degradación del suelo en la Unión Europea, tal como lo indica la Agencia Europea de Medio Ambiente (2012). Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo. ENLACE.

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(86). Estos planes sustituyen los que antes se denominaban plans d’ocupaciones des sols. Priet, François. (2020). Le plan local d'urbanisme, vingt ans après. AJDA, 2411, subraya que los nuevos planes permiten al urbanismo local ser más ambicioso y exigente. Así, por ejemplo, los PLU pueden penetrar dentro de los proyectos constructivos e imponer una mezcla de usos o subusos –definidos con mucho de detalle- dentro de un edificio y también pueden imponer una densidad constructiva mínima,

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(88). Por ejemplo, el mapa de zonificación de París (Plan de Zonage) tiene cuatro zonas principales: urbano general (Zone Urbaine General), grandes servicios públicos (Zone Urbaine de Grands Services), zonas verdes (Zone Urbaine Verte) y áreas naturales y forestales (Zone Naturelle te Forestière). La zona urbana general se divide en los sectores de protección residencial, de fomento de la mezcla de vivienda y terciario y el de mansiones y chalés. En París específicamente se protege más el carácter y la apariencia de los edificios (la altura, el color, el aparcamiento, el ajardinamiento, las formas del tejado e, incluso, en algunos casos, el número de ventanas), a la vez que se permite la máxima flexibilidad en el uso del suelo para que los edificios se renueven económicamente.

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(101). Hirt, 2012.

(102). Me refiero a las declaraciones de política de planificación (Planning Policy Statements), que se elaboran tanto a escala estatal, regional como local. Con todo, la influencia del gobierno central es muy fuerte. Y esto porque, a pesar de que estas declaraciones se elaboran localmente, al Estado le corresponde su aprobación.

(103). Auby, Jean-Bernard y Périnet-Marquet, Huges. (1998). Droit de l’urbanisme et de la construction (quinta edición). Montchrestie.

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(106). Los consorcios mixtos para la restauración urbana (Urban Development Corporations), son fórmulas de colaboración entre las Administraciones, la comunidad y los agentes privados creadas, financiadas y subordinadas a la Administración estatal para la regeneración de las áreas urbanas y dotadas de amplias facultades para la adquisición de suelo, la financiación de sus actuaciones y la planificación urbana.

(107). Los Business Improvement Districts (conocidos por sus siglas en inglés, BID), muy extendidos en Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido, son un partenariado público-privado que surge a iniciativa del sector privado para revitalizar centros urbanos y consisten en que los propietarios o empresarios de una zona geográfica delimitada se obligan a realizar aportaciones económicas para financiar un conjunto de actuaciones dirigidas a mantener, desarrollar y promocionar su área empresarial, tal y como apunta Villarejo Galende, Helena. (2015). Régimen local. Promoción económica. ¿Business Improvement Districts en España? Una nueva forma de colaboración público-privada en el ámbito local. La Administración Práctica, 7, y (2020). Los Business Improvement Districts y su papel en la promoción de la sostenibilidad urbana. En Barrero Rodríguez, Concepción y Socías Camacho, Joana María (ed.), La ciudad del siglo XXI. Transformaciones y retos. Actas del XV Congreso de la Asociación Española de Profesoras de Derecho Administrativo (807-819). INAP.

(108). Hasta su extensión se confiaba en el poder de las normas de molestias, además de las limitadas ordenanzas de edificación, para resolver estos conflictos. Talen (2012, pág. 20) indica que en Estados Unidos las normas sobre molestias que regulan –y, en ocasiones, prohíben– los oficios nocivos se remontan en la época colonial. Junto con las normas de construcción, sirvieron como medio de control del uso del suelo hasta la aparición de la zonificación a principios del siglo XX.

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(110). Estos incluyen tanto los costes del litigio como los costes muertos de la parte perdedora (ya sea quien molesta, que se ve obligada a cerrar o trasladarse, o quien se ve obligada a soportar un uso que considera censurable), como apunta Serkin, 2020.

(111). Especialmente interesante es el hecho de que uno de sus primeros objetivos fue aislar y desplazar a la ciudadanía asiática de las zonas centrales de las ciudades de la costa oeste de los EE.UU. a través de la prohibición del ejercicio de la actividad que más realizaban: las lavanderías, como apuntan Lehavi, Amnon. (2018). The Missing Link in the Evolution of Zoning. En Amnon Lehavi (ed.), One Hundred Years of Zoning and the Future of Cities (51-76). Springer, y Mancuso, 1980.

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(127). Bobrowski, 2012.

(128). Específicamente en cuanto a este objetivo, con algunas ordenanzas se pretenden incorporar facilidades para que las empresas independientes (pequeñas empresas, generalmente) tengan una oportunidad justa de competir contra las grandes cadenas. Y esto porque se entiende que la aparición de franquicias supone una subida especulativa de los alquileres que se traduce, a su vez, en la transformación total del barrio, hecho que puede tener consecuencias económicas a largo plazo (pérdida del atractivo distintivo, carencia de oportunidades para las emprendedoras, proliferación de negocios que suelen desaparecer rápidamente cuando la economía se contrae o la estrategia corporativa cambia, lo que puede dejar la comunidad desabastecida, etc.).

(129). Tribunal de Apelaciones del noveno circuito (United States Court of Appeals for the Ninth Circuit), Sentencia de 13 de junio de 2003, California Coronadans Organized for Retail Enhancement contra la Ciudad de Coronado, 213665. El Tribunal encontró que la norma no “impone regulaciones diferentes a las empresas interestatales respecto de las empresas intraestatales, ni distingue entre aquellas empresas de propiedad local y las que son propiedad de fuera del Estado” y señaló que la ordenanza se centra en si la tienda tiene la obligación contractual de tener elementos estandarizados, independientemente de si forma parte de una cadena nacional o es propiedad de un residente de California.

(130). Tribunal de Apelaciones del circuito noveno (United States Court of Appeals for the Ninth Circuit), Sentencia de 8 de septiembre de 2008, Island Silver & Spice contra la ciudad de Islamorada, 0711418.

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