Coronavirus y Derecho (XXX): una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (los días previos a la declaración)

El artículo de hoy sobre “Coronavirus y Derecho", serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus que están elaborando el catedrático de Derecho administrativo de la Univesidad de Extremadura, Vicente Álvarez García, y su equipo, recoge una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (los días previos a la declaración)

Coronavirus y Derecho (XXX): una cronología jurídica comentada del vigente estado de alarma (los días previos a la declaración)

El objeto de esta entrega consiste en ofrecer un repaso de la actividad normativa de la Administración General del Estado desde que se dio por enterada el 11 de marzo de 2020 de la declaración como pandemia por la Organización Internacional de la Salud (OMS) del brote de coronavirus (COVID-19).

El punto jurídico central está constituido por la declaración, al amparo del art. 116.2 CE y del art. 4 b) LOAES, del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta declaración tuvo lugar a través de un Real Decreto del Consejo de Ministros, que es la forma jurídica prevista por el citado precepto constitucional y por el art. 6.1 LOAES; en concreto, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Pero, ¿qué hizo, desde una perspectiva estrictamente jurídica, la Administración estatal durante los días previos a esta declaración? Para responder a esta cuestión tenemos unas fuentes histórico-jurídicas de primer orden, que resultan verdaderamente difíciles de rebatir, como, sin duda, lo son: el Boletín Oficial del Estado (BOE) y los diarios oficiales autonómicos.

Un análisis de los diversos boletines oficiales existentes en nuestro país de las Administraciones Territoriales dotadas de autonomía política (me refiero al BOE y a los boletines autonómicos), acompañado de un repaso de las noticias y reportajes de los diferentes periódicos y noticiarios de esos días previos, ponen de manifiesto que hasta la noche del sábado 14 de marzo de 2020 el peso para la lucha sanitaria contra la epidemia no se llevó principalmente desde la Administración General del Estado, sino desde las Administraciones Autonómicas con el recurso a la normativa sanitaria estatal o a la suya propia. O, al menos, eso es lo que parece. Es cierto que el Estado, además de dictar dos órdenes ministeriales restringiendo el tráfico aéreo y marítimo con Italia (publicadas en sendos números extraordinarios del BOE), había aprobado dos Reales Decretos-Leyes, que total o parcialmente tenían como protagonista la batalla contra el coronavirus:

1.º) En primer término, el Real Decreto-Ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública, contiene dos preceptos sobre esta cuestión dirigidos a establecer, en un caso, la “consideración excepcional como situación asimilada a accidente de trabajo de los períodos de aislamiento o contagio de las personas trabajadoras como consecuencia del virus COVID-19”, y, a modificar, en otro, el art. 4 de la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública para asegurar el abastecimiento de los productos necesarios para la protección de la salud (distintos a los medicamentos y productos sanitarios). Esta Ley Orgánica está pensada para la lucha contra las enfermedades transmisibles, previendo que se puedan adoptar las medidas necesarias para hacer frente a este tipo de crisis de salud pública. Entre estas medidas necesarias pueden encontrarse los tratamientos sanitarios obligatorios como el confinamiento de pacientes afectados por epidemias. Este tipo de medidas inciden abiertamente sobre el núcleo más esencial de alguno de los derechos fundamentales más importantes de cualquier persona (como, sin necesidad de ir más lejos, la libertad), lo que explica que tengan que estar contenidas en una Ley Orgánica, según exige el art. 81.1 CE.

Es cierto que se modifica un precepto de una Ley Orgánica mediante un Real Decreto-Ley, pero, aunque no se justifica este hecho en modo alguno en el preámbulo de esta última norma, parece jurídicamente posible este cambio, en la medida en que hay, en su caso, una afectación menor al derecho de propiedad de un número limitado de productos, que son indispensables para una mejor lucha frente a la crisis sanitaria. Expresado en otros términos: el Real Decreto-Ley operaría sobre un concreto precepto que, aunque incluido dentro de una Ley Orgánica, tendría mero valor del Ley ordinaria (y no Orgánica). Esta técnica jurídica de actuación que permite que dentro de una Ley Orgánica coexistan preceptos orgánicos y ordinarios resulta posible, según la jurisprudencia constitucional, cuando “en atención a razones de conexión temática o de sistematicidad o de buena política legislativa [se les] considere oportuno incluir junto a las materias reservadas a la Ley Orgánica” [1], o cuando, desarrollando el núcleo orgánico, “constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia” [2].

Los tres preceptos restantes de esta disposición legal de urgencia, que es el Real Decreto-Ley reseñado, se destinan a la regulación de aspectos económicos y sociales distintos a la crisis provocada por la epidemia.

2.ª) En segundo término, el Real Decreto-Ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19. Esta norma legal sí que tiene como protagonista único el coronavirus, pero, a pesar de su gran importancia socioeconómica, no adopta medidas sanitarias directas para frenar la expansión de la epidemia. Con independencia de que el título es revelador por sí mismo de la certeza de la anterior afirmación, el análisis de su articulado tampoco lo desdice: su capítulo primero se destina al refuerzo económico en el ámbito sanitario inyectando más fondos a través de diversos mecanismos; el capítulo segundo se rubrica “medidas de apoyo a las familias”; el tercero se orienta al “apoyo al sector del turismo”; el cuarto se titula “medidas de apoyo financiero transitorio”; y el quinto se destina a propiciar “la gestión eficiente de las Administraciones Públicas”. Con independencia de este articulado, destaca la modificación que efectúa de la Ley del Gobierno de 1997 [3] para permitir, “en situaciones excepcionales, y cuando la naturaleza de la crisis lo exija”, la celebración por medios telemáticos de las sesiones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

Dando por sentada la importancia de estas dos regulaciones caracterizadas como de “extraordinaria y urgente necesidad”, no parece que sean medidas sanitarias para luchar frontalmente contra la crisis sanitaria, sino para hacerlo frente a alguno de los daños colaterales de ésta: los económicos, los laborales, los sociales, etc. Creo que las medidas sanitarias (algunas de ellas, por ejemplo, fuertemente restrictivas de derechos constitucionales como la libertad de circulación ex art. 19 CE -como el confinamiento de ciudades enteras- o como la libertad de empresa ex 38 CE -como la orden de cierre de locales de negocio-, sin olvidar las órdenes de clausura de centros educativos y universitarios, de parques y jardines, y muchos otros etcéteras) se adoptaron por las autoridades de las Comunidades Autónomas e, incluso, por los Ayuntamientos, cuyos Alcaldes han contado tradicionalmente en la historia del Derecho español con importantes poderes de necesidad a través, por cierto, de una cláusula general de habilitación. Dice, en este sentido, el art. 21.1 m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que el Alcalde tiene la atribución para “(A)doptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”.

Son, en definitiva, las autoridades autonómicas y locales (de todos los colores políticos) las que durante la semana anterior a la declaración del estado de alarma llevaron (casi) todo el peso (jurídico, por lo menos) a la hora de hacer frente a las consecuencias sanitarias ocasionadas por la crisis de salud pública.

Y así llegamos hasta la noche del sábado 14 de marzo de 2020, fecha ésta en la que, tras un largo Consejo de Ministros que tuvo en vilo a todo el país, se dictó efectivamente el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta disposición fue publicada en un número extraordinario del BOE, entrando en vigor en el momento de efectuar esta publicación oficial, según impone el art. 2 LOAES y establece el propio Real Decreto.

Nos proponemos analizar en la próxima entrega el recorrido jurídico que ha tenido, con sus diferentes prórrogas, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Sentencia del Tribunal Constitucional 5/1981, de 13 de febrero, Fundamento Jurídico 21.

[2] Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, Fundamento Jurídico 51.

[3] Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

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