Universidades no estatales y servicio público. Reflexiones a la luz de la reciente jurisprudencia constitucional sobre la discriminación en el acceso a las becas

En su Sentencia 191/2020, de 17 de diciembre, el Tribunal Constitucional español ha declarado inconstitucional un reglamento que excluye a los alumnos matriculados en universidades no estatales de las becas públicas para la educación superior. Se trata de una decisión importante, en la que el Tribunal afirma claramente que el "servicio público educativo" es desempeñado tanto por las universidades estatales como por las universidades de iniciativa social. Carece de justificación, por lo tanto, discriminar a las últimas en un "elemento nuclear del sistema educativo" como son las becas. En este artículo, se examina con cierto detalle la Sentencia y los votos particulares. Aunque coincide con su fallo y alaba algunos de sus fundamentos jurídicos, el autor aprecia una ligera falta de orden expositivo, profundidad analítica y estilo en la Sentencia; deficiencia que resulta aún más acusada en los votos particulares.

Fernando Simón Yarza es Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Navarra

El artículo se publicó en el número 34 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, abril 2021)

I. INTRODUCCIÓN

En su reciente Sentencia 191/2020, de 17 de diciembre, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en contra de la discriminación de universidades no estatales en el acceso a las becas que el poder público destina a promocionar a los buenos alumnos que carecen de recursos suficientes para estudiar. Aprobada por una mayoría de ocho votos contra tres, constituye una decisión importante, que pretende poner un freno al uso del dinero común de modo discriminatorio. Un proceder que tiene resultados negativos tanto para la enseñanza de titularidad estatal como para la de titularidad no estatal.

Con esta decisión queda en evidencia, en cierto modo, que existe un riesgo de servirse de la retórica de lo público para producir una discriminación de alumnos y grupos sociales por razones ideológicas; lo cual socava, ciertamente, la libertad educativa de la ciudadanía. Como afirmó el Tribunal Constitucional en otra ocasión, y reitera en esta sentencia, <<todas las universidades sin distinción, también por tanto las de titularidad privada, realizan un ‘servicio público de educación superior’>>(1)

Para hacerse cargo de la magnitud del problema, conviene advertir que, según datos del Ministerio de Universidades correspondientes al curso 2019-2020, de los 1.309.791 estudiantes matriculados en nuestro sistema universitario, 217.908 han escogido realizar sus estudios en universidades no estatales(2). Estamos ante una cifra nada desdeñable, que alcanza al 16,64% del total de los estudiantes. Los motivos para escoger este tipo de enseñanza varían, pero es lógico reconocer que, en muchos casos, la opción se basa en el ideario del centro elegido. Y es que, al no estar sujeta a las exigencias de neutralidad ideológica que rigen en el ámbito oficial estatal, la enseñanza no estatal goza de independencia para ofrecer institucionalmente una cosmovisión definida positivamente, muchas veces de manera religiosa(3). Parece difícil que un Estado aconfesional pueda cubrir esta necesidad pública sin transgredir su deber de neutralidad; y justamente ese deber de neutralidad ha de exigirle, en buena lógica, no situar en desventaja a los grupos sociales que, con enorme esfuerzo, se organizan para garantizar dicha formación. Sólo una enseñanza de iniciativa social no sujeta a discriminaciones arbitrarias asegura efectivamente —como viene ordenado por el artículo 9.2 de la Constitución— el derecho a escoger una educación autónoma positivamente definida, liberada de las exigencias de neutralidad que impone la educación estatal, a quienes lo deseen. Y a la inversa, socavar dicha igualdad de oportunidades encierra, se quiera o no, una discriminación subrepticia por razones ideológicas. Es importante advertir, siquiera incidentalmente, que el sentido de la <<neutralidad>> estatal no es la imposición de un modelo, sino justamente la renuncia a que sea el Estado quien, prescindiendo de las preferencias sociales, fije uniformemente, para todos los ciudadanos, un tipo de educación. Así pues, sofocar las iniciativas educativas sociales o dejarlas en desventaja constituye, en el fondo, una forma de <<confesionalismo>>(4).

Lo recién señalado lleva a concluir que, muy especialmente en el ámbito de la educación, no se puede afirmar con rigor que el <<servicio>> o el <<interés público>> sea satisfecho en exclusiva por las entidades educativas de titularidad estatal. En puridad, habría que señalar que el servicio público lo satisfacen ambas instituciones de manera complementaria, esto es, cubriendo cada una las necesidades públicas que no puede satisfacer la otra(5). Ciertamente, las entidades educativas estatales están llamadas a dar cobertura a necesidades públicas a las que difícilmente llega la enseñanza no estatal, pero lo mismo sucede a la inversa: la enseñanza no estatal, de iniciativa social, está en condiciones de dar respuesta a determinadas necesidades públicas que no puede satisfacer la educación estatal —muy especialmente, a la libertad y la igualdad efectiva de los distintos grupos sociales en la organización del modelo educativo. La plenitud del servicio público educativo, en definitiva, sólo puede <<construirse>> entre todos; y esto sólo es factible en un marco cooperativo de igualdad de oportunidades.

En las páginas que siguen, examinaré la Sentencia del Tribunal Constitucional 191/2020, de 17 de diciembre de 2020, cuya jurisprudencia ha sido posteriormente reiterada en las SSTC 2/2021 y 6/2021, de 25 de enero. Pienso que estamos ante una línea jurisprudencial que nos ofrece la ocasión de repensar con un sano espíritu crítico algunas nociones, en ocasiones aceptadas irreflexivamente, sobre lo público y lo privado.

II. SUCINTA EXPOSICIÓN DE LOS HECHOS

La Sentencia comentada trae causa en la Orden de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana. El artículo 2.1 de la Orden disponía que <<podrá solicitar la beca para la realización de estudios universitarios el alumnado matriculado, durante el curso académico establecido en cada convocatoria, en las universidades públicas que integran el sistema universitario valenciano, así como sus centros públicos adscritos>> (art. 2.1). En contraste con este derecho a optar a la beca, atribuido sin reservas a los alumnos de las universidades estatales, se precisaba en la misma Orden que <<los alumnos y alumnas matriculados en universidades privadas y centros privados adscritos a universidades públicas podrán solicitar la beca en aquellas enseñanzas que, en su caso, se determinen en cada convocatoria>> (art. 2.3).

Frente a esta disposición reglamentaria, la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana por el procedimiento especial de tutela de los derechos fundamentales (cfr. arts. 114 ss. LJCA), alegando la lesión de su derecho a la igualdad (art. 14 CE), a la libertad religiosa (art. 16 CE) y a la educación (art. 27 CE). Su recurso fue inadmitido a trámite en lo que respecta a las alegaciones de los artículos 16 y 27 CE; y fue admitido, aunque posteriormente desestimado, en lo tocante al principio de igualdad del artículo 14 CE. En opinión del TSJ, el artículo 16 de la Constitución no se vio comprometido <<ni siquiera a nivel indiciario>>, porque <<el carácter de universidad católica no guarda relación alguna con la negativa a becar sus estudios oficiales>>. Asimismo, entendió que la alegación del artículo 27 CE no tenía visos de prosperar porque, a su juicio, la Universidad carecería de legitimación para <<representar a sus estudiantes en el ejercicio de un derecho individual>>. Finalmente, aunque la demanda fue admitida a trámite en lo atinente al artículo 14 CE, la alegación —y con ella el recurso— fue desestimada porque la entidad demandante no se habría visto afectada en modo alguno por la norma, <<reguladora de los derechos de los alumnos>>(6).

La desestimación de la demanda movió a la Universidad a interponer un recurso de casación ante el Tribunal Supremo, esgrimiendo diversas circunstancias de interés casacional(7). Tras una serie de errores materiales subsanados a posteriori(8), el Tribunal Supremo inadmitió el recurso de casación. A continuación, la institución universitaria interpuso recurso de amparo mixto ante el Tribunal Constitucional (cfr. arts. 43 y 44 LOTC), reiterando la alegación de que se lesionaron los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14, 16 y 27 CE, así como el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). Ante el Alto Tribunal, el Ministerio Fiscal formuló alegaciones manteniendo que, en efecto, se había vulnerado el principio de igualdad. El Tribunal Constitucional dictó sentencia estimatoria el 17 de diciembre de 2020, una resolución que contó con sendos votos disidentes de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, de un lado, y Conde-Pumpido Tourón, de otro.

III. DISCUSIÓN DE LOS ÓBICES PROCESALES

Antes de analizar el fondo de las pretensiones que se dirimían en la Sentencia, me referiré a dos dificultades previas, relativas a la legitimación de la Universidad para recurrir en amparo (1) y a la idoneidad de la Orden de la consejería como objeto de su recurso (2):

1. El problema de la legitimación para recurrir

Conviene señalar de antemano que, según afirma incidentalmente el Tribunal Constitucional, la legitimación de la entidad recurrente no fue negada por las partes del proceso. Con todo, se trata de una dificultad planteada en el seno del Tribunal, tal y como se desprende de los votos particulares. A juicio de la mayoría, la legitimación se sostendría desde una doble línea argumental:

1. De un lado, encontraría una justificación <<innegable>> bajo la perspectiva del <<interés legítimo>> de la entidad recurrente, reconocido por el artículo 162.1.b) CE como título legitimador para recurrir. El Tribunal recuerda que, conforme a su propia jurisprudencia, el interés legítimo constituye <<una categoría más amplia>> que la del <<derecho subjetivo>> e incluso el <<interés directo>>; y, en este caso, concurriría debido al <<efecto desalentador en la matriculación de nuevos alumnos>> que generaría <<la exclusión de los mismos del sistema de becas>> previsto por la Orden de la consejería. La diferenciación —advierte el Tribunal haciéndose eco de la posición del Ministerio Fiscal— acarrearía una <<pérdida de alumnos matriculados en la universidad>>, lo cual <<causa un perjuicio evidente en ésta>>(9).

Los votos particulares, sin embargo, expresan sus discrepancias ya en este primer punto, puesto que consideran que la Universidad carece de un interés legítimo para recurrir en amparo. Los magistrados Xiol y Balaguer —que se detienen en el asunto más profusamente que Conde-Pumpido— entienden, en efecto, que la posibilidad de recurrir en defensa de derechos ajenos tiene un carácter <<excepcional>>. A su parecer, <<no debería admitirse la legitimación de aquellos a quienes el acto impugnado no cause una lesión real y efectiva en alguno de sus derechos fundamentales o en los de aquellos con los que tenga un vínculo jurídico que justifique que acudan en su defensa>>. En apoyo de esta tesis, Xiol y Balaguer subrayan que el Alto Tribunal ha reconocido legitimación para recurrir a <<asociaciones y sindicatos>> cuando, <<entre sus fines estatutarios>>, esté el de <<velar por el respeto de los derechos fundamentales>> de sus miembros. No existiendo semejante vínculo jurídico en este caso, habría de negarse —según señalan— legitimación a la Universidad(10).

A mi modo de ver, el tertium comparationis que traen a colación los magistrados disidentes no se halla del todo bien escogido. La jurisprudencia a la que se refieren tiene un carácter inclusivo, y viene a justificar el interés que, en ocasiones, supone para determinadas asociaciones la integridad de los derechos de sus miembros —sindicatos respecto a sus trabajadores, colegios de economistas respecto a sus afiliados, etc.—. Se da cuenta con ello de un interés que, en los casos indicados, sería difícilmente constatable al margen del vínculo asociativo. No parece que se pretenda excluir de plano, sin embargo, que existan otros casos en los que una persona jurídica cuyos derechos fundamentales no son inmediatamente lesionados pueda ver afectada su esfera jurídica de intereses, incluso de manera más apremiante y cualificada que en el supuesto del interés reconocido a ciertas asociaciones respecto a los derechos fundamentales de sus socios(11). De hecho, llama la atención que los magistrados añadan, como si se tratase de un corolario de la delimitación que llevan a cabo, que <<en el recurso de amparo no cabe la acción pública>>, ni <<tiene por objeto la preservación de principios o de normas constitucionales>>(12). ¿Acaso la universidad recurrente está alegando algo que no sea un perjuicio propio, algo que no afecte a su esfera jurídica? ¿Es posible sostener cabalmente que esté actuando en puro interés de preservar el orden jurídico? ¿Ejerce de veras una <<acción pública>>? Ateniéndonos a la doctrina constitucional del <<interés legítimo>>(13), podemos afirmar sin demasiados temores que, en este caso, es posible apreciar algo más que un interés difuso por la legalidad(14).

2. Antes incluso que a un <<interés legítimo>>, el Tribunal Constitucional apunta al propio derecho a la igualdad de la Universidad (art. 14 CE), que se vería afectado por la exclusión del programa de becas. Esta tesis es mantenida por la opinión mayoritaria y rechazada por los votos particulares sin necesidad de demasiada argumentación. Tanto la primera como los segundos se apoyan en un juicio valorativo directo, que requiere menos exploración jurisprudencial que el examen del <<interés legítimo>>. Para la Sentencia, la exclusión afecta a la Universidad recurrente en su mismo derecho fundamental a la igualdad; mientras que, según los votos particulares, la Universidad acude en defensa de los derechos de sus alumnos, que son los beneficiarios de las becas.

En rigor, plantea serias dificultades mantener a limine que, en el hipotético caso de que la eventual exclusión de las Universidades no estatales del régimen autonómico de becas fuese discriminatoria, la discriminación no se proyectaría también sobre las Universidades excluidas. Adviértase que lo decisivo en ese supuesto no sería únicamente —como sostienen los votos particulares— el figurar o no expresamente como beneficiario de la beca, sino la relevancia o insignificancia de los perjuicios padecidos. De verificarse la irrazonabilidad de la diferenciación, ¿podría sostenerse que no perjudica significativamente a la Universidad recurrente? En cuanto que participantes directos en la <<relación educativa>> sufragada por la beca(15), las universidades de iniciativa social resultan notablemente beneficiadas o perjudicadas, en su caso, por el acceso o exclusión del programa de becas.

2. El objeto del recurso

Algo más complejo es el óbice referido a la idoneidad de la disposición reglamentaria impugnada para ser objeto de un recurso de amparo, tal y como examinaremos a continuación.

1. En este punto, la doctrina del Tribunal Constitucional sostiene que el recurso de amparo frente a disposiciones reglamentarias (cfr. art. 43 LOTC) tiene un carácter excepcional. A fin de preservar el <<carácter esencialmente subjetivo>>(16) del recurso, el Alto Tribunal ha circunscrito su potestad para <<enjuiciar los reglamentos>> a aquellos casos en que la lesión de los derechos susceptibles de amparo <<se origina directamente en la disposición>>(17). A partir de este punto, compartido tanto por la opinión mayoritaria como por los votos particulares, los caminos de una y otros se bifurcan.

a) La Sentencia justifica la idoneidad de la Orden como objeto de impugnación en que, en determinadas ocasiones, <<la mera existencia de un reglamento de aplicación directa>> puede violar el derecho; y se remite al hecho de que <<la exclusión, con carácter general, de la posibilidad de obtener una beca por los estudiantes de universidades privadas, deriva directamente de la disposición impugnada, por lo que la eficacia puede considerarse inmediata sin necesidad de un acto posterior aplicativo>>(18).

b) Según afirma el voto de los magistrados Xiol y Balaguer —también en este asunto, más exhaustivo que el de Conde-Pumpido—, <<sólo los reglamentos autoaplicativos pueden ser recurridos en amparo, pues sólo en tal supuesto son susceptibles de ocasionar una lesión directa, real y efectiva de un derecho fundamental>>(19). Teniendo en cuenta, sin embargo, que el reglamento precisa de un acto de convocatoria para su aplicación, no cabría sostener —afirman los magistrados disidentes— que estemos ante un acto autoaplicativo. Consiguientemente, el reglamento no sería susceptible de impugnación.

c) El contraste riguroso con la jurisprudencia del Alto Tribunal avala, también aquí, la tesis de la opinión mayoritaria. Dejando de lado las dificultades que plantea el concepto mismo de acto autoaplicativo, basta con centrarse en las exigencias fijadas para ver en el reglamento un objeto idóneo de impugnación en amparo. Lo decisivo, a juicio del Tribunal Constitucional, es el hecho de que la lesión tenga su origen directo e inmediato en dicha norma, sin necesidad de un acto aplicativo ulterior:

<<Para que una disposición de carácter general pueda constituirse en objeto de un recurso de amparo sin mediación de acto aplicativo alguno es necesario que la lesión constitucional derive, directa e inmediatamente, de la propia norma reglamentaria. En este sentido, aunque es cierto que en algunas ocasiones hemos negado la posibilidad de recurrir en amparo disposiciones de carácter general sin mediación de acto aplicativo, ello fue porque no habíamos apreciado una conexión entre la disposición general impugnada y la efectiva lesión de derechos fundamentales, pretendiéndose realmente un enjuiciamiento en abstracto de la disposición general>>(20).

Según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional, lo determinante es que no nos hallemos ante un ejercicio de control abstracto preventivo, alejado de la lesión concreta del derecho. Se requiere, pues, que exista una conexión estrecha entre la lesión particular del derecho y la disposición impugnada, esto es, que la lesión del derecho le sea inmediatamente imputable a la disposición, sin necesidad de un acto aplicativo ulterior. Precisamente en el ámbito del derecho a la igualdad, el Tribunal Constitucional ha entendido en más de una ocasión que no es necesario esperar a que el acto de aplicación consume la vulneración del derecho ya producida(21).

2. Existe una segunda discrepancia respecto a la susceptibilidad de la disposición impugnada para ser objeto de amparo, originada en la propia dicción de la norma. Efectivamente, aunque la Orden se dirige, con carácter general, al alumnado matriculado <<en las universidades públicas>> (art. 2.1), dispone también que <<los alumnos y alumnas matriculados en universidades privadas y centros privados adscritos a universidades públicas podrán solicitar la beca en aquellas enseñanzas que, en su caso, se determinen en cada convocatoria>> (art. 2.3). Fundándose en este inciso, los votos particulares sostienen que la lesión invocada es <<meramente potencial o hipotética>>(22), porque la exclusión de las universidades de iniciativa social <<podría no producirse>>(23) en la convocatoria.

No parece posible resolver esta discrepancia sin un juicio de valor que determine si la diferenciación que establece el articulado de la norma entraña un conato de trato diferenciado que, aún pendiente de consumarse, se halla manifiestamente en vías de producirse (a); o encierra más bien una distinción semántica normativamente irrelevante, cuyo carácter de trato diferenciado es remoto e hipotético (b), como sugieren los votos particulares. Sólo valorando el espíritu y finalidad del conjunto normativo, tal y como se encuentra redactado, cabe decantarse por uno u otro supuesto. Irónicamente, la propia Generalitat valenciana parece contradecir la tesis de los votos particulares; dado que, lejos de negar la exclusión, procede directamente a justificarla(24).

IV. DISCUSIÓN SOBRE EL FONDO: LESIÓN DEL DERECHO DE IGUALDAD (ART. 14 CE) EN CONEXIÓN CON LAS LIBERTADES EDUCATIVAS (ART. 27 CE)

Apenas requiere explicación que el problema de fondo planteado en el caso objeto de examen es un conflicto de igualdad. No se trata tanto de si existe una vulneración autónoma de las libertades educativas o de la libertad ideológica y religiosa, sino de si existe una lesión del derecho a la igualdad (art. 14 CE); en conexión, eso sí, con las libertades indicadas. En este sentido, los votos particulares no terminan de acertar en el enfoque, dado que analizan separadamente los problemas de igualdad de las demás libertades. En cuanto a la opinión mayoritaria, aunque falla correctamente y trae a colación numerosos topoi jurídicos importantes —muy en particular, la legislación orgánica de universidades y la jurisprudencia constitucional sobre el servicio público educativo que prestan las universidades no estatales—; podría haber explicado con más profusión la interrelación de los tres artículos implicados. Tanto en la Sentencia como en los votos se echa en falta, de todos modos, un esfuerzo analítico que, sin dejar de tomar como eje principal la perspectiva del principio de igualdad (art. 14 CE), explique con claridad hasta qué punto este principio resulta fortalecido al entrar en conexión con derechos fundamentales como la libertad de enseñanza (art. 27.1 CE) y la libertad ideológica y religiosa (art. 16 CE), de un lado; y con el deber positivo de asegurar la efectividad de las libertades (art. 9.2 CE), de otro.



1. La opinión mayoritaria

Señalado lo anterior, es oportuno sintetizar los argumentos de la Sentencia y de los votos particulares, para emitir, posteriormente, una valoración al respecto. La mayoría defiende que se habrían tratado desigualmente situaciones sustancialmente iguales en lo que respecta al acceso al sistema de becas. Se apoya para ello en los siguientes argumentos:

1. En primer lugar, la Sentencia apunta a elementos relevantes respecto a los que existe una igualdad de régimen jurídico entre las universidades estatales y no estatales:

a) Subraya en primer lugar que, tal y como afirma el artículo 3.2 LOU, las <<universidades privadas>> realizan todas las funciones que, enunciadas por el artículo 1.2 LOU, definen el <<servicio público de la educación superior>> (art. 1.1 LOU). Así lo ha reconocido, por lo demás, el propio Tribunal Constitucional en otras Sentencias: <<todas las universidades sin distinción, también las de titularidad privada, realizan un ‘servicio público de educación superior’>>(25).

b) En adición a lo indicado, tanto las universidades estatales como las de iniciativa social están sujetas a los mismos requisitos para su creación o reconocimiento(26); todos los títulos están sometidos al mismo procedimiento de aprobación(27); y el acceso a unas y otras tiene una base común(28).

c) Invoca la Sentencia, además, resoluciones anteriores en las que ha considerado inconstitucional el trato diferenciado de las universidades estatales y no estatales. En particular, hace alusión expresa a la STC 14/2019, de 31 de enero, sobre la exclusión de las universidades de iniciativa social del régimen de cooperación educativa con las instituciones sanitarias de la Generalitat Valenciana(29). Es preciso señalar que, en aquella ocasión, el Tribunal declaró por unanimidad la inconstitucionalidad de la disposición legal controvertida(30) por invasión de las competencias del Estado, y consideró innecesario pronunciarse sobre la posible lesión del principio de igualdad.

2. Refiriéndose más específicamente al régimen de becas fijado por la legislación orgánica y por la propia legislación autonómica, la Sentencia subraya que, en ninguno de los dos casos, se distingue entre universidades públicas y privadas.

a) En lo que respecta a la legislación orgánica, señala la opinión mayoritaria que, de acuerdo con el artículo 45.1 LOU, el régimen público de becas tiene por objeto justamente asegurar la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educación, sin ninguna distinción entre universidades públicas y privadas —a las que, como se ha visto, la LOU atribuye por igual la prestación del <<servicio público de educación superior>>. El sistema autonómico de becas es concebido, además, como un <<desarrollo>> del <<sistema general de becas y ayudas>> (art. 45.2 LOU), de manera que <<nadie quede excluido del estudio en las universidades por razones económicas>> (art. 45.4 LOU).

b) En cuanto a la regulación autonómica valenciana, se menciona expresamente el Decreto 88/2006, de 16 de junio, del Consell de la Comunidad; el cual, modificando el Decreto 40/2002, <<adecua la tradicional convocatoria de becas para la realización de estudios universitarios, permitiendo a los alumnos que cursan sus estudios en las universidades privadas de la Comunitat Valenciana beneficiarse de la cuantía equivalente al importe de la actividad docente de la tasa o precio público por servicios académicos universitarios>> (Preámbulo; vid. también arts. 2 y 3 del Decreto).

3. Se hace una alusión específica a la ausencia de justificación de la distinción llevada a cabo por la Orden impugnada. De modo llamativo, la distinción efectuada no sólo no se justifica en la norma, sino que parece presentarse conscientemente en contra de la regulación que da cobertura al régimen de becas:

a) Por una parte, el preámbulo de la Orden impugnada reconoce explícitamente que <<el referido Decreto 88/2006 amplía la cobertura de estas ayudas a los alumnos que cursan sus estudios en las universidades privadas de la Comunitat Valenciana>>.

b) Por otra, en su mismo artículo 1, la Orden se presenta como una disposición sobre las bases de las becas del <<Sistema Universitario Valenciano>> definido por <<el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del Sistema Universitario Valenciano>>. Pues bien, resulta que este precepto define tal sistema incluyendo expresamente a las universidades privadas.

4. Por último, la Sentencia considera insuficiente el argumento esgrimido por la Generalitat según el cual el sistema estatal establecido en el artículo 45 LOU determina unas condiciones mínimas igualitarias, en tanto que el sistema autonómico ostenta un carácter complementario. Ello permitiría, según sostiene la Generalitat, realizar distinciones como la establecida.

a) La Sentencia, como se ha visto, contempla el modelo como un desarrollo de la legislación orgánica estatal. En cualquier caso, entiende que, aunque cupiera considerarlo como un sistema complementario de becas, ello no significa que pueda llevar a cabo distinciones <<sin justificación y al margen de la legislación vigente>>(31). Que la distinción se lleva a cabo al margen de la legislación autonómica vigente —de la Ley de las Cortes Valencianas 4/2007, y del Decreto 40/2002— es algo que la Sentencia demuestra concluyentemente, como ya se ha examinado. Citando su propia jurisprudencia, la mayoría añade que <<no puede el reglamento excluir del goce de un derecho a aquellos a quienes la ley no excluyó>>(32).

b) En cuanto a las justificaciones materiales de la distinción aportadas por la Generalitat, el Tribunal las considera también insuficientes. A mi juicio, tanto las justificaciones como las refutaciones son presentadas en la Sentencia y en los votos particulares de un modo excesivamente parco:

i) La Generalitat se apoya, en primer lugar, en <<el principio de igualdad, acompañado por los principios de mérito y capacidad>>(33). El Tribunal Constitucional replica insistiendo en algo obvio, a saber, en que los requisitos de mérito y capacidad se pueden imponer a los candidatos a la beca —y así ocurre, además, en la Orden impugnada— con total independencia de la universidad en la que elijan estudiar(34).

ii) Apela la Generalitat, igualmente, al hecho de que los alumnos de las universidades no estatales eligen libremente, <<porque así se ha preferido, por su ideario o por otro motivo>>(35).

Es éste un punto en el que habremos de detenernos con más calma, dado que constituye, muy probablemente, el punto crucial de todo el debate de fondo. De momento, quisiera dejar sentado que aducir el ejercicio de la libertad de elección del modelo educativo o la libertad ideológica como un hecho que justifique la discriminación es difícilmente aceptable desde el punto de vista constitucional. El Tribunal hace una sucinta refutación a este argumento al afirmar que <<tampoco el hecho de que el alumno haya optado>> por la universidad de iniciativa social <<por razón de su ideario>> puede justificar la diferencia de trato, ya que no cabe defender la desigualdad aduciendo <<una causa de discriminación vedada por la Constitución>>(36). Con su postura, la Generalitat viene a sostener una consideración de la relación entre el Estado y las libertades muy alejada de la que es propia de un Estado Social (cfr. art. 1.1 CE); y francamente contraria a la que se desprende del artículo 9.2 CE —un precepto crucial y, sin embargo, prácticamente ausente de los fundamentos jurídicos.

iii) En tercer lugar, la Generalitat sostiene que <<la universidad pública es la única que garantiza el acceso a todo tipo de alumnado, independientemente de sus condiciones socioeconómicas>>(37), debido a la libertad de precios que rige en las universidades privadas. Es éste un punto que —asumido por los votos particulares(38)— dista de justificar la discriminación efectuada. También aquí, toda vez que se analizan con exactitud los presupuestos del argumento, éste se torna endeble, y creo que el Tribunal Constitucional debería haber abundado en ello:

1º.- En efecto, si las universidades estatales pueden y deben asegurar el acceso a los estudios superiores a sectores más amplios de la población, ello trae causa justamente en que se nutren íntegramente de fondos públicos, extraídos coercitivamente de los contribuyentes. Resulta poco razonable, por consiguiente, sostener que la libertad que tienen las universidades no estatales para fijar los precios constituya, sin mayores matizaciones, la causa de que no siempre acojan a los alumnos que no pueden pagar la matrícula. En rigor, la causa estriba en la misma imposibilidad de fijar un precio inferior al que necesitarían para cubrir los gastos que no alcanzan a financiar a través de fondos públicos o fondos recabados de la filantropía social. Lo recién señalado no ha de tomarse, desde luego, como una crítica a la universidad estatal, la cual cumple una función pública esencial en nuestro sistema educativo. Más bien, se trata de explicar por qué carece de sentido exigir a una universidad no estatal sin ánimo de lucro que cumpla idéntica función, al menos en tanto que no se le dote de unos recursos financieros sin los cuales sería imposible cumplirla. Ultra posse nemo obligatur.

2º.- La función que sí puede cumplir una universidad de iniciativa social es la de contribuir al servicio público educativo satisfaciendo una necesidad pública primordial, a saber, la de proveer una educación autónoma definida positivamente, conforme a un ideario demandado por un entorno social relevante. Se trata, conviene decirlo, de un tipo de educación que, por alta que sea la demanda de la sociedad, el Estado no podría proporcionar sin comprometer su neutralidad. Dicha neutralidad ha sido asumida por la interpretación dominante del pacto constitucional como un presupuesto previo a las consideraciones acerca de la demanda actual de la sociedad respecto a cualquier modelo ideológico y educativo. No es casual, por consiguiente, que semejante mandato de neutralidad vaya acompañado por un mandato paralelo de promoción positiva de las iniciativas sociales que emanan del ejercicio de las libertades fundamentales de los ciudadanos (cfr. art. 9.2 CE). De lo contrario, el Estado se hallaría legitimado para, mediante el doble juego de la exacción fiscal coercitiva y el gasto público, sofocar la libertad ciudadana en ámbitos que resultan esenciales para el libre desarrollo de la personalidad (cfr. art. 10.1 CE) y, al mismo tiempo, tienen un altísimo coste económico. El resultado sería un monopolio educativo del Estado que, además de destruir la libertad ciudadana, redundaría en un deterioro general de la propia enseñanza(39).

Es evidente que la carga fiscal propia de un Estado social reduce los recursos de que disponen los grupos sociales para desarrollar iniciativas educativas sin intermediación del Estado. Consiguientemente, parece injusto impedir que, a posteriori, las iniciativas sociales de esos mismos grupos se vean excluidas del acceso a los recursos destinados al servicio público que ellas mismas contribuyen a prestar. Si a ello se añade que prestan el servicio en un régimen de libertad de ideario que está vedado al Estado, las razones para no impedirles el acceso a los recursos públicos se tornan verdaderamente apremiantes. Semejante exclusión discriminatoria conduciría, en efecto, a una anulación de la libertad real de los distintos grupos sociales. En última instancia, sofocaría la savia de la iniciativa social, imprescindible para el desarrollo eficaz no sólo de la libertad e igualdad del individuo, sino también —conviene no olvidarlo— <<de los grupos en que se integra>> (art. 9.2 CE).

Así pues, desalentar el acceso de los buenos alumnos sin recursos a las universidades de iniciativa social a través de discriminaciones de este tipo: i) dificultaría a tales instituciones cumplir su misión pública en condiciones reales y efectivas; y ii) mermaría la libertad efectiva de tales alumnos para beneficiarse de la libre educación que aquéllas proporcionan. Y es que, como señala la opinión mayoritaria, las becas constituyen <<un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación, permitiendo el acceso de todos los ciudadanos a la enseñanza en condiciones de igualdad a través de la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos>>(40).

Es preciso, por lo tanto, invertir enfáticamente la alegación de la Generalitat que justifica las desventajas de los alumnos de las universidades de iniciativa social en el hecho de que las hayan elegido libremente, <<porque así se ha preferido, por su ideario o por otro motivo>>. En realidad, se trata de un argumento que opera en sentido opuesto. En un orden constitucional plural y libre, el ejercicio de las libertades no justifica desventajas; y en un Estado social, no sólo no justifica desventajas, sino que reclama una actitud estatal de promoción positiva.

3º.- De la conjunción de los dos puntos anteriores se sigue, como he anticipado en la introducción a este trabajo, que la plenitud del servicio público únicamente es satisfecha por la suma de entidades educativas estatales y no estatales, en un marco que fomente la igualdad de oportunidades.



2. Los votos particulares

Conviene realizar, a continuación, una referencia específica a los argumentos esgrimidos por los votos particulares sobre la cuestión de fondo:

1. Si, como he señalado, la Sentencia adolece en algunos puntos de cierta falta de desarrollo argumental, es éste un defecto todavía más acusado, a mi parecer, en los votos particulares. El voto particular de los magistrados Xiol y Balaguer aduce, en efecto, que la distinción llevada a cabo por la Orden no se hace respecto a situaciones iguales.

a) Aunque el voto no cuestiona propiamente la aplicabilidad del principio de igualdad a las personas jurídicas —bien asentada en la doctrina constitucional(41)—, apunta a la distinta titularidad como elemento determinante de la falta de idoneidad del término de comparación alegado. Para corroborar esta postura, el voto se remite a la jurisprudencia, fijada por el Alto Tribunal, que niega que sea discriminatorio inaplicar a los funcionarios integrados en un cuerpo condiciones equivalentes a las aplicadas a otros cuerpos que desempeñaban funciones similares. En efecto, <<la igualdad o desigualdad>>, en general, <<entre estructuras que, en cuanto tales y prescindiendo de su substrato sociológico real, son creación del Derecho, es resultado de la definición que éste haga de ellas, esto es, de su configuración jurídica>>(42). En el presente caso, lo decisivo sería <<la diferente titularidad de la universidad>>, la cual <<conlleva importantes diferencias que determinan que no se encuentren en una situación similar a efectos de reclamar un trato igual>>(43).

b) Desgraciadamente, aunque el voto enuncia una serie de rasgos asociados a la titularidad estatal —tipo de selección del profesorado, limitación del precio, etc.— que la distinguen de la no estatal, en ningún momento entra a contrastar el peso relativo que, como elementos justificantes o impedientes de la diferenciación analizada, ostentan las diferencias y coincidencias entre ambos tipos de universidades. Lejos de ello, se limita a afirmar que las universidades estatales y no estatales <<sólo tienen en común la función que desempeñan, y el tenerla que prestar con las garantías necesarias para asegurar la debida prestación del servicio de la educación superior>>(44). Francamente, no creo que sea una coincidencia menor.

c) Con esta premisa de partida, parece fácil añadir que la simple voluntad de <<promover la universidad pública frente a la privada>> es suficiente para efectuar la distinción impugnada; y corroborar dicho aserto con invocaciones genéricas de la consabida ausencia de un derecho fundamental inmediato a la ayuda, y de la sola existencia de <<un derecho legal si las normas que regulan estas ayudas así lo establecen>>(45). Pero el caso es que en ningún momento se reivindica un derecho fundamental prestacional autónomo a una concreta ayuda, sino una pretensión que, de un lado: i) cobra su relevancia iusfundamental en el principio de igualdad (art. 14 CE); y, de otro: ii) sólo puede satisfacerse, de acuerdo con la legislación básica estatal y con la propia legislación autonómica —que el voto ni siquiera entra a valorar—, equiparando a las universidades no estatales en el acceso a la becas.

2. Si bien es cierto que, en el análisis de los óbices procesales, el voto de Xiol y Balaguer es más profuso, es preciso reconocer que, en lo que atañe al fondo, el voto particular del magistrado Conde-Pumpido guarda un esmero ligeramente mayor. Con todo, encierra también importantes deficiencias argumentales, a las que a continuación aludiré.

a) De un lado, la opinión disidente hace un análisis autónomo de la eventual lesión de los derechos educativos del artículo 27 CE:

i) Se refiere, fundamentalmente, a la alegada vulneración del derecho a la creación de centros docentes (art. 27.6 CE), íntimamente ligado al derecho a la educación (art. 27.1 CE). El énfasis de la crítica del magistrado discrepante reside en que, de acuerdo con el artículo 27.9 de la Constitución, el mandato de ayudar a los centros docentes —tendente a hacer <<real y efectivo>> el derecho reconocido en el artículo 27.6 CE— se refiere únicamente <<a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca>>. El magistrado reconoce acertadamente que, sobre los poderes públicos, pesa <<el deber positivo de garantizar la efectividad del derecho fundamental>>(46) a la educación; y acierta también en puntualizar que <<los recursos públicos no han de acudir, incondicionadamente, allá donde vayan las preferencias individuales>>(47). No existiendo un derecho a la ayuda, concluye de ello —y aquí reside el non sequitur— que no puede hablarse de una lesión de los derechos fundamentales del recurrente.

ii) El propio planteamiento del análisis resulta un tanto problemático. Por servirme de una expresión anglosajona, es fruto de un <<encuadre>> (framing) que, deliberado o no, parece abocar a la conclusión desestimatoria. El análisis autónomo, separado y aislado, de la vulneración de los derechos educativos, ubica a la entidad recurrente en la imposible situación de tener que defender sus pretensiones fundándose en un derecho fundamental prestacional, inmediatamente invocable. Pienso que con ello, sin embargo, se desvía la atención del problema que aquí se examina. Y es que, en todo instante, el planteamiento del caso pasa por el principio de igualdad, y tanto los derechos educativos como el propio mandato del artículo 27.9 CE cobran su relevancia a partir de este principio.

b) Toda vez que el magistrado ha descartado la vulneración autónoma de los derechos educativos, examina el asunto desde el punto de vista de la igualdad ignorando la referencia a tales derechos:

i) Como se acaba de examinar, el análisis de una posible vulneración autónoma de los derechos educativos —eludiendo las consideraciones de igualdad— nos abocaba a la desestimación. No es de extrañar ahora que, toda vez que se ha descartado la lesión autónoma de los derechos educativos, el magistrado disidente se permita un <<encuadre>> (framing) del problema de la igualdad que elude toda consideración a los derechos educativos como topoi relevantes a la hora llenar de contenido este principio —que tiene un carácter, huelga decirlo, formal-relacional. El resultado es un análisis de igualdad igualmente incompleto, que hace una sucinta alusión a las diferencias que existen entre universidades estatales y no estatales, eludiendo determinar qué criterio es relevante y por qué lo es.

Más allá de lo señalado ya por el otro voto particular, esta opinión disidente aporta una referencia ulterior a la normativa europea, a fin de subrayar la singularidad del interés público que gobierna el régimen jurídico educativo. En concreto, se refiere a la exención de la aplicación, en el ámbito del Derecho europeo, de las normas que garantizan las libertades básicas del mercado; de las normas europeas antitrust; y de las normas que prohíben las ayudas públicas en el ámbito de la educación. Honestamente, considero que esta referencia dista de constituir un argumento que justifique la discriminación enjuiciada. Más aún, bien puede decirse que, si existe una exención europea que permite las ayudas públicas en el ámbito de la educación, es justamente para facilitar la colaboración público-privada.

ii) Como se ha reiterado, si el análisis autónomo de derechos substantivos, al margen de consideraciones de igualdad, supone un encuadre ideal para eludir el resultado estimatorio; lo mismo sucede con el análisis basado en un entendimiento de la igualdad que evite, en el juicio relacional, cualquier conexión —por evidente que sea— con el ejercicio de derechos fundamentales substantivos. La lesión del principio de igualdad, como es sabido, no supone necesariamente la denegación de un derecho previo, poseído autónomamente(48). En rigor, lo que genera la lesión del principio de igualdad es una relación internormativa, un <<agravio comparativo>> producido por la disparidad de regímenes(49). Ahora bien, a la hora de determinar si una relación internormativa atenta contra el principio de igualdad, resulta decisivo valorar el modo en que, en el caso concreto, la diferenciación se proyecta sobre el ejercicio de otros derechos fundamentales y mandatos constitucionales:

1º.- Resulta decisivo, por ejemplo, que el recurrente ponga de manifiesto que, en el tertium comparationis mismo que le singulariza frente al caso al que solicita equipararse, se halla una conducta íntimamente ligada al ejercicio de uno o varios derechos fundamentales: en el presente caso, la libertad ideológica y religiosa (art. 16.1 CE); y los derechos educativos [singularmente, el derecho a la educación (27.1 CE) y el derecho a la libre creación de centros docentes (art. 27.6 CE)];

2º.- Igualmente, resulta crucial que invoque una norma constitucional que le otorga una cierta expectativa —no, desde luego, un derecho fundamental autónomo— respecto al objeto material del tratamiento del que ha sido excluido (así ocurre con el art. 27.9 CE). En este punto, conviene añadir que, aunque no existe un derecho fundamental autónomo a la ayuda, el Tribunal Constitucional ha afirmado explícitamente que <<el legislador>> no es <<enteramente libre para habilitar de cualquier modo>> su <<necesario marco normativo>>; y ha añadido, específicamente, que debe <<configurar el régimen de ayudas en el respeto al principio de igualdad>>(50).

3º.- Igualmente relevante es, en el caso que nos ocupa, el grado de dependencia de la efectividad de los derechos educativos invocados de la propia igualdad de oportunidades. Así, aunque el mandato de efectividad recogido en el artículo 9.2 CE —corolario de la cláusula del Estado social (art. 1.1 CE)— no se traduce en un derecho autónomo a la ayuda pública, sí se proyecta en una intensificación de la proscripción de tratos diferenciadores que —como ocurre en el presente caso— <<impidan o dificulten>> la <<plenitud>> en el ejercicio de los derechos fundamentales.

iii) El magistrado disidente concluye su voto sosteniendo que, pese a no haber discriminación, <<cuestión jurídica distinta sería>> que <<la disposición autonómica controvertida se opusiese a la normativa educativa del Estado por no distinguir esta última entre los alumnos matriculados en las universidades públicas y los alumnos matriculados en las universidades privadas a la hora de configurar las becas y ayudas al estudio>>. Reconoce, en efecto, que <<el poder autonómico no podría en su sistema de becas distinguir entre estudiantes en función de la universidad en la que cursan sus estudios, si ello le colocase al margen de una eventual legislación estatal que no diferenciase entre universidades públicas y privadas>>. En fin, sin descender en ningún momento sobre la realidad normativa, alude a este hecho como a un <<hipotético supuesto>>(51).

Lo sorprendente, sin embargo, es que el magistrado nos sitúa justamente ante uno de los hechos fijados con más nitidez por la Sentencia (¿?). Dejando al margen tan hipotético dilema, el voto se cierra reiterando el <<muro infranqueable>> que, en todo caso, supondría el que los derechos en juego son los del estudiante y no los de la Universidad. Nos hace regresar con ello al trámite de admisión y al problema de la legitimación. Un punto al que ya me he referido arriba.

V. LA LESIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD BAJO EL PRISMA DE LA LIBERTAD IDEOLÓGICA Y RELIGIOSA

No quisiera terminar este trabajo sin aludir a un extremo cuya consideración se entendió superflua en la Sentencia, toda vez que se alcanzó la conclusión estimatoria con base en la conjunción del principio de igualdad con los derechos educativos. Me refiero al análisis del conflicto planteado a partir de la libertad ideológica y religiosa (art. 16 CE), tal y como solicitaba la entidad recurrente(52). Tampoco aquí tiene sentido hablar de una vulneración autónoma, sino que el eje de la argumentación debe ser la igualdad y no discriminación (art. 14 CE). No obstante, la libertad ideológica y religiosa constituye un importante refuerzo ulterior, toda vez que, para su efectividad, resulta imprescindible un marco educativo de igualdad de oportunidades. En este caso, además, se añade un elemento normativo que fortalece la argumentación, a saber, lo dispuesto por el artículo X, Apdo. 3, del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales, de 3 de enero de 1979. En palabras de este precepto, <<los alumnos>> de las universidades católicas <<gozarán de los mismos beneficios en materia de sanidad, seguridad escolar, ayudas al estudio y a la investigación y demás modalidades de protección al estudiante que se establezcan para los alumnos de las Universidades del Estado>>. Incluida en un tratado internacional, esta norma —a la que no se refieren los fundamentos jurídicos ni los votos particulares— debería dejar sin efecto la Orden controvertida. Si bien es cierto que, como tal, no constituye un precepto constitucional, parece difícil no otorgarle alguna relevancia a la hora de dilucidar qué es y qué no es una distinción razonable, esto es, a la hora de aplicar el art. 14 CE.

Acaso cabría replicar que el Acuerdo con la Santa Sede que ordena la equiparación de alumnos supone un privilegio particularista desaforado, lo cual, a mi juicio, está muy lejos de la realidad. Como tal, este Acuerdo no impide extender la equiparación ex lege —como de hecho sucede— a cualquier universidad de iniciativa social que respete los estándares de calidad que configuran el servicio público educativo. En rigor, el Acuerdo constituye una garantía que viene a hacer justicia a un importante sector universitario. Lejos de ser un elemento marginal en el conjunto del sistema educativo, los estudiantes de universidades católicas representan un porcentaje muy alto del alumnado de las universidades no estatales; y, en Comunidades Autónomas como Valencia, suman el 100% de dicho alumnado. Afirmar —como hizo el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana— que <<ni siquiera a nivel indiciario puede estimarse comprometido>> el artículo 16 CE, dado que <<en ningún momento el carácter de católica guarda relación alguna>>(53), supone ignorar que las dos únicas universidades no estatales reconocidas por la legislación valenciana como parte del <<Sistema Universitario Valenciano>>(54) son católicas.

VI. CONCLUSIÓN

Las reflexiones realizadas a lo largo de este breve estudio me llevan a concluir que la Sentencia examinada acertó en apreciar la existencia de una vulneración del principio de igualdad. He de puntualizar, no obstante, que —muy especialmente los votos particulares, aunque en parte también la propia opinión mayoritaria— resultan deficientes en algunos puntos. La acumulación de topoi jurídicos sin ilación suficiente; el análisis <<nominalista>> aislado de normas que sólo pueden comprenderse en su íntima relación, en su relación con la propia realidad social, y en un marco cabal de justicia pública; así como una redacción pobre en ocasiones, son los principales defectos que quisiera apuntar.

No puedo dejar de insistir, en fin, en que las tradiciones morales y religiosas no se desarrollan de manera puramente individual, ni siquiera en la sola privacidad familiar. Al contrario, requieren comunidades educativas que, en un Estado social, precisan a su vez del auxilio estatal. Como ya se ha explicado, en el fiel cumplimiento del mandato del artículo 9.2 CE se pone en juego la misma legitimidad del Estado social; ya que, de lo contrario, el doble juego del ingreso coercitivo y el gasto público puede terminar degenerando en un instrumento de servidumbre. Esta realidad es particularmente aplicable al ámbito de la educación. De los tres grandes pilares prestacionales del Estado social —la educación, la seguridad social y la sanidad—, el pilar educativo es, probablemente, el más inmediatamente ligado a los derechos fundamentales de libertad, singularmente a la libertad ideológica y religiosa. Toda vez que la carga fiscal priva en buena medida a la ciudadanía —acaso no a las clases pudientes, pero ciertamente a las clases medias, que constituyen la mayor parte de la ciudadanía— de la posibilidad de desarrollar y participar en iniciativas sociales educativas sin intermediación del Estado, constituye una exigencia elemental de justicia facilitar esa libertad y, en ningún caso, generar discriminaciones que la desalienten. Semejante requerimiento de la justicia debe traducirse, como es lógico, en una interpretación armónica de las distintas cláusulas constitucionales (arts. 1.1, 9.2, 14, 16, 27.1, 27.6, 27.9 CE). Circunscrito al problema de las becas de estudio, el caso que aquí se plantea constituye tan sólo un botón de muestra, si bien se refiere, como se viene señalando, a un <<un elemento nuclear del sistema educativo>>(55).

NOTAS:

(1). STC 176/2015, de 21 de agosto, FJ 2.

(2). La información ha sido consultada en la siguiente web, a la que accedí por última vez el 09/03/2021: https://public.tableau.com/views/Academica_EEU/Estudiantes?%3AshowVizHome=no&%3Aembed=true#6

(3). Según los datos del Ministerio de Universidades, además de los centros dependientes del Ministerio de Defensa y de los centros extranjeros autorizados, hay en España 88 universidades (https://www.educacion.gob.es/ruct/consultauniversidades?actual=universidades; consultado el 29 de marzo de 2021). 38 de ellas son de titularidad privada, de las cuales hasta 17 son de inspiración cristiana. Vid. también los datos que al respecto ofrecen R. García García y L. Gili Mulet en su trabajo, publicado con anterioridad a la Sentencia comentada, <<La libertad religiosa en la opción universitaria. La discriminación en el ámbito universitario: la retirada de las becas a los alumnos de las universidades privadas>>, Anuario de Derecho Canónico, 7, 2018, pp. 208 y ss. Sobre las universidades católicas, vid. más ampliamente el estudio de Á. J. Gómez Montoro, <<Centros de enseñanza superior de la Iglesia en el sistema constitucional español>>, en M. Cebriá García (ed.), Enseñanza superior y religión en el ordenamiento jurídico español. Actas del VII Simposio Internacional de Derecho Concordatario, Comares, Granada, 2016, pp. 3-31.

(4). Es fundamental ser consciente de que lo propiamente <<neutral>> en sentido jurídico —y, por ende, consecuencia lógica de una sociedad plural— es el criterio de la <<no-imposición>> como tal. Secular o de inspiración religiosa, estatal o de iniciativa social, el modelo educativo que se ofrece apenas puede calificarse como neutral en sus contenidos, dado que difícilmente puede sustraerse a un componente ideológico, aunque éste se defina negativamente. Por ese motivo, la adopción de medidas que tiendan a sofocar la iniciativa social o que favorezcan un monopolio, sea de titularidad estatal o de titularidad no estatal, constituye lo más cercano a una forma de <<confesionalismo>>, religioso o secular. Sobre el <<mito de la neutralidad valorativa>>, cfr. más ampliamente, C. Taylor, Sources of the Self, Harvard University Press, Cambridge MA, 1989, en especial, la Parte I: pp. 3 y ss. En un contexto distinto, referido a los símbolos religiosos, me he ocupado del <<mito de la neutralidad>> en mi trabajo: <<Símbolos religiosos, derechos subjetivos y derecho objetivo: reflexiones en torno a Lautsi>>, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 43, 2012, pp. 901 y ss.; vid. también, en sentido similar, K.-H. Ladeur, <<The myth of the neutral state and the individualization of religion>>, Cardozo Law Review, Vol. 30-6, 2009, pp. 2445 y ss. Sobre la neutralidad educativa como <<no imposición>> y la falacia de la neutralidad valorativa, vid. también, v. gr., las interesantes reflexiones de P. Nuevo López, La Constitución educativa del pluralismo. Una aproximación desde la teoría de los derechos fundamentales, Uned/Netbiblo, Oleiros, 2009, pp. 63-64.

(5). Entre la bibliografía de interés sobre el común servicio público prestado por universidades estatales y no estatales, vale la pena consultar, v. gr., M. Villa-Cellino, <<Universidades públicas/Universidades privadas. Un único servicio público>>, Nueva Revista, 151, 2014, pp. 25-38; y E. Giménez-Salinas, <<Universidades públicas y privadas: Un cambio de paradigma>>, Panorama social, 6, 2007, pp. 36-44.

(6). STC 191/2020, Antecedente n. 2.

(7). Cfr. art. 88.2 c), e), g) e i) LJCA. Las más obvias de todas eran que la Sentencia fue <<dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales>> (i); y que resolvía <<un proceso en que se impugnó () una disposición de carácter general>> (g). En adición a esto, se alegaba que la sentencia recurrida se había basado en la interpretación y aplicación errónea de <<una doctrina constitucional>> (e); y que afectaba a <<un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso>> (c).

(8). Para más detalle, cfr. STC 191/2020, Antecedente n. 2. Vid. también los Antecedentes nn. 3, y 9; así como el FJ 6, en el que se descarta, por innecesario, el pronunciamiento sobre una eventual lesión del artículo 24 CE.

(9). STC 191/2020, Antecedente n. 2.

(10). Voto particular de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, I.1.

(11). Sobre el interés legítimo de las personas jurídico-privadas para recurrir en amparo, vid., más ampliamente, Ángel J. Gómez Montoro, <<El interés legítimo para recurrir en amparo. La experiencia del Tribunal Constitucional Español>>, Cuestiones Constitucionales, 9, 2003, pp. 176-178. El elenco de casos que aquí se ofrece desmiente nítidamente la restricción aducida en el voto.

(12). Voto particular de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, I.1

(13). En síntesis formulada de modo reciente por el Alto Tribunal, <<según asentada doctrina constitucional>>, el <<interés legítimo>> del artículo 162.1.b) CE <<concurre en toda persona cuyo círculo pueda resultar afectado por la violación de un derecho fundamental, aunque la violación no se haya producido directamente en su contra>>. El criterio para delimitar el concepto de <<interés legítimo>>, en efecto, consiste en que <<no basta con un interés genérico en la preservación del derecho fundamental que se estime vulnerado, sino que es necesario que el recurrente se encuentre respecto a ese derecho fundamental en una situación jurídico-material identificable con un interés en sentido propio, cualificado o específico>> (STC 131/2017, de 13 de noviembre, FJ 2).

(14). En lo que atañe al interés legítimo e las personas jurídicas, no procede crear restricciones artificiosas para acceder al proceso, sino que, como ha subrayado el Tribunal Constitucional, <<se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él>> (STC 142/2004, de 13 de septiembre, FJ 3).

(15). Sobre la interrelación de los derechos involucrados en la <<relación educativa>>, me remito a la exposición de A. Fernández-Miranda Campoamor, <<Comentario al artículo 27 de la Constitución Española>>, en Ó. Alzaga, Comentarios a las leyes políticas, Edersa, Madrid, 1997, pp. 157-272.

(16). STC 167/1986, de 22 de diciembre, FJ 3.

(17). STC 141/1985, de 22 de octubre, FJ 2. Sobre el control de constitucionalidad de los reglamentos a través del recurso de amparo, vid. también, v. gr., F. Caamaño, El control de constitucionalidad de disposiciones reglamentarias, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, pp. 152 y ss.

(18). FJ 2.

(19). Voto particular de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, I.2.

(20). STC 54/2006, de 27 de febrero, FJ 3.

(21). STC 25/1989, de 3 de febrero, FJ 1: <<si bien el recurso de amparo no es la vía adecuada para el enjuiciamiento abstracto de disposiciones reglamentarias o para la resolución de hipotéticas aplicaciones inconstitucionales de las mismas aún no producidas, pues ha sido concebido exclusivamente para analizar concretas violaciones de derechos fundamentales de personas determinadas que tienen su origen en actos de poderes públicos, cabe, sin embargo, utilizar dicha vía para impugnar directamente normas reglamentarias —una vez agotada la vía judicial previa cuando a ellas se alude, sin necesidad de un acto concreto de aplicación, la violación de alguno de los derechos reconocidos en los arts. 14 a 29 y 30.2 de la Constitución>> (cursiva mía). Vid. también, v. gr., SSTC 70/1991, de 8 de abril, FJ 4; 153/1994, de 23 de mayo, FJ 4. Como ha explicado Gómez Montoro, que no quepa recurrir en amparo con el fin exclusivo de depurar el ordenamiento <<no quiere decir que el recurso de amparo no sea una vía adecuada para el control de disposiciones de carácter general, contrarias a determinados derechos fundamentales, supuestos precisamente en los que es especialmente útil la legitimación de quien, sin ser titular de un concreto derecho, sí ostenta un interés legítimo y, en especial, de la legitimación de personas jurídicas. Tampoco sería razonable que en estos casos se exigiera siempre esperar a la existencia de una concreta violación como consecuencia de un acto de aplicación de la norma>> (<<El interés legítimo para recurrir en amparo. La experiencia del Tribunal Constitucional Español>>, cit., pp. 183-184).

(22). Voto particular del magistrado Conde-Pumpido Tourón, 2.

(23). Voto particular de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, I.2.

(24). Vid. Antecedente n. 7; y FJ 5: <<dicha diferencia de trato, en todo caso, no es negada por la administración educativa autonómica que, en las alegaciones formuladas en el presente proceso, expone su justificación y se limita a negar que la misma vulnere el artículo 14 CE>>.

(25). Cfr. SSTC 176/2015, de 22 de julio, FJ 2; 74/2019, de 22 mayo, FJ 4.

(26). RD 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios.

(27). RD 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales.

(28). RD 412/2014, de 6 de julio, por el que se establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de grado.

(29). STC 14/2019, de 31 de enero.

(30). Artículo 1, Apdo. 65, de la Ley de las Cortes Valencianas 8/2018, de 20 de abril, de modificación de la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de salud de la Comunitat Valenciana.

(31). FJ 5.

(32). STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3.

(33). Antecedente n. 5., b.

(34). FJ 5.

(35). Antecedente n. 5., b.

(36). FJ 5.

(37). Antecedente n. 5., b.

(38). Voto particular de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, II.a; Voto particular del magistrado Conde-Pumpido Tourón, 3.b.

(39). La demostración de que los servicios públicos, si no se organizan desde el respeto al principio de subsidiariedad, pueden ser un <<camino de servidumbre>>, fue una de las contribuciones más nítidas del <<orden cataláctico>> teorizado por Friedrich von Hayek. Más allá de las deficiencias que quepa achacar a la antropología del teórico austríaco, el presupuesto principal en que descansa su <<catalaxia>> es difícilmente cuestionable. En efecto, <<ausente la posibilidad de tomar en consideración un cuerpo unificado de conocimiento de todos los particulares, el orden del todo depende del uso de conocimiento poseído por los individuos y empleado para sus propósitos>> (cfr. Friedrich von Hayek, Law, Legislation and Liberty, Rutledge, Londres y Nueva York, 2013, p. 178). En semejante situación de conocimiento disperso, el papel del gobierno consiste fundamentalmente en <<proveer ciertas condiciones genéricas>> para el florecimiento libre de las comunidades, absteniéndose de suplir la iniciativa social. Sobre el significado del <<principio de subsidiariedad>>, vid. John Finnis, Natural Law and Natural Rights, Oxford University Press, 2ª ed., 2011, pp. 144 y ss. Para una visión histórica del principio, vid. Finnis, <<Subsidiarity’s Roots and History: Some Observations>>, American Journal of Jurisprudence, 61, 2016, pp. 133-141. Para una aplicación panorámica del principio a diversos desafíos de nuestra época, vid. una magnífica colección de ensayos de destacados académicos en James R. Stoner y Harold James (eds.), The Thriving Society. On the Social Conditions of Human Flourishing, The Witherspoon Institute, Princeton, 2015. Sobre la opción de nuestra Constitución por el pluralismo y la ausencia de un monopolio, entre la abundante bibliografía, vid. v. gr. A. Fernández-Miranda Campoamor, <<Comentario al artículo 27 de la Constitución Española>>, cit., pp. 157-272; J. Ortiz Díaz, La libertad de enseñanza, Universidad de Málaga, Málaga, 1980, p. 244; y C. Vidal Prado, El derecho a la educación en España, Marcial Pons, Madrid, 2017, pp. 45-47; I. de los Mozos, P. Nuevo López, La Constitución educativa del pluralismo, cit., pp. 83 y ss.; e I. de los Mozos, Educación en libertad y concierto escolar, Montecorvo, Madrid, 1995, p. 72.

(40). STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 4. Sobre las becas como elemento nuclear del sistema educativo, vid. v. gr. J. Canal Muñoz, Las ayudas públicas a los estudiantes y el derecho fundamental a la educación. Fundamento y principios constitucionales del sistema estatal de becas y ayudas al estudio, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2019.

(41). Vid. SSTC 99/1983, de 16 de noviembre; 20 y 26/1985, de 14 y 22 de febrero; 39/1986, de 31 de marzo; 23/1989, de 2 de febrero; etc.

(42). Voto particular de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, II.a; con cita del ATC 99/2009, de 23 de marzo, y de la STC 7/1984, de 25 de enero, FJ 2.

(43). Voto particular de los magistrados Xiol Ríos y Balaguer Callejón, II.a.

(44). Ibid. (la cursiva es mía).

(45). Ibid., II.b.

(46). STC 129/1989, de 17 de julio, FJ 5.

(47). STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 4.

(48). Tal parecía ser la tesis, ampliamente refutada, que mantuvo Peter Westen en su impactante artículo <<The Empty Idea of Equality>> (Harvard Law Review, 95, 3, 1982, pp. 537 y ss.). Una buena réplica puede verse, v. gr., en E. Chemerinsky, <<In Defense of Equality: A Reply to Professor Westen>>, Michigan Law Review, 81, 1983, pp. 575-599.

(49). Para el concepto y estructura de la discriminación normativa, vid., v. gr., M. González Beilfuss, Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2000, pp. 17-30. Vid. también F. Simón Yarza, <<De la igualdad como límite a la igualdad como tarea del Estado: Evolución histórica de un principio>>, Revista Española de Derecho Constitucional, 97, 2013, pp. 73 y ss.; y la bibliografía allí citada.

(50). STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3.

(51). Voto particular del magistrado Conde-Pumpido Tourón, 3.b.

(52). Cfr. también, v. gr., García García y Gili Mulet, <<La libertad religiosa en la opción universitaria. La discriminación en el ámbito universitario: la retirada de las becas a los alumnos de las universidades privadas>>, cit., pp. 228 y ss.

(53). STC 14/2019, de 31 de enero.

(54). Art. 2.1.B Ley 4/2007, de 9 de febrero, de Coordinación del Sistema Universitario Valenciano.

(55). STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 4.

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