Coronavirus y Derecho (VII): aproximación al Derecho constitucional de excepción y al estado de alarma en las crisis sanitarias

El séptimo artículo de la serie “Coronavirus y Derecho" se titula "Aproximación al Derecho constitucional de excepción y al estado de alarma en las crisis sanitarias”. Estos artículos están siendo elaborados por Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, como una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (VII): aproximación al Derecho constitucional de excepción y al estado de alarma en las crisis sanitarias

Concluíamos la entrega anterior explicando que el gran peso de la lucha contra la epidemia de coronavirus en nuestro país había correspondido, en los momentos iniciales, a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones Locales. El papel de la Administración General del Estado había sido realmente reducido: además de dictar dos órdenes ministeriales restringiendo el tráfico aéreo y marítimo con Italia (publicadas en sendos números extraordinarios del BOE), la intervención estatal se había limitado a la aprobación de dos Reales Decretos-Leyes, que total o parcialmente tenían como protagonista la batalla contra el coronavirus. En efecto, el miércoles 11 de marzo publicó el BOE el Real Decreto-Ley 6/2020 donde se deslizan dos medidas muy concretas para hacer frente a los problemas que suscita la crisis sanitaria; mientras que el viernes 13 de marzo vio la luz oficial el Real Decreto-Ley 7/2020 donde sí se contiene un mayor número de medidas, a lo largo de sus diecisiete artículos, para el apoyo económico al sistema sanitario, a las familias y al sector turístico, para el aplazamiento de deudas tributarias o del reembolso de créditos o, en fin, para la mejora del funcionamiento de las Administraciones Públicas.

Dando por sentada la importancia de estas dos disposiciones de rango legal, caracterizadas como de “extraordinaria y urgente necesidad”, no parece que contengan medidas sanitarias para luchar frontalmente contra la crisis de salud pública, sino para hacerlo frente a alguno de los variados daños colaterales derivados de ésta: económicos, laborales, sociales, etc.

Esta situación de perfil bajo (al menos jurídicamente hablando) mantenida por el Gobierno de la Nación cambió la noche del sábado 14 de marzo de 2020 con la declaración del estado de alarma, que ya había avanzado el propio Presidente del Gobierno durante su comparecencia en el Palacio de la Moncloa durante las primeras horas de la tarde del día anterior.

Este estado de alarma forma parte de nuestro Derecho constitucional de excepción, cuya significación pasamos a explicar mínimamente a partir de este momento.

Hemos visto en las entregas quinta y sexta una multiplicidad de normas legales para hacer frente a crisis de salud pública (pero también de otra naturaleza: inundaciones, incendios, disturbios callejeros, etc.). Pero esta legalidad ordinaria no es la única que ofrece instrumentos para esta lucha, sino que nuestra Constitución de 1978 contempla tres estados excepcionales para batallar contra los máximos peligros que pueden acechar el ordenado funcionamiento de nuestro país y la vida de sus ciudadanos.

Mediante la técnica jurídica seguida por nuestra Norma Fundamental (que, por lo demás, es la más común hoy en los Estados de nuestro entorno europeo) se ha perseguido a lo largo de la historia, en efecto, la tipificación de las situaciones de crisis más graves en la vida del Estado, intentando habilitar a los Poderes Públicos para actuar en estos supuestos confiriéndoles facultades extraordinarias, pero también para limitar estas actuaciones de necesidad con el objeto de que no se convirtiesen en abusivas. Los siglos XIX y XX están llenos de momentos de activación de estos estados excepcionales (a veces de manera ciertamente abusiva), pero desde la aprobación de nuestra vigente Constitución tan sólo se ha acudido una vez a ellos, y en concreto al más “ligero”: el estado de alarma.

La vigente regulación de los estados excepcionales ha sido realizada por el art. 116 de la Constitución Española (CE) siguiendo consideraciones de naturaleza esencialmente cualitativas. Esto es, no obedece tanto a cuestiones de intensidad en la gravedad de la situación (cuestiones cuantitativas), como al intento, más bien, de ofrecer respuestas diferenciadas y específicas ante eventuales situaciones de crisis de una distinta naturaleza. Con esta perspectiva de actuación, nuestro Poder Constituyente estableció los tres estados de necesidad constitucional siguientes:

a) El estado de alarma (art. 116.2 CE y art. 4 LOAES[1]), que se destina a la batalla contra los riesgos catastróficos “graves” con un origen natural o provocados por la acción humana, que no vayan ligados a alteraciones del orden público.

b) El estado de excepción (art. 116.3 CE y art. 13 LOAES), que está orientado a hacer frente a alteraciones tan graves del orden público que el ejercicio de las potestades públicas ordinarias sería insuficiente para restablecerlo y mantenerlo.

c) El estado de sitio (art. 116.4 CE y art. 32 LOAES), que permite responder contra “una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional”, siempre que no puedan solventarse estos peligros por otros medios menos incisivos.

Esta regulación constitucional se completa con algunas otras previsiones de nuestra Carta Magna, de entre las que ahora merece la pena destacar dos: en primer término, la posibilidad de suspender algunos derechos fundamentales en los estados de excepción y de sitio (pero no en el de alarma)[2]; y, en segundo término, la prohibición de iniciar la reforma constitucional durante la vigencia de cualquiera de los tres estados excepcionales[3].

Esta ordenación constitucional del Derecho de las crisis es, ciertamente, muy reducida, habiéndose completado mediante la aprobación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), que es donde se contiene el grueso de la regulación de estos tres estados excepcionales[4]. Afortunadamente, no hemos tenido hasta ahora gran experiencia práctica sobre su aplicación, porque únicamente ha sido declarado el estado de alarma durante el mes de diciembre del año 2010 con el objeto de normalizar el servicio público del transporte aéreo, con el nombramiento de una autoridad militar para la gestión de la “crisis de los controladores”, siempre bajo la autoridad del Gobierno de la Nación[5], que es quien dirige en todo tipo de situaciones la Administración tanto civil como militar en nuestro país[6].

Presentado este panorama inicial del Derecho constitucional de excepción, estamos ya en condiciones de subrayar que, para la lucha contra las crisis sanitarias, como la actual epidemia de coronavirus (COVID-19), el estado excepcional apropiado es el de alarma. Pero, realmente no porque lo diga la Constitución, sino porque así lo establece la LOAES (que es la que, ciertamente, regula su contenido). A este respecto, creemos necesario reiterar de nuevo aquí que la tipificación efectuada en esta última norma legal obedece preferentemente no tanto a cuestiones de intensidad en la gravedad de la situación (o, en otros términos, a niveles cuantitativos), como al intento de ofrecer una respuesta diferenciada a situaciones de crisis de una distinta naturaleza (esto es, a cuestiones cualitativas), de tal manera que, ante una crisis sanitaria extrema, las medidas adecuadas a la hora de hacerle frente son las previstas para el estado constitucional de alarma por los arts. 4 a 12 LOAES.

Nos centramos a partir de este momento, pues, en la explicación del funcionamiento general del estado de alarma, en la medida que, repetimos, es el orientado materialmente a hacer frente a las epidemias. Sólo si estas emergencias (ahora de salud pública) derivasen en el futuro en gravísimas perturbaciones del orden público podría recurrirse a la declaración del estado de excepción o, en caso realmente límite, del estado de sitio.

En Cáceres, a 25 de marzo de 2020

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] La sigla CE hace referencia a la Constitución Española de 1978, mientras que LOAES sirve para hacer lo propio con la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[2] Art. 55.1 CE.

[3] Art. 169 CE.

[4] Las previsiones constitucionales y de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio tienen un complemento muy importante en los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982, puesto que estos últimos preceptos regulan la intervención de esta Cámara Legislativa en relación con los diferentes estados excepcionales. Recuérdese, en todo caso, que, en el supuesto del estado de alarma, su declaración corresponde en exclusiva al Gobierno de la Nación, aunque éste deba informar de manera inmediata al Congreso de los Diputados.

[5] La constitucionalidad de esta primera declaración del estado de alarma en nuestra actual etapa histórica fue confirmada por el Pleno de nuestro Tribunal Constitucional mediante su Sentencia 83/2016, de 28 de abril, que, para ser justos, toma como punto esencial de referencia los términos de su anterior Auto 7/2012, de 13 de enero.

[6] Art. 97 CE.

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