Nuevos conflictos en el acceso al empleo público: grados, másteres y demás títulos extranjeros no homologados

En los últimos tiempos, debido a la intensa circulación de personas y capitales por todo el mundo, el acceso al empleo público español se enfrenta a un nuevo reto: determinar el valor que ha de ofrecerse en los procesos selectivos a los títulos universitarios cursados en el extranjero. En concreto, los problemas prácticos se presentan respecto a los títulos obtenidos en países extraeuropeos, respecto a los que no resulta de aplicación la Directiva europea 2005/36/CE sobre reconocimiento de Títulos obtenidos en la Unión Europea para el ejercicio de profesiones.

Alejandra Selma Penalva es Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad de Murcia

El artículo se publicó en el número 57 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2021)

I. CONSIDERACIONES INICIALES: PROBLEMAS CLÁSICOS & NUEVOS PROBLEMAS DERIVADOS DE LA GLOBALIZACIÓN

Hasta ahora, los únicos problemas que venían planteando las titulaciones universitarias como presupuesto de acceso al empleo público eran los derivados del proceso de adaptación de los planes de estudios al Espacio Europeo de Educación Superior (en adelante, EEES)(1). Como es sabido, en el año 2010 los antiguos estudios de Licenciatura y Diplomatura quedaron totalmente sustituidos por los nuevos Grados universitarios, eliminándose así las diferencias de nivel hasta ese momento existentes entre los diferentes títulos universitarios.

Una de las consecuencias más importantes que desencadenó este importantísimo cambio, fue la reestructuración de los presupuestos de acceso a los puestos de trabajo del sector público correspondientes al grupo A de cualificación, suscitando múltiples conflictos prácticos y dudas interpretativas, hasta que el legislador decidió ofrecer una respuesta expresa a esta problemáticas en la LBEP 2017, zanjando por fin, definitivamente los problemas interpretativos que se había planteado hasta ese momento.

Pese a este importantísimo avance en la claridad y concreción de nuestro ordenamiento jurídico, todavía existen otras cuestiones que, en la práctica, siguen generando conflictos. En concreto, los nuevos problemas a los que se empiezan a enfrentar nuestros jueces y tribunales están derivados de la globalización de la economía y de la sociedad del siglo XXI. Y es que el inmenso y constante flujo de personas entre todos los países del mundo, derivado de las intensas demandas de mano de obra que reclama Europa, hacen surgir otros problemas prácticos relacionados con el valor que se debe conceder a las titulaciones académicas de origen en el país de destino.

Así pues, aunque a través de la Declaración de Bolonia de 1999 se creó el EEES con el fin de que los títulos universitarios expedidos por las diferentes universidades incluidas dentro de su ámbito de aplicación fuesen comparables entre sí, no se consigue solo con ello eliminar todos los problemas prácticos que puede presentar el acceso al empleo en la actualidad. Debido a la aplicación la Directiva europea 2005/36/CE sobre reconocimiento de Títulos obtenidos en la Unión Europea para el ejercicio de profesiones, se aprecia con claridad que los principales problemas que se plantearán en la actualidad, derivarán sin duda, del valor que se quiera otorgar al hecho de haber cursado una titulación universitaria en un país extracomunitario.

Y es que, al no resultar aplicable la citada Directiva 2005/36/CE, solo queda valorar si, entre el país de obtención de la titulación y el concreto país en el que el trabajador desea hacerla efectiva, existe algún convenio bilateral de reconocimiento recíproco de estudios universitarios. Huelga decir que, aunque hasta el momento existen múltiples tratados y convenios internacionales(2) destinados a garantizar el reconocimiento automático y recíproco del nivel de estudios, tanto universitarios como preuniversitarios o de formación profesional, de cara, exclusivamente, a posibilitar, la continuación de los estudios prácticamente en cualquier país del mundo, no ocurre lo mismo respecto al reconocimiento del valor profesional de las titulaciones obtenidas fuera del EEES que, siempre deberán superar el correspondiente procedimiento de homologación(3). Adviértase que el RD 967/2014, de 21 de noviembre, respecto a los estudios extranjeros de educación superior, diferencia entre homologación y declaración de equivalencia, y establece trámites y procedimientos diferentes dependiendo de si el sujeto pretende hacer surtir efectos en territorio español un título profesionalizante o no (esto es, si la posesión de un título concreto es imprescindible para la realización de determinada profesión en España, como ocurre respecto a Medicina, Farmacia, Derecho, Arquitectura, Ingeniería, etc., o si no lo es). Ahora bien, sea cual sea la titulación de partida que acredite el sujeto, si pretende utilizar el citado título universitario extracomunitario en el mercado de trabajo nacional, será imprescindible que haya seguido el procedimiento correspondiente(4).

Ahora bien, pese a la claridad de la norma, existen ciertas situaciones que pueden inducir a confusión: en concreto, en España, el principal problema interpretativo se suscita cuando el correspondiente título extranjero ha dado lugar a una continuación de estudios dentro de la UE. Eso es, cuando ha posibilitado la obtención de un segundo (o tercer título universitario) obtenido ya en territorio europeo (o incluso, obtenido fuera de la UE pero, esta vez sí, homologado en Europa). Y es que ¿este nuevo título de Máster o Doctorado obtenido en España -u homologado en España- puede considerarse, por sí solo, presupuesto de acceso al empleo en territorio español pese a no estar homologados los estudios de Licenciatura o Grado que posibilitaron el acceso a los estudios de nivel superior? Y lo que es más importante, ¿existe alguna particularidad dependiendo del carácter público o privado del empleo al que pretenda concurrir el sujeto en cuestión?

Se tratan éstas de cuestiones no exentas de polémica que, en los últimos años, están empezando a suscitar mucha litigiosidad ante los jueces y tribunales españoles. Y es que, ¿el título universitario superior, puede considerarse un presupuesto autónomo de acceso al empleo en España? O, por el contrario, ¿deben deslindarse los efectos meramente académicos de los títulos extraeuropeos de sus efectos profesionales? Verdaderamente, ¿se trata ésta de una laguna en el ordenamiento jurídico español?

II. LA RESPUESTA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

Contestando a la última de las cuestiones planteadas, debe decirse que, en realidad, una lectura detallada del ordenamiento jurídico español permite apreciar que nuestro legislador sí ha ofrecido una respuesta expresa al problema planteado, aunque lo ha hecho de forma indirecta al regular los presupuestos de acceso a los estudios de Máster y de Doctorado.

Así pues, el art. 16.2 RD 1393/2007, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas oficiales, después de aclarar que, para acceder a los Másteres oficiales basta acreditar nivel de formación equivalente, proclama tajantemente que el acceso a Máster por esta vía “no implicará en ningún caso la homologación del título previo de que esté en posesión el interesado, ni su reconocimiento a otros efectos que el cursar las enseñanzas del Máster”. Por su parte, en términos prácticamente idénticos a los expuestos, el art. 6.2. d) del RD 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado, después de especificar que, con carácter general, será suficiente para acceder a los estudios de doctorado, con “estar en posesión de un título obtenido conforme a sistemas educativos extranjeros, sin necesidad de su homologación, previa comprobación por la universidad de que éste acredita un nivel de formación equivalente a la del título oficial español de Máster universitario y que faculta en el país expedidor del título para el acceso a estudios de doctorado”, claramente advierte, con el fin de no generar duda interpretativa alguna, que “esta admisión no implicará, en ningún caso, la homologación del título previo del que esté en posesión el interesado ni su reconocimiento a otros efectos que el del acceso a enseñanzas de Doctorado”. Como se puede comprobar, previsiones claras, tajantes y de eficacia general y, por lo tanto, excluidas de la capacidad de autoorganización que, en otros aspectos, permite la autonomía universitaria. A la vista de lo expuesto, se puede concluir que, en garantía de la seguridad jurídica, no existe posibilidad alguna de contemplar un hipotético reconocimiento tácito y automático de efectos profesionales a las titulaciones de origen, apoyándose exclusivamente en la continuación de los estudios del sujeto en cuestión en territorio europeo. Cualquier otra interpretación implicará desmerecer un procedimiento tan importante como el relativo a la homologación de los títulos universitarios, eliminando las garantías que establece nuestro ordenamiento jurídico para asegurar que la titulación en cuestión ha aportado los conocimientos suficientes y las competencias profesionales necesarias para ejercer la citada profesión en España.

Y es que, como se desprende sin duda alguna tanto del RD 1393/2007, como del RD 99/2011 antes citados, para poder dar acceso al mercado de trabajo, todo título universitario extraeuropeo debe estar homologado, independientemente del ámbito profesional en el que se vaya a utilizar, el carácter profesionalizante o no de los estudios cursados, del hecho de que exista o no necesidad de colegiación previa y obligatoria para desempeñar la correspondiente profesión(5) y, en definitiva, de cualquier otra característica que pueda rodear a la titulación cursada o a la profesión a la que se pretende acceder(6).

Ahora bien, a pesar de que en el ámbito de empleo privado pueda resultar obvio el hecho de que, aunque un título universitario extraeuropeo no homologado le abra un importante abanico de posibilidades formativas en España al sujeto que lo posee, impide la prestación de servicios profesionales correspondientes a la titulación extranjera, esta diferencia, cuando concurren determinados factores, puede no resultar ya tan obvia en el ámbito del empleo público, dando lugar a numerosos conflictos, muchas veces derivados de una injustificada interpretación pro administrado en supuestos y situaciones en las que en realidad no hay ninguna ambigüedad legal, haciendo peligrar la seguridad jurídica y la correcta aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público(7), al mismo tiempo que se genera un retraso injustificado en la cobertura de la plaza, en perjuicio del interés general. Por su importancia práctica, se trata de una cuestión que se debe analizar de forma individualizada.

III. ¿EXISTEN NUEVAS FORMAS DE FRAUDE EN EL ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO?

No se puede negar que, por el momento, el problema más importante que lastra el empleo público en España es el acceso a la prestación de servicios en fraude de ley, dando lugar así a la figura del indefinido no fijo(8). Se genera entonces una situación en la que se accede al empleo público, con carácter indefinido, a pesar de no haber superado unas pruebas selectivas basadas en los principios de igualdad, mérito y capacidad (23 CE), sino simplemente por aplicación directa de las consecuencias laboralmente previstas ante la concertación de contratos de trabajo con falsa causa temporal (según dispone el art. 15.3 ET). Esto es, el trabajador indefinido no fijo adquiere tal condición como consecuencia de la reclamación judicial(9) efectuada en virtud de la concatenación de sucesivos contratos temporales durante un plazo superior a veinticuatro meses dentro de un periodo de treinta meses (como permite el art. 15.5 ET)(10), por prolongación de un contrato para obra y servicio determinado durante más de tres años (15.1.a ET)(11), por apreciación de fraude de ley en la causa temporal que aparentemente inspiraba la celebración del contrato (tal y como contempla para estas situaciones el art. 15.3 ET), por la prestación laboral de servicios encubierta bajo la forma de un falso trabajo autónomo (8.1 ET), o incluso, como la consecuencia legalmente prevista para las situaciones en las que un ente público haya participado en un fenómeno de cesión ilegal de trabajadores, como receptor de mano de obra (43 ET)(12). Sobra precisar que resulta irrelevante el hecho de que, estas equívocas contrataciones celebradas vulnerando las previsiones del Estatuto de los Trabajadores se hayan realizado por error de las partes contratantes o con intención maliciosa tendente a acceder de forma irregular al empleo público, pues, por el momento, sean cuales sean las causas detonantes, el resultado será idéntico: la constatación judicial del carácter indefinido no fijo del trabajador así contratado (es decir, el reconocimiento de su permanencia en el empleo hasta que se celebre el preceptivo concurso público de acceso a la plaza, si es que esto llega a producirse)(13), aunque en los últimos tiempos surgen numerosas opiniones en sentido contrario que abogan por determinar la nulidad de pleno derecho de las contrataciones públicas realizadas en fraude de ley(14).

Ahora bien, las expuestas no son las únicas formas de error o fraude a las que se enfrenta en la actualidad el acceso al empleo público. Como se ha expuesto, en los últimos años se empiezan a detectar otros fenómenos conflictivos derivados de la intensa movilidad de personas a que ha dado lugar la economía globalizada.

Los intensos movimientos migratorios registrados en la última década abren la puerta a múltiples trabajadores cualificados, de origen extraeuropeo, que desean hacer valer sus estudios de origen para lograr una mejor posición en el mercado de trabajo español. Muchos de ellos, con el fin de perfeccionar sus conocimientos, acceden a estudios de Máster o de Doctorado en Universidades europeas buscando obtener un plus de especialización que los diferencie del resto y les asegure mejores condiciones de empleo. Ahora bien, ¿qué trascendencia práctica tienen estos nuevos títulos académicos de segundo o tercer ciclo, obtenidos sin haber homologado la titulación de partida que constituía su primer ciclo formativo? ¿Estas segundas titulaciones ofrecen, por sí solas, la posibilidad de acceder al empleo público en España sin tener que seguir el correspondiente procedimiento de homologación del título universitario de partida?

Como a continuación se analiza con detenimiento, la respuesta que se ofrezca a esta pregunta tendrá una importancia práctica fundamental, pues no solo influirá en la forma de computar los méritos del concurrente a la plaza, modulando su puntuación total, sino que, en muchos casos, podría llegar a determinar la inadmisión del solicitante, al no considerarse cumplidos los presupuestos básicos de acceso al correspondiente proceso selectivo.

Antes de proseguir, conviene recordar que la configuración del sistema europeo de educación superior influye en la respuesta que se haya de ofrecer al problema. Y es que, estructurado en un primer, segundo y tercer ciclo de estudios sucesivos(15), parte, por propia esencia, de la previa obtención de todos y cada uno de los escalones previos, sin los cuales el acceso a los niveles superiores de formación sería imposible.

En un sistema de formación universitaria estructurado en tres ciclos sucesivos -y no alternativos- (Grado, Máster, Doctorado), ¿no resulta obvia esta aclaración? ¿No todas las personas que aporten un título de Máster universitario habrán obtenido previamente un título de Grado o Licenciatura? Contestando a esta pregunta se debe decir que así debería ser. De hecho, conviene precisar que, esta sucesión de niveles de formación concurrirá en el 99,9% de los potenciales concurrentes, pero puede que no en todos ellos. ¿Por qué? ¿Cómo se puede producir hoy en día la situación en la que un sujeto acredite estar en posesión de un título oficial de Máster y en cambio, no haya cursado previamente un Grado oficial (o, en su momento, estudios de Licenciatura, Ingeniería o Arquitectura)? La práctica, demostrando una vez más ser mucho más variada y compleja que cualquier situación que pueda contemplar, a priori, el legislador, nos presenta situaciones en las que este iter formativo, lógico y aparentemente creciente, no se cumple. ¿Cómo puede llegar a ocurrir eso?

Existen dos vías para llegar a esta situación: esto ocurre desde el momento en el que se admite el acceso a estudios de Máster o de Doctorado partiendo de la posesión de títulos de Grado universitario no oficiales, así como de títulos de Grado extraeuropeos no homologados(16). Pese a su (de momento) excepcionalidad, se trata de dos situaciones que hay que conocer, detectar e individualizar, con el fin de impedir la entrada al empleo público a sujetos que no cumplen los presupuestos legalmente exigidos para ello, evitando que, por error, pasen desapercibidos supuestos de inadmisión que pueden comprometer la legalidad del proceso selectivo.

Unos y otros títulos de partida, por diferentes causas carecen de efectos profesionales en España, pero sí ofrecen a su titular la posibilidad de proseguir sus estudios, obteniendo formación correspondiente a un segundo o tercer ciclo universitario (Máster y Doctorado respectivamente). Se tratan éstas de situaciones excepcionales de acceso a los niveles formativos superiores que, en la práctica, van a suscitar serias dudas interpretativas en las que no había reparado el legislador. Importantísimo problema práctico que, hoy en día empieza a generar múltiples conflictos. Y es que, aunque el legislador únicamente pretendió conferir efectos formativos a las titulaciones no oficiales (intentando no obstaculizar la continuación de los estudios por parte del interesado), y nunca barajó abrir puertas profesionales simplemente por el hecho de haber finalizado los estudios de Máster o Doctorado en Europa sin necesidad de homologar el título de Grado, no hubiera estado de más encontrar mayor precisión en la norma. Y es que, aunque diversos preceptos de nuestro ordenamiento jurídico, como se expone a lo largo de este trabajo, hacen referencia indirecta al problema planteado, dada la trascendencia del asunto, se necesitaría claridad absoluta, con el fin de evitar situaciones conflictivas.

IV. POSTURA JURISPRUDENCIAL

A la vista de lo expuesto, resulta imprescindible precisar que, ha sido nuestra jurisprudencia más reciente la que llega a la conclusión de que, la respuesta a las situaciones planteadas sí se encuentra detallada con precisión en el texto de la norma, pero no lo hace solo en la normativa que regula el sistema universitario español, sino en la que regula el acceso al empleo en general, y al empleo público en particular, en España.

Es el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), el que, en su art. 76, detalla cuáles son las titulaciones necesarias para acceder al Grupo A en la Administración pública. En concreto, en el citado precepto, se detalla que: “Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos: Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2. Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta”. Es entonces cuando surge la gran pregunta ¿cómo ha de interpretarse esta ambigua referencia? ¿Quiere decir que, podrá existir una ley especial que determine que serán necesarios otros títulos distintos al de Graduado, Licenciado, Ingeniero o Arquitecto para desempeñar las tareas propias del puesto de trabajo que se convoca? Y si esto es así, ¿los citados títulos serán cumulativos o alternativos? La respuesta que se ofrezca a estas preguntas tendrá un importantísimo valor práctico, pues afectará, de forma sustancial, a la hora de definir tanto los requisitos de acceso al empleo público como los méritos puntuables en caso de concurso.

Sobre este tema, doctrina y jurisprudencia administrativa, coinciden en señalar, sin excepciones, que esta última frase del citado precepto, se refiere únicamente a la posibilidad de exigir también, en las preceptivas convocatorias de las plazas, otros títulos complementarios al título de Grado (o complementarios a los correspondientes a los antiguos estudios de Licenciatura, Arquitectura, o Ingeniería) que aseguren la posesión por parte del concurrente de unas determinadas competencias profesionales imprescindibles para el tipo de trabajo al que opta (como el título de Máster o el de Doctorado), pero que en ningún caso, se trata de una previsión que permita eximir del preceptivo título de Grado, por el simple hecho de estar en posesión de otras titulaciones(17). Y es que, en otro caso, no se podrá asegurar que el sujeto en cuestión haya adquirido todas y cada una de las competencias profesionales que el nivel formativo que acredita debería reportarle.

En otras palabras, nuestros jueces y tribunales, en consonancia con lo dispuesto en la propia exposición de motivos del vigente EBEP, consideran que, en el apartado citado, y por medio de esta genérica expresión, se han querido reflejar las dificultades de realizar una equiparación automática y precisa entre las antiguas Licenciaturas, Ingenierías o estudios de Arquitectura, con los actuales títulos de Grado, después de la plena implantación en España del “modelo Bolonia”, dejando abierta la posibilidad de determinadas Administraciones públicas, siempre que lo justifiquen adecuadamente, de exigir estudios de Grado+Máster (o incluso, cuando proceda, de Grado, Máster+ Doctorado), para acceder a determinadas categorías profesionales legalmente regladas, posibilidad que resulta especialmente útil para diferenciar los presupuestos de acceso, respectivamente, a las actuales categorías de A1 y A2 en nuestras Administraciones públicas, incluidas actualmente en el EBEP, pero inexistentes con anterioridad al año 2007(18).

En este sentido se ha pronunciado tajantemente tanto el Instituto Nacional de Administración Pública (véase la consulta vinculante publicada en el Boletín de consultasen materia de recursos humanos de la Dirección General de la Función Pública de 16/07/2018), como, reiteradamente, el Tribunal Supremo (SSTS de 27 de diciembre de 1991 y de 9 de marzo de 2016, entre otras), al igual que unánimemente, la doctrina administrativista(19), concretando que el título de Máster, por sí solo, no constituye título habilitante para el acceso al Grupo A. Aunque las sentencias citadas se refieren exclusivamente a la necesidad de acreditar la tenencia previa de estudios de Grado cuando se aporta un título de Máster universitario, por analogía, esta misma interpretación resultaría plenamente aplicable también a los estudios de Doctorado, en cuyo caso, el concurrente deberá acreditarla tenencia oficial de los títulos académicos previos que posibilitaron en su momento, el acceso a los citados estudios (en este caso, Licenciatura o Grado+Máster). Y es que, en caso contrario, no se podrá asegurar que el sujeto que finalmente resulte adjudicatario de la plaza, después de superar el correspondiente proceso selectivo, sea realmente el mejor preparado, para desempeñar las tareas encomendadas(20).

Así, por ejemplo, el TS, en sus importantísimas sentencias de 25 y 26 de septiembre de 2019 (nº. sentencia 124172019 y 1268/2019), creando así jurisprudencia, legitima que las Administraciones públicas puedan tener cuerpos propios a los que se acceda con nivel de Grado+Máster, de forma que no puedan participar en ellas los solicitantes que simplemente acrediten el título de graduado, ni tampoco, las personas que, por las causas antes mencionadas, únicamente puedan justificar estar en posesión del título de Máster. En estos casos, la exclusión de los concurrentes del proceso selectivo se considerará ajustada a derecho, por no acreditar, de acuerdo con el último inciso del segundo párrafo del art. 76 LBEP, el “otro título universitario” requerido en la convocatoria.

A similar conclusión (aunque referida a la posibilidad de acceder al examen oficial de acceso a la Abogacía) llega la SAN, Sala Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, de 4 de noviembre de 2019 (rec. nº. 223/2018), precisando que el sistema de formación universitario debe seguir, sin excepciones, un íter lógico, “con requisitos de consecución sucesiva y consecutiva”, entendiendo que no cabe admitir que se ha obtenido la formación especializada propia de los estudios de Máster o Doctorado, si no se acredita estar en posesión de la formación básica y general que implican los estudios de Grado, pues se trata de una “exigencia cronológica restrictiva”, imposible de subsanar aportando únicamente el reconocimiento de nivel que en su momento posibilitó la continuación de los estudios (pues, como se ha expuesto, tal reconocimiento de nivel surte efectos exclusivamente formativos y no profesionales, que solo se obtendrán mediante homologación).

Con esta interpretación nuestro alto Tribunal no solo está salvaguardando el principio de seguridad jurídica, garantizando la concordancia interna de la normativa española, sino que también está resaltando la clara distinción práctica que existe entre los efectos meramente académicos y los efectos profesionales de los títulos que, por diversos motivos, no se puedan considerar títulos “oficiales” en España(21). Realizando otra interpretación se estaría reconociendo efectos jurídicos a un título extranjero no homologado y, por tanto, otorgando al mero hecho de continuar los estudios un valor de homologación tácita del título no oficial de partida, produciéndose así un resultado totalmente contrario a la finalidad de la ley.

De esta forma, nuestra jurisprudencia más reciente insiste en que un título no homologado no es un título oficial en España y, por lo tanto, no puede desplegar ningún efecto jurídico, ni de forma directa ni de forma indirecta. Por lo tanto, cuando la posesión del citado título universitario se configure como un presupuesto de acceso al empleo público, se deberá excluir al sujeto que no acredite estar en posesión de la preceptiva homologación. Por su parte, en el caso de que el título aportado sea simplemente un mérito relevante en el concurso público, al no tratarse de un título legalizado, no podrá surtir ningún efecto en territorio español, por lo que no deberá ser objeto de puntuación alguna. Una interpretación contraria implica vulnerar el principio de igualdad en el acceso al empleo público, dando lugar a una discriminación de trato derivada del país de obtención de los estudios(22). Y es que, se estaría permitiendo, injustificadamente obviar los complejos y minuciosos trámites de comprobación de la concordancia de los estudios cursados que implica todo procedimiento de homologación, convirtiéndolo en un mero trámite potestativo y perfectamente sustituible por otros menos gravosos (repárese en el hecho de que, en la práctica, el tiempo medio de obtención de la homologación de un título universitario de Grado ronda los cuatro años, mientras que, el tiempo medio de obtención de un título de Máster apenas supera el año, a la vez que los nuevos estudios de Doctorado marcan un periodo máximo de tres años para que los doctorandos defiendan su tesis doctoral).

V. LOS CONFLICTOS PLANTEADOS EN EL ÁMBITO UNIVERSITARIO

Uno de los ámbitos en los que con más ocasiones se plantean problemas como el citado, es el universitario. La movilidad docente e investigadora que exige el sistema obliga, unida a la paralización en las contrataciones que, desde que comenzó en España la Gran Crisis sufren nuestras Universidades públicas, obliga a muchos docentes a probar en otros países. Y a la inversa. La Universidad española no escapa de los intensos movimientos migratorios que registra el país con carácter general, aunque en esta ocasión se trate de una movilidad internacional de potenciales trabajadores cualificados que buscan incorporarse a los cuerpos docentes universitarios.

El resultado es que, en la práctica, cada vez son más los concurrentes extracomunitarios a las plazas de PDI que convocan las Universidades españolas. Pero no solo eso. Ese tipo de concurrente, con carácter general, ha obtenido parte de su especialización profesional en España, cursando estudios de Máster y/o Doctorado oficiales en una de nuestras Universidades, títulos que después aportará con el fin de demostrar que reúne los requisitos de acceso al correspondiente concurso público de plazas de Profesor Ayudante, Ayudante Doctor, Contratado Doctor, Profesor Asociado, o incluso, de Profesor contratado para sustituciones. Y no solo eso. El problema se complica cuando, en ocasiones, el sujeto en cuestión, pese a no disponer de un título de Grado o Licenciatura homologado en España, si está en posesión de una acreditación de la ANECA que, a priori estaría indicando que el sujeto en cuestión cuenta con la experiencia investigadora y docente suficiente para desempeñar las tareas propias de una categoría universitaria en concreto.

Es entonces cuando se plantea la siguiente duda: ¿la acreditación de la ANECA es título suficiente para acceder a los cuerpos docentes universitarios? ¿La Ley Orgánica de Universidades (en adelante LOU) establece requisitos de acceso a los cuerpos docentes universitarios propios y específicos, diferentes a los que rigen el acceso al resto del empleo público? O por el contrario ¿únicamente precisa que, los concurrentes deberán reunir, además de los marcados con carácter general en la LBEP, unos presupuestos específicos, únicamente relevantes para ocupar las categorías docentes universitarias previstas en la LOU?

Antes de contestar a esta pregunta, sobra decir que tampoco se trata ésta de una cuestión que cada Universidad pueda decidir de motu propio, pues no se encuentra comprendida dentro del principio de autonomía universitaria.

La respuesta a esta pregunta nos la ofrece el propio art. 48 de la LOU, en el que claramente se diferencia entre los requisitos generales de acceso al empleo público, y los requisitos específicos (y por ello, añadidos a los generales), que determinarán la posibilidad de acceso a cada una de las concretas categorías docentes universitarias. Recuérdese que, además de los estudios de Licenciado, Arquitecto, Ingeniero o de Grado, el sistema de acceso a los cuerpos docentes universitarios puede exigir el título de Doctor y la correspondiente acreditación de la ANECA (presupuestos que deberán reunir todos los concurrentes, salvo en las plazas de profesor Asociado, Ayudante o profesor Contratado para sustituciones).

Llegados a este punto, es donde surge una pregunta crucial: ¿las particularidades del acceso a los cuerpos docentes universitarios obligan a apreciar que, llegado el caso, bastará el título de Doctor o la obtención de la preceptiva acreditación de la ANECA, sin necesidad de aportar título oficial que acredite la posesión de los correspondientes estudios de primer ciclo (Grado, Licenciatura, etc.)?

La interpretación sistemática de los diferentes textos normativos que, de forma conjunta, han de aplicarse para resolver esta cuestión, lleva a entender que, por coherencia interna de nuestro ordenamiento jurídico, los requisitos de acceso a la docencia universitaria deben respetar los requisitos generales de acceso al empleo público, pues en su propia configuración el legislador no ha previsto excepción alguna. Por lo tanto, estos presupuestos de acceso no podrán hacerse depender de la redacción específica que cada Universidad, libremente decida incluir en el texto de las convocatorias de plazas que publique en el correspondiente Boletín Oficial, sino que, las citadas convocatorias deberán, en todo momento, ajustarse, no solo a las especificidades propias de cada concreta categoría docente indicadas en la LOU, sino también, a las previsiones generales marcadas por la LBEP.

De esta forma, la tenencia de un título de Licenciado, Graduado, Ingeniero o Arquitecto oficial y correctamente homologado dentro del periodo de presentación de solicitudes se incluye, junto con la mayoría de edad(23) y la inexistencia de causa legal de inhabilitación, entre los presupuestos que determinan la capacidad del concurrente, garantizando en todo momento el cumplimiento de los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público. Adviértase que tanto las plazas de profesor Asociado, como las de Profesor Ayudante, Ayudante Doctor o Contratado Doctor se encuadran dentro del grupo A de cotización, por lo que la existencia de título acreditativo de la tenencia de un título de Licenciatura, Grado, Ingeniero o Arquitecto se convierte en un presupuesto imprescindible para su válida contratación y encuadramiento en la Seguridad Social. Precisamente en esto se diferencian PAS y PDI en nuestras universidades, y es que mientras en el acceso a la condición de personal de administración y servicios se puede ocupar puestos correspondientes a los grupos A, B, C y D, y en no todos ellos es preciso acreditar titulación universitaria, no ocurre lo mismo con el PDI. Por lo tanto, en el ámbito universitario, la tenencia del título de doctor debe considerarse un presupuesto previo e imprescindible para obtener acreditación positiva de la ANECA a la figura de Ayudante Doctor, y no un presupuesto autónomo de admisibilidad al empleo público, como sí lo son los estudios oficiales de Grado, Licenciatura, Ingeniería o Arquitectura (respecto al grupo A) o, respecto a las plazas de administración y servicios que así lo requieran, los de Técnico Superior (para el grupo B) y los Título de Bachiller o Técnico o Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria (respectivamente para acceder a los grupos C1 y C2).

En cambio, resultaría totalmente contrario a la normativa vigente considerar la acreditación a Profesor Ayudante Doctor (o cualquier acreditación posterior) como homologación <<tácita>> de un título extranjero de Licenciatura o Grado, porque el RD 967/2014, de 21 de noviembre, que regula, precisamente, la homologación de títulos de licenciatura, grado, arquitecto o ingeniero, circunscribe la actuación de la ANECA en la homologación de estos títulos a la emisión de un informe que le es requerido por la Subdirección General de Títulos y Reconocimiento de Cualificaciones, atendiendo a los criterios de evaluación recogidos en el artículo 10 de mencionado Real Decreto, siendo el órgano competente para resolver la Dirección General de Política Universitaria, requiriéndose un trámite de información pública publicada en la sede electrónica del MEC y en el BOE. Similares reflexiones pueden realizarse respecto a títulos no oficiales, respecto a los cuales, la obtención posterior de un título de Máster o de Doctorado no puede confundirse con una “oficialización” tácita de los estudios anteriores.

Así pues, estar en posesión de título de Licenciado, Graduado, Ingeniero o Arquitecto, correctamente homologado es un presupuesto básico de acceso al empleo público en España (artículo 76.1.e del EBEP), no equiparable ni compensable con la acreditación de otros títulos españoles, como puede ser el título de Máster o el título de Doctor, presupuesto que, tampoco podría en modo alguno considerarse superado por la mera tenencia de una acreditación positiva expedida por la ANECA, pues para lograrla únicamente se valoran los méritos investigadores del concurrente, y no la situación administrativa en la que se encuentra el título académico obtenido en España(24).

Realizar otra interpretación implica reconocer, intencionadamente, efectos jurídicos a un título que no ha superado el procedimiento de homologación, con pleno conocimiento de la desigualdad de trato en la que coloca a los restantes concurrentes (además de a los potenciales concurrentes que no firmaron la solicitud de acceso, por confiar en que el proceso de admisión se realizaría ateniéndose a la normativa vigente), desconociendo que tanto el art 46 LOU como el art. 76 LBEP son preceptos esenciales e imprescindibles para garantizar el cumplimiento de la ley, la salvaguarda del orden público español, la seguridad jurídica y la plena igualdad de derechos entre aspirantes.

Adviértase que no se trata ésta de una respuesta diferente a la que se ofrece en el ámbito de la contratación privada de servicios profesionales, en la que, sin lugar a dudas, multitud de ciudadanos que acceden al mercado de trabajo español con títulos extracomunitarios no homologados, han de aceptar puestos de trabajo no cualificados por no tener el título expedido validez oficial ni, por tanto, poder surtir efecto alguno (ni directo ni indirecto) en España.

VI. CONCLUSIONES: LA TRASCENDENCIA DEL CRITERIO SEGUIDO

Como se ha expuesto, nuestros jueces y tribunales empiezan a pronunciarse sobre el problema derivado de lo que podría llamarse “íter formativo irregular” en el acceso al empleo público, y lo hacen denegando la admisibilidad de aquellos concurrentes que no acrediten no solo la oficialidad, sino también la concordancia consecutiva de los títulos universitarios aportados. De esta forma, se asegura no solo que el sistema de formación universitaria español, estructurado en tres ciclos sucesivos al que se adscriben respectivamente los estudios de Grado, Máster y Doctorado, no se vea alterado, de forma irregular, por una mala interpretación de los presupuestos de acceso al empleo público, en perjuicio de la seguridad jurídica, sino también, que el candidato que resulte finalmente seleccionado, sea el que acredite, de forma fehaciente, haber adquirido, todas y cada una de las competencias necesarias para desarrollar eficazmente las tareas encomendadas, presupuesto que nunca se podrá cumplir si el sujeto en cuestión presenta alguna laguna en su íter formativo particular.

Conviene reparar en que la postura seguida por nuestros jueces y tribunales es la de determinar la inadmisibilidad del concurrente que solo acredita el título universitario superior exigido en la convocatoria (como Máster o Doctorado) pero no el inferior, en virtud del cual accedió a los citados estudios, lo que constituye un presupuesto automático e insubsanable de inadmisión al concurso del solicitante, puesto que tanto los requisitos de acceso exigibles, como los méritos alegados por los candidatos para ser sometidos a valoración deben poseerse con anterioridad a la fecha de terminación del plazo de presentación de solicitudes (admitiéndose únicamente, como es sabido, la subsanación de documentación respecto a presupuestos y méritos que el solicitante poseyera en el momento de finalización del plazo de presentación de instancias, pero que, por causas ajenas a su voluntad, no hubiera podido acreditar antes).

En concreto, con esta respuesta se intenta garantizar la ausencia de discriminación derivada del país de obtención de los estudios. Y es que, si nadie discute que la carencia de título oficial impide a un español concurrir a los procesos selectivos en los que se exija tal presupuesto, ¿por qué querer plantear una solución distinta cuando se posee un título extranjero no homologado y, por lo tanto, sin efectos jurídicos en España?

Como se puede apreciar se trata de un aspecto independiente y totalmente diferenciado de la posible problemática que se podría suscitar respecto al hecho de si el ciudadano en cuestión dispone o no del preceptivo permiso de trabajo para desarrollar lícitamente una actividad profesional en territorio español (y es que, a diferencia de la homologación, bastará con que este último presupuesto se cumpla en el momento de la firma del contrato). Tampoco se trata ahora de valorar si los ciudadanos extracomunitarios pueden acceder al empleo público en condiciones de igualdad con los españoles, o de si están sometidos a alguna limitación al respecto, cuestión que, aunque también compleja, es totalmente diferente al problema planteado(25). Y es que, entre otras cosas, no hay que presuponer que serán solo los ciudadanos extracomunitarios los que aporten títulos no homologados, pues hoy en día hay muchos ciudadanos españoles que, por diversos motivos, cursaron sus estudios universitarios fuera del EEES.

Ahora bien, ¿qué ocurre si por desconocimiento o error, se admite a un candidato que no cuenta con la homologación de todos y cada uno de los títulos exigidos para poder concurrir al proceso selectivo?

Ante esta pregunta, las reglas de la lógica llevan a determinar que procedería declarar la nulidad de todo el proceso selectivo, basado en defectos y errores en la aplicación de la norma, consecuencia que podrá alegarse en cualquier momento por toda persona que acredite interés legítimo, dado que los defectos causantes de nulidad del procedimiento administrativo son imprescriptibles(26). Cabe rechazar por tanto cualquier posible interpretación en virtud de la cual se quiera considerar trabajador indefinido no fijo a aquél que accedió al empleo público habiéndose obviado las causas de inadmisión que, legalmente, hubiesen resultado aplicables.

Y es que, aunque una mala interpretación de la exigencia de homologación de los títulos universitarios extranjeros también puede dar lugar a la apertura de una “puerta de atrás” de acceso al empleo público, admitiendo a concurso, o incluso adjudicando la plaza a candidatos que no reúnen los presupuestos legales exigibles para acceder válidamente al empleo público ni en España ni en Europa, la naturaleza del error conduce a apreciar otras consecuencias jurídicas distintas al reconocimiento de la condición de indefinido no fijo. Adviértase que nuestra jurisprudencia más reciente diferencia entre los supuestos en los que administrativa o judicialmente se declara la irregularidad de la convocatoria del proceso selectivo (por contradicción de la ley de su redacción literal o por una defectuosa interpretación de los presupuestos de acceso por parte del órgano encargado de hacerla efectiva), del resto de situaciones de fraude de ley que se puedan producir en la contratación pública, reservando la nulidad de la contratación para los vicios en la contratación comprendidos en el primer grupo, y la consolidación del empleo mediante la figura del indefinido no fijo, para los restantes(27).

A la vista de lo expuesto, se hace esencial, como es lógico, realizar un procedimiento detallado y minucioso de comprobación de los presupuestos de admisión de todos y cada uno de los concurrentes. Pese a lo que a primera vista pueda parecer, no se trata ésta de una comprobación que siempre se realice con la diligencia debida. Y es que en la práctica es habitual encontrar convocatorias en las que únicamente se exige a los concurrentes aportar una declaración jurada en la que declaran estar en posesión de todos los presupuestos exigidos (sic), o simplemente, con el fin de agilizar el proceso, se les requiere aportar el título de mayor nivel, confiando, erróneamente, en que la posesión de éste presuponga necesariamente la posesión de los anteriores (cosa que, como hemos visto, no siempre ocurre).

En resumen, se trata ésta de una cuestión que empieza a tener muchísima importancia práctica en la sociedad globalizada del siglo XXI, que plantea nuevos retos a la hora de garantizar la legalidad en el acceso al empleo público y la eficacia en la prestación de servicios, pero que, muchas veces por desconocimiento de la norma (o mejor dicho, por desconocimiento de las situaciones atípicas que escapan de la sucesión de ciclos formativos marcada con carácter general), se ha pasado erróneamente por alto en ciertos procesos selectivos, motivando la consiguiente impugnación judicial y la anulación de la adjudicación de la plaza, en detrimento de la agilidad que proclama la LBEP.

VII. BIBLIOGRAFÍA

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NOTAS:

(1). Asunto que analizan, detalladamente, entre otros, REGIDOR JUNQUERA, A., “El acceso al empleo público: un apunte sobre la problemática creada en torno a la nueva titulación de Máster universitario”, Lan Harremanak, nº. 22, 2010, págs. 167-184, y LACAL MATEOS, E., “El acceso de los diplomados universitarios, arquitectos técnicos e ingenieros técnicos al Grupo A, conforme a lo establecido en el art. 76 del Estatuto del Empleado Público”, Anales de Derecho, nº 26, 2008, soporte informático.

(2). Solo en el caso de que no haya convenio internacional aplicable, se deberá seguir el correspondiente procedimiento de homologación de titulaciones no universitarias, en los términos marcados por el Ministerio de Educación (http://www.educacionyfp.gob.es/servicios-al-ciudadano/catalogo/gestion-titulos/estudios-no-universitarios/titulos-extranjeros/homologacion-convalidacion-no-universitarios.html).

(3). Procedimiento de homologación regulado, dependiendo de si se trata de estudios universitarios o no universitarios, por el Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria; o por el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior.

(4). Se trata de un procedimiento individual y personalizado que deberá solicitar cada sujeto, sin que existan homologaciones genéricas de titulaciones o planes de estudios (aunque el Ministerio de Educación, a la hora de proceder a realizar la minuciosa valoración que implica el procedimiento de homologación o declaración de equivalencia, puede recurrir, a los precedentes para agilizar el proceso). Además, hay que tener en cuenta que, aunque cualquier título obtenido en país extraeuropeo necesita la correspondiente homologación para surtir efectos profesionales en España, en algunos casos, en virtud de acuerdos bilaterales, y siempre que la titulación de origen presente determinadas características, se articula un sistema de reconocimiento especialmente sencillo que, sin dejar de ser imprescindible, puede resultar particularmente rápido. Convenios de este tipo existen en la actualidad con prácticamente todos los países americanos. Sirva como ejemplo, el Acuerdo de reconocimiento mutuo de títulos, diplomas y grados académicos de Educación Superior entre el Reino de España y la República Argentina, hecho ad referéndum en Madrid, el 23 de febrero de 2017 (BOE 18 de enero de 2019). El citado precepto hace referencia a un proceso sumario de reconocimiento recíproco de títulos universitarios a los que solo podrán acceder aquellas titulaciones que, previamente, hayan sido verificadas tanto por la ANECA como por la agencia equivalente argentina (CONEAU), en los términos previamente indicados por la Comisión Bilateral Técnica constituida al efecto.

(5). Adviértase que, si la colegiación resulta obligatoria para el desarrollo de ciertos puestos de trabajo, tanto en el ámbito público como el privado, sería un contrasentido permitir el acceso al empleo público a sujetos que ni siquiera reúnen, por no tener su título de Grado o Licenciatura homologado en España, los presupuestos para acceder a la citada colegiación. Aspecto que aborda LOPÉZ CUMBRE, L., “Obligación de colegiación de empleados públicos: nulidad de precepto autonómico que exime de dicha obligación”, Jurisprudencia Constitucional sobre trabajo y Seguridad Social, Tomo XXXVI: 2015-2018, (coord. SÁNCHEZ TRIGUEROS et alt.), Civitas, Madrid, 2019, págs. 1575-1591.

(6). Como pone de manifiesto ESPAÑA PÉREZ, JA., en “La homologación de títulos universitarios extranjeros en España y otras figuras afines”, Revista Jurídica de Investigación e Innovación Educativa, nº. 18, 2018, págs. 81-118, esta declaración administrativa exigirá no solo la comprobación de que la formación aportada tenga validez en todo el territorio nacional y una duración y carga lectiva mínima coincidentes con la que se exige en España para la obtención de los títulos universitarios de carácter oficial, sino que también se deberá valorar el contenido de las enseñanzas, del desarrollo de los correspondientes planes de estudios, la capacidad docente e investigadora del profesorado y cuantas otras circunstancias que acrediten que el sujeto en cuestión ha alcanzado un nivel de formación similar al que otorga la titulación que pretende equiparar.

(7). Principio íntimamente vinculado a la esencia misma del derecho constitucional en España, proclamado en el art. 23.2 CE, pero íntimamente vinculado al derecho a la igualdad (14 CE) y al 103.3 CE al tratar sobre “el Gobierno y la Administración”, tal y como analiza FERNÁNDEZ DELPUECH, L., “Una reconstrucción de los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público”, BOE, Madrid, 2015, págs. 44 y ss.

(8). Se trata de un tema ampliamente tratado por la doctrina. Entre otros, véase ARUFE VARELA, A., “Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: una anomalía jurisprudencial y legal”, Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, nº. 40, 2015, soporte informático. También, CAVAS MARTÍNEZ, F., “El empleo temporal irregular en el sector público”, Anales del Derecho, nº. 35, 2/2017, págs. 1-41.

(9). Con el fin de mantener la concordancia interna del ordenamiento jurídico, debe entenderse que también cabría el reconocimiento de la condición de trabajador indefinido no fijo como consecuencia de la declaración de la Inspección de Trabajo después de que el trabajador afectado haya presentado denuncia por haber sido objeto de una contratación laboral irregular.

(10). Esta medida estuvo temporalmente suspendida de aplicación por motivo de la crisis económica, hasta 31 de diciembre de 2013. Repárese en que las únicas situaciones excluidas de la aplicación de las citadas consecuencias son: “los contratos formativos, de relevo e interinidad, a los contratos temporales celebrados en el marco de programas públicos de empleo-formación, así como a los contratos temporales que sean utilizados por empresas de inserción debidamente registradas y el objeto de dichos contratos sea considerado como parte esencial de un itinerario de inserción personalizado” (art. 15.5 in fine ET). Pese a todo, se ha de señalar un dato: la redacción original del art. 15.5 ET especificaba que la consecuencia prevista para los supuestos de encadenamiento de sucesivos contratos temporales, "surtirá efectos en el ámbito de las Administraciones públicas y sus organismos autónomos, sin perjuicio de la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, por lo que no será obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios, de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable". Ahora bien, la eliminación de la referencia a las Administraciones públicas que se incluía en la redacción original del precepto no puede confundirse con la exclusión de sus efectos a las contrataciones laborales realizadas en este ámbito, entendiendo que persigue únicamente una simplificación del precepto.

(11). Plazo ampliable durante 12 meses más por convenio colectivo de ámbito sectorial estatal o, en su defecto, por convenio colectivo sectorial de ámbito inferior.

(12). Según indica la STS (Sala de lo Social, Sección 1º) de 10 de diciembre de 2009 (nº de recurso 691/2009).

(13). Interesante y complejo tema que analiza de forma impecable CAVAS MARTÍNEZ, F., “El empleo temporal irregular en el sector público”, Anales del Derecho, nº. 35, 2/2017, págs. 1-41 soporte informático.

(14). Sobre esta importantísima cuestión, ARUFE VARELA, A. aboga por cortar de raíz una figura contractual nacida del fraude de ley, planteándose reconocer la nulidad total de los contratos así celebrados en las Administraciones públicas, activando además, al mismo tiempo del delito de prevaricación administrativa, en “Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las Administraciones Públicas: una anomalía jurisprudencial y legal”, Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, nº. 40, 2015, soporte informático.

(15). El art. 2.1 del RD 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado, especifica que “se entiende por Doctorado el tercer ciclo de estudios universitarios oficiales, conducente a la adquisición de las competencias y habilidades relacionadas con la investigación científica de calidad”.

(16). Es importante destacar que, de forma transitoria, se permitió a los antiguos Diplomados universitarios concurrir a puestos de trabajo correspondientes al Grupo A2, al tratarse de una categoría académica a extinguir desde que culminó el proceso de adaptación al EEE de los títulos universitarios. Y es que tanto los clásicos estudios de Licenciatura como los de Diplomatura quedaron igualmente sustituidos por los nuevos títulos de Grado universitario, por lo que resulta particularmente difícil realizar una equivalencia perfecta entre los antiguos estudios y los nuevos. Sobre esta situación transitoria, trata LACAL MATEOS, E., “El acceso de los diplomados universitarios, arquitectos técnicos e ingenieros técnicos al Grupo A, conforme a lo establecido en el art. 76 del Estatuto del Empleado Público”, Anales de Derecho, nº 26, 2008. Por el contrario, para acceder a la condición de A1, se deberán cursar los créditos necesarios para lograr la adaptación de los estudios de Diplomatura en estudios de Grado. Como advierte, sin que existe excepción al respecto, MARTÍNEZ BELTRÁN, J.A., “Titulaciones superiores y acceso al empleo público local: varios problemas y algunas soluciones”, Tribuna, El Derecho, marzo 2017, soporte informático.

(17). Esta diferencia entre formación básica (que ofrecen los estudios de Grado) y formación complementaria (Máster y Doctorado), a la hora de alcanzar la “formación completa” de nuestros estudiantes, se analiza con detenimiento en TENA PIAZUELO, I., “Una década del Modelo Bolonia de Universidad”, Revista de Derecho, Empresa y Sociedad, enero junio, 2020, pág. 28. El citado autor hace hincapié en que, el proceso formativo actualmente vigente se estructura en ciclos formativos completos y sucesivos, nunca alternativos.

(18). Con la Declaración de Bolonia, el 19 de junio de 1999, firmada por 29 países europeos, tuvo origen el EEES, más conocido como <<Proceso de Bolonia>>, Espacio que ha pasado de los originales veintinueve países a los casi 50 que lo forman actualmente. El proceso de implantación del EEES o Plan Bolonia comenzó en el año 2007 en España y culminó en el año 2010, de forma que, en todas las Universidades españolas, todos los títulos que comenzaran en el curso académico 2010/2011 debían revestir la forma de Grado, aunque los estudiantes matriculados en cursos anteriores de los tradicionales estudios de Diplomatura y Grado pudieron final sus estudios, proceso que explica con detenimiento, REGIDOR JUNQUERA, A., “El acceso al empleo público: un apunte sobre la problemática creada en torno a la nueva titulación de Máster universitario”, Lan Harremanak, nº. 22, 2010, pág. 170.

(19). Al respecto, MARTÍNEZ BELTRÁN, J.A., “Titulaciones superiores y acceso al empleo público local: varios problemas y algunas soluciones”, El Derecho (Tribuna), marzo 2017, soporte informático.

(20). Aspecto fundamental para garantizar el correcto respeto a los principios constituciones de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, tal y como expone, con carácter general, REGIDOR JUNQUERA, A., “El acceso al empleo público: un apunte sobre la problemática creada en torno a la nueva titulación de Máster universitario”, Lan Harremanak, nº. 22, 2010, págs. 167 y ss.

(21). Diferenciación a la que, ya en su momento, hacía referencia REGIDOR JUNQUERA, A., “El acceso al empleo público: un apunte sobre la problemática creada en torno a la nueva titulación de Máster universitario”, Lan Harremanak, nº. 22, 2010, págs. 167-184.

(22). Piénsese que ningún título universitario obtenido en España podrá surtir efecto alguno, como verdadero título universitario, si no es oficial (como ocurre con las carreras inacabadas o con los estudios propios de determinados entes formativos que, independientemente de la denominación que se les haya otorgado, únicamente podrán puntuarse, en su caso, como “cursos”, y no como “títulos oficiales”). Razón de ser que se desprende de la STS 3365/2019, Sala de lo Contencioso, Sección 4, de 21 de octubre de 2019 (nº. rec. 1424/2017), al valorar la trascendencia de la formación MIR obtenida en país extraeuropeo.

(23). Sobre el papel determinante de la edad, no solo para determinar las posibilidades de acceso al empleo público, sino también al trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia en general, véase MARTÍNEZ BARROSO, M.R., “Influencia de la edad en las relaciones laborales: acceso al empleo y protección social”, Aranzadi, Pamplona, 2018.

(24). Precisamente por este motivo, debe insistirse en que el art. 12.2 del RD 1312/2007 por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, únicamente contempla que al acreditación de la ANECA surtirá idénticos efectos que la “homologación del título de doctor”, situación en modo alguno comparable con el referido a la homologación, reconocimiento o equivalencia de los títulos de Grado, Licenciatura, Ingeniería o Arquitectura regulado en el RD 967/2014, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior que, como es sabido, por la trascendencia de sus efectos, establece los requisitos y trámites muy estrictos para la convalidación de estudios extranjeros equivalentes al primer ciclo de formación universitaria, así como una resolución especialmente fundamentada.

(25). Tema que analiza in extenso, MOLINA GARCÍA, M., “El acceso al empleo público de ciudadanos extranjeros y comunitarios”, Anales de la Facultad de Derecho, noviembre 2001, págs. 369-384. También al respecto, FERNÁNDEZ DELPUECH, L., “Una reconstrucción de los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público”, BOE, Madrid, 2015, págs. 50 y ss.

(26). Aspecto sobre el que ha incidido en numerosas ocasiones nuestra doctrina. Entre otros, cabe citar a BOCKSANG HOLA, G., “De la imprescriptibilidad de la nulidad de Derecho Público, Ius Publicum, nº. 14, 2005, págs. 87-104.

(27). Aspecto que advierte VILA TIERNO, F., “Algunas consideraciones sobre las posibles consecuencias extintivas en caso de acceso irregular a la Administración Pública”, en AAVV, “Reforma de las Administraciones públicas y empleo público. XXXIII Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales”, Monografía de Temas Laborales, nº. 54, (GÓMEZ MUÑOZ, J.M, coord.), Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Junta de Andalucía, Sevilla, 2015, pág. 250.

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