Irene Araguàs Galcerà

La planificación normativa

 25/03/2021
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El presente trabajo tiene por objeto el estudio de la planificación normativa como herramienta esencial para la mejora de la regulación. Con este objetivo, se analiza la finalidad que cumple la planificación normativa y su contribución a la mejora de la calidad de las normas; la regulación de la planificación normativa en nuestro ordenamiento jurídico y su puesta en práctica; y aquellas medidas que, bajo nuestro punto de vista, es necesario adoptar para consolidar esta herramienta y seguir avanzando en este ámbito […]

Irene Araguàs Galcerà es Profesora Lectora de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona

El artículo se publicó en el número 56 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2021)

RESUMEN: El presente trabajo tiene por objeto el estudio de la planificación normativa como herramienta esencial para la mejora de la regulación. Con este objetivo, se analiza la finalidad que cumple la planificación normativa y su contribución a la mejora de la calidad de las normas; la regulación de la planificación normativa en nuestro ordenamiento jurídico y su puesta en práctica; y aquellas medidas que, bajo nuestro punto de vista, es necesario adoptar para consolidar esta herramienta y seguir avanzando en este ámbito. Este último análisis se realiza desde una perspectiva comparada, tomando como referencia aquellos sistemas jurídicos en los que la planificación normativa cuenta ya con un amplio recorrido, como es el caso del sistema estadounidense, en el que las agendas regulatorias que empezaron a implantarse en los años 70 del siglo pasado tienen un papel destacado en las potestades normativas (rulemaking) de las agencias administrativas.

I. PLANTEAMIENTO

La planificación normativa implica fijar con antelación, de forma metódica y organizada, los términos en los que se va a ejercer la iniciativa normativa (tanto legislativa, como reglamentaria), para que así los poderes públicos puedan cumplir con aquéllos objetivos que requieren de la innovación, modificación o revisión del ordenamiento jurídico.

En nuestro sistema jurídico, la primera norma que se ha referido de forma expresa, y en términos generales, a la planificación normativa, ha sido la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que prevé en su artículo 132 que: "Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente".

La falta de una regulación general sobre la planificación normativa con anterioridad a la LPAC no significa, obviamente, que dicha planificación no existiera; pues la propia organización del trabajo que precede la aprobación de una disposición general requiere prever con cierta antelación aquellos ámbitos en los que se va a elaborar una nueva norma o a revisar la regulación existente, tal como queda patente en los planes y programas de carácter sectorial que rigen la actividad pública(1).

En este contexto, el vacío normativo sobre esta cuestión debe vincularse a la escasa atención que, tradicionalmente, ha recibido en nuestro ordenamiento jurídico la regulación de la elaboración de disposiciones generales, especialmente acusada en relación a los reglamentos, que ha sido objeto de una regulación escueta y fragmentaria.

Mientras que, históricamente, la producción de disposiciones legales ha tenido una regulación más completa, la elaboración de normas reglamentarias estatales, autonómicas y también de las ordenanzas locales ha sido tratada por el legislador con cierta desidia, cuando no abandono(2), con unas carencias especialmente patentes en la génesis del procedimiento, pues la mayoría de normas reguladoras del ejercicio de la potestad reglamentaria, hasta hace poco, señalaban como primer trámite la elaboración del proyecto, como si éste surgiera de la nada(3).

Afortunadamente, esta situación se ha revertido a partir de la aprobación de la Ley 39/2015, que dedica su Título VI (arts. 127 a 133) a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

Las previsiones de este Título, ampliamente estudiadas por nuestra doctrina(4), no solo han supuesto una regulación conjunta de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y disposiciones administrativas de cualquier rango(5); sino que también son el reflejo de una renovada atención por parte del legislador estatal respecto a la innovación del ordenamiento jurídico, y de la voluntad de dotar a esta cuestión de una regulación más completa y homogénea(6).

Y es que, si bien el Título VI LPAC no regula, propiamente, un procedimiento para la elaboración de disposiciones generales, sí contiene una serie de previsiones que condicionan la elaboración de normas por parte de todos los entes que tengan atribuidas potestades normativas, al establecer unos principios de buena regulación (art. 129); un sistema de evaluación ex post de la normativa vigente (art. 130); previsiones referidas a la publicación de las normas (art. 131); obligaciones de planificación normativa (art. 132); así como los términos en los que debe desarrollarse la participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales (art. 133).

En este contexto, el presente estudio se centra en la planificación normativa como herramienta esencial para la mejora de la regulación. Sin desmerecer la importancia de los diversos trámites que integran, en sentido estricto, el procedimiento de elaboración de normas, no podemos obviar que algunas de las decisiones más relevantes para el correcto ejercicio de la potestad normativa se toman, precisamente, antes de que se inicien formalmente los trámites dirigidos a elaborar y aprobar una norma. Con unos recursos limitados, y un elevado número de problemas a los que enfrentarse, las elecciones que llevan a cabo los poderes públicos en la fase de planificación inciden de forma decisiva en el resultado final de la potestad normativa. Se trata, como sucede en todos los ámbitos, de enfrentarse de la mejor manera posible a los costes de oportunidad; ya que abordar un problema, regulando sobre una determinada materia o revisando la regulación ya existente en ese ámbito, implica no prestar atención a otros problemas, al menos desde el punto de vista regulatorio. Desde esta perspectiva, una correcta planificación normativa puede contribuir a que el ejercicio de la potestad normativa resulte más coherente, sistemático, eficaz y eficiente.

Teniendo en cuenta lo anterior, en las siguientes páginas examinaremos la finalidad que cumple la planificación normativa, especialmente desde el punto de vista de la calidad de las normas; su regulación y puesta en práctica en nuestro ordenamiento jurídico; y aquellas medidas que, bajo nuestro punto de vista, es necesario adoptar para consolidar y avanzar en la planificación normativa. Este último análisis se realizará desde una perspectiva comparada, tomando como referencia aquellos sistemas jurídicos en los que la planificación normativa cuenta ya con un amplio recorrido, como es el caso del sistema estadounidense, en el que las agendas regulatorias que empezaron a implantarse en los años 70 del siglo pasado tienen un papel destacado en las potestades normativas (rulemaking) de las agencias administrativas. En la actualidad, en virtud de las previsiones contenidas en la Regulatory Flexibility Act de 1980 y en diversas órdenes ejecutivas, todas las agencias federales con potestades normativas tienen que elaborar anualmente una agenda regulatoria pública de carácter individual (Annual Regulatory Plan), en la que se incluye la planificación respecto a las actuaciones relacionadas con la elaboración y aprobación de normas. Estos instrumentos se complementan con la denominada Agenda Unificada que se elabora a nivel federal (Unified Agenda of Federal Regulatory and Deregulatory Actions), que es una publicación semianual que contiene todas las acciones regulatorias que están considerando las agencias federales, y que pretende mejorar la coordinación entre las divisiones del gobierno y dar a conocer al público las próximas acciones normativas que se van a desarrollar.

Más allá del sistema estadounidense, debemos destacar que la gran mayoría de Estados miembros de la OCDE publican de forma anticipada un listado con las iniciativas normativas que prevén adoptar(7); y que, en el ámbito europeo, la planificación normativa se considera una pieza clave de los programas de mejora legislativa(8), tal como veremos a continuación.

II. LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA COMO INSTRUMENTO AL SERVICIO DE LA MEJORA DE LA REGULACIÓN

1. La potestad normativa: Una cuestión problemática

Como ya hemos señalado, la aprobación de la LPAC es el reflejo de una renovada atención del legislador estatal por los términos en los que se ejerce la potestad normativa, que a su vez se enmarca en una nueva cultura de la calidad normativa o better regulation, impulsada desde finales del siglo pasado por las instituciones europeas, los órganos consultivos, la doctrina(9) y la jurisprudencia, y que ha conllevado que todo el procedimiento de elaboración de normas se analice bajo nuevas ópticas, tanto en los elementos formales, como en relación a los mecanismos de adecuación del ejercicio de la potestad normativa como potestad discrecional (FONT)(10).

Y es que, en efecto, ya hace años que el ejercicio de la potestad normativa se ha planteado, desde diversos puntos de vista, como una cuestión problemática, en la que no pueden (ni deben) escatimarse esfuerzos; especialmente si tenemos en cuenta que, de las normas legales y reglamentarias que integran nuestro ordenamiento jurídico, se derivan, entre muchas otras cuestiones, el contenido y límites de los derechos reconocidos constitucionalmente, los mimbres de nuestra economía o los instrumentos dirigidos a proteger el patrimonio natural y el medioambiente.

En este contexto, y partiendo de que un análisis profundo de los problemas predicables de la potestad normativa excede del objeto de este trabajo, no podemos dejar de referirnos, aunque sea brevemente, a algunos de los aspectos susceptibles de mejora que han sido puestos de relieve tanto por nuestra doctrina como desde diversas instituciones, entre los que merecen destacarse los siguientes(11):

- El exceso de normas o sobreproducción normativa. Se trata de una problemática de carácter global, predicable de prácticamente todos los Estados contemporáneos, y que tiene una naturaleza cuasi crónica(12); aunque estas circunstancias no restan importancia a las devastadoras consecuencias que puede tener el exceso de normas en el correcto desarrollo de una sociedad y en su economía, ni son óbice tampoco para dejar de buscar soluciones al mismo, y más cuando se trata de una problemática que va en aumento y que en nuestro ordenamiento es especialmente acusada por los múltiples centros de producción normativa existentes(13).

- Los déficits de participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales; cuestión que resulta especialmente relevante en relación a la elaboración de reglamentos estatales y autonómicos, teniendo en cuenta la crisis de legitimidad que enfrentan, desde hace años, las Administraciones Públicas(14).

En concreto, respecto a la elaboración de reglamentos, existen bajos niveles de participación ciudadana, que se explican por diversos motivos. Por un lado, desde la perspectiva de la Administración, existe una marcada tendencia a soslayar los trámites participativos en base a diversos argumentos, destacando la alusión al carácter organizativo o interno del reglamento, no siempre ajustado a la realidad de la norma(15).

Por otro lado, y desde la óptica de los ciudadanos, en aquellos casos en que es posible la participación, son pocas las personas y entidades que participan; y aquéllas que lo hacen realizan comentarios que, habitualmente, no tienen el rigor técnico y jurídico necesario para que puedan incorporarse a la norma, ya sea como consecuencia del poco tiempo del que disponen para preparar sus aportaciones, o del desconocimiento sobre el funcionamiento del procedimiento de elaboración de reglamentos con carácter general, o de la materia que es objeto de regulación. Ello provoca que las aportaciones de los ciudadanos a una norma de la que serán los principales destinatarios tengan poca o nula incidencia(16), siendo casi anecdóticos los supuestos en que la Administración incorpora al texto finalmente aprobado alguna de las alegaciones realizadas(17).

- La falta de cauces adecuados para canalizar la intervención de los grupos de interés o lobbies en la elaboración de disposiciones generales, que se configura como un fenómeno creciente(18).

La actividad de influencia desarrollada por lobbies no cuenta en nuestro ordenamiento jurídico con una regulación de carácter general a nivel estatal(19), pero sí se ha empezado a regular recientemente a través de diversas leyes autonómicas, que han creado registros en los que deben inscribirse los grupos de interés para así permitir mayores niveles de conocimiento y rendición de cuentas(20).

Pese al avance que supone esta regulación autonómica de las actividades de lobbying, debemos señalar que la mayoría de las normas aprobadas hasta la fecha no tienen en cuenta las particularidades que revisten estas actuaciones cuando la actividad de influencia se centra en el ejercicio de la potestad normativa(21). Y es que el mero registro de los sujetos que actúan como lobbies no permite hacer el seguimiento de la denominada huella normativa ni tampoco evita la captura de la voluntad regulatoria(22); lo que provoca que haya elementos esenciales en la configuración de la norma que permanezcan en la sombra.

- La insuficiencia de los mecanismos de control aplicables a la potestad normativa, tanto con carácter previo a la aprobación de la norma, como una vez la disposición general es aprobada y pasa a integrarse en el ordenamiento jurídico vigente.

En relación a los mecanismos de control ex ante, juegan un papel fundamental los órganos consultivos, aunque con marcadas limitaciones, tanto por el alcance de la actividad consultiva(23), el momento procedimental en que se produce la intervención del Consejo de Estado o sus homólogos autonómicos(24), y los efectos no vinculantes de sus observaciones(25).

En cuanto al control ex post, hasta hace poco, el mismo quedaba residenciado de forma exclusiva en el poder judicial; pero la LPAC también ha incidido en esta cuestión, y su art. 130 generaliza la necesidad de llevar a cabo una evaluación normativa respecto al conjunto del ordenamiento jurídico. Esta evaluación se configura como un mecanismo de control interno respecto al ejercicio de la potestad normativa, que debe permitir una revisión o evaluación constante del ordenamiento, identificando aquellas regulaciones que convenga modificar o, incluso, derogar, cuando las mismas resulten obsoletas o inefectivas, por no adaptarse a la realidad política, económica y social en la que han de ser aplicadas.

Todo lo anterior incide, en definitiva, en la calidad de las normas, provocando que, en nuestro ordenamiento jurídico, existan normas que resultan innecesarias, que tienen dificultades para integrarse en el ordenamiento jurídico y que no se adecúan a la realidad que regulan, hasta el extremo que deben ser modificadas de manera sucesiva o, incluso, nunca llegan a aplicarse. Ello comporta también un alto nivel de rechazo de la norma por parte de sus destinatarios, lo que deriva en su impugnación o, directamente, en su incumplimiento sistemático.

Sobre esta cuestión, la doctrina ha apuntado que uno de los motivos que determinan la baja calidad normativa es que, en su mayoría, las normas se elaboran rápido y mal, lo que provoca un proceso continuo de proliferación, inestabilidad y degradación de nuestro ordenamiento jurídico (SAINZ MORENO)(26). Y es que, en efecto, la aprobación de muchas normas no va precedida de la reflexión que requiere la elaboración de una disposición que va a innovar, con vocación de permanencia, el ordenamiento jurídico, creando ex novo derechos y obligaciones para sus destinatarios.

En este escenario, tal como veremos a continuación, la planificación normativa se configura como un instrumento que contribuye a "dar pausa" al ímpetu regulador de nuestros poderes públicos, haciendo posible la ponderación, freno y reflexión exigible al procedimiento de elaboración de normas (Sentencia de 10 octubre 2005) y evitando que un ejercicio de la potestad normativa coyuntural y oportunista(27), lo que sin duda puede incrementar la calidad de las normas y su adecuada integración en el ordenamiento jurídico.

2. Contribuciones de la planificación normativa a la mejora de la regulación

Tal como acabamos de ver, las deficiencias predicables de la potestad normativa se presentan como una problemática compleja, en la que inciden numerosos factores, y por ello es necesario adoptar medidas de diversa índole que ayuden a ponerle remedio.

Entre las soluciones que se han puesto sobre la mesa en los últimos años, destacan: una apuesta decidida por la evaluación ex ante del impacto de las normas, instrumentos para reforzar la participación, la reducción de cargas administrativas, la simplificación(28) o, incluso, las "pruebas piloto" previas a la aprobación de las normas para valorar su idoneidad(29).

En este contexto, la planificación normativa es, probablemente, uno de los aspectos a los que, hasta el momento, se ha prestado una menor atención, pero que ha ido ganando protagonismo en las políticas de better regulation desarrolladas recientemente. En este sentido, las iniciativas relativas a la mejora de la regulación puestas en marcha desde diversas instancias, y también los trabajos doctrinales que se han pronunciado sobre esta cuestión, coinciden en señalar que la planificación normativa puede ser una herramienta eficaz para la mejora de la regulación, cuyos elementos definidores están enunciados en forma de principios en el art. 129 LPAC, que se refiere a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Así, entre los efectos positivos que se derivan de una correcta planificación de la potestad normativa, podemos señalar los siguientes:

1) En primer término, la planificación contribuye a racionalizar la producción de disposiciones generales, reduciendo el número de nuevas normas que se incorporan al ordenamiento jurídico.

En este sentido, la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo "Legislar mejor: obtener mejores resultados para una Unión más fuerte", de 2016, otorga una gran importancia a la fase de planificación, en la medida en que permite que las instituciones se centren en los temas en los que es necesaria una regulación(30).

Así, a nivel europeo, la Comisión ha establecido un conjunto de prioridades políticas para orientar la acción a medio plazo respecto de los principales retos a los que se enfrenta la UE(31), y cada año se definen medidas concretas que expresan las estrategias comunitarias en programas de trabajo anuales, focalizados y racionalizados, lo que ha derivado en una reducción progresiva de las iniciativas normativas. Así, el programa de trabajo de 2014 contenía 100 iniciativas; en 2015, el programa de trabajo constó de 23 nuevas iniciativas y paquetes prioritarios; y en 2016 fueron de nuevo tan solo 23.

Al mismo tiempo, el número de propuestas de reglamentos y directivas de la Comisión para su adopción por el Parlamento Europeo y el Consejo en el marco del procedimiento legislativo ordinario disminuyó de 159 en 2011 a 48 en 2015. Desde el año 2000, el número de directivas y reglamentos adoptados por el Parlamento y el Consejo en el marco del procedimiento legislativo ordinario ha variado anualmente, alcanzando el nivel más alto de producción legislativa en 2009, con 141 actos legislativos; mientras que en 2015, se adoptaron 56 actos legislativos.

2) En segundo lugar, se da un mejor cumplimiento al principio de seguridad jurídica. Y es que, tal como ha señalado la doctrina, el principio constitucional de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE, implica que se genere confianza sobre lo que el derecho positivo "dice" y también sobre lo que "va a decir", de tal manera que pueda predecirse razonablemente el sentido de la evolución del ordenamiento jurídico(32).

Esta idea ha sido recogida en el art. 129.4 LPAC, que prevé que: "A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las empresas".

Pues bien, la planificación normativa permite que tanto los ciudadanos con carácter general, y las empresas en particular, como también las Administraciones Públicas, puedan conocer con una antelación suficiente las normas que se prevé aprobar y, en su caso, empezar a adecuar su conducta a las mismas. Ese conocimiento anticipado de la intención institucional de regular determinadas materias contribuye, por tanto, a lograr un marco normativo predecible(33).

Las consideraciones anteriores han llevado a que la planificación haya adquirido un papel protagonista en el seno del Programa REFIT (Regulatory Fitness and Performance Program), el cual forma parte del programa "Legislar Mejor" de la Comisión Europea, y en el marco del cual se realizan diversas propuestas dirigidas a mejorar la calidad normativa, especialmente en lo referente a PYMES. En concreto, REFIT garantiza que las normas de la UE aporten a los ciudadanos, las empresas y la sociedad los beneficios esperados, reduciendo al mismo tiempo la burocracia y los costes(34). También tiene por objeto hacer que la legislación de la UE sea más sencilla y más fácil de comprender.

Pues bien, en el seno de este Programa, la Comisión se está centrando en dar más importancia a la preparación; evaluando el impacto esperado y real de cada acción, en cada una de las etapas del proceso de toma de decisiones. En este contexto, se lleva a cabo una extensa planificación y análisis antes de llevar a cabo cada acción y, en concreto, antes de proponer una nueva legislación(35).

3) En tercer lugar, puede favorecer la participación, especialmente cuando la planificación incluye un calendario en el que se detalla el período aproximado en el que se van a llevar acabo los diversos trámites participativos previos a la aprobación de la norma.

Y es que, en efecto, uno de los factores que incide en los bajos niveles de participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales son los breves plazos en los que se sustancian los trámites participativos. Sobre esta cuestión, el art. 133.3 LPAC se limita a señalar que la consulta, audiencia e información públicas reguladas en este precepto "deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia", pero sin concretar el plazo en el que deben sustanciarse dichos trámites. Ante este silencio de la normativa básica, tanto la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, LG), como la mayoría de leyes que regulan el procedimiento de elaboración de disposiciones generales a nivel autonómico, establecen que los trámites participativos deben desarrollarse en un plazo no inferior a quince días hábiles, que puede ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen, así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas (art. 26.6 LG)(36).

Estos plazos resultan sumamente breves para que los ciudadanos puedan analizar detenidamente la propuesta normativa y, en su caso, la documentación que lo acompaña, y fundamentar sus alegaciones, especialmente si los comparamos con el período mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias con motivo del trámite de audiencia previo a la aprobación de las ordenanzas locales (art. 49 Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local) y los plazos aún más amplios que existen en el ámbito comunitario(37) y en otros ordenamientos jurídicos(38).

Desde esta perspectiva, y sin perjuicio de la conveniencia de ampliar los plazos en los que se sustancian los trámites participativos, entendemos que conocer con antelación los proyectos de disposiciones generales que van a tramitarse en un futuro más o menos próximo, otorga a sus potenciales destinatarios un tiempo muy valioso a la hora de preparar sus aportaciones y, de esta manera, incrementar los niveles de participación(39). Aunque en la fase de planificación no se dispone, como es obvio, de un texto articulado, si el Plan Normativo da a conocer, aunque sea en términos genéricos, los principales objetivos o cuestiones a abordar en la futura disposición, ello puede incentivar la participación; cuestión sobre la que volveremos más adelante.

4) Finalmente, gracias a la planificación se dispone de un instrumento más para hacer posible la simplificación del ordenamiento jurídico, que implica una evaluación y actualización constante de las normas en vigor.

Y es que, tal como se ha remarcado en el contexto de las iniciativas europeas de buena regulación, simplificación no significa desregularización; sino que, por simplificación se entiende "el proceso de reforma de la normativa existente, que busca hacer más eficientes los procedimientos administrativos y reducir la carga de su cumplimiento por los ciudadanos, empresas y el mismo sector público a la vez que se protegen los objetivos políticos deseados por la norma"(40).

Partiendo de esta premisa, a nadie se le escapa que revisar toda la normativa en vigor es una tarea ingente, tal como denotan los diversos intentos frustrados para evaluar el ordenamiento jurídico que se han puesto en marcha en nuestro país, algunos de los cuales se remontan a hace más de cien años(41), pero que también se han plasmado en normas más recientes, como la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES); o la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM)(42).

Con este telón de fondo, la planificación normativa puede tener un papel esencial en la evaluación del ordenamiento jurídico y en su depuración, pues éste es un proceso que no implica eliminar normas de manera irreflexiva; sino que debe llevarse a cabo de forma sistemática y con unos objetivos claros, para lo cual se requiere una correcta programación(43).

La aportación de la planificación normativa en este punto se puede ver, además, reforzada, si la misma se vincula a la evaluación ex post de la normativa vigente, en un proceso de retroalimentación que desemboque en la mejoras de las normas existentes(44).

Teniendo en cuenta lo anterior, veamos a continuación el tratamiento de la planificación normativa que lleva a cabo en la actualidad nuestro ordenamiento jurídico y su puesta en práctica.

III. LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL. REGULACIÓN Y PUESTA EN PRÁCTICA

Antes de la aprobación de la LPAC, no existía a nivel estatal ninguna normativa que regulara, con carácter general, a la planificación normativa. Y es que, aunque el art. 5 LES se refería a los instrumentos de análisis previo de las iniciativas normativas, no se llegaba a concretar cuáles eran esos instrumentos ni tampoco su relación con los informes sobre actuaciones de mejora realizadas por las Administraciones Públicas previstos en el art. 7 de la misma Ley, de los que, además, se excluía a los entes locales(45).

En este contexto, la LPAC entiende que la planificación normativa ex ante es un instrumento necesario en aras a una mayor seguridad jurídica y predictibilidad del ordenamiento (Preámbulo LPAC), por lo que el artículo 132 de esta Ley prevé:

"1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente".

Atendiendo al redactado de este precepto, el legislador estatal concibió el Plan Anual Normativo como un instrumento caracterizado por las siguientes notas: por un lado, su obligatoriedad para todas las instancias normativas, estableciéndose su aplicación tanto al poder legislativo como al ejecutivo; y, por otro lado, su divulgación en el Portal de Transparencia, como instrumento que facilita el acceso de los ciudadanos a toda la información que debe ser objeto de publicidad activa de conformidad con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG).

Sin embargo, la uniformidad perseguida con estas previsiones, configuradas por el legislador estatal con carácter básico (Disposición final primera LPAC), se vio truncada por la STC 55/2018, de 24 de mayo (46), que declara, por un lado, que las previsiones del Título VI referidas a las iniciativas de rango legal de las Comunidades Autónomas invaden las competencias que éstas tienen estatutariamente atribuidas y, por tanto, suponen una invasión competencial. Por otro lado, en relación a los reglamentos autonómicos, también se declara que el art. 132 LPAC, junto con ciertos aspectos de la consulta previa regulados en el art. 133 LPAC(47), desbordan el ámbito de lo básico, invadiendo las competencias autonómicas, lo que determina que no resulten aplicables a las Comunidades Autónomas.

Respecto al art. 132 LPAC, el máximo intérprete de la Constitución señala que: "Se trata de una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo". De acuerdo con la STC 91/2017, FJ 6, esta previsión no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las Administraciones publicas, por lo que invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas". La declaración de invasión competencial del art. 132 LPAC, tal como sucede también con las previsiones relativas a la consulta previa contenidas en el art. 133 LPAC, no conlleva su nulidad, habida cuenta de que, tal como señala el Tribunal, estos preceptos sí se aplican en el ámbito estatal.

Sin perjuicio de lo anterior, resulta innegable que la regulación de la planificación normativa contenida en la LCAP, a pesar de ser declarada no básica, ha actuado como un estímulo para que, desde todos los niveles de producción normativa, se hayan empezado a llevar a cabo planes normativos, con distintos efectos, contenido y alcance; cuestión a la que dedicamos el apartado siguiente de este estudio.

1. La planificación normativa a nivel estatal

A nivel estatal, las previsiones del art. 132 LPAC han sido desarrolladas por el art. 25 de la Ley del Gobierno, en la redacción dada por la Disposición final tercera de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que ha adaptado el Título V de la LG a las previsiones de la LPAC.

La dicción literal del art. 25 LG es la siguiente:

"1. El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos.

3. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

4. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.

Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan".

A su vez, lo dispuesto en el citado art. 25 LG ha sido objeto de desarrollo por el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado, y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

De estas normas, se desprenden las principales características del Plan Anual Normativo a nivel estatal, a saber:

1. Este instrumento incluye tanto las iniciativas con rango de ley como las normas reglamentarias.

2. El Plan Anual Normativo se vincula con la evaluación normativa prevista en el art. 130 LPAC y en el art. 28 LG, ya que en el Plan deben identificarse las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo a diversos factores, como son los costes que derivan de la norma (tanto para la Administración como para sus destinatarios), el incremento o reducción de cargas administrativas para los destinatarios de la norma, su incidencia sobre derechos y libertades constitucionales, la conflictividad previsible con las Comunidades Autónomas, el impacto sobre la economía en su conjunto o sobre sectores destacados de la misma, efectos significativos sobre la unidad de mercado o la competencia, impacto relevante por razón de género o impacto relevante sobre la infancia y adolescencia o sobre la familia (art. 3 Real Decreto 286/2017).

3. El Plan no resulta plenamente vinculante, ya que pueden elevarse para su aprobación iniciativas no recogidas en el mismo, pero es necesario justificar esta circunstancia en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo(48), en la que también se indicará si la norma no planificada debe someterse a evaluación "ex post" (art. 2 Real Decreto 286/2017).

4. El proyecto de Plan es elaborado, a través de las iniciativas de los distintos Departamentos ministeriales(49), por la Junta de Planificación y Evaluación Normativa(50), y el Ministro de Presidencia eleva la propuesta para su aprobación por el Consejo de Ministros.

5. El Plan tiene carácter anual, y su aprobación debe producirse antes del 30 de abril de cada año.

6. Una vez aprobado el Plan se publica en el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado.

7. El grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior y las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el Plan, se reflejan en el Informe Anual de Evaluación Normativa que elabora la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, que también se publica en el Portal de la Transparencia (art. 4 Real Decreto 286/2017).

Teniendo en cuenta lo anterior, del art. 132 LCAP, 25 LG y del Real Decreto 286/2017, se deriva una configuración muy precisa de la configuración del Plan Anual Normativo del Gobierno Central.

Desde que entraron en vigor estas previsiones, y hasta el momento, únicamente se ha aprobado el Plan Anual Normativo correspondiente al año 2018, el cual fue aprobado en Consejo de Ministros el 7 de diciembre de 2017 y publicado en el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado(51). En sus 140 páginas, el documento aprobado desgrana las 287 normas que se pretendía aprobar el ejecutivo, de las cuales 9 tenían rango de ley orgánica, 38 de ley ordinaria, 240 de real decreto y, entre todas ellas, 52 correspondían a normas de diverso rango a través de las cuales se iban a transponer Directivas Comunitarias. En relación a cada una de estas iniciativas, se deja constancia del Ministerio que debía ejercer la iniciativa normativa y, en su caso, los Ministerios que iban a coproponerla; así como de una breve síntesis de la norma. Asimismo, el Plan también concreta los proyectos normativos que deberían de someterse a evaluación normativa, cuantificados en 43(52), mientras que los restantes 244 se considera que no requerían evaluación.

El contenido de este documento era, por tanto, ciertamente alentador respecto a las posibilidades de mejora de la calidad normativa y, en particular, sobre la predictibilidad y racionalidad del ordenamiento. Sin embargo, no es posible conocer el cumplimiento e incidencia de este instrumento, ya que, en el año 2019, no consta que se llevara a cabo el informe anual de evaluación que, de conformidad con el art. 28 LG, el Consejo de Ministros debía aprobar antes del 30 de abril. Asimismo, durante este ejercicio, tampoco se aprobó el Plan Anual Normativo de 2019, lo que lleva a plantearnos si el Plan Anual Normativo de 2018 es una mera anécdota, o una muestra de lo que pudo haber sido y no fue; cuestión sobre la que volveremos más adelante.

2. La planificación normativa en el ámbito autonómico

A nivel autonómico, debemos señalar que, con carácter general, la mayoría de Comunidades Autónomas aún no han adaptado las normas autonómicas que regulan la elaboración de disposiciones generales a las previsiones básicas de la LPAC, a pesar de haberse superado con creces el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley previsto en la Disposición final quinta LPAC.

En este contexto, las normas no adaptadas llevan a cabo, en términos generales, una regulación muy escueta de las reglas que rigen la potestad normativa, sin que en ningún caso se haga referencia a su planificación(53).

Respecto a las pocas normas que sí se han adaptado a la LPAC(54), en ellas hay una regulación más amplia de la elaboración de disposiciones generales, pero en la mayoría no se contempla que deba realizarse un Plan Anual Normativo, probablemente como consecuencia de la declaración del carácter no básico del art. 132 LPAC por la STC 55/2018. La única excepción es la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno de Cantabria, que sí se refiere a una planificación de la iniciativa normativa; aunque la misma no tiene, como en el ámbito estatal, carácter anual, sino que va ligada a la legislatura, al preverse en el art. 45.2 de esta norma que: "El Gobierno, al inicio de cada periodo de sesiones, informará al Parlamento de Cantabria de la previsión de iniciativas legislativas y disposiciones reglamentarias a desarrollar en dicho periodo legislativo".

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, en algunas normas de transparencia autonómicas, sí se establece la obligación de que las iniciativas legales y reglamentarias que se prevea llevar a cabo sean objeto de publicidad activa, aunque sin diseñar un instrumento concreto para dar cumplimiento a estas previsiones(55).

A pesar de este vacío normativo generalizado sobre la planificación normativa a nivel autonómico, ello no ha impedido que la mayoría de Comunidades Autónomas hagan pública su planificación normativa con carácter anual; aunque ello se considera únicamente una buena praxis, de carácter voluntario para los poderes públicos, tal como ha señalado, para el caso de Cataluña, la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, como máximo órgano consultivo de la Generalitat(56). En esta Comunidad Autónoma, la Administración de la Generalitat elaboró y publicó en el Portal de Transparencia el Plan Anual Normativo para el año 2017, pero este instrumento no tuvo continuidad(57), y no fue hasta el Acuerdo del Gobierno de 24 de abril de 2019, que se aprobó el Plan Anual Normativo para los años 2019-2020. El Plan de 2019-2020 se articula por Departamentos, y contiene la información relativa a las iniciativas legislativas y reglamentarias del Gobierno, la tramitación de las cuales se prevé iniciar en el período abarcado por el Plan, las cuales incluyen las nuevas iniciativas normativas (199), pero también las iniciativas que ya se encontraban en trámite al elaborar el Plan (50), teniendo en cuenta que en el ejercicio anterior no se disponía del mismo. En relación a cada propuesta, se indican los objetivos públicos perseguidos y el calendario aproximado de realización de la consulta pública previa, del inicio de la tramitación y de la aprobación por el gobierno(58). Sobre el grado de cumplimiento de este instrumento, aunque el período abarcado por el Plan aún no ha finalizado, la Generalitat hizo público el seguimiento a fecha 31 de diciembre de 2019(59), en el que se puso de manifiesto que, de las 199 nuevas iniciativas planificadas, únicamente se habían aprobado 5; mientras que, respecto a 62 iniciativas, se había llevado la consulta previa o se había iniciado su tramitación. En relación a las 50 iniciativas normativas que ya se estaban tramitando al elaborar el Plan, 19 habían sido aprobadas, mientras que el resto aún seguían en trámite.

En el caso de Andalucía, también se aprecia una falta de continuidad en la elaboración y aprobación de la planificación normativa. Así, en fecha 14 de febrero de 2017, se aprobó el Plan Anual Normativo de 2017 y el 27 de marzo de 2018 se aprobó el Plan Anual Normativo de 2018, los cuales contenían un listado de las normas de distinto rango que se preveía aprobar por parte de las distintas consejerías. Tras las elecciones autonómicas de finales de 2018, el Gobierno manifestó de forma expresa su intención de no aprobar ninguna planificación normativa, teniendo en cuenta que el mismo no era obligatorio, por el carácter no básico del art. 132 LPAC(60). En este contexto, tampoco ha habido continuidad en el seguimiento de estos instrumentos, y únicamente se llevó a cabo el Informe del grado de ejecución del Plan Normativo de 2017, elaborado el primer trimestre de 2018. En el mismo se puso de manifiesto que el grado de ejecución del Plan Normativo de 2017 fue del 60,53% pues, de las 228 normas planteadas, se aprobaron un total de 138; aunque, en el momento de emitir el informe, había leyes aprobadas inicialmente y decretos en una fase de tramitación muy avanzada que inducían a pensar que el grado de cumplimiento alcanzaría el 80,70%.

Una de las Comunidades Autónomas en las que sí ha habido continuidad en lo referido a la planificación normativa es el País Vasco que, hasta la fecha, ha aprobado la planificación relativa a 2017, 2018, 2019 y 2020. En este caso, el contenido del Plan se limita a señalar las iniciativas normativas de distinto rango, clasificadas según el Departamento que vaya a promover la iniciativa, pero no hay ningún resumen del contenido previsto o los objetivos de la norma, ni tampoco un calendario aproximado relativo a la tramitación(61). Si la consulta se realiza a través de la página web, una vez se aprueba la norma, se activa el enlace que permite consultarla en el Boletín Oficial del País Vasco. En cuanto al seguimiento del cumplimiento del Plan, el Gobierno Vasco aprueba, durante el primer trimestre del año, una Memoria de ejecución del Plan Anual Normativo del ejercicio anterior. En concreto, la memoria contiene información relativa al número de proyectos aprobados, los proyectos en tramitación, los proyectos cuya tramitación no se ha iniciado, y los proyectos no iniciados o en tramitación que se trasladan al Plan Anual Normativo del año siguiente. Asimismo, también se relacionan aquellas normas que se han aprobado aun no estando previstas en el Plan(62).

En el caso de la Comunidad de Madrid, se han aprobado planes anuales normativos en 2018, 2019 y 2020. De forma similar a lo que sucede en el País Vasco, el Plan únicamente contiene un listado de las iniciativas normativas que prevé aprobar cada Departamento (sin resumen ni calendario). Sí se señalan, sin embargo, aquellas normas que deberán someterse a una evaluación sobre los resultados de su aplicación, y el motivo que justifica dicha evaluación ex post; aunque, sorprendentemente, la normativa invocada es el Real Decreto 286/2017, referido, como ya hemos viso, a las iniciativas normativas de la Administración General del Estado(63).

Teniendo en cuenta lo anterior, y partiendo de la imposibilidad de analizar de forma pormenorizada la planificación normativa de cada Comunidad Autónoma, es fácil entrever que el carácter no básico del art. 132 LCAP ha determinado que este instrumento vaya por distintos derroteros en cada territorio autonómico, generando un alto grado de heterogeneidad e inseguridad en la elaboración y aprobación de este instrumento que no contribuye a su consolidación.

En este contexto, queda en manos de las Comunidades Autónomas aprovechar el margen competencial del que disponen en materia de elaboración de normas para abordar esta importante cuestión, tanto en relación a las iniciativas normativas autonómicas, como respecto a las locales(64).

3. La planificación normativa local

A nivel local, una primera cuestión que se plantea es la aplicabilidad de las previsiones del art. 132 LPAC a las ordenanzas locales, todo ello teniendo en cuenta la falta de cualquier pronunciamiento sobre esta cuestión en la STC 55/2018 -que parece olvida que el Título VI LPAC se aplica también a las entidades locales- y que la Sentencia no declara la nulidad de los preceptos impugnados, sino que únicamente señala que los mismos no resultan de aplicación a las Comunidades Autónomas.

Pues bien, bajo nuestro punto de vista, y a pesar de lo deseable de contar con un pronunciamiento expreso sobre esta cuestión, entendemos que el Plan Anual Normativo es un instrumento que tampoco es exigible a los entes locales, todo ello de acuerdo con el razonamiento que efectúa la citada STC 55/2018. Y es que, en efecto, el Tribunal declara que las previsiones incorporadas en el art. 132 LPAC son inconstitucionales porque "desbordan el alcance de lo básico"; por lo que es difícil sostener que un precepto no básico para la Administración autonómica sí tiene esta condición para la Administración local, cuyo régimen también se incardina, parcialmente, en el art. 149.1.18 CE(65).

En este marco, la planificación normativa, tal como sucedía en el ámbito autonómico, queda carente de regulación; pues la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) y, en concreto, el artículo 49 de esta norma, referido a la aprobación de las ordenanzas locales, no contiene ninguna previsión al respecto.

Pese a lo anterior, debe señalarse que la planificación de las ordenanzas locales que se prevén aprobar no resulta una institución completamente ajena a los antes locales, si tenemos en cuenta que, tal como señala ORDUÑA PRADA, son numerosos los Ayuntamientos que organizan su trabajo a través de los Planes de Gobierno, Planes de Actuación Municipal o Planes de Mandato, los cuales contienen el "proyecto de municipio" e incorporan, entre otras cuestiones, las previsiones normativas a elaborar en el correspondiente mandato(66).

Asimismo, pese a la que la STC 55/2018 declara el carácter no básico del art. 132 LCAP, tras su entrada en vigor son diversos los municipios que han empezado a elaborar, aprobar y publicar sus respectivos planes normativos; e incluso algunos Ayuntamientos han aprobado unas pautas dirigidas a elaborar este instrumento, como es el caso de Madrid(67).

Sin embargo, tal como sucedía en el ámbito autonómico, el contenido de los Planes Anuales Normativos locales es muy diverso. En el caso del Ayuntamiento de Madrid, gracias a las pautas aprobadas por su Junta de Gobierno, este instrumento tiene un contenido muy completo y elaborado, configurándose en unos términos muy similares al Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado. En contraposición, hay otros planes con un contenido ciertamente lacónico, que se limitan a señalar el título de las ordenanzas que se prevén aprobar durante el período abarcado por el Plan(68). Un término medio lo encontramos en aquellos Planes en los que, además del título de la ordenanza, también se incluyen los objetivos perseguidos por la misma, el departamento competente para su elaboración y una planificación temporal(69).

Asimismo, sobre el grado de implantación de este instrumento en el ámbito local, hay Ayuntamientos que no han llegado a aprobar un solo Plan Normativo, como es el caso de Barcelona; municipios en los que la planificación normativa se encuentra ya plenamente integrada(70); y otros consistorios en los que esta práctica no ha gozado de continuidad(71) probablemente como consecuencia de la declaración del carácter no básico del art. 132 LCAP.

IV. MEDIDAS PARA CONSOLIDAR Y AVANZAR EN LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA

La interpretación del art. 132 LCAP realizada por el Tribunal Constitucional en la STC 55/2018, además de frustrar la homogeneidad perseguida por este instrumento, ha supuesto que una de las herramientas clave para la evaluación ex ante de las normas y la mejora de la calidad normativa haya quedado prácticamente huérfana de regulación, y sólo encuentre una ordenación completa en el ámbito estatal. Pero es que, incluso en el ámbito estatal, apreciamos una falta de continuidad en la elaboración y seguimiento de este instrumento que pone en duda que la planificación normativa haya llegado para quedarse.

Teniendo en cuenta las ventajas que plantea la planificación normativa, que han sido brevemente reseñadas en este trabajo, entendemos que es el momento de dar un paso al frente, para consolidar este instrumento e, incluso, avanzar en su configuración, para así obtener del mismo todo el rédito posible.

En este contexto, nos referiremos a continuación a algunas de las medidas que entendemos deberían adoptarse, teniendo en cuenta las experiencias en otros países en los que la planificación tiene un papel clave en el ejercicio de la potestad normativa.

1. La regulación de la planificación normativa

La primera medida consiste en dotar a la planificación normativa de una regulación completa en todos los niveles de producción normativa, cuestión que hasta ahora sólo se ha logrado en el ámbito estatal.

Y es que, en efecto, la declaración del carácter no básico del art. 132 LCAP ha hecho que, a nivel autonómico y local, la planificación normativa haya quedado sumida en la precariedad jurídica, especialmente acusada en el ámbito local, en relación al cual la STC 55/2018 ni siquiera se pronuncia expresamente. El resultado es, tal como hemos visto, que la elaboración y aprobación de este instrumento se configure como una práctica voluntaria que queda en manos del gobierno de turno (muchas veces con planes previos ya aprobados de los que no se hace después ningún seguimiento), además de una total disparidad entre las planificaciones normativas que se llevan a cabo.

En este marco, no podemos perder de vista que la planificación normativa no se configura como un instrumento de trabajo interno de cada Administración; sino que sus destinatarios son el conjunto de la ciudadanía que, conociendo con cierta antelación las normas que prevé aprobar la Administración, pueden, entre otras cuestiones, tomar decisiones más acertadas y disponer de más tiempo para adaptar su conducta a los cambios del ordenamiento jurídico. En este contexto, es prioritario asegurar la continuidad de la planificación y procurar que el contenido y alcance de los planes normativos sea lo más homogéneo posible.

A la hora de efectuar esta regulación, deben tenerse en cuenta las evidentes diferencias que existen entre la potestad normativa autonómica y local. En el primer caso, la regulación del plan anual normativo puede configurarse en unos términos muy parecidos a los que, a nivel estatal, recoge el art. 25 LG y el Real Decreto 286/2017; mientras que en el ámbito local, será necesario que la configuración del Plan se ajuste a las especiales características de la potestad normativa local(72), realizando las adaptaciones pertinentes en relación a los órganos competentes para su elaboración y aprobación, partiendo de que no sólo el Pleno tiene atribuida la potestad normativa; y las iniciativas normativas que deben incluirse en el Plan, teniendo en cuenta la progresiva ampliación de las materias que son objeto de las ordenanzas locales(73), y la especial consideración que deben tener en este ámbito los planes urbanísticos(74).

2. El contenido de la planificación normativa: El principio de máxima divulgación

En segundo término, tanto la regulación de la planificación normativa como su puesta en práctica deben perseguir que se dé a conocer la máxima información posible respecto a las futuras normas que se prevén elaborar y aprobar.

Una vez más, los destinatarios y finalidad perseguida con la planificación normativa y su publicidad activa obligan a que este instrumento vaya más allá de un mero listado de normas y que la misma se inspire por una de las ideas estructurales de la transparencia pública, que es el principio de máxima divulgación.

La verdadera utilidad de la planificación normativa, desde la perspectiva de la toma de decisiones y la adaptación de conductas, requiere que, como mínimo, se conozca el objeto de la futura norma y los objetivos perseguidos por la misma; siendo también recomendable incluir en la planificación las normas que se prevé derogar, esto es, las acciones desregulatorias. Asimismo, si a través de la planificación se quiere potenciar la participación ciudadana en los procedimientos de elaboración de disposiciones generales, también debe incluirse un calendario o planificación aproximada que señale el momento en el que se pretenden realizar los diversos trámites participativos, y la fecha prevista para la aprobación de la norma.

Estas cuestiones se han tenido en cuenta en Estados Unidos, donde, desde finales de los años 70, y en virtud de la Regulatory Flexibility Act(75) y de diversas órdenes ejecutivas(76), todas las agencias federales tienen que elaborar con carácter anual una agenda regulatoria pública de carácter individual o Plan Anual Regulatorio (Annual Regulatory Plan); existiendo asimismo, una Agenda Unificada de Acciones Regulatorias y Desregulatorias (Unified Agenda of Regulatory and Deregulatory Actions).

En las agendas individuales, las agencias deben incluir: los anuncios de propuesta de elaboración de normas (Notice of Proposed Rulemaking) y los anuncios de propuesta previos (Advance Notice of Proposed Rulemaking) que se prevé van a publicarse; así como las normas finales (Final Rule) que la agencia tiene intención de aprobar. Respecto a la información que se publicita, existe un amplio margen de flexibilidad, que normalmente es utilizado por las agencias para ir más allá de las informaciones señaladas. En este sentido, para que los ciudadanos estén informados acerca de las oportunidades que tienen para participar en los procedimientos de rulemaking, las agencias suelen hacer públicas, a través de este instrumento, las actuaciones a largo plazo (Long-Term Actions); categoría en la que insertan las iniciativas que la agencia tiene intención de realizar más allá del período de doce meses abarcado por la agenda regulatoria. Cuando esas iniciativas dejan de ser a largo plazo (es decir, se prevé que vayan a realizarse en los siguientes doce meses) se lleva a cabo una nueva publicación en la sección correspondiente de la agenda regulatoria de ese año. Asimismo, la agencia también puede incluir en la agenda las actuaciones completadas (Completed Actions), esto es, actuaciones relativas a procedimientos de elaboración de normas que se están retirando porque no han logrado concluirse con éxito; o que están a punto de finalizar con motivo de la aprobación definitiva de la norma.

Por su parte, la Agenda Unificada, que tiene carácter semianual, incluye, respecto a cada uno de los procedimientos regulatorios: las fechas previstas para el período de comentarios; la fecha en la que se espera que se publique la norma, para el caso que el procedimiento finalice con éxito; la fecha en la que se espera que el proyecto sea retirado, para el caso de que éste no llegue a finalizar; y las fechas de aprobación de las "interim final rules" y "direct rules", en relación a las cuales la participación ciudadana se ve modulada(77).

En definitiva, los diversos instrumentos de planificación normativa del sistema estadounidense no sólo permiten a los ciudadanos conocer la planificación del ejercicio de la potestad normativa; sino que también constituyen auténticas bases de datos respecto a los procedimientos de elaboración de reglamentos ya tramitados. En concreto, a través de la agenda unificada se difunden todo tipo de informaciones vinculadas a la elaboración y aprobación de normas, en lo que se ha denominado una foto sucesiva de la actividad regulatoria de la agencia(78); de tal modo que, a través suyo, puede obtenerse información de todos los trámites que se han seguido en todos y cada uno de los procedimientos de elaboración de normas, a los cuales se asigna un único número de identificación (Regulation Identification Number, RIN), lo que permite eliminar datos o entradas duplicados.

3. La coordinación de la planificación normativa

En tercer lugar, y estrechamente relacionado con lo que acabamos de señalar, es necesario coordinar la planificación normativa entre los diversos niveles de producción normativa.

Y es que, en efecto, una de las causas que agrava el problema de la sobreproducción normativa en nuestro país es, precisamente, la existencia de múltiples centros de producción de disposiciones generales(79). A día de hoy, la cooperación en el ámbito regulatorio sólo se encuentra prevista en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM), que en su art. 14.1 prevé que "Las autoridades competentes intercambiarán información relativa a los proyectos normativos que puedan tener incidencia en la unidad de mercado, valorando especialmente la coherencia de dichos proyectos normativos con esta Ley". El apartado 2 del mismo precepto establece que: "En los procedimientos de elaboración de normas que afecten de manera relevante a la unidad de mercado, la autoridad competente proponente de la norma pondrá a disposición del resto de autoridades a través del sistema de intercambio electrónico de información previsto en el artículo 23 de esta Ley, con la antelación suficiente, el texto del proyecto de norma, acompañado de los informes o documentos que permitan su adecuada valoración, incluyendo en su caso la memoria del análisis de impacto normativo".

Las previsiones de la LGUM a las que acabamos de referirnos, tal como ha señalado la doctrina, no han tenido el impacto esperado por el legislador, al tratarse de una coordinación "en extremo voluntarista, abstracta en sus implicaciones y compleja de llevar a cabo, y por ello dudosamente eficaz" (SOUVIRÓN)(80).

En este contexto, la Agenda Unificada de Acciones Regulatorias y Desregulatorias relativa a las iniciativas normativas de las agencias federales es un buen ejemplo de coordinación en la planificación normativa. Este instrumento, cuya publicación está encomendada al Centro de Servicios de Información Regulatoria (Regulatory Information Service Center)(81), permite obtener, de manera uniforme y en un mismo formato, datos relacionados con las actuaciones de regulación y desregulación desarrolladas por más de 60 departamentos, agencias y comisiones dependientes del Gobierno Federal.

En cuanto al contenido de este instrumento, la Agenda Unificada se publica con carácter semianual, y en la misma se contiene una lista de las "regulaciones significativas"(82) que están desarrollando las diferentes agencias así como de aquellas que se tiene intención de desarrollar(83). Además de la información relativa a estas iniciativas, a la que ya nos hemos referido, la Agenda Unificada también incluye otras cuestiones que coadyuvan a la cooperación de las iniciativas puestas en marcha desde las diversas agencias, y que se concretan en las siguientes:

- En primer lugar, en la Agenda Unificada, las agencias deben especificar si las actuaciones regulatorias que están llevando a cabo pueden tener impacto a nivel territorial; ya sea desde el punto de vista del federalismo, de conformidad con la Unfunded Mandates Reform Act(84); o bien en relación a los distintos niveles de administración inferiores a la federal que existen en Estados Unidos, esto es, las administraciones estatales, locales y tribales. La exigencia de incluir esta información en la Agenda Unificada tiene su origen en la Orden Ejecutiva 13132, titulada "Federalismo" (Federalism), que determina que, en el desarrollo de políticas normativas que tengan implicaciones federales, las agencias administrativas deben llevar a cabo un proceso transparente que permita asegurar que las autoridades estatales y locales pueden participar en su desarrollo de forma adecuada y en un plazo razonable.

- En segundo lugar, en la Agenda Unificada las agencias también concretan aquellas actuaciones regulatorias que puedan tener incidencia económica en un número sustancial de pequeñas entidades. Esta exigencia viene impuesta por Regulatory Flexibility Act y se encuentra concretada en la Orden Ejecutiva 13272, de 2002.

- En tercer lugar, siendo la Agenda Unificada una publicación de carácter semianual, en su edición de otoño se incluye el Plan Anual Regulatorio de las distintas agencias administrativas, en el que éstas determinan cuáles son las prioridades en su actividad regulatoria y facilitan información adicional acerca de las actividades más importantes que, en este ámbito, está previsto realizar durante el próximo año; siendo un instrumento que, desde el año 2007, tiene un contenido omnicomprensivo.

Teniendo en cuenta las notas de la Agenda Unificada de Acciones Regulatorias y Regulatorias, así como del Plan Anual Regulatorio, consideramos que, en nuestro ordenamiento jurídico, deberían implantarse instrumentos similares que sirvieran para coordinar la planificación normativa de los distintos centros de producción normativa, poniendo énfasis en las iniciativas que pueden afectar a las competencias autonómicas, a la autonomía local y a las PYME, entre otras cuestiones.

Dicha coordinación entendemos que sería especialmente útil, y también factible, en relación a las iniciativas normativas estatales y autonómicas, que en muchas ocasiones proyectan su actividad normativa en ámbitos en los que existen competencias cruzadas.

La elaboración de un instrumento unificado de planificación permitiría, sin menoscabar competencias, obtener una visión global y completa de cómo va a quedar configurado el ordenamiento jurídico a corto plazo; información esencial para los destinatarios de las normas, pero también para los poderes normativos, que dispondrían de una herramienta estratégica fundamental para desarrollar una mejor política regulatoria, evitando duplicidades, carencias en ámbitos prioritaritos y desigualdades no justificadas.

4. El carácter vinculante de la planificación normativa

En cuarto lugar, es necesario clarificar en qué términos la planificación normativa tiene carácter vinculante.

El punto de partida en este ámbito es que la planificación normativa no puede quedar reducida a un brindis al sol; y que la programación recogida en este instrumento debe tener una incidencia real en el ejercicio de la potestad normativa. Sin embargo, la planificación también deber ser suficientemente flexible para permitir que, ante circunstancias no previstas (y que difícilmente podían preverse), puedan aprobarse normas que den respuesta a las mismas(85); y que, a su vez, aquellas iniciativas normativas que, en el nuevo contexto, carecen de sentido, queden relegadas a un momento posterior o descartadas definitivamente.

En el ámbito estatal, ya hemos visto que, cuando el órgano competente eleve para su aprobación una propuesta normativa que no figure en el Plan Normativo, será necesario justificar este hecho (art. 25.3 LG); y que el Informe anual de evaluación debe reflejar el grado de cumplimiento del Plan Normativo del año anterior y las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el mismo (art. 28 LG y art. 4 Real Decreto 286/2017).

Teniendo en cuenta estas previsiones, y a la espera de ver cómo se regula esta cuestión para la planificación normativa autonómica y local, hay una serie de cuestiones referidas al carácter vinculante de este instrumento que merecen destacarse, y que se concretan en las siguientes:

- Si el Plan Anual Normativo está positivizado, su elaboración y aprobación debe tener carácter preceptivo. No es admisible, tal como ha ocurrido en el ámbito estatal, que no se lleve a cabo un instrumento que cuenta con una regulación completa, en la que se establecen los términos e, incluso los plazos, en los que debe elaborarse y aprobarse. A diferencia de lo que sucede en el ámbito autonómico y local, donde la ausencia de regulación sitúa la planificación normativa en el escurridizo mundo de las buenas prácticas; el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado es un instrumento de existencia obligatoria, que no puede desaparecer de un ejercicio para otro, y menos sin ninguna explicación al respecto, tal como ha sucedido en 2019 y en 2020.

En este contexto, el hecho de que el Plan Anual Normativo deba publicarse en el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado (art. 2.4 Real Decreto 286/2017) lleva a plantear que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno pueda controlar que se publique este instrumento y que, en caso de incumplimiento, pueda dictar resoluciones que establezca las medidas a adoptar para el cese del incumplimiento y que inicie las actuaciones disciplinarias que procedan (art. 9 LTBG); cuestión que, hasta la fecha, no se ha producido.

- El Plan Anual Normativo no limita significativamente el ejercicio de la potestad reglamentaria; pues la Administración puede apartarse de lo previsto en este instrumento si lo justifica(86).

En este sentido, el hecho de que se apruebe una norma no recogida en el Plan Normativo no constituye, por sí mismo, una causa de nulidad del reglamento aprobado en estos términos. Sin embargo, se tendrá que estar a la justificación de esta circunstancia en la memoria correspondiente, para poder valorar si la Administración se ha apartado de los principios de buena regulación y, en particular, del principio de seguridad jurídica (art. 129.4 LPAC), otorgando de esta manera un importante elemento de control a los tribunales del orden contencioso-administrativo. Sobre esta cuestión, entendemos que la reciente jurisprudencia sobre los trámites participativos en la elaboración de disposiciones generales, que pone el énfasis en que la motivación se ajuste a lo previsto normativamente(87), puede hacerse extensiva al ámbito de la planificación normativa, lo que podría llevar a declarar nulas aquellas normas aprobadas al margen de la planificación normativa cuando no haya ninguna motivación, o en el caso que la motivación efectuada no se ajuste a la normativa reguladora de este instrumento, que debe establecer unos supuestos tasados de los casos en los que cabe apartarse del Plan o en los que el mismo puede ser modificado(88). Uno de estos supuestos debería ser, necesariamente, un cambio en el Gobierno, pues es evidente que a un Gobierno entrante no se le puede exigir cumplir con la planificación normativa efectuada por un Gobierno anterior, excepto en aquellos casos en los que la elaboración y aprobación de una norma no es potestativa, como sucede con la transposición de Directivas.

- Respecto a la posibilidad de exigir el cumplimiento del Plan y, en particular, que se elaboren y aprueben las iniciativas normativas incluidas en el mismo, a nivel estatal esta cuestión no se ha previsto.

Pese a lo anterior, es evidente que, el hecho de que la elaboración y aprobación de una disposición general se recoja en el Plan Normativo, refuerza los argumentos para solicitar que se ejerza la potestad normativa y aumenta, en los casos en que esté prevista, las posibilidades de éxito de una iniciativa normativa ciudadana en ese sentido.

Asimismo, ante una negativa de la Administración a tramitar la norma incluida en la planificación, el hecho que esté recogida en el Plan puede contribuir a que prospere un recurso de inactividad(89), un recurso fundamentado en la ilegalidad por omisión o, incluso, una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la tardanza en la aprobación de la norma planificada; posibilidades todas ellas que, hasta el momento, han sido objeto de una interpretación restrictiva(90). Asimismo, también cabría plantearse si apartarse de la planificación normativa podría resultar contrario al principio de confianza legítima, plenamente aplicable a la actividad regulatoria, tal como ha señalado la doctrina (MUÑOZ MACHADO)(91).

5. La planificación normativa como herramienta de racionalización

En quinto lugar, la Planificación Normativa debe erigirse como un instrumento que contribuya a la racionalización y depuración del ordenamiento jurídico.

Para lograr este objetivo, es esencial, por un lado, que la Planificación Normativa se vincule a la evaluación ex post de las normas (art. 130 LCAP), tal como prevé en el ámbito estatal el art. 25.2 LG y el art. 3 del Real Decreto 286/2017. Se trata de identificar, ya en la fase de planificación, aquellas iniciativas normativas que, previsiblemente, tendrán un impacto relevante en la economía, la actividad empresarial, los derechos de los ciudadanos o las relaciones interadministrativas que justifican que, transcurrido un tiempo, se verifique si se han cumplido los objetivos perseguidos por la norma y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. De esta manera, la evaluación retrospectiva de la normativa vigente a la que alude el art. 130 LCAP ya no se proyecta, de forma abstracta, sobre el conjunto del ordenamiento jurídico (tarea, como ya hemos señalado, inabarcable); sino que adquiere un grado de concreción que hace mucho más factible esta tarea, enfocada a evaluar un conjunto delimitado de normas, previamente seleccionadas en base a criterios cuantitativos y cualitativos.

La previsión de evaluación debe ser lo más específica posible, siendo recomendable que se identifiquen los aspectos que conviene evaluar, así como el plazo para hacerlo; cuestiones que también pueden incorporarse en la propia norma a través de una disposición específica, tal como se ha hecho en otros ordenamientos a través de las denominadas sunset clauses(92).

Por otro lado, la racionalización también debe tenerse en cuenta a la hora de incorporar nuevas iniciativas normativas a la planificación. En el caso de Reino Unido, este objetivo se logra mediante las políticas normativas de "una dentro, una fuera" (one-in-one-out), puestas en marcha desde 2010, y que conllevan que el Departamento competente deba analizar el coste neto de negocio que implica cumplir con una nueva normativa ("in") y, a su vez, encontrar una medida desregulatoria ("out") que libere a los negocios del mismo coste neto(93). Se trata, en definitiva, de que la incorporación de nuevas normativas y, en definitiva, de nuevas cargas, sea compensada llevando a cabo una derogación o modificación normativa que libere al sector regulado de cargas equivalentes en cuanto al coste.

6. El seguimiento de la huella normativa. Las actividades de lobbying en la configuración de la planificación normativa

Finalmente, en un contexto de creciente preocupación por asegurar el seguimiento de la huella normativa y el encaje de la intervención de los grupos de interés o lobbies en la elaboración de disposiciones generales(94), no podemos obviar que una parte de la actividad de estos sujetos se proyecta en un momento anterior a que se inicie, en sentido estricto, el procedimiento de elaboración de una disposición general.

En efecto, forma parte de las actividades propias de los grupos de presión promover iniciativas normativas favorables a sus intereses, "forzando" que entren en la planificación; y también bloquear aquéllas propuestas normativas que resultan contrarias a dichos intereses, que acaban despareciendo de la planificación, o nunca llegan a entrar en la misma(95).

En aquellos países en los que la planificación normativa ya hace años que está implantada, como es el caso de Estados Unidos, se han realizado diversos estudios sobre por qué hay temas que se incluyen en las agendas normativas y otros que no; lo que ha dado lugar a la teoría de "flujos y ventanas" o streams-and-windows (KINGDOM)(96). De conformidad con la misma, cuando en un determinado tema coinciden tres flujos (el reconocimiento del problema; la formación y definición de los objetivos políticos; y el propio cargo político), ello determina que se abra una "ventana política", y que este tema entre en la agenda gubernamental. En estos flujos, además, es posible identificar ciertos "patrones estacionales" (seasonal patterns), que hacen que el tipo de iniciativas incluidas en la agenda varíen según la fase de la legislatura, pudiendo apreciar diferencias sustanciales entre las agendas elaboradas cuando se aproximan elecciones de aquéllas que se llevan a cabo al inicio de una legislatura(97).

Pues bien, muchos de esos "flujos" a los que acabamos de referirnos son generados por las interacciones entre los titulares de la potestad normativa y los lobbies, que contactan con los poderes públicos para ponerles de manifiesto los cambios en el marco normativo existente que, a su juicio, son necesarios para adaptarse a la realidad de los sectores regulados(98) o bien procuran evitar la adopción de normativas que les resultarían perjudiciales.

El riesgo aquí, como siempre sucede en relación a las actividades de influencia desarrolladas por lobbies, es la "captura", que implica una influencia desproporcionada en el proceso de toma de decisiones que aleja las políticas públicas (en este caso, regulatorias) de los intereses generales, en beneficio de los intereses particulares representados por los grupos de interés(99).

En este contexto, es necesario que las actividades de lobbying sobre la planificación normativa se den a conocer y puedan ser objeto de control por parte de los órganos administrativos y judiciales competentes, y de la propia ciudadanía. En este sentido, sin perjuicio de que las referidas actividades de influencia queden debidamente reflejadas en los Registros creados a estos efectos, entendemos que una forma idónea de cumplir este objetivo sería mediante la elaboración de una Memoria que acompañe el Plan Normativo, en la que se reflejen los motivos que han llevado a incluir las diversas iniciativas normativas recogidas en el mismo o, en su caso, a excluir aquellas que se planteaban cómo posibles(100).

V. CONSIDERACIONES FINALES

La planificación normativa llegó a nuestro ordenamiento jurídico como una de las medidas estrella del Título VI de la LPAC, llamada a convertirse en una pieza clave en la elaboración de disposiciones generales.

Los comienzos de este instrumento no han sido, sin embargo, nada fáciles. La declaración del carácter no básico del art. 132 LCAP por parte del Tribunal Constitucional; la falta de continuidad en la aprobación y evaluación de este instrumento a nivel estatal; y la ausencia de regulación en relación a las iniciativas normativas autonómicas y locales, han abocado a la planificación normativa a una situación delicada, que sitúa a este instrumento al borde de su extinción jurídica.

Las importantes ventajas que derivan de una correcta planificación normativa desde la perspectiva de la buena regulación y su potencial como posible antídoto (al menos parcial) a muchos de los problemas que suscita la potestad normativa en la actualidad, llaman a hacer una apuesta decida por este instrumento y a que su aprobación y publicación se integre plenamente en el modus operandi de nuestros poderes públicos.

El primer paso en esta dirección es dotar a la planificación de una regulación clara, que ayude a consolidar este instrumento, y de la que se infiera claramente lo que deben hacer los poderes públicos, y también lo que los destinatarios de las normas pueden esperar de ellos en este ámbito, permitiendo el conocimiento, la participación y la rendición de cuentas en esta importante esfera de la actividad pública.

Avanzando un poco más en esa senda, resulta necesario anticiparse a los obstáculos con los que puede topar la planificación normativa, y reforzarla, dotándola de todos los elementos necesarios para que cumpla su finalidad. Se trata de superar la visión formalista del procedimiento de elaboración de disposiciones generales y que la planificación no sea vista como una carga más impuesta a la Administración, que debe cubrir el expediente cada vez más abultado que precede a la aprobación de una norma; sino que la misma se configure como un instrumento efectivo al servicio de la buena regulación y, que ayude de forma significativa a la mejora de la calidad de las normas.

En definitiva, tomar las riendas en la innovación del ordenamiento jurídico y, frente a la improvisación, premura y precipitación que corroen esta importante potestad pública, introducir grandes dosis de anticipación, ponderación y reflexión como elementos clave para la construcción de un ordenamiento jurídico mejor desde todos los puntos de vista.

NOTAS:

(1). La reforma o, en su caso, mejora, del marco normativo aplicable a una determinada materia es una constante en la actividad programática. A título de ejemplo, el Plan Estratégico Plurianual de la Acuicultura Española 2014-2020, señala como una de sus líneas estratégicas la simplificación del marco legal y administrativo, al considerar que ésta es una cuestión clave "para el relanzamiento de la acuicultura en Europa y en nuestro país y para reforzar su competitividad en los mercados nacionales e internacionales". Plan Estratégico Plurianual de la Acuicultura Española 2014 - 2020, Fundación Observatorio Español de Acuicultura, Madrid, Pp. 137 y ss.

En el mismo sentido, podemos referirnos al Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (PITVI) 2012-2024, que señala que: "La mejora, clarificación y simplificación de la normativa técnica tiene igualmente suma importancia tanto para la misma eficacia de las normas como para la seguridad jurídica y el propio desarrollo de la actividad". En este contexto, este instrumento prevé reformas normativas que inciden en la actividad del transporte ferroviario, en este caso para adaptarse a la normativa europea, concretada en la Directiva 2012/34/UE de 21 de noviembre de 2012, sobre el Espacio Ferroviario Único Europeo (pág. 303); en el modelo de gestión aeroportuaria, procediendo a la modernización de la su regulación contenido, entre otras normas, en la Ley 18/2014, de 15 de octubre y el Real Decreto 13/2010, de 3 de diciembre (pág. 304); y en el mercado de la vivienda, para proceder a su flexibilización y fomentar el mercado de alquiler de vivienda (pág. 338). Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (PITVI) 2012-2024, Ministerio de Fomento, marzo 2015.

(2). En este sentido, SANTAMARÍA PASTOR se refiere al mundo de los reglamentos” como “un ámbito fuertemente peculiar, escasamente conocido y frente al que los operadores jurídicos parecen sufrir una cierta alergia (...) el dominio reservado de la Administración, en el que la dinámica del poder se muestra con toda su crudeza, despojado de las reglas de cortesía y urbanidad a las que se ve obligado a tenerse cuanto actúa en el escalón normativo de las leyes y de la Constitución”. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo General I, Segunda Edición, Ed. Iustel, Madrid, 2009. Pág. 224.

(3). La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su redacción originaria y hasta la modificación operada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Sector Público, preveía en su artículo 24.1.a) que: "La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar".

La falta de atención sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria tanto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno como en la legislación autonómica ha sido objeto de crítica por la doctrina, que ha señalado como la simplicidad no es, por una vez, un valor añadido. Santamaría Pastor, J.A., “Sobre el procedimiento administrativo de elaboración de las normas”, Revista Española de la Función Consultiva, Julio/Diciembre 2004, p. 78. Op. Cit. Pág. 78.

En relación a las Ordenanzas Locales, VELASCO CABALLERO también ha destacado la escasa regulación sobre esta cuestión, sólo regulada en "el conciso art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en algunas leyes autonómicas y, de forma muy fragmentaria, en alguno reglamentos orgánicos locales". Velasco Caballero, F., "Elaboración de Ordenanzas y Ley de Procedimiento Administrativo Común", RVAP núm. 113, 2019, págs. 301 y 302.

(4). Sin ánimo de exhaustividad, podemos referirnos a los siguientes trabajos: Acuña Campos, M.C., "La iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria", Aproximación al nuevo procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015: reflexiones y calves para su aplicación (Dir. MªJ. Gallardo Castillo), Centro Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Granada, 2016; Fortes González, A. I., "De la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. En especial la mejora regulatoria", en AAVV, Rivero Ortega, R., Calvo Sánchez, Mª D., Fernando Pablo, M. (Dirs.), Instituciones de procedimiento administrativo. Novedades de la Ley 39/2015, Juruá Editorial, Curitiba-Paraná, 2016; Galán Vioque, R., “Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Disposición final tercera)”, en AAVV, Gosálbez Pequeño, H. (Dir.), El nuevo régimen jurídico del sector público, El Consultor de los ayuntamientos, Wolters Kluwer, Madrid, 2016; Mora Ruiz, M., “Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Disposición derogatoria” en AAVV, Gosálbez Pequeño, H. (Dir.), La nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común, El Consultor de los ayuntamientos Wolters Kluwer, Madrid, 2016; Prieto Romero, C., "Nuevo procedimiento para la iniciativa legislativa y el ejercicio de la potestad reglamentaria", RAP núm. 201, 2016; Santamaría Pastor, J.A., “Los proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: Una primera evaluación”, Documentación Administrativa núm. 2, Enero- Diciembre 2015; Santamaría Pastor, J.A., “Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas”, REDA núm. 175, 2016.

Sobre como se desarrolla el procedimiento de elaboración de reglamentos, vid. también: Trayter Jiménez, J.M., Derecho Administrativo. Parte General, 4ª Ed., Atelier, Barcelona, 2019. Págs. 133 y ss.

(5). Se trata, tal como señala MORA RUIZ, de lograr una concepción sistemática del procedimiento de elaboración de normas hasta ahora inexistente. Mora Ruiz, M., "Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria Op. Cit. Pág. 520.

Como consecuencia de lo anterior, la elaboración de una norma con rango de Ley consta de una fase "administrativa", integrada por una serie de trámites que culminan con la aprobación de un Proyecto de Ley por el Consejo de Ministros o el Gobierno autonómico, que luego es objeto la tramitación parlamentaria correspondiente.

(6). Debe señalarse que, desde el punto de vista material, ya existía un alto grado de uniformidad en la regulación estatal y autonómica referida a la elaboración de reglamentos. Estos rasgos comunes se han atribuido, históricamente, a los preceptos constitucionales referidos a la elaboración de reglamentos, de aplicación tanto en el ámbito estatal como en el ámbito autonómico; pero, sobre todo, al origen común de ambas regulaciones en los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Los artículos 129 a 132, relativos al procedimiento de elaboración de reglamentos, mantuvieron su vigencia pese a la aprobación de la Ley 30/1992, y no fueron derogados hasta la aprobación de la Ley del Gobierno estatal, con la cual, tal como ha señalado la doctrina, se rompió formalmente el panorama de unidad que existía en relación a la elaboración de reglamentos. Sobre el tema, vid. Muñoz Machado, S., Derecho público de las Comunidades Autónomas I, Civitas, Madrid, 1982, pág. 437; González Pérez, J., y González Navarro, F., Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Civitas, Madrid, 1993, pág. 627.

(7). En este sentido, la OCDE ha destacado que se trata de una práctica creciente, especialmente desde 2017. En este sentido, 21 de los 35 países miembros hacen públicas las iniciativas legislativas que prevén aprobar; mientras que 13 países también publican las iniciativas reglamentarias. OCDE, Regulatory Policy Outlook 2018, OECD, Paris, 2018, págs. 56 y 57.

(8). Comisión Europea, Better regulation guidelines and tools, 2015.

(9). Los trabajos sobre esta cuestión son numerosos pudiendo citar, entre otros: Betancor Rodríguez, A., Mejorar la regulación. Una guía de las razones y de medios, Marcial Pons, Madrid, 2010; Blanquer Criado, D., El control de los reglamentos arbitrarios, Ed. Civitas, Madrid, 1998; Canals Ametller, D., "Mejora normativa y reducción de cargas administrativas", El Estado de las Autonomías en 2009: Temas Monográficos, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2010; Lavilla Rubira, J.J., "El procedimiento de elaboración de los reglamentos en la Ley del Gobierno doce años después", Revista Española de la Función Consultiva, Enero/Junio 2009; Mir Puigpelat, O., "Procedimiento de elaboración de reglamentos y better regulation", en J. Tornos Mas (Coord.), Comentarios a la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña, Ed. Iustel, Madrid, 2012; Muñoz Machado, S., Cinco estudios sobre el poder y la técnica de legislar, Ed. Civitas, Madrid, 1986; Noguera de la Muela, B.; "La buena legislación en los contratos del sector público: una necesidad inaplazable", Die gute Rechtsetzung, Forschunsistitut für öffentliche, Verwaltung, University Speyer, 2015; Ponce Solé, J., "La calidad en el desarrollo de la discrecionalidad reglamentaria: Teorías sobre la regulación y adopción de buenas decisiones normativas por los Gobiernos y las Administraciones", RAP núm. 162, 2003; Razquin Lizarraga, J.A., "Hacia la calidad de las normas: la elaboración de los reglamentos", en J.F. Alenza García y J.A. Razquin Lizarraga (Coord.), Organización y procedimientos administrativos: libro homenaje al profesor Francisco González Navarro, Ed. Aranzadi, Navarra, 2007; Rodríguez-Arana Muñoz, J., "Principio de seguridad jurídica y técnica normativa", Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional núm. 4, 2007; Sainz Moreno, F. "Problemas actuales de la técnica normativa" en Anuario Jurídico de La Rioja, 1995; Trayter Jiménez, J.M., ¿Son nulos los reglamentos elaborados sin respetar el trámite de audiencia?, Ed. Tecnos, Madrid, 1992.

(10). Font i Llovet, T., "Los órganos consultivos y la calidad normativa", Revista Española de la Función Consultiva, núm. 11, 2009, p. 135.

(11). Un análisis más exhaustivo de esta cuestión puede encontrarse en: Araguàs Galcerà, I., La transparencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria, Atelier, Barcelona, 2016, pp. 77 y ss.

(12). En este sentido, esta problemática ya fue puesta de relieve por SCHMITT en a mediados del s. XX. Schmitt, C., Die Lage der europäische Rechtswissenchaft, Tübingen, 1949, pág. 20.

En nuestro país, GARCÍA DE ENTERRÍA se refería a esta problemática a finales del siglo pasado, señalando que: "no hay persona alguna, incluyendo los juristas más cualificados que pueda pretender hoy conocer una minúscula fracción apenas de esta marea inundatoria e incesante de Leyes y Reglamentos, entre cuyas complejas mallas hemos, no obstante, de vivir". García de Enterría, E., Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, Civitas, Madrid, 1999.

(13). El Informe de la OCDE de 2010 Mejora de la Regulación en Europa, en su Anexo España, destacó en este sentido que "la actividad legislativa se ha multiplicado por diez desde principios de la década de los 80 del siglo pasado, representando una gran parte de la misma las Comunidades Autónomas, lo que está vinculado al proceso de descentralización". Mejora de la regulación en Europa. Anexo España, Organización para la cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, París, 2010. P. 24.

En nuestra doctrina, sobre esta cuestión: Bermejo Vera, J., El declive de la seguridad jurídica en el ordenamiento plural. Thomson - Civitas, Navarra, 2005.

(14). Arenilla Sáez, M., "Legitimidad y eficacia en la Administración Pública", GAAP núm. 26/27, Enero/Agosto 2003, Pp. 71 y ss.

(15). Aunque la LPAC ha intentado reforzar los trámites participativos en la elaboración de disposiciones generales, aun persiste una interpretación amplia de los supuestos en los que, de conformidad con el artículo 133 LPAC, pueden obviarse los trámites de audiencia, información pública, así como la consulta previa. En este sentido, la STS núm. 1719/2019, de 12 diciembre (RJ 2019/5189), anula el Real Decreto 94/2018, de 2 de marzo, por el que se crea la Comisión interministerial para la incorporación de criterios sociales en la contratación pública por haber prescindido del trámite de audiencia. El Tribunal señala que, a pesar de tratarse de una norma reglamentaria de carácter organizativo, su contenido incide sobre los intereses de los ciudadanos y de las organizaciones que los representan -en este caso, los intereses de los trabajadores representados por las organizaciones sindicales-, por lo que la falta del trámite de audiencia conlleva la nulidad de la norma.

(16). El Informe de la OCDE de 2011, Mejora de la regulación en Europa. España señala en este punto que: <<Las partes interesadas también comunicaron una cierta reticencia de la Administración Pública para acometer un genuino diálogo, y declararon que el texto de las propuestas se modifica muy pocas veces tras la consulta>>, matizando respecto a lo anterior que <<dicha valoración varía según el caso y los Ministerios>>. (pág. 106).

(17). Se genera, tal como señala SANTAMARÍA PASTOR: "un marco habitual de desconfianza recíproca>>, que conlleva que, con frecuencia, se estén preparando "las armas para un posterior recurso contencioso que se prevé como inevitable —y que luego suele plantearse". Santamaría Pastor, J.A. "Sobre el procedimiento administrativo de elaboración Op. Cit. Pág. 84.

(18). Esta problemática tiene que relacionarse, necesariamente, con el decreciente nivel de interés e involucramiento de la población en los asuntos públicos, pues el mismo coincide con el aumento de la actividad de diferentes grupos de presión, tal como se ha señalado el Informe elaborado por la Comisión de Venecia en 2013: "Report on the role of extra-institutional actors in the democratic system (Lobbying)", CDL-AD(2013)011.

(19). A nivel estatal, la única "regulación" de las actividades de lobbying la encontramos en el Código de Conducta de los Señores Diputados, aprobado por Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 28 de febrero de 2019. Este Código de Conducta desarrolla y complementa las obligaciones de los Diputados contenidas en el Reglamento de la Cámara, refiriéndose a los lobbies en su artículo 6 (Datos biográficos y agenda). Este precepto prevé que: "el Diputado deberá hacer pública su agenda institucional en el Portal de Transparencia del Congreso, incluyendo en todo caso las reuniones mantenidas con los representantes de cualquier entidad que tenga la condición de grupo de interés", remitiéndose a una posterior reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados.

Este código de conducta es la única iniciativa que se ha logrado aprobar, después de que las diversas iniciativas legislativas y reglamentarias encaminadas a regular el fenómeno del lobbying no se hayan culminado. La última de ellas fue, precisamente, la Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para la regulación de los grupos de interés presentada por el Partido Popular en el año 2017 (Boletín Oficial de las Cortes Generales -Congreso de los Diputados, de 3 de marzo de 2017), que se declaró concluida por caducidad el 5 de marzo de 2019.

(20). Cataluña fue pionera en este ámbito y, en virtud de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña (LTBGC), se creó el Registro de Grupos de Interés (Título VI LTBGC); previsiones desarrolladas por el Decreto 171/2015, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de los Grupos de Interés de la Administración de la Generalitat y de su sector público (RRGI).

Tras la regulación catalana, se ha producido la aprobación en cascada de numerosas normas autonómicas reguladoras de las actuaciones de lobbying. Así, por orden cronológico: la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha dedica a los grupos de interés el Capítulo IV del Título III (Buen Gobierno, buena Administración, Gobierno Abierto y grupos de interés); la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas de Aragón, contiene en su Capítulo IV (arts. 35 a 39) el Régimen de los lobbies; la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, aborda la regulación de los grupos de interés en el Título IV; la Ley 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés de Asturias regula esta materia en el Título III; la Ley 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la actividad de los grupos de interés en la Comunidad Valenciana, está dedicada por entero a esta cuestión; y la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, en el Título IV de esta Ley (La participación y la colaboración ciudadana en la dirección de los asuntos públicos), incorpora un Capítulo II en virtud del cual se crea el “Registro de transparencia”.

(21). Entre las excepciones, podemos referirnos a la legislación asturiana, que prevé la necesidad de elaborar un "expediente de huella". Así, el art. 54.1 de la Ley 8/2018, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés de Asturias prevé que: “Todos los cambios introducidos en la elaboración de una norma, plan o programa de actuación, o diseño de una política pública, como consecuencia de la intervención de grupos de interés integrarán un expediente de huella en la actuación pública”. Este expediente, de acuerdo con el apartado 2 del mismo precepto, debe recoger todas las versiones del texto (desde el primer borrador) e incluir todas las modificaciones identificado al grupo de interés proponente, el motivo de la inclusión, la referencia a la reunión o reuniones en que fue acordado y los informes y documentos relacionados con los cambios introducidos; y el mismo es accesible desde el Portal de Transparencia (art. 54.3).

En un sentido similar, el art. 18 de la Ley 25/2018 reguladora de los grupos de interés en la Comunidad Valenciana establece que, cuando las actividades de los grupos de interés tengan la finalidad de influir en la elaboración y adopción de anteproyectos de ley y de proyectos de decreto del Consell, la consejería competente emitirá un informe en el que conste la identidad de las personas que hayan mantenido contactos (los lobistas), la fecha y objeto del contacto y la identificación de los grupos de interés para los cuales actúan, así como la postura y pretensiones del grupo de interés; informe que, de acuerdo con el art. 19 de la misma norma, tendrá carácter público.

(22). Al respecto, vid.: Araguàs Galcerà, I., "La intervención de los grupos de interés en la elaboración de disposiciones generales", REDA núm. 202, 2019.

(23). Debemos tener en cuenta que, a nivel estatal, se someten al dictamen preceptivo del Consejo de Estado tanto los reglamentos, como los proyectos normativos de rango legal en los términos previstos en el art. 21 Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Sin embargo, a nivel autonómico, no todas las normas con rango de ley se someten al dictamen del máximo órgano consultivo del gobierno, pues algunas Comunidades sólo prevén este dictamen para las normas reglamentarias o la legislación delegada, como sucede en Cataluña (art. 8 Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídico Asesora de Cataluña); en Galicia (art. 12 Ley 3/2014, de 24 de abril, del Consejo Consultivo de Galicia); en Aragón (art. 15 Ley 1/2009, de 30 de mayo, del Consejo Consultivo de Aragón).

(24). El dictamen de los órganos consultivos es el último trámite que se lleva a cabo, justo antes de la aprobación de la norma. Sin embargo, estos órganos no participan en la elaboración del proyecto de texto normativo, a diferencia de lo que sucede en Francia, donde el Conséil d'État eleva su propia propuesta de redacción al gobierno, que puede aceptarla, o no. Santamaría Pastor, J.A., "Sobre el procedimiento de elaboración de las normas Op. Cit. Pp. 90 a 93.

(25). En otros sistemas, las observaciones de los órganos independientes a los que se encomienda el control de la potestad normativa tienen efectos cuasi vinculantes. En el caso de Estados Unidos, la Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) dispone de un plazo de 90 días (ampliables) para revisar la norma reglamentaria propuesta por la agencia y formular sus observaciones. En el caso de que la agencia no esté conforme con las observaciones realizadas por la OIRA, las discrepancias son solucionadas, como regla, por acuerdo entre el Director de la agencia y el Administrador de la OIRA y, a falta de dicho acuerdo, por resolución del Presidente del Gobierno (o del Vicepresidente por orden del Presidente). [https://www.whitehouse.gov/omb/oira/about].

(26). Sainz Moreno, F., "Problemas actuales de la técnica normativa Op. Cit.

Un reflexión similar realiza GAMERO CASADO, en relación con las regulaciones que afectan al sector eléctrico, señalando que existe una inseguridad jurídica creada por estos cambios en la regulación: una "modificación de las reglas del juego a mitad del partido" que frustran <<las expectativas de quienes iniciaron una actividad con ciertas expectativas que no llegan a materializarse, o incluso representan estrepitosos fracasos, como consecuencia de los cambios sobrevenidos precipitadamente en el correspondiente sector de ordenación". En particular, el autor se refiere a las modificaciones llevadas a cabo en el sector de las energías renovables (Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico). Gamero Casado, E., Desafíos del Derecho Administrativo ante un mundo en disrupción, Ed. Comares, Granada, 2015.

(27). En este sentido se pronuncia ORDUÑA PRADA, que afirma la utilidad de la planificación normativa a la hora de evitar "acciones inmediatas y cortoplacistas, en definitiva, de normas a golpe de periódico, de grupos de interés, etc.". Orduña Pada, E., "Sobre la potestad normativa local y la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas", Actualidad Administrativa núm. 2, 2016. p. 5.

(28). A todas estas cuestiones se refiere el Informe Mandelkern sobre mejora de la regulación, de 13 de noviembre de 2001, que dio lugar al programa <<Legislar mejor>>, y que se considera el arranque de la política europea de calidad normativa. En el marco de dicho programa, destaca la Comunicación de la Comisión Europea de 2005 que se refería como principios y medidas para incrementar la calidad de las normas europeas al análisis de los impactos, la comunicación y consulta a los sectores sociales interesados, la reducción del <<papeleo>> o cargas derivadas de la norma, la simplificación y la consideración de alternativas a la actividad normativa.

(29). En el caso de Cataluña, la posibilidad de promover pruebas piloto previas a la aprobación de las nuevas medidas reguladoras está prevista en el art. 64.4 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que exige un convenio con las entidades representativas de los sectores afectados. Previamente, la cuestión fue objeto de análisis en: Montoro Chiner, M.J., La evaluación de las normas: racionalidad y eficiencia, Atelier, Barcelona, 2001.

(30). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo "Legislar mejor: obtener mejores resultados para una Unión más fuerte", COM (2016) 615 final, Bruselas, 14 de septiembre de 2016. Págs. 2 y 3.

(31). Estos retos se identifican con el empleo, el crecimiento y la inversión; la migración; la seguridad; el mercado digital; la energía o la profundización del mercado único. Véase https://ec.europa.eu/priorities/index_en

(32). Sainz Moreno, F., "Técnica normativa: visión unitaria de una materia plural" en AAVV (Coord. L. Cotino Hueso y J. Valero Torrijos), Administración electrónica: la Ley 7/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y los retos jurídicos del e-gobierno en España, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010.Págs. 20 y 21.

(33). Prieto Romero, C., "Nuevo procedimiento para la iniciativa legislativa... Op. cit. Pág. 353.

(34). La traslación de estas ideas a nuestro ordenamiento son objeto de estudio en: Rivero Ortega, R. (Dir.), Mejora regulatoria, descarga burocrática y Pymes, Ratio Legis, Salamanca, 2014.

(35). https://ec.europa.eu/info/law/track-law-making_es#planificacin-y-propuesta

(36). Estos mismos plazos son los que prevén los arts. 67.4 y 68.1 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña para los trámites de audiencia y de información pública, respectivamente.

(37). Así, en cumplimiento de los compromisos asumidos Libro Blanco de la Gobernanza Europea [COM (2001) 428 final, de 12 de octubre de 2001], se adoptó la Comunicación de la Comisión <<Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas>> [COM (2002) 704 final, de 11 de diciembre de 2002]. Entre estas normas mínimas, se establece que la Comisión debe dar suficiente tiempo para planificar y responder a las invitaciones y contribuciones que se realicen por escrito, debiendo conceder un plazo de, al menos ocho semanas, para recibir respuestas.

(38). En el sistema estadounidense, la Administrative Procedure Act, al regular el procedimiento de elaboración de normas por parte de las agencias federales, no prevé un plazo de tiempo mínimo durante el cual se debe permitir la sumisión de comentarios, limitándose a establecer que el plazo tiene que ser adecuado; lo cual ha provocado que sean los tribunales los que hayan tenido que valorar, caso por caso, si el plazo dado en relación a cada norma ha sido suficiente, siendo una situación que se considera debe enmendarse para dar una mayor seguridad jurídica. En este sentido, en la Orden Ejecutiva de 18 de enero de 2011, el Presidente de Estados Unidos, sin fijar un período para remitir comentarios de carácter general, exhortaba a las agencias a abrir períodos de comentarios de, al menos, sesenta días.

Algunas leyes federales y órdenes ejecutivas sí que fijan con carácter sectorial los plazos mínimos para remitir comentarios. En este sentido, la Orden Ejecutiva 12889, aprobada en 1993, establece que en relación a los reglamentos que tengan por objetivo el desarrollo de ciertas previsiones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (North American Free Trade Agreement), el período de comentarios será de setenta y cinco días. Con un carácter más general, la Orden Ejecutiva 12.866, también de 1993, prevé que, para aquellas <<actuaciones reguladoras significativas>>, las agencias deben abrir un periodo de comentarios de al menos sesenta días.

(39). En el mismo sentido: Bejarano Lucas, J.M., "La implementación de la planificación normativa y la denominada <<better regulation>> en el ámbito municipal", El Consultor de los Ayuntamientos, núm. 21/2016.

(40). Informe Mandelkern sobre mejora de la regulación, de 13 de noviembre de 2001, pág. 50.

(41). Así, la disposición adicional tercera del Código civil ordenó a la Comisión de Codificación que, cada diez años, propusiera al Gobierno las reformas que considerase necesario introducir en ese Código a la luz de los procesos realizados en otros países utilizables en nuestro entorno y de la jurisprudencia; propuestas que nunca llegaron a formularse. Santamaría Pastor, J.A., <<Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas Op. Cit. Pág. 54.

(42). La Ley de Economía sostenible preveía diversos ámbitos en los que se iba a llevar a cabo una evaluación de la normativa vigente, como la regulación el régimen del silencio (art. 40 LES); el sistema de apoyo a la internacionalización (art. 69 LES); o la evaluación de las previsiones de la propia Ley (arts. 112 y siguientes LES).

Por su parte, en el art. 15 LGUM impone, a los efectos de poder valorar el impacto de la normativa vigente en la unidad de mercado, la obligación de las autoridades competentes de realizar una evaluación periódica de su normativa, al objeto de valorar el impacto de la misma en la unidad de mercado; evaluación que debía impulsarse por las conferencias sectoriales en la materia de su competencia.

En ninguno de los dos casos, la revisión normativa llegó a cumplir con las finalidades marcadas. En el caso de la LGUM, a pesar de la creciente actividad de las conferencias sectoriales reguladas en el art. 12 LGUM, en el seno de las cuales se han promovido nuevas iniciativas normativas, no se ha avanzado en la evaluación de las normas vigentes. Sobre la cuestión, ver: Informe sobre la actividad de las conferencias sectoriales en 2018, Ministerio de Política Territorial y Función Pública, Madrid, julio de 2019.

(43). En este sentido se pronuncia el Informe Mandelkern sobre mejora de la regulación, de 13 de noviembre de 2001 (págs. 2 y 4); y la Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria elaborada por la OCDE en 2012 (pág. 14).

(44). Bejarano Lucas, J.M., "La implementación de la planificación normativa... Op. Cit. pág. 8.

(45). Ambos preceptos fueron derogados por la Disposición derogatoria 2.c LPAC.

(46). Esta Sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 3268-2016, interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra los arts. 1.2., 6.4, párrafo segundo 9.3, 13 a), 44, 53.1.a), párrafo segundo; los arts. 127 a 133; así como las disposiciones adicionales segunda y tercera y disposición final primera, apartados 1 y 2 LPAC.

(47). Sobre este trámite participativo, el Tribunal Constitucional considera que la previsión del apartado 1 del art. 133 ("Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o reglamento, se sustanciará una consulta pública" sí resulta aplicable a la elaboración de reglamentos autonómicos; mientras que las demás cuestiones que regula este precepto descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; y que por ello vulneran las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativos.

(48). A nivel estatal, este instrumento se encuentra regulado en el art. 26.3 LG, desarrollado por el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

(49). De conformidad con el art. 2 del Real Decreto 286/2017, los departamentos ministeriales deben remitir a la Juna de Planificación y Evaluación Normativa, antes del 1 de marzo de cada año, las iniciativas normativas que deseen incorporar al Plan Anual Normativo, de acuerdo con el modelo aprobado por la Orden PRA/286/2017, de 28 de marzo, por el que se aprueba el modelo de documento de información de las iniciativas normativas para su inclusión en el Plan Anual Normativo de la Administración general del Estado.

(50). La Junta de Planificación y Evaluación Normativa está formada por la persona titular de la Subsecretaría de Presidencia y para las Administraciones Territoriales, que la preside; la persona titular de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, que ocupa la vicepresidencia; las personas titulares de los restantes Departamentos ministeriales, así como un representante de la Oficina Económica del Presidente, con rango de Director General; y la persona titular de la Vicesecretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, que actúa como Secretario (art. 5 Real Decreto 386/2017).

(51). El documento está disponible en:

https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/PublicidadActiva/Normativa/PlanAnualNormativo.html. Última consulta: 23/05/2020

(52). Tal como señala el Plan, las dos causas más importantes que motivan el análisis posterior son las referidas a la incidencia en las cargas administrativa y al impacto sobre la economía en su conjunto o sobre determinados sectores.

(53). A pesar de la entrada en vigor de la LPAC, no se ha alterado la redacción de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general; la Ley de la Región de Murcia 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno (art. 53); la Ley andaluza 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno (45); Ley Canarias 1/1983,de 14 de abril, del Gobierno (arts. 44 y 45); la Ley del Principado de Asturias 2/1995, de 13 de marzo, de régimen jurídico (arts. 32 y 33); el Decreto Legislativo de Aragón 1/2001, de 3 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Gobierno (arts. 32 y 33); ni la Ley Comunidad Valenciana 1/2002, de 26 de febrero, que modifica la Ley 5/9183, de 30 de diciembre (art. 49 bis).

Asimismo, en tampoco se ha modificado la Ley catalana 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña (arts. 59 a 70); aunque se está tramitando el Proyecto de Ley del procedimiento de elaboración de normas, en fase de consulta previa en el momento de finalizarse este trabajo. https://presidencia.gencat.cat/ca/el_departament/transparencia/normativa-i-organitzacio/normativa/projectes-normatius/detalls/Avantprojecte-de-llei-del-procediment-delaboracio-de-normes [Última consulta 8/04/2020].

(54). Sí se encuentran adaptadas a las previsiones básicas del Título VI LPAC la Ley de las Islas Baleares 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno (arts. 42 a 62); la Ley de Castilla y León 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno (arts. 75 y 76), que ha sido modificada por la Ley 2/2017, de 4 de julio, de Medidas de Castilla y León; y la Ley de Extremadura 1/2002, de 20 de febrero (arts. 65 a 69), que ha sido modificado por la Ley 8/2019, de 5 de abril, para una Administración más ágil en Extremadura. Sin embargo, ninguna de ellas se refiere a la planificación normativa.

(55). Así, el art. 16.2 de la Ley de Murcia 12/2014 prevé la elaboración y publicación de un calendario legislativo, referido tanto a las normas legales como reglamentarias, que tenga previsto tramitar el Consejo de Gobierno (art. 16.2 Ley de Murcia 12/2014).

Por su parte, el art. 22.1 de la Ley de Canarias 12/2014 consagra también la publicidad respecto al programa legislativo del Gobierno, aunque el mismo sólo se prevé que incorpore los anteproyectos de ley cuya elaboración, tramitación y aprobación están previstos de acuerdo con el programa de gobierno, respecto a los cuales se deberá también publicar un informe semestral de seguimiento y de las modificaciones que se hayan acordado.

(56). Este órgano consultivo ha elaborado una doctrina sobre esta cuestión reflejada, entre otros, en el Dictamen 105/2019, de 11 de abril, relativo al Proyecto de decreto de modificación del Reglamento del Cuerpo de Agentes Rurales (Ponente: J.M. Trayter Jiménez), en el que se señala que: "La Sentencia 55/2018, al declarar no aplicable el precepto del artículo 132 de la LPAC, determina la referencia necesaria a la regulación de los instrumentos de planificación normativa de que se dote, en su caso, la Generalidad. En este sentido, el artículo 62.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, ya prevé que la iniciativa normativa debe ejercerse "de forma que el marco normativo resultante sea previsible, tan estable como sea posible y fácil de conocer y comprender para los ciudadanos y los agentes sociales ", y, en general, la planificación normativa debe considerarse un instrumento al servicio de la seguridad jurídica, tal como recogen las mejores prácticas en esta materia presentes en el ordenamiento europeo y el derecho comparado.

Y es que la planificación de la potestad normativa es un instrumento al servicio de la seguridad jurídica, principio que no sólo implica generar confianza sobre lo que dice la normativa vigente, sino también sobre la evolución razonable del ordenamiento jurídico, tal como se reconoce de forma expresa en el artículo 62 de la Ley catalana 19/2014, que prevé la necesidad de que la iniciativa normativa se ejerza de tal manera que el marco normativo resultante sea previsible.

En este sentido, a nivel europeo, la Comisión Europea publica anualmente los programas de trabajo (Work Programme), en los que se incluyen las principales modificaciones legislativas que se llevarán a cabo desde la plataforma de la Comisión Europea REFIT (Regulatory Fitness and Preformance Programme), la lista de borradores que pasarán a ser propuestas normativas e, incluso, la normativa que la Comisión pretende derogar. Por otra parte, en Estados Unidos, la Regulatory Flexibility Act es la norma que prevé que las agencias federales con potestades normativas elaboren una agenda regulatoria que incluya la planificación relativa a actuaciones vinculadas a la elaboración y aprobación de normas, la cual tiene carácter público y es accesible para todos los ciudadanos (dictámenes 149/2018, 150/2018 y 151/2018, entre otros)".

(57). De acuerdo con la Memoria del Plan Anual Normativo 2019-2020 la falta de continuidad del Plan Anual Normativo se atribuye, por un lado, a la aplicación del artículo 155 de la Constitución, que impidió el funcionamiento normal del ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno, hasta la constitución de un nuevo Gobierno en junio de 2018; y, por otro lado, a las dudas que surgieron sobre la necesidad de adoptar este instrumento a la vista de la STC 55/2018 que declaró inaplicable el art. 132 LPAC a las Comunidades Autónomas.

(58). El contenido del Plan Anual Normativo de la Generalitat de Cataluña 2019-2020 puede consultarse en:

https://presidencia.gencat.cat/web/.content/ambits_actuacio/millora_regulacio_normativa/Pla-normatiu/Pla-normatiu-2019-2020-diligenciat.pdf

(59). https://presidencia.gencat.cat/web/.content/ambits_actuacio/millora_regulacio_normativa/Pla-normatiu/Seguiment_31.12.2019-Pla-normatiu-2019-2020-v.pb.xlsx

(60). De hecho, según las declaraciones realizadas a la prensa, la intención era derogar las iniciativas que se habían aprobado en los ejercicios anteriores. https://www.europapress.es/andalucia/noticia-junta-no-presentara-plan-normativo-2019-plan-eliminar-leyes-creadas-forma-superflua-20190625180401.html

(61). https://www.euskadi.eus/gobierno-vasco/-/planes-anuales-normativos/

(62). De acuerdo con la Memoria de Ejecución el Plan Anual Normativo del año 2019, de los 145 proyectos planificados, se aprobaron 64; 54 proyectos se encontraban en tramitación; había 27 proyectos respecto a los que no se había iniciado la tramitación; y se aprobaron 6 proyectos al margen del Plan Anual Normativo.

(63). En concreto, se remite a esta normativa el apartado quinto del Acuerdo de 27 de diciembre de 2019, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba el Plan Anual Normativo para el año 2020.

(64). Esta posibilidad debe entenderse sin perjuicio, claro está, de que cada ente local también pueda regular este instrumento a través de ordenanzas municipales o reglamentos orgánicos locales. En este sentido: Casado Casado, L., "La incidencia de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas sobre la potestad normativa local", RVAP 107 (1), 2017, pág. 125.

(65). Una argumentación exhaustiva y ciertamente didáctica sobre esta cuestión puede verse en: Velasco Caballero, F., "Elaboración de Ordenanzas y Ley de Procedimiento Administrativo Común... Op. Cit. Pág. 312.

(66). Orduña Pada, E., "Sobre la potestad normativa local y la Ley de Procedimiento Administrativo Común... Op. Cit. pág. 5.

(67). En este sentido, puede verse el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se aprueban las Directrices Plan Anual Normativo Ayuntamiento de Madrid (BOAM núm. 7929, de 19 de junio de 2017); o el Decreto de Alcaldía de 29 de agosto de 2018 del Ayuntamiento de Tarragona en el que, tras declarar que el art. 132 LCAP no resulta aplicable a los municipios catalanes, aprueba un guion interno de trabajo para posibilitar el conocimiento delas previsiones normativas a los ciudadanos e interesados. Sobre esta cuestión, vid. Fernández Farrerons, M., El procediment d'elaboració de les ordenances locals a la llum de la millora de la regulació, Atelier, Barcelona, 2020, págs. 115 y 116.

(68). Este es el caso del Ayuntamiento de Argentona, que publica en su Portal de la transparencia el listado de ordenanzas y reglamentos que se prevé aprobar y/o modificar a lo largo del próximo año. https://www.seu-e.cat/ca/web/argentona/govern-obert-i-transparencia/accio-de-govern-i-normativa/normativa-plans-i-programes/pla-anual-normatiu

(69). A modo de ejemplo, este es el contenido del Plan Anual Normativo del Ayuntamiento de Sant Joan d'Espí de 2010; o el de Sant Boi de Llobregat de 2020, que también incluye los costes y recursos.

(70). En el caso de Sant Andreu de la Barca, hasta el momento, se ha elaborado y aprobado el Plan Anual Normativo correspondiente a 2018, 2019 y 2020.

(71). En este sentido, el Ayuntamiento de Girona elaboró y aprobó el Plan Anual Normativo de 2018, pero este instrumento no se llevó a cabo ni en 2019 ni en 2020.

(72). Parejo Alfonso, L., "A las puertas de su entrada en vigor: Algunas cuestiones que suscitan las Leyes 39 y 40 de 2015, examinadas a la luz, en particular, de la autonomía local", Asamblea: Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid núm. 34, págs. 10 a 14.

(73). Cano Campos, T., "El poder normativo local y la crisis de la ley", Documentación administrativa núm. 6, 2019.

(74). Sobre esta cuestión: Velasco Caballero, F., "Elaboración de Ordenanzas y Ley de Procedimiento Administrativo Común... Op. Cit. Págs 325 y 326. En relación a la inclusión del planeamiento urbanístico en el Plan Anual Normativo, el autor señala que, por su trascendencia, tiene sentido incluir el planeamiento general; mientras que el planeamiento derivado podría excluirse, teniendo en cuenta que, en muchas ocasiones, su alcance es limitado o coyuntural.

También sobre las adaptaciones de la planificación normativa atendiendo a las singularidades del ámbito local, ver: Bejarano Lucas, J.M., "La implementación de la planificación normativa... Op. Cit.

(75). Sobre las previsiones de esta Ley y los resultados obtenidos en su aplicación, vid: Freedman, Doris S.; Singer, Barney; Swain, Frank S., “The Regulatory Flexibility Act: Orienting Federal Regulation to Small Business”, Dickinson Law Review, Vol. 93, núm. 3, 1989 (págs. 439-464); Holman, Keith W., “The Regulatory Flexibility Act at 25: Is the Law Achieving Its Goal”, Fordham Urban Law Journal, Vol. 33, Núm. 4, 2006 (págs. 1119-1138); Pierce, R.J. Jr., Administrative Law Treatise, Vol. 1, Aspen Publishers, USA, 2010. Págs. 663 y 664.

(76). En concreto, las previsiones relativas a las agendas regulatorias se encuentran desarrolladas en la Orden Ejecutiva 12.866 (1993), la Orden Ejecutiva 13.563 (2011), la Orden Ejecutiva 13.132 (1999); y la Orden Ejecutiva 13.211 (2001).

(77). La Agenda Unificada vigente, así como el histórico de agendas puede consultarse en la página web de la Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA).

Sobre las últimas propuestas de reforma en relación a este instrumento, vid.: Copeland, C.W., The Unified Agenda: Proposals of Reform, Administrative Conference of the United States (ACUS), 2015.

(78). Anne Joseph O'Connell, "Political Cycles of Rulemaking: An Empirical Portrait of the Modern Administrative State", Virgina Law Review núm. 94, 2008, pág. 925.

(79). El Informe de la OCDE de 2010 Mejora de la Regulación en Europa, en su Anexo España, destacó en este sentido que “la actividad legislativa se ha multiplicado por diez desde principios de la década de los 80 del siglo pasado, representando una gran parte de la misma las Comunidades Autónomas, lo que está vinculado al proceso de descentralización”. Mejora de la regulación en Europa. Anexo España, Organización para la cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), París, 2010. Pág. 24.

En nuestra doctrina, sobre esta cuestión: Bermejo Vera, J., El declive de la seguridad jurídica en el ordenamiento plural. Thomson - Civitas, Navarra, 2005.

(80). Souvirón Morenilla, J.Mª, "Garantía de la unidad de mercado y entropía del Estado autonómico", en Derecho Administrativo e integración europea. Estudios en homenaje al profesor José Luis Martínez López-Muñiz, (Coords. J.C. Laguna de Paz, I. Sanz Rubiales, I. de los Mozos Touya), Ed. Reus, Madrid, 2017, pág. 623.

(81). El Centro de Servicios de Información Regulatoria, conocido bajo las siglas del término anglosajón RISC, fue creado en 1981 y tiene encomendado facilitar el desarrollo y el acceso a la información relacionada con las actuaciones regulatorias y desregulatorias llevadas a cabo por las agencias administrativas. Sus principales publicaciones son la Agenda Unificada y el Plan Regulatorio (The Regulatory Plan), aunque también recaban y publican informaciones relacionadas con las regulaciones federales y sus efectos en la sociedad. Todas estas informaciones se ponen a disposición del Presidente, el Congreso, los oficiales de las agencias y el público en general para ayudarles a comprender el desarrollo del proceso regulatorio.

Los principales aspectos relacionados con la actividad desarrollada por el RISC pueden ser objeto de consulta en la página: www.gsa.gov/risc.

(82). Las actuaciones regulatorias significativas (significant regulatory actions) se encuentran definidas en la orden Ejecutiva 12.866 [Sec. 3 (f)], que atribuye esta condición a las actuaciones regulatorias que, probablemente, tendrán como resultado una norma que: a) Tendrá un efecto anual en la economía de 100 millones de dólares o más; o producirá efectos adversos, desde un punto de vista material, en la economía o un sector de ésta, en la productividad, en la competitividad, en la ocupación, el medio ambiente, la salud pública, la seguridad o la administración o las comunidades estatales, locales o tribales; b) Podrá crear una inconsistencia grave o una interferencia de otro tipo con una actuación adoptada o planeada previamente por una agencia; d) Tendrá un impacto presupuestario en derechos, becas, cobros a usuarios o programas de préstamo, o bien en los derechos u obligaciones de los sujetos que los reciben; e) Supondrá la asunción de nuevas atribuciones normativas o políticas que se encuentren fuera del mandato legal, difieran de las prioridades del Presidente o de los principios de regulación previstos en la propia Orden Ejecutiva 12.866.

(83). La mayoría de actividades regulatorias desarrolladas por las agencias federales deben ser reportadas en la Agencia Unificada, aunque existen no obstante, algunas excepciones. Así, a modo de ejemplo, hay algunas actuaciones regulatorias realizadas por la EPA que no se encuentran cubiertas, incluyendo las actuaciones, aprobaciones o promulgaciones por las que se implementen planes estarles, de acuerdo con la sección 110 de la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act), de 1994.

(84). De conformidad con la Unfunded Mandates Reform Act, norma aprobada en 1995, antes de votar y aprobar un proyecto de ley, debe analizarse su impacto en las administraciones distintas de las federales y en otras entidades, para que así los legisladores puedan conocer, con antelación los efectos que tendrá la norma desde el punto de vista territorial.

(85). Un ejemplo de ello lo encontramos en la declaración de la Organización Mundial de la Salud de 11 de marzo de 2020 que, en su evaluación de la COVID-19, determinó que esta podía caracterizarse como una pandemia. Esta circunstancia (imprevista e imprevisible) requería, obviamente, la adopción de una serie de medidas regulatorias que no estaban incorporadas en las planificaciones normativas correspondientes; aunque, ciertamente, la práctica llevada a cabo por el Gobierno central, con más de doscientas normas aprobadas en apenas tres meses no sea, ni mucho menos, el paradigma de la buena regulación.

(86). Santamaría Pastor, J.A., "Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades normativas Op. Cit. Págs. 38 y 39; Galán Vioque, R., "Modificaciones introducidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Disposición final tercera)", en H. Gosálbez Pequeño (Dir.), El nuevo régimen jurídico del sector público, El Consultor de los ayuntamientos Wolters Kluwer, Madrid, 2016, Pág. 486.

(87). La STJ de Cataluña núm. 588/2019, de 28 de junio (RCA 515/2017, Ponente: Jordi Palomer Bou), después de constatar que no se han hecho los trámites participativos legalmente previstos (consulta previa, audiencia e información pública) señala que: "no nos encontramos ante una insuficiente motivación, sino que la motivación alegada se aparta de forma evidente de las causas que la propia Ley establece para poder prescindir de tales trámites, puesto que estas se hallan claramente establecidas en la Ley, y por tanto al omitirse tales trámites legalmente exigidos en la tramitación del Decreto recurrido, es por lo que resulta procedente estimar el recurso interpuesto y declarar la nulidad del mismo".

(88). Una postura distinta sobre el carácter vinculante del Plan mantiene que se podría hacer extensiva a este ámbito la jurisprudencia que ha venido a anular convocatoria de subvenciones por ausencia el Plan Estratégico exigido por el art. 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (SSTS de 26 de junio de 2012, 4 de diciembre de 2012 y 28 de enero de 2013). Bejarano Lucas, J.M., "La implementación de la planificación normativa... Op. Cit. pág. 4.

En un sentido opuesto, hay autores que consideran que una infracción del Plan, teniendo en cuenta su carácter extrínseco al procedimiento normativo estricto sensu, no afectaría a la validez de la norma resultante. Velasco Caballero, F., "Elaboración de Ordenanzas y Ley de Procedimiento Administrativo Común... Op. Cit. Pág. 324; Acuña Campos, M.C., "La iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria... Op. Cit. Pág. 590.

(89). Sobre la aplicación de este medio impugnatorio en relación a la potestad reglamentaria, vid: Muñoz Machado, S., Derecho público de las Comunidades Autónomas I, Civitas, Madrid, 1982, pág. 961; Blanquer Criado, D., El control de los reglamentos arbitrarios, Ed. Civitas, Madrid, 1998, págs. 92 y siguientes.

(90). La jurisprudencia ha entendido que sólo podrá apreciarse la ilegalidad por omisión en dos situaciones concretas: Cuando el silencio del reglamento que se dicte en una determinada materia conlleve, de manera implícita, la creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico; o bien cuando la ausencia de la previsión reglamentaria suponga el incumplimiento de una obligación legal o establecida por la Ley o, en su caso, la Directiva que el reglamento trata de desarrollar y ejecutar o transponer, siendo un incumplimiento que debe ir más allá de la mera inobservancia de aprobar el reglamento en el plazo previsto en la respectiva Ley o Directiva (STS de 28 de junio de 2004, Ar. 4989, Ponente: Rafael Fernández Montalvo).

La dificultad de que se estime una reclamación de responsabilidad patrimonial por una omisión relativa al ejercicio de la potestad normativa se puso de relieve con motivo del conocido caso del Fórum Filatélico (STS de 2 de enero de 2012, Ar. 3107, Ponente: Santiago Martínez-Vares García).

En la Sentencia citada, el Tribunal se pronunció respecto a una de las numerosas reclamaciones de responsabilidad patrimonial interpuestas contra la Administración por el anormal funcionamiento de los servicios públicos en las labores de regulación, supervisión y control de la actividad desarrollada por la entidad Fórum Filatélico, la cual incurrió en un fraude que causó un perjuicio económico estimado en 3.702 millones de euros a 269.203 afectados.

En particular, y en relación a la posible responsabilidad de la Administración por falta de aprobación de una norma reglamentaria, esta se basaría en el hecho de que el Ministerio de Sanidad y Consumo no llevara a cabo un desarrollo reglamentario de la disposición adicional cuarta de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversión Colectiva. Esta disposición, rubricada “Protección de la clientela en relación con la comercialización de determinados bienes”, recogía en su apartado segundo las informaciones que se debían dar al cliente antes de celebrar contratos consistentes en la formalización de un mandato de compra y venta de bienes, previendo expresamente que, además de los previstos, se debería informar también de “los demás extremos que se determinen de conformidad con lo que reglamentariamente se establezca”.

El reglamento no llegó a aprobarse y, pese a la rotundidad de la disposición citada, el Tribunal, no se limitó a valorar la posible existencia (o no) de un nexo causal entre la falta de aprobación del reglamento y el daño sufrido; sino que llegó a afirmar que no existía un deber imputable a la Administración de dictar un reglamento que desarrollase la citada Disposición Adicional cuarta.

(91). Sobre la virtualidad de este principio como una garantía frente a la inestabilidad regulatoria que tenga carácter lesivo, vid. Muñoz Machado, S., "Regulación y confianza legítima", Revista de Administración Pública núm. 200, 2016, págs. 144 y siguientes.

(92). Esta es la técnica empleada en el Reino Unido, donde las nuevas regulaciones deben incorporar una "sunset clause" que obliga a los poderes públicos a revisar la regulación después de un período de cinco años a los efectos de determinar si la misma sigue siendo relevante, en lugar de dejar la regulación de forma permanente en el ordenamiento jurídico cuando ha devenido innecesaria. http://www.bis.gov.uk/assets/biscore/better-regulation/docs/s/11-682-sunsetting-regulations-guidance

(93). One-In, One-Out: Statement of New Regulation, HM Government, 2011. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/48179/2836-onein-oneout-statement-new-reg.pdf

(94). Sobre esta cuestión: Ponce Solé, J., Mejora de la regulación, lobbies y huella normativa. Un análisis empírico de la informalidad, Tirant lo Blanch, Valencia, 2019; Araguàs Galcerà, I., "La intervención de los grupos de interés en la elaboración de disposiciones generales... Op. Cit.

(95). La premisa aquí es que resulta más fácil movilizar intereses concretos que resultarían perjudicados por una nueva normativa; que no los intereses que pueden resultar beneficiados, y que aún resultan difusos. Webb Yackee, S., "The Politics of Ex Parte Lobbying: Pre-Proposal Agenda Building and Blocking During Agency Rulemaking", Journal of Public Administration Research and Theory 22(2), págs. 373 y 374; Coglianese, C.; Walters, D.E., "Agenda-Setting in the Regulatory tate: Theory and Evidence, Administrative Law Review 68 (1), 2016.

(96). Kingdom, J.W, Agendas, alternatives and public policies, Longman Classic in Political Science, 2003.

(97). O'Conell, A.J., "Political Cycles of Rulemaking: An Empirical Portrait of the Modern Administrative State", Virginia Law Review 94(4), 2008, págs. 889 a 892.

(98). West, W.F., Raso, C., "Who Shapes the Rulemaking Agenda? Implications for Bureaucratic Responsiveness and Bureaucratic Control", Journal of Public Administration Research and Theory, Volume 23 (3), 2013, págs. 495-519.

(99). El fenómeno de la captura regulatoria ha sido estudiado, desde hace años, en relación a la actividad de rulemaking de las agencias estadounidenses. Sobre la cuestión, vid: Marissa Martino Golden, "Interest Groups in the Rule-Making Process: who Participates? Whose Voices Get Heard?", Journal of Public Administration Research and Theory, Abril 1998. Más recientemene: Stephen M. Johnson, "Beyond the usual suspects: ACUS, Rulemaking 2.0, and a vision for broader, more informated and more transparent rulemaking", Administrative Law Review núm. 65, Vol. 1, 2013.

(100). Como ya hemos visto, en el caso de Cataluña, la Planificación Normativa se acompaña de una Memoria en la que se expone, de forma sucinta, la motivación del contenido del Plan; aunque la misma no se refiere a la intervención que han tenido en su configuración los grupos de interés.

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