Las actuaciones de interés autonómico: cara y cruz de un instrumento polémico

Los proyectos y actuaciones de interés autonómico o supramunicipal están sometidos a un importante debate tanto teórico como práctico. Y ello por muchos motivos. A través de esta figura las comunidades autónomas pueden legitimar la ordenación singularizada del territorio y la ejecución directa de actuaciones y proyectos, con una especial incidencia en la autonomía local y en el sistema de competencias en materia de urbanismo. En este trabajo intentamos analizar algunos de los principales problemas, desde el propio cuestionamiento de la suficiencia y oportunidad de la declaración de “interés general” hasta los aspectos más discutidos de su régimen jurídico. Los nuevos conceptos de la ordenación territorial, urbanística y ambiental ponen en cuestión este tipo de actuaciones, desde su necesaria racionalización y su reconducción hacia modelos de ocupación del espacio proporcionados y ambientalmente sostenibles.

DIEGO J. VERA JURADO es Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Málaga

El artículo se publicó en el número 56 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2021)

I. PLANTEAMINETO DEL PROBLEMA

Con la denominación de actuaciones de interés autonómico, regional o supramunicipal estamos haciendo referencia a aquellas iniciativas, proyectos o actividades que tienen un impacto económico, social, ambiental o logístico que supera el estricto ámbito de un municipio para incidir en otro superior -de carácter territorial- que corresponde normalmente al ámbito competencial de las comunidades autónomas(1). No existe, sin embargo, un concepto unificado en las diferentes normas territoriales y urbanísticas autonómicas sobre este tipo de proyectos y actuaciones. A lo sumo, y con un carácter puramente orientativo, cabría destacar algunas notas comunes, y ello con la advertencia previa de las múltiples singularidades que presentan cada una de las normas autonómicas.

Dentro de estas notas comunes que pueden presentar las actuaciones de interés autonómico puede subrayarse, por una parte, su naturaleza como instrumento de ordenación territorial y su operatividad como técnica de intervención directa sobre el suelo, con el objetivo principal de la implantación de instalaciones, actividades o usos a que se refiera cada proyecto. Por otra parte, y en directa vinculación con esta primera nota, hay que resalta su carácter excepcional y singular, lo que le permite un funcionamiento al margen de los instrumentos de planificación y ordenación urbanística y territorial, lo que implica una asunción directa de las facultades decisorias por parte de las comunidades autónomas. Ahora bien, aunque estas notas comunes pueden ser aplicables a la mayoría de las actuaciones de interés autonómico, ello no implica unos mismos efectos y consecuencias en cada una de las comunidades autónomas(2). Así no tendrá los mismos efectos y consecuencias, por citar algunas situaciones, permitir todo tipo de actuaciones de interés autonómicos, con independencia de quién sea el sujeto que las promueva, o limitarlas exclusivamente a la iniciativa pública; tampoco tendrá los mismos efectos limitar o no las clases de suelo que pueden verse afectadas por este tipo de actuaciones; de la misma manera no será igual condicionar o no las actuaciones de interés autonómicos a instrumentos generales de ordenación territorial. Es, por tanto, en la regulación detallada y en las opciones del legislador donde se manifiestan las diferencias reales entre comunidades autónomas. Aunque todas intenten reproducir teóricamente un mismo modelo de actuación de interés autonómico, son diferentes los efectos, intensidades y posibilidades de intervención entre comunidades autónomas

A partir esta inicial descripción, es fácil de imaginar los problemas que genera la regulación y ejecución de este tipo de actuaciones, siendo especialmente patente el problema que se plantea en relación con los límites competenciales entre municipios y comunidades autónomas. En efecto, al tratase de fórmulas de ordenación territorial autonómica de carácter excepcional que implican un desplazamiento paralelo de las facultades de ordenación urbanística de los municipios, se produce un claro conflicto de competencias y, por tanto, de intereses. Y aunque ello realmente no constituye ninguna novedad especial, ya que gran parte de la regulación de la ordenación del territorio y el urbanismo –también del medio ambiente- transcurre alrededor de un permanente conflicto, las actuaciones de interés autonómico aportan cierta intensidad a éste(3).

Recordemos, en este sentido, que el reconocimiento de la autonomía municipal en la Constitución de 1978 garantiza un ámbito propio de actuación de los municipios e implica, además, el establecimiento de unos límites al legislador. El problema más importante, sin embargo, que plantea el reconocimiento constitucional de la autonomía municipal, tanto desde la perspectiva de la determinación de su contenido competencial como desde su defensa, es que no se proyecta sobre un listado de materias predeterminadas en el propio texto constitucional, sino que se limita a decir que estas entidades “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos” (artículo 137 CE). De esta configuración abstracta de la autonomía municipal se desprende el reconocimiento de una cierta capacidad de autorregulación, aunque su alcance concreto se remite a la legislación estatal y autonómica. Esta situación de conflicto, siendo generalizada entre comunidades autónomas y municipios, es especialmente compleja -como ya se ha indicado- en materias como el urbanismo y la ordenación del territorio, en las que se produce un significativo solapamiento de competencias. Así las comunidades autónomas tienen competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (artículos 148 y 149 CE), pero también los municipios tienen atribuida como propia -“en los términos de la legislación estatal y autonómica”- la competencia sobre “urbanismo”, incluyendo el planeamiento, ejecución y disciplina urbanística(4). A esta situación se une, además, el potencial conflicto de las comunidades autónomas -en menor medida de los municipios- con el Estado, que también dispone de competencias en materia de protección ambiental, sostenibilidad urbana y territorial(5).

Con este panorama competencial de fondo, son diferentes las opciones que emplean las comunidades autónomas a la hora de regular, definir y declarar las actuaciones de interés autonómico. Y aunque todas tienen por finalidad, como ya se ha indicado, autorizar y regular la implantación de actividades y proyectos de especial trascendencia territorial que hayan de asentarse en más de un término municipal o que, aun asentándose en uno solo, trasciendan de dicho ámbito por su incidencia territorial, económica, social o cultural, su magnitud o sus singulares características, son diferentes los argumentos de legitimación que se emplean. Así la mayoría de las normas autonómicas lo justifican como un instrumento de “intervención directa”(6), pudiéndose destacar en algunos casos su “naturaleza estratégica(7) y sostenible”(8). En otros supuestos, incluso, se llega a justificar el carácter “urgente” y “sobrevenido” de estas iniciativas(9).

En cualquier caso, y a modo de resumen, nos encontramos ante un instrumento polémico y de especial trascendencia – aunque con desigual utilización por parte de las comunidades autónomas- que incorpora intervenciones que prevalecen sobre la planificación urbanística municipal, como manifestación de un aparente desplazamiento de los intereses municipales en favor de los intereses sectoriales regionales y de la propia multifunción del territorio. La declaración de interés autonómico de una actuación constituye, por tanto, el procedimiento para el traslado o reasignación competencial, y ello una vez que queda justificado –con una alta dosis de discrecionalidad en muchos casos- que la obra o actuación desborda el ámbito municipal y es necesaria su ejecución directa, hasta el grado de detalle que marque el propia proyecto.

II. ALGUNAS REFLEXIONES JURISPRUDENCIALES: ESPECIAL REFERENCIA A LA AUTONOMÍA LOCAL Y A LAS LEYES SINGULARES

Como ya se ha puesto de manifiesto, son diversos los efectos que tiene la declaración de una actuación como de interés autonómico. En este sentido se puede comprobar, incluso con una superficial lectura de la normativa autonómica, que este instrumento territorial ha sido configurado con un amplio potencial de intervención, diseñado como un verdadero “verso suelto” dentro del sistema de ordenación territorial y urbanística de las comunidades autónomas. Y es justamente esta alta capacidad de intervención, así como la incertidumbre que genera su posible control y limites, lo que la convierten en una figura controvertido y sometido, en muchos casos, a un juicio negativo.

En efecto, las actuaciones de interés autonómico tienen un contenido funcional amplísimo lo que demanda un necesario equilibrio entre la justificación de un auténtico interés singular y supramunicipal, por una parte, y la protección del resto de intereses y valores concurrentes, por otra. Y es aquí donde reside, fundamentalmente, su conflictividad: en la utilización de las ambiguas alegaciones a la existencia de un “interés general” para la aprobación superior (incluso a través de leyes) de proyectos concretos, con desapoderamiento de las facultades urbanísticas municipales, en algunos casos con una vulneración directa de la normativa urbanística. El efecto transformador que conlleva la aprobación de estos proyectos en el régimen jurídico del suelo es manifiesto, en tanto que suponen la implantación no sólo de equipamientos o dotaciones, sino también la generación de oferta de suelo con destino industrial o residencial, sustrayendo a las entidades locales afectadas la decisión última, quedando limitada su participación al trámite de consultas correspondiente y a promover la alteración del planeamiento urbanístico para adaptarlo a posteriori al planeamiento territorial(10).

La regulación de un concepto tan abierto y genérico(11), casi indeterminado en su ámbito de aplicación, ha provocado una diversidad de conflictos y, por consiguiente, una amplia respuesta judicial. Y aunque hay que partir de la idea de que en la mayoría de los casos se realiza una actuación plenamente legal cuando se declara un proyecto de interés autonómico, es necesario saber: ¿cómo se controlan los elementos reglados indispensables, como la motivación, la necesidad, la proporcionalidad o la adecuación del procedimiento utilizado?; ¿dónde están sus límites? o ¿cómo se controla el interés supramunicipal real?. En esta línea de planteamiento, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han tenido que abordar en repetidas ocasiones el funcionamiento de esta figura.

En el caso del TC se han planteado, de manera especial, conflictos en defensa de la autonomía local y recursos de inconstitucionalidad contra leyes singulares aprobatorias de proyectos de interés autonómicos. El TS, por su parte, se ha pronunciado sobre la legalidad de determinadas actuaciones de interés regional que podían atentar contra la autonomía local o incurrir en otras infracciones de la normativa urbanística. Veamos algunos ejemplos significativos en los diferentes ámbitos jurisdiccionales.

El TC, como se ha indicado, ha analizado en diferentes casos la concurrencia de los intereses supramunicipales y su posible afección sobre la autonomía municipal. Así la sentencia 37/2014, de 11 de marzo, que analiza la declaración de un proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos urbanos para la Provincia de Salamanca, reconoce el evidente “carácter supramunicipal” de la actuación propuesta, y para ello argumenta que el proyecto que había motivado el conflicto “tiene un evidente alcance provincial y será la única instalación de estas características en la provincia”, lo que justificaría, según el Alto Tribunal, el interés autonómico que presenta la iniciativa(12). Con diferentes contenidos y argumentos, podemos destacar la sentencia 57/2015, de 18 de marzo, en la que se abordaba la posible constitucionalidad del Plan de Ordenación del Litoral (POL) aprobado por la Ley 2/2004, de 27 de septiembre del Parlamento de Cantabria. En este caso la sentencia respalda la validez del plan, salvo en un aspecto puntual; la afirmación del propio plan de que los proyectos singulares de interés regional (PSIR) pueden prescindir de la clasificación del suelo, ya que ello contradice la autonomía municipal. Además la sentencia considera también contraria a la autonomía municipal la privación a los ayuntamientos de su potestad sancionadora hasta que adapten los planes de ordenación urbana al POL, porque “con independencia de la efectividad que una previsión de este tipo pueda tener en la consecución del objetivo perseguido (la adaptación del planeamiento municipal a la nueva ley), lo cierto es que con ella no se evita la aparición de ningún riesgo para la efectividad de las determinaciones de la ley y representa una privación absoluta del ejercicio de una potestad que la legislación urbanística reconoce a los municipios sin que, por las razones que se acaban de exponer, concurra un interés supramunicipal que lo justifique, por lo que debe declararse su inconstitucionalidad y nulidad”. En la misma línea, también en relación con el Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria, se manifiesta la sentencia 92/2015, de 14 de mayo.

Además de estas sentencias que, por diversos motivos, han tenido una especial trascendencia, el TC se ha manifestado en otras resoluciones que pueden arrojar luz a la situación. Así conviene destacar la sentencia 240/2006, de 20 de julio (13), en la que se declara que la facultad de aprobación definitiva de los planes municipales de urbanismo no forma parte del núcleo de la autonomía local garantizada en la Constitución, lo cual genera un ámbito de actuación significativo para las comunidades autónomas y les permite que los proyectos de interés autonómico puedan incidir y condicionar el planeamiento urbanístico. Construye, asimismo, su doctrina sobre la exención de licencias y autorizaciones urbanísticas y ambientales para los proyectos autonómicos (de infraestructuras de residuos, en concreto) y la sustitución de la preceptiva licencia municipal por la emisión de un informe sobre la conformidad o disconformidad de los proyectos de interés regional con el planeamiento territorial o urbanístico, sin que ello implique necesariamente incidencia con la autonomía local (SSTC 129/2013 (14), 142/2013 (15) y 37/2014 (16)). En parecidos términos la STC 57/2015 (FJ. 18 b) al indicar que “no padece la autonomía local por el hecho de que la ley prevea la adaptación de los instrumentos municipales de planeamiento urbanístico a las determinaciones contenidas en otros planes supraordenados. En el bien entendido de que esa obligación de adaptación hace referencia a las determinaciones establecidas por la comunidad autónoma en el legítimo ejercicio de sus competencias, sin que la eventualidad de un uso desviado de la norma pueda servir de fundamento para su anulación”.

Casi a modo de conclusión sobre las cuestiones planteadas se manifiesta la más reciente sentencia 86/2019, 20, de junio de 2019(17), de la que podemos extraer cuatro lineas principales. En primer lugar, en justificación y amparo de los intereses autonómicos, se resalta que el uso de conceptos jurídicos indeterminados para configurar los presupuestos que permitirán la adopción de actividades de interés autonómico, ni excluye su control, pues esas “circunstancias estratégicas deberán estar justificadas debidamente en el expediente”, ni cuestiona el interés supramunicipal de las actuaciones que constituyen su objeto. Asimismo, en segundo lugar, las leyes autonómicas territoriales y urbanísticas que regulen las actuaciones de interés autonómico (no nos referimos, en este caso, a las leyes singulares de aprobación de proyectos autonómicos concretos), deben de asegurar la participación de los municipios en las diferentes fases del procedimiento de su elaboración y aprobación. En tercer lugar, indica el Tribunal, la presencia del interés supramunicipal en los proyectos de interés autonómico justifica plenamente la previsión de adaptar a sus determinaciones el planeamiento urbanístico municipal(18). Por último, y en cuarto lugar, se descarta la vulneración del principio de autonomía municipal cuando existe una clara delimitación de las actuaciones integrales estratégicas [las “productivas”, en la STC 57/2015, FJ 18 d) o las “turísticas” vinculadas a un concreto modelo territorial de desarrollo turístico, en la STC 42/2018, FJ 5 c) ], sin que ello suponga, en ningún caso, descuidar los intereses municipales que deberían ser ponderados en la decisión autonómica. Rechaza esta sentencia de 2019, sin embargo, que se permita que los proyectos de interés autonómico puedan ejecutarse prescindiendo de la clasificación y calificación urbanística, añadiendo además; que los proyectos de interés autonómico que tienen por objeto la transformación física del suelo para conseguir determinadas finalidades consideradas estratégicas, pero que son definidas de forma abierta o indeterminada —“de naturaleza análoga”— producen “un debilitamiento del principio de autonomía municipal carente de razón suficiente, lo que representa una quiebra injustificada del principio de autonomía, ‘que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución’, según se establece en las SSTC 4/1981, FJ 3; y 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 13 c) ”(19).

Otro de los aspectos tratados por el TC se refiere a la viabilidad constitucional del uso de las denominadas “leyes singulares” para la aprobación de proyectos de interés autonómico. Se ha señalado, con detalle, que se trata de productos que no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa, por lo que deberían respetar, en todo caso, las exigencias derivadas del principio de igualdad, responder siempre a situaciones excepcionales y de relevancia singular y no condicionar o impedir el ejercicio de derechos fundamentales, en tanto materia reservada en principio a leyes generales. Según la clásica sentencia 166/1989, de 19 de diciembre el canon de constitucionalidad que debería utilizarse para ejercer la función de control de constitucionalidad de este tipo de leyes sería el de la “razonabilidad”, la “proporcionalidad” y la “adecuación”. El TC ha sometido, pues, la constitucionalidad de estas leyes singulares al respecto de los derechos fundamentales, y singularmente el relativo a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Ahora bien, este control puede llevarse a cabo por el Tribunal siempre que se cumplan dos condiciones: que sus titulares puedan ejercer la reclamación del control de constitucionalidad de la norma legal autoaplicativa, por una parte, y que el control que realice el TC sea suficiente para brindar una tutela materialmente equivalente a la que pueda otorgar la jurisdicción contencioso administrativa, por otra.

En cualquier caso, queda claro que se desautoriza el intento de aprobar como leyes singulares proyectos y actuaciones de ordenación territorial o de interés autonómico que deberían seguir la tramitación administrativa ordinaria. En esta línea, el TC estimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 9/2002, de 10 de julio, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés de la Comunidad Castilla y León (Sentencia 129/2013, citada anteriormente). La sentencia reconoce, en concreto, que las leyes singulares no son “por este mero hecho”, inconstitucionales, pero afirma también que “no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa”, por lo que “están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia Constitución”. El más importante de estos límites es el marcado por el principio de igualdad, que “exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular”. Tratándose de una ley “autoaplicativa”, es decir, no necesitada de una actuación administrativa posterior para su ejecución, y dado que las leyes no son susceptibles de recurso contencioso-administrativo, el TC la declara inconstitucional por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que el control que puede ejercer no es equivalente al que corresponde a los tribunales ordinarios. También, y con parecidos argumentos, se han declarado inconstitucionales otras leyes de la Comunidad Autónoma de Castilla y León(20). El TC, por tanto, pone muchas trabas a la aprobación por ley de proyectos concretos calificados como de interés regional, tanto de iniciativa pública como privada, cuando quede evidencia que la utilización de ese cauce jurídico no tiene otra finalidad que eludir el control judicial de determinadas actuaciones autonómicas o, incluso, eludir el cumplimiento de sentencias firmes que las han prohibido.

Por lo que se refiere al TS también se ha manifestado sobre la insuficiencia o inadecuación de la “motivación técnica” de este tipo de declaraciones autonómicas en determinados casos. Ha analizado, asimismo, la supuesta idoneidad de estos instrumentos para modificar el planeamiento urbanístico municipal, con la implicación que ello tiene sobre la autonomía municipal. Así se hace, por ejemplo, en la sentencia de 5 de julio de 2012, sobre la Ecociudad de vivienda de protección oficial en el término municipal de Logroño(21). En este caso, el Alto Tribunal estimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Logroño contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, por el que se declara el interés supramunicipal de la “Zona de Interés Regional” (ZIR) para el desarrollo de una ecociudad (ECOZIR), y ello con un doble argumento: la clasificación del suelo como no urbanizable protegido, por una parte, y la consideración de que la actuación no tenía interés supramunicipal, por otra. A juicio del TS, esa clasificación municipal del suelo comporta que los terrenos han de ser preservados de su transformación mediante la urbanización pretendida por el Gobierno de La Rioja. En cuanto al fondo del problema competencial, la sentencia argumenta que “aunque es cierto que son diferentes las competencias de ordenación del territorio y urbanismo, y que en la citada Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja se contemplan las ZIR como instrumentos de ordenación del territorio, también lo es que en este caso se vulnera la autonomía municipal al referirse la ZIR únicamente al ámbito del municipio de Logroño y establecerse con ella la actuación residencial de que se trata -que no trasciende el interés local, aunque se la llame "ecociudad"- al margen y en contra del propio Plan General Municipal de Logroño, al ubicarse, como se ha reiterado, en suelo clasificado por ese instrumento de planeamiento como no urbanizable especial por razones paisajísticas”. Otro ejemplo significativo se contiene en la sentencia de 29 de enero de 2014(22), en la que se confirma la anulación de un proyecto de interés regional consistente en la construcción de un mega complejo turístico en terrenos que formaban parte de una zona especial de protección de aves (ZEPA) y de una masa de agua declarada LIC (Lugar de Importancia Comunitaria). La sentencia se fundamenta en que la actuación proyectada suponía la reclasificación de un suelo protegido incluido en la Red Natura 2000 (prohibida por la Ley de Suelo de 2008, vigente en aquel momento). La sentencia considera que estos proyectos de interés autonómico tienen naturaleza compleja o mixta, pues son a la vez instrumentos de ordenación del territorio e instrumentos urbanísticos. Como puede apreciarse en el fallo, no se plantea un problema de delimitación competencial en el sentido de si la actuación prevista en el proyecto regional es de ordenación del territorio o meramente urbanística, sino que el motivo de la anulación es una infracción de la ley estatal que prohíbe la transformación de los suelos que tengan algún tipo de protección.

En la misma línea que las anteriores sentencias, el TS ha ido incorporando precisiones sobre la materia. Así llega, incluso, a plantear cierto blindaje en favor de los intereses municipales en determinadas materias urbanísticas. En concreto, plantea que lo lógico sería diferenciar las facultades más susceptibles de intervención, ordenación y planificación, de las específicas y “presumiblemente” de más “interés local” de ejecución, gestión y disciplina, puesto que “existiría una presunción a favor del carácter local de los intereses involucrados en estas tareas (ejecución, gestión y disciplina) que, como regla general entonces, obligaría al legislador urbanístico a configurarlas necesariamente como competencias de titularidad municipal y a respetar su ejercicio en régimen de autonomía”. También manifiesta criterios de protección en relación con el suelo rural, en tanto establece que todos los instrumentos de ordenación del territorio y los proyectos de interés autonómico están obligados, en virtud de los principios y directrices nucleares informadores de la legislación básica sobre suelo, a justificar adecuadamente la necesidad de la transformación del suelo rural, convirtiéndose su auténtica necesidad e idoneidad en parámetros jurídicos específico de control judicial (STS 5191/2012, de 5 de julio).

Son destacadas, en consecuencia, las indicaciones que tanto el TC como el TS realizan sobre los limites y funcionamiento de las actuaciones de interés autonómico, sin que con ello se ponga en cuestión su utilización por parte de las comunidades autónomas, pero advirtiendo de que no se puede convertir en un instrumento que rompa con el sistema competencial ni con el resto de instrumentos urbanísticos y territoriales.

III. REGULACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE INTERÉS AUTONÓMICO. ASPECTOS BÁSICOS

Todas las comunidades autónomas regulan en este momento, con más o menos detalles, las actuaciones y proyectos de interés autonómico o supramunicipal(23). Y ello tanto en lo que se refiere a los requisitos sustantivos (origen de las iniciativas, clases de suelo u objetivos del proyecto, entre otros aspectos) como a los meramente procedimentales. Estas diferencias, de poca trascendencia en algunos casos, son especialmente significativas en otros, generando un escenario de desequilibrios territoriales que puede tener incidencia en las relaciones con los municipios y en el desarrollo económico generado por las inversiones. Vayamos por parte.

1. Iniciativa pública o iniciativa privada

Uno de los principales problemas planteados en la regulación de las actuaciones de interés autonómico es el referido a la naturaleza -pública o privada- de las iniciativas que las originan. Es este un problema que toma especial relevancia en los últimos años, ya que las primeras normas autonómicas que regularon estos instrumentos territoriales contemplaban exclusivamente la posibilidad de proyectos de iniciativa pública. Y ello, probablemente, en consonancia con los antecedentes normativos que contemplaban los proyectos de interés general del Estado, que de manera principal se referían a los de iniciativa pública. Con el paso del tiempo la respuesta normativa de las comunidades autónomas ha tomado otros derroteros, de tal manera que lo que era un criterio general se ha convertido en excepcional(24). En efecto, gran parte de las regulaciones autonómicas reconocen la posibilidad de que las actuaciones de interés autonómicos puedan ser tanto de iniciativa pública como de iniciativa privada, siendo excepcional las comunidades autónomas que las limitan exclusivamente a las primeras(25). Ahora bien, en cualquiera de los dos casos –públicos o privados- se deberá justificar la relevancia derivada de su magnitud, su proyección económica y social o su importancia para la estructuración territorial, y ello con independencia de que puede asentarse en más de un término municipal o en uno solo(26).

En resumen, casi la totalidad de las comunidades autónomas permiten el carácter público y privado de las actuaciones de interés autonómico(27), algunas llegan, incluso, a regular de manera expresa las iniciativas de carácter mixto, como es el caso de Aragón(28) o Valencia(29). Pero estás normas autonómicas no se quedan en este mero reconocimiento, y van a más, admitiendo la posibilidad incluso de que los sujetos que impulsa los proyecto de interés autonómico no lo ejecute materialmente (recordando, de esta manera, a la figura del agente urbanizador), sino a través de “promotores definitivos”, y ello con independencia de la forma en que se haya realizado la promoción inicial –pública o privada- del proyecto; pudiéndose reservar, según los casos, a un consorcio, a una sociedad urbanística o, incluso, a una persona seleccionada en concurso público le ejecución del proyecto(30). En la misma línea se ha establecido también, en algunos casos, la posibilidad de subrogación en la posición jurídica de la persona o entidad particular que tenga atribuida la ejecución, de manera excepcional y en virtud de circunstancias sobrevenidas, cuando sea indispensable para el aseguramiento de la conclusión de la ejecución del proyecto(31).

Resta añadir en este punto, que algunas comunidades autónomas no se han limitado a incluir en el concepto de actividades de interés autonómico la referencia a grandes equipamientos, infraestructuras e instalaciones, además de la implantación de actividades energéticas, industriales, de servicios o de ocio de especial importancia, sino que además lo han hecho a actividades e iniciativas concretas especialmente vinculadas al desarrollo, protección y ordenación de cada territorio. Es el caso, a título de ejemplo, de Aragón donde se hace referencia a la implantación de centros de esquí y montaña definidos en la legislación turística(32); Andalucía, donde se opta por priorizar la promoción de los campos de golf(33); Cantabria que, con rasgos algo más generales, subraya el impulso a las viviendas de protección oficial(34) o, finalmente, el País Vasco que destina esfuerzos normativos a la regulación de los centros comerciales(35). En otros casos, incluso, se ha creado o modificado la normativa autonómica para poder dar cabida a un proyecto previamente determinado y definido. Es el caso de la Comunidad de Madrid, que en el año 2012 modifica la Ley 9/1995, de 28 de marzo, por la que se regulan las medidas de política territorial, suelo y urbanismo de la Comunidad, para incluir los Proyectos de Alcance Regional de los Centros Integrados de Desarrollo, con el objeto de intentar dar cobertura al fallido proyecto “Eurovegas”(36).

2. Suelos destinados al desarrollo de los proyectos y actividades

Un segundo problema que afecta a las actividades de interés autonómico se centra en la determinación de las clases de suelo que pueden ser destinadas al desarrollo de estos proyectos. Constituye esta determinación de suelos los una situación aun más compleja que la anterior, epicentro del conflicto competencial con los municipios y clara manifestación del “espíritu expansivo” de muchas normas autonómicas, como bien ha puesto de manifiesto la jurisprudencia.

En este caso también, aun más que en el anterior, se producen diferencias sustanciales en el régimen jurídico de las diversas comunidades autónomas. Así, en algunas comunidades se opta por no hacer referencia alguna a la clase de suelo en la que se pueden desarrollar los proyectos o actividades de interés autonómico -es el caso de la Comunidad Foral de Navarra(37) o de Galicia(38)-, y ello no se debe de interpretar como una limitación de los suelos, más bien al contrario; la propia descripción que se realiza en estas normas autonómicas de las actividades susceptibles de desarrollo permite interpretar una plena habilitación de todo tipo de suelos. En otros casos, por el contrario, la referencia es expresa y directa, dejando definidas por las propias normas las diferentes opciones. En este sentido, las comunidades autónomas de Aragón(39), Cantabria(40), Castilla-La Mancha(41), Extremadura(42), Valencia(43), entre otras, establecen la posibilidad de que los proyectos de interés autonómicos puedan ubicarse en cualquier clase de suelo, excluyendo por lo general los suelos no urbanizables especialmente protegidos. No obstante, en algunos casos se llega incluso a permitir traspasar la “línea roja” del suelo no urbanizable -incluso protegido- (es el caso, por ejemplo, de Cantabria(44), Castilla-La Mancha(45) o La Rioja(46)), lo que ha generado una reacción correctora por parte del TC, como ya hemos visto.

La cuestión, por tanto, es controvertida. Frente a la posibilidad de que los proyectos de interés autonómico condicionen la clasificación o calificación del suelo establecida por el planeamiento urbanístico, cabe oponer una respuesta amparada en el respeto a la autonomía municipal, entre otros argumentos. Recordar, en este sentido, la ya citada STC 57/2015 cuando aborda la constitucionalidad del Plan de Ordenación del Litoral (POL) aprobado por ley del Parlamento de Cantabria y respalda la validez del plan, salvo en el hecho de que los proyectos singulares de interés regional (PSIR) no pueden prescindir de la clasificación del suelo, porque ello contradice la autonomía municipal. El precepto del POL impugnado establecía que “excepto en las categorías de protección ambiental, y con independencia de la clasificación urbanística, el Gobierno podrá aprobar Proyectos Singulares de Interés Regional para llevar a cabo otras Actuaciones Integrales Estratégicas de carácter turístico, deportivo, cultural o residencial para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, en cuyo caso, sus determinaciones prevalecerán sobre las de este Plan, respetando en todo caso las limitaciones de uso del Área de Protección” (art. 51.3). Sobre ello la sentencia declara inconstitucional la frase “y con independencia de la clasificación urbanística”.

En la misma línea, la más reciente sentencia 86/2019, 20 de Junio de 2019 no permite que los proyectos de interés autonómico puedan ejecutarse prescindiendo de la clasificación y calificación urbanística(47). En una referencia más concreta al suelo no urbanizable, el TC mantiene la imposibilidad genérica e indistinta de afección y reclasificación del suelo no urbanizable a través de simples actuaciones territoriales de singular interés (SSTC 57/2015, de 18 de marzo y 92/2015, de 14 de mayo, imposibilitando la alteración singular y abierta de la clasificación urbanística a través de los Proyectos Singulares de Interés Regional).

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SANTAMARÍA ARINAS, R. J., “La acreditación de la necesidad de vivienda como requisito para la transformación del suelo rural (Comentario a las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2012 sobre la <<ecociudad>> de Logroño)”, Revista electrónica del Departamento de Derecho de la Universidad de La Rioja, 2012, no. 10.

VAQUER CABALLERÍA, M., “El urbanismo supramunicipal”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. 2013, no. 279.

NOTAS:

(1). Este debate ya se planteó en relación con las competencias del Estado y las comunidades autónomas y la implantación directa de proyectos, infraestructuras y equipamientos de interés general. Recordar, por ejemplo, la STC 61/1997, de 22 de marzo, cuando enunciaba las competencias estatales “dotadas de una clara dimensión espacial, en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, en consecuencia, (...) incide en la ordenación del territorio” (fdto. jco. 22º). En ella se hacía referencia, en concreto, a los títulos estatales relativos a defensa y fuerzas armadas (artículo 149.1.4 CE); bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE); pesca marítima (artículo 149.1.19 CE); puertos y aeropuertos de interés general (artículo 149.1.20 CE); ferrocarriles y transportes terrestres; régimen general de comunicaciones (artículo 149.1.21 CE); recursos y aprovechamientos hidráulicos e instalaciones eléctricas (artículo 149.1.22 CE); protección del medio ambiente, montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias (artículo 149.1.23 CE); obras públicas de interés general (artículo 149.1.24 CE); régimen minero y energético (artículo 149.1.25 CE); y patrimonio histórico artístico (artículo 149.1.28 CE). El Tribunal Constitucional avanza en la idea de que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio puede verse condicionada por proyectos e iniciativas estatales que representan intereses de una diferente escala. Sostiene, por ejemplo, que “no puede quedar al arbitrio de los entes con competencia sobre dichas materias (la ordenación del territorio y el urbanismo) la decisión sobre la concreta ubicación del puerto, su tamaño, los usos de los distintos espacios, etc.” (STC 40/1998, de 19 de febrero, fdto. jco. 30º) o, en el mismo sentido, la declaración de “interés general” de una carretera supone el otorgamiento a los órganos estatales de “un margen de libertad para determinar en qué supuestos concurren las circunstancias que permiten calificar a una carretera como de interés general e integrarla en la Red de Carreteras del Estado” (STC 65/1998, fdto. jco. 12º).

(2). Véanse los trabajos de MELLADO RUIZ, LORENZO, “Reflexiones críticas sobre las actuaciones autonómicas de interés público con fines turísticos o turísticos- residenciales”, Revista Internacional de Derecho del Turismo, RIDETUR, 2018, Vol, 2, pgn. 56 y ALONSO CLEMENTE, A. “Proyectos singulares de interés supralocal”, Práctica Urbanística. 2010, nº 94, p. 66.

(3). Destacar los trabajos de MENÉNDEZ REXACH, ÁNGEL, “Ordenación del territorio supramunicipal y urbanismo municipal: el control de las actuaciones de interés regional”, Encuentros multidisciplinares, 2015, vol. 17, pgn. 42 a 49; CORCHERO, M. y SÁNCHEZ PÉREZ, L., “El control judicial del urbanismo de interés regional”, Práctica Urbanística. 2014, n. 128 y VAQUER CABALLERÍA, MARCOS., “El urbanismo supramunicipal”, Revista de derecho urbanístico y medio ambiente, 2013, n. 279. P. 13 a 43.

(4). MENÉNDEZ REXACH, ÁNGEL, “Ordenación del territorio supramunicipal y urbanismo municipal” op. cit. p. 45 y 46.

(5). El TC ha examinado de manera reiterada la interconexión entre los conceptos de ordenación del territorio y urbanismo, es el caso de las sentencias 149/1991; 61/1997 o 240/2006, entre otras muchas. En una más reciente, en la que estaba en cuestión la infracción de la autonomía urbanística municipal por un plan de ordenación del litoral aprobado por ley autonómica, reitera su doctrina afirmando que existe siempre un interés supramunicipal en las decisiones sobre el “cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos”. Añade, además, que ese interés supramunicipal está presente en la consideración de la “capacidad de acogida” como factor determinante del “umbral de crecimiento de cada núcleo” de población y que “el agotamiento de la capacidad de acogida territorial marca los límites del crecimiento, en este caso urbanístico, de un núcleo de población, razón por la cual su determinación no podrá considerarse ayuna de interés supramunicipal..” (STC 57/2015).

(6). Véase, como ejemplo, el art. 35,1 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible de Extremadura, que establece que: “el Proyecto de Interés Regional es el instrumento de intervención directa en la ordenación territorial que diseña, con carácter básico, para su inmediata ejecución, obras de infraestructura, servicios, dotaciones e instalaciones que se declaren de interés regional debido a su particular utilidad pública o interés social. El proyecto debe incluir las obras de urbanización y conexión que sean necesarias para asegurar el correcto funcionamiento de las instalaciones que sean su objeto”.

(7). En este sentido el art. 41 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía; el art. 26,1 de la Ley de 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria o el art. 19,1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla- La Mancha, entre otros.

(8). El art. 17,1 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana propone, incluso, el concepto de “proyectos estratégico sostenible”, al indicar que “Los proyectos de inversiones estratégicas sostenibles tienen por objeto la ordenación, gestión y desarrollo de intervenciones territoriales de interés general y estratégico, de relevancia supramunicipal, que así sean declaradas por el Consell”. En parecidos términos el artículo 32 y ss. del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio.

(9). Arts. 123 y ss. de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

(10). MELLADO RUIZ, LORENZO, “Reflexiones críticas sobre las actuaciones autonómicas de interés público” op. cit. p. 57.

(11). En algunas normas autonómicas se ha llegado, incluso, a regular la posibilidad de declaraciones implícitas de los proyectos de interés supramunicipal, como es el caso del artículo 36 del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón

(12). Sentencia que resuelve el conflicto en defensa de la autonomía local interpuesto por el Ayuntamiento de Gomecello contra la Ley 6/2005, de 26 de mayo de Castilla y León.

(13). Recurso planteado en defensa de la autonomía local, promovido por la Ciudad Autónoma de Ceuta en relación con la Disposición Adicional 3ª de la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones.

(14). Recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley de las Cortes de Castilla y León 9/2002, de 10 de julio, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad y, en particular, contra los apartados 1, 2, 3, 4 y 5 de su artículo único, disposición adicional y disposición transitoria.

(15). Recurso planteado en defensa de la autonomía local promovido por el Ayuntamiento de Santovenia de Pisuerga (Valladolid), contra la disposición adicional y los apartados 4 y 5 del artículo único de la Ley de las Cortes de Castilla y León 9/2002, de 10 de julio, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés.

(16). Recurso planteado en defensa de la autonomía local interpuesto por el Ayuntamiento de Gomecello, contra la Ley de las Cortes de Castilla y León, 6/2005, de 26 de mayo, sobre declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos urbanos para la provincia de Salamanca, en el término municipal de Gomecello (Salamanca).

(17). Recurso planteado en relación con diversos preceptos de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias (especialmente, arts. 123 y 126).

(18). En el mismo sentido, la STC 57/2015 (FJ. 18 b) al indicar que “no padece la autonomía local por el hecho de que la ley prevea la adaptación de los instrumentos municipales de planeamiento urbanístico a las determinaciones contenidas en otros planes supraordenados. En el bien entendido de que esa obligación de adaptación hace referencia a las determinaciones establecidas por la comunidad autónoma en el legítimo ejercicio de sus competencias, sin que la eventualidad de un uso desviado de la norma pueda servir de fundamento para su anulación”

(19). Asimismo, SSTC 57/2015, FJ 18 a) y 92/2015, de 14 de mayo, FJ 11 a). Véase el comentario de ALEGRE ÁVILA, J.M; PROYECTOS SINGULARES DE INTERÉS AUTONÓMICO Y AUTONOMÍA MUNICIPAL [A propósito del fundamento jurídico 10 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 86/2019, de 20 de junio] en enlace: http://www.nuevoderechourbanistico.es/wp-content/uploads/2019/10/Proyectos-singulares-de-inter%C3%A9s-auton%C3%B3mico-autonom%C3%ADa-municipal.pdf.

(20). En concreto, nos referimos a la Ley 6/2007, de 28 de marzo, de aprobación del proyecto regional “Ciudad del Medio Ambiente” (Soria), sobre la que se manifiesta la STC 203/2013, de 5 de diciembre de 2013, que consideró que en este caso no se trataba de una ley autoaplicativa ni de destinatario único, pero era una ley singular por referirse a un solo supuesto y carecía de justificación porque la misma ordenación podría haberse abordado mediante una norma aprobada por el Consejo de Gobierno, de modo que “la utilización de la ley no es una medida razonable ni proporcionada a la situación excepcional que ha justificado su aprobación”. Por tanto, al no ser posible el control judicial, la sentencia considera que se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva. Otro ejemplo lo constituye la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de Declaración del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia), sobre la que se manifiesta la STC 50/2015, de 5 de marzo, como resultado de una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por posible vulneración de los arts. 9.3 y 24.1, en relación con el art. 117.3 CE. La declaración de inconstitucionalidad se basa, como en el caso de la STC 203/2013, en la falta de justificación de que la modificación se lleve a cabo mediante ley. Según la sentencia, “resulta muy significativo que la regulación material de la Ley no presenta sustanciales diferencias con la que se contenía en el Decreto 13/2006, de 9 de marzo, anulado por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en una Sentencia luego confirmada por el Tribunal Supremo”. Con ello se evidencia, sin duda, que el propósito perseguido por el legislador autonómico era el de evitar el control judicial efectivo.

(21). Sobre este asunto puede verse los trabajos de EYRE DE LORENZO, J. A., “Análisis de las Sentencias del Tribunal Supremo sobre el conflicto derivado de la aprobación del proyecto de la Zona de Interés Regional Ecociudad Montecorvo de Logroño”, Revista de Derecho Urbanístico, 2013, n. 282, p. 129-155 y DÍAZ LEMA, J. M., “Los proyectos de interés regional: ¿un instrumento urbanístico/territorial perturbador? A propósito de las tres sentencias del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2012 (recursos nº 3869/2010; 4543/2010; 4066/2010), asunto “Ecociudad en la Fonsalada” y “El Corvo” –Logroño-“. El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 2013, n. 36, p. 62-63.

(22). Esta STS trae causa de la STSJ de Extremadura de 20 de enero de 2009. A través de la actuación de interés autonómico aquí analizada se pretendía la recalificación y ordenación de determinados terrenos situados en el embalse de Valdecañas para la construcción de un “Complejo turístico, de salud y paisajístico y de servicios”, así como la urbanización y edificación anexa de viviendas protegidas. Una posterior STSJ de Extramadura de 9 de marzo de 2011, de declaración de nulidad del proyecto y de obligación de restitución de los terrenos a su estado anterior, sería posteriormente ratificada por la citada STS de 29 de enero de 2014. La actuación pretendía la recalificación y ordenación de determinados terrenos situados en el embalse de Valdecañas para la construcción de un “Complejo turístico, de salud y paisajístico y de servicios”, así como la urbanización y edificación anexa de viviendas protegidas. Como reitera el TS, “existe falta de motivación de la justificación del interés regional, de la utilidad pública y de la protección medioambiental del proyecto impugnado, que no contiene las razones que aconsejan ejecutarlo precisamente en esos terrenos y no en otros de los existentes en el ámbito territorial al que se dice querer beneficiar, máxime cuando se escogen unos terrenos de una extrema protección medioambiental, sin conocerse si era admisible la ubicación del proyecto en otros terrenos con menor protección o incluso sin protección alguna, que existieran en la comarca a la que se dice querer beneficiar”. Sobre un comentario de la esta sentencia véase RUIZ LÓPEZ, M. Á., “De nuevo sobre la transformación urbanística de suelos rurales protegidos y sus límites (a propósito de la STS de 29 de enero de 2014, relativa al proyecto de “interés regional” de Valdecañas)”, Revista de Urbanismo y Edificación Aranzadi, 2014, n. 31.

(23). En algunos caso la regulación autonómica es poco detallada o, incluso, dispersa. Es el caso, por ejemplo, de Cataluña en la que podemos destacar el artículo 6 de la Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la "Conurbación" de Barcelona y en las Comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa (en relación con la Disp. Adic. 2 de la Ley 1/1995, 19 marzo), por una parte, y la Ley 3/2012, de 22 de febrero, de modificación del texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por otra. La Comunidad de las Islas Baleares, por su parte, realiza pocas referencias a este instrumento en su normativa: Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial; 7/2012 de 13 Junio (medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible) y Ley 4/2010 de 16 Junio (medidas urgentes para el impulso de la inversión). Tampoco queda la situación bien descrita en la normativa del País Vasco (Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio y normativa complementaria sobre centros comerciales).

(24). Un buen ejemplo de esta evolución lo constituye la Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía (LOTA) en la que se comienza a admitir los proyectos de iniciativa pública (artículo 38 y 39), para posteriormente – como resultado de diferentes modificaciones legislativas- introducir los campos de golf (artículo 40) y, finalmente, la incorporación de los artículos 41 y ss. sobre inversiones empresariales de interés autonómico. Sobre el tema véase MELLADO RUIZ, LORENZO, “Reflexiones críticas sobre las actuaciones autonómicas de interés público” op. cit. p. 75 y “Los campos de golf de interés turístico en Andalucía. Notas sobre su régimen jurídico-administrativo”, Revista Andaluza de Derecho del Turismo, 2009, no. 2, pp. 11-48.

(25). Es destacable, en este sentido, el art. 35,3 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.

(26). Véase, por ejemplo, art. 38,1 de Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía ó el art. 34 del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón.

(27). Art. 41 Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía; Art. 34,1 del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón; Art. 26,2 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria; Art. 21 de la Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha; Art. 22,3 Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia, entre otras.

(28). Art. 34, 3 del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, que indica que “también podrá el Gobierno de Aragón vincular la promoción y ejecución de un Plan o Proyecto de Interés General de Aragón a los términos de un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, conforme a lo previsto en la legislación reguladora de los contratos del sector público”.

(29). Art. 17,2 Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana.

(30). Arts. 34,2 y 37 y ss. del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón; art. 31 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.

(31). Art. 21 del Decreto Legislativo 1/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.

(32). Artículo 33,1 c) y 34 Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón.

(33). La Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía incorpora el Título V, que deriva de la normativa sectorial que crea la figura de campos de golf de interés turístico, que permite el uso residencial vinculado al nuevo equipamiento deportivo o de ocio, siempre que éste tenga unos determinados niveles de excelencia. La declaración de campo de golf de interés turístico vincula directamente al planeamiento urbanístico y territorial y para su efectiva implantación solo se precisa que se proceda a consultar a las Administraciones afectadas, que se someta a información pública y que se obtengan los informes sectoriales que sean preceptivos (artículo 40 de la LOTA).

(34). El artículo Art. 26 1. de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, establece que “los Proyectos Singulares de Interés Regional son instrumentos de planeamiento territorial que tienen por objeto regular la implantación de instalaciones y usos productivos y terciarios, de desarrollo rural, turísticos, deportivos, culturales, actuaciones de mejora ambiental, de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, así como de grandes equipamientos y servicios de especial importancia que hayan de asentarse en más de un término municipal o que, aún asentándose en un solo, trasciendan dicho ámbito por su incidencia económica, su magnitud o sus singulares características. Cuando el objeto del Proyecto Singular de Interés Regional sea la implantación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, se destinará a tal fin el cien por cien de la superficie construida de uso residencial. De dicho porcentaje, un mínimo del cuarenta por ciento se destinará a la construcción de viviendas de protección oficial de régimen general o régimen equivalente, y un mínimo del diez por ciento para régimen especial o régimen equivalente”.

(35). Ley 10/2019, de 27 de junio, de ordenación territorial de grandes establecimientos comerciales del País Vasco.

(36). Eurovegas, conocido también como EuroVegas Madrid o Europa Vegas, fue un proyecto de complejo turístico y de ocio, que se pretendía ubicar en Alcorcón —en la Comunidad de Madrid— y que habría estado explotado por la compañía estadounidense Las Vegas Sands. La empresa promotora esperaba inaugurar una primera fase en 2016, lo que le habría convertido en el tercer macrocomplejo turístico y de juego en abrirse fuera de los Estados Unidos de América (después de Macao y Singapur). La finalización de las obras estaba prevista para 2022 y la inauguración final y oficial no se habría llevado a cabo hasta 2025 o 2026. Véase el comentario al respecto de MENÉNDEZ REXACH, ÁNGEL, “Ordenación del territorio supramunicipal y urbanismo municipal” op. cit. p. 5.

(37). Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

(38). Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia.

(39). Art. 33,2 del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, establece que “Los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón se ubicarán preferentemente en suelo urbanizable no delimitado o en suelo no urbanizable genérico. Cuando hubieran de afectar a otras clases o categorías de suelo, habrá de justificarse motivadamente tanto la necesidad de la concreta ubicación como la compatibilidad con los valores propios del suelo afectado”.

(40). Art. 26.3 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, indica que “Los Proyectos Singulares de Interés Regional pueden desarrollarse en cualquier clase de suelo, con independencia de su clasificación y calificación urbanística, sin perjuicio de lo establecido en el planeamiento territorial”. Seguidamente añade que “cuando se proyecten sobre suelos respecto de los que los planes y normas de ordenación territorial y urbanística o la legislación sectorial sujeten a un régimen incompatible con su transformación mediante la urbanización, el Proyecto Singular podrá legitimar actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural”. El último de los apartados matiza que, “no obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable quedará sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice”.

(41). El art. 19.1 del Decreto Legislativo 1/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, en línea con otras normas autonómicas, establece que “los Proyectos de Singular Interés tienen por objeto actuaciones de relevante interés social o económico, ordenándolas y diseñándolas, con carácter básico y para su inmediata ejecución, pudiendo comprender terrenos situados en uno o varios términos municipales y desarrollarse en cualquier clase de suelo”. Asimismo, como aspecto significativo, el mismo apartado primero del artículo 19 establece que “su aprobación definitiva determinará, en su caso, la clasificación y la calificación urbanística de los terrenos a que afecten, conforme a los destinos para éstos en ellos previstos, debiendo adaptarse el planeamiento municipal a dichas innovaciones, mediante su modificación o revisión, según proceda”.

(42). El art. 35.2 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura establece, en el mismo sentido, que “Los Proyectos de Interés Regional podrán desarrollarse en cualquier clase de suelo y comprender terrenos situados en uno o varios términos municipales, con excepción de suelo no urbanizable protegido que tenga algún tipo de protección especial o posea valores ambientales que sean incompatibles con el desarrollo del PIR”. Añade en el artículo 37,1 que “los Proyectos de Interés Regional que afecten a suelos que, conforme el planeamiento territorial o urbanístico, estén clasificados como suelo rústico protegido, sólo podrán aprobarse cuando los usos y actividades que contemplen sean congruentes con los valores objeto de protección. En estos casos se requerirá informe favorable del organismo que ostente la competencia sectorial en razón de los valores protegidos”. Finalmente, el párrafo segundo de este artículo 37 dice que “Los proyectos de interés regional no podrán abordar nuevos desarrollos urbanísticos. Estos requerirán en todo caso de la aprobación del plan urbanístico que corresponda”.

(43). Art. 17,2. 2 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana dice que, “Los proyectos de inversiones estratégicas sostenibles pueden ser de iniciativa pública, privada o mixta y localizarse en terrenos situados en uno o varios términos municipales, cualquiera que sea su zonificación, clasificación, estado de urbanización o uso previsto por el planeamiento urbanístico y territorial anterior a su aprobación”.

(44). Artículo 26,3 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, “Cuando se proyecten sobre suelos respecto de los que los planes y normas de ordenación territorial y urbanística o la legislación sectorial sujeten a un régimen incompatible con su transformación mediante la urbanización, el Proyecto Singular podrá legitimar actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural”.

(45). El art. 19.1 del Decreto Legislativo 1/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, ya citado en la nota 43.

(46). Art. 34,3 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

(47). Véase nota 19.

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