La consolidación jurisprudencial del nuevo paradigma del urbanismo mediante el régimen de las actuaciones urbanas en suelos urbanos: renovación y actuaciones de dotación

El urbanismo sitúa en la actualidad el foco de su atención en la “ciudad existente” y para facilitar el desarrollo de las actuaciones urbanísticas en el mismo, al amparo de la normativa actualmente en vigor, la jurisprudencia ha propiciado un cambio en su doctrina que abre ahora el paso a la exigibilidad de nuevas cargas en suelo urbano. Se examinan en este trabajo los avances de este giro jurisprudencial y también sus eventuales carencias.

Juan José Santana Rodríguez es Jefe del Área de Coordinación de Planeamiento de la Dirección General de Ordenación del Territorio del Gobierno de Canarias

José Juan Suay Rincón es Catedrático de Derecho Administrativo ULPGC, Consejero del Consejo Consultivo de Canarias y Ex Magistrado del Tribunal Supremo

El artículo se publicó en el número 56 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2021)

I. INTRODUCCIÓN

El urbanismo actual ha puesto el foco de su actuación en la renovación de la ciudad consolidada, de forma integral (actuación de urbanización), o de forma puntual (actuación de dotación), pero el recorrido para llegar al estado actual de las cosas ha sido largo, complejo, jalonado de hitos legales y, evidentemente, judiciales.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 30 de octubre de 2018, dictada en el recurso de casación nº 6090/2017, ha sentado una importante doctrina, reconsiderando su criterio tradicional, al reconocer que es posible “degradar” el suelo urbano consolidado, a partir de la nueva regulación de suelo estatal, cuando “el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas”, señalando que “ conforme al T.R. de la Ley del Suelo de 2008, ha de adaptarse la jurisprudencia anterior declarando que un nuevo planeamiento, que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que concurran los requisitos a que se hace referencia en el fundamento decimocuarto de esta sentencia” (FD Decimosexto).

A lo largo del presente artículo se abordará el examen de esa reciente doctrina, su contraposición con la precedente y su proyección práctica sobre actuaciones urbanas de gran trascendencia, siguiendo para ello, con la propia STS de 30 de octubre de 2018, un proceso iniciado con la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, con la distinción entre suelos urbanos consolidados y suelos urbanos no consolidados (art. 14).

Y es que, aunque la Sentencia supone un gran paso en la dirección adecuada (la ciudad siempre evoluciona), lo cierto es que de su contenido se derivan cuestiones que, sin embargo, no se afrontan de forma directa o completa y, precisamente por ello, se puede tender a limitar el alcance efectivo de esta nueva doctrina a las actuaciones de transformación urbanística definidas en el subapartado 2) 1 a) del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLS-15); esto es, sólo a las actuaciones de urbanización que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización.

Como se sabe, la vigente regulación legal (art. 7 TRLS-2015) ha incluido también como actuaciones de transformación urbanística, aunque no como actuaciones de urbanización, a las actuaciones de dotación que, al igual que las de renovación o reforma, operan sobre suelo urbanizado y, normalmente, lo harán sobre la ciudad consolidada; sobre suelos a los que, conforme a la correspondiente legislación urbanística, podría atribuirse inicialmente la consideración jurídica de suelo urbano consolidado por la urbanización (SUC).

Como se explicará, la legislación de suelo estatal ha establecido la posibilidad de actuar sobre ámbitos que sean ciudad, “degradando(1)” la categoría de suelo, de forma integral o completa (renovación o reforma), o de forma puntual (actuación de dotación), alterándose, en ambos casos, aunque con diferente alcance, el concreto estatuto jurídico de la propiedad aplicable a los titulares de los suelos afectados por la renovación o por la actuación de dotación, sin que, por otra parte, esos estatutos jurídicos incluyan ya –desde 2007—el derecho de promover la urbanización o, ahora, la (re)urbanización, aunque sí se integra en su concreto contenido el derecho a participar en el proceso.

La evolución de la normativa de suelo (estatal), y de la normativa urbanística (autonómica), ha ido alumbrando así técnicas que permiten intervenir en los procesos de transformación de la ciudad consolidada que, por diferentes razones, ha devenido en obsoleta, degradada o disfuncional, para adaptarla a los nuevos requerimientos y propiciar su renovación o regeneración, superando con ello problemas de aplicación y, en especial y como se adelantó, esa doctrina tradicional a la que se refiere el Tribunal Supremo, plasmada, entre otras, en el FD Octavo de la STS de 18 de noviembre de 2016, según la cual: “no resulta admisible que un suelo urbano que ya estaba consolidado en su uso, edificación y estructura (...), pueda perder la categoría de consolidado para degradarse a no consolidado por la circunstancia de que el nuevo planeamiento prevea una determinada transformación urbanística, aunque sea integral, doctrina jurisprudencial que ha de servir para interpretar el ordenamiento jurídico autonómico (...)”.

Resulta mayoritariamente aceptado que, bajo el principio de desarrollo territorial y urbano, preconizado por el marco europeo e incorporado a nuestro Derecho interno (art. 3 TRLS-2015), el modo de ocupación e intervención sobre el territorio ha cambiado de forma drástica, poniendo en valor el suelo rústico o rural, concebido no sólo como recurso económico sino --ya de forma prioritaria- como recurso natural (lo que impone un uso más racional, de mayor contención y de puesta en valor de su necesaria preservación); y también, y en lo que aquí interesa, en los objetivos de un nuevo urbanismo(2) centrado en la renovación de la ciudad, de lo ya urbanizado, en línea con los valores que impregnan la sociedad para reconducir el consumo ineficiente y excesivo de nuestros recursos en dirección hacía opciones más sostenibles de reciclaje y reutilización.

Ni la legislación ni la jurisprudencia han sido ajenas a ese nuevo paradigma, logrando con nuevas regulaciones y nuevos pronunciamientos que el planificador aspire a que ese principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, y sus objetivos, se puedan materializar de forma más efectiva, más rápida y con mayor seguridad jurídica.

II. LA REGENERACIÓN Y LA RENOVACIÓN URBANA COMO OBJETIVO DE POLÍTICA PÚBLICA. SU PLASMACIÓN LEGAL Y SU ASUNCIÓN JURISPRUDENCIAL

La preocupación por la renovación de la ciudad no es nueva dado que es patente y conocido que lo urbano también está sometido a procesos de transformación constante. Por tanto, con independencia de la mayor o menor intensidad de los cambios que esos procesos producen, de la mayor o menor rapidez de transformación, o, entre otras variables, de que se realice de forma planificada o derive del efecto de muchos procesos puntuales de alteración de lo existente, lo cierto es que la ciudad se va renovando en atención a la mayor o menor dinámica de cambio a la que cada urbe se ve expuesta.

La ciudad, tal y como la conocemos, devino de un proceso constante de transformación de los modos de ocupación del suelo y de las necesidades de agrupación de los habitantes de un territorio que, normalmente, fueron tendiendo a concentrarse alrededor de determinados centros o focos de atracción que, a lo largo del tiempo, han ido evolucionando, de tal forma que se puede hablar de distintos tipos o modelos de ciudad en atención a procesos históricos, culturales, económicos, tecnológicos o sociales, en los que cada comunidad social conformó y adaptó su forma de vida a sus respectivos requerimientos y necesidades. Como señala LÓPEZ RAMÓN(3) “En cada época, la vida urbana se manifiesta en unos valores y unas aspiraciones que cabe sintetizar como modelos de ciudad”.

A su vez, el estudio y la ordenación de la ciudad puede ser realizado desde distintas perspectivas y con distintos objetivos, siendo, sin duda, la urbanística, la que más protagonismo ha tenido en la conformación actual de nuestras ciudades, y, en cuanto disciplina necesitada de técnicas, mecanismos e instrumentos que la hagan posible, ha provocado la implantación y expansión de un complejo marco jurídico que, con mayor o menor fortuna, ha pretendido dar soporte a los procesos de creación, modificación o ampliación de las ciudades.

En España, esa normativa ha estado centrada(4), en gran parte de nuestra historia moderna, en los ensanches (como crecimientos ordenados), en la ampliación desordenada (y, a menudo, desmesurada) y en los crecimientos por nueva creación (especialmente de urbes turísticas y las ciudades-dormitorio); sin que, realmente, se articulasen mecanismos que incentivarán los procesos de renovación (más allá de los planes de reforma interior), que, por lo demás, resultaban más costosos y problemáticos que los procesos de nueva urbanización del suelo rústico(5).

Sea cual sea su origen, lo cierto es que, en la actualidad, la dimensión y proliferación de las ciudades, en todo el mundo pero especialmente en los países más desarrollados, ha hecho que una importante parte de la población mundial resida en ellas(6) y, cualquiera que sea la fuente consultada, la tendencia desde luego es que a lo largo de este siglo la gran mayoría de la población mundial resida en ciudades(7).

La preocupación por los problemas ambientales, centrada inicialmente en los espacios y las especies naturales, se ha extendido también a los conflictos generados por las ciudades, trascendiendo de la integración social y la mejora de la calidad de vida de sus usuarios, para adquirir una importante significación respecto de las estrategias globales encaminadas a lograr un desarrollo sostenible(8) (duradero y compatible), al que, en los últimos años, se ha unido el objetivo de luchar contra el cambio climático.

Así, desde las últimas décadas del siglo pasado, la preocupación por los efectos de ese agrupamiento masivo de la población (los problemas de calidad de vida de sus ciudadanos; la dispersión y lejanía de los servicios; la generación de residuos; la calidad del aire; la contaminación; el consumo de recursos; etc) ha propiciado que se hayan impulsado importantes medidas a nivel internacional que, con mayor o menor lentitud, han ido interiorizándose por los distintos ordenamientos jurídicos. Fruto de esa “nueva” visión es, por un lado, el freno a las nuevas transformaciones urbanas, protegiendo el suelo rústico (como recurso natural, recurso económico y recurso ambiental); y, por otro, la necesidad de renovar y regenerar nuestras ciudades, para hacerlas más compactas, complejas, habitables y, en especial, más autosuficientes y eficientes desde el punto de vista del consumo de los recursos naturales y de la energía(9)

Esto es, lo prioritario ya no es crecer en extensión o por nueva ocupación de suelo rústico o rural, sino actuar sobre lo existente, poniéndolo en valor, cualificándolo.

Por ello, lo importante del vigente marco normativo en España, en materia de suelo y en materia de urbanismo, es que se haya marcado, como objetivo de política pública(10), priorizar la renovación y regeneración de las ciudades –y rehabilitación de las edificaciones--, frente al ya superado crecimiento por nueva ocupación de suelo(11), arbitrando técnicas y mecanismos de gestión que lo hagan realmente posible. La doctrina judicial contenida en la STS de 30 de octubre de 2018, sin perjuicio de otros logros, se hace eco de este hecho y, con ello, permite dotar de mayor seguridad jurídica a este proceso.

III. LA RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS DE IMPLANTACIÓN DE ESA NUEVA POLÍTICA PÚBLICA: LA EVOLUCIÓN LEGISLATIVA

Y es que el nuevo paradigma encontró, sin embargo, un importante problema de aplicación derivado de una consolidada doctrina judicial basada en el manteniendo del carácter estático del suelo urbano (consolidado) sobre el que operaba un estatuto jurídico de la propiedad inamovible y al que no cabía exigir, en consecuencia, ni obligaciones de cesión ni tampoco su participación en una nueva equidistribución de beneficios y cargas.

Como se ha dicho, ni la necesidad de renovar la ciudad surge de forma novedosa, ni la legislación precedente era insensible con esta problemática, pero la práctica urbanística habitual encontraba importantes dificultades para afrontar, con garantías de seguridad jurídica, procesos de alteración de suelos consolidados ya que, pese a algunos esfuerzos legislativos(12), la tesis jurisprudencial que prosperó y se mantuvo constante hasta ahora fue la antes referida de la STS de 18 de noviembre de 2016.

La diferenciación entre suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado, creada por el legislador estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (art. 14), supuso un primer avance en el reconocimiento de un estatuto jurídico diferenciado de la propiedad del suelo urbano en atención a la mayor o menor consolidación, real y efectiva, de tales derechos; pero la culminación de esa distinción se remitía, en primer lugar, a la normativa urbanística autonómica y, en segundo lugar, a la valoración (judicial, en última instancia) de que esa potestad del planificador se ejercía “en los límites de la realidad”, tal y como señalaba la STS de 23 de septiembre de 2008:

“La legislación estatal no define los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, habiendo reconocido el Tribunal Constitucional la competencia de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre una y otra categoría de suelo urbano –sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional STC 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero, —si bien esa misma doctrina constitucional se encarga de precisar que esa atribución habrá de ejercerse “en los límites de la realidad”, y, por tanto, sin que pueda ignorarse la realidad existente.

En ocasiones anteriores hemos señalado que, dado que la diferenciación entre las dos categorías de suelo urbano, consolidado y no consolidado, está prevista en la legislación estatal, que además impone a los propietarios de una y otra un distinto régimen de deberes, la efectividad de esas previsiones contenidas en la normativa básica no puede quedar obstaculizada ni impedida por el hecho de que la legislación autonómica no haya fijado los criterios de diferenciación entre una y otra categoría –pueden verse en este sentido nuestras sentencias de 28 de enero de 2008 (casación 996/04), 12 de mayo de 2008 (casación 2152/04) y 19 de mayo de 2008 (casación 4137/04), así como otras anteriores que en ellas se citan--. Pues bien, en esta misma línea de razonamiento, los criterios de diferenciación que en el ejercicio de sus competencias establezca el legislador autonómico habrán de ser interpretados en términos compatibles con aquella normativa básica y teniendo en todo momento presente que la delimitación entre una y otra categoría de suelo urbano, con el correspondiente régimen de deberes, habrá de hacerse siempre en los límites de la realidad”.

La doctrina de los límites de la realidad, cuando se aplicaba a la ciudad consolidada, constituyó, en efecto y salvo casos excepcionales [STS 6 de julio de 2012. Asunto Refinería Cepsa Santa Cruz de Tenerife)], un obstáculo casi infranqueable para acometer operaciones de renovación urbana. Una nueva regulación estatal iniciará, sin embargo, el camino de una nueva interpretación de esa doctrina.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, introdujo una nueva regulación muy novedosa, en lo que aquí interesa, en tres elementos claves: (I) la renuncia a utilizar las técnicas de clasificación y categorización de suelo(13), optando por distinguir únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado (art.12); (II) la modificación del régimen estatutario de la propiedad del suelo excluyendo del mismo el derecho a promover las, ahora denominadas, actuaciones de transformación urbanística, aunque se mantiene el derecho del propietario de suelo a participar en su ejecución (art. 8); y (III) la aparición de un nuevo estatuto jurídico de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística (art. 16)(14).

Interesa recordar que, conforme a esta nueva regulación, se distinguían dos clases de actuaciones de transformación urbanística: a) las actuaciones de urbanización, que incluyen las de nueva urbanización (que tienen por objeto el paso de la situación de suelo rural a suelo urbanizado), y las de reforma o renovación de la urbanización (que operan necesariamente en suelo en situación de urbanizado); y b) las actuaciones de dotación, que operan también sobre suelo urbanizado, sin requerir su reforma o renovación integral, con objeto de reajustar las dotaciones públicas con ocasión de los cambios de uso o los incrementos de edificabilidad o densidad que la ordenación urbanística atribuya a una o más parcelas en ese suelo urbanizado.

Sobre este cambio normativo, la STS de 30 de octubre de 2018 refiere y reproduce, en su FD Noveno, lo señalado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 148/2012, de 5 de julio :

“<<En el nuevo texto refundido de la ley de suelo, el legislador estatal –en ejercicio de la competencia que le corresponde ex art. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 a 10)- ha establecido estas condiciones básicas abandonando como premisa o presupuesto previo la tradicional clasificación tripartita del suelo y, por ello, dejando la regulación de la clasificación del suelo a las legislaciones urbanísticas autonómicas, distingue ahora únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado.

Ahora bien, la ley estatal no establece las facultades y deberes en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo. La situación básica tiene incidencia en el estatuto de la propiedad, pero la Ley –a diferencia de lo que hacían las anteriores- no define las facultades y deberes que corresponden a cada clase de suelo>>.

La sentencia añade que:

<<Estas actuaciones de transformación urbanística comportan, “según su naturaleza y alcance”, tal y como se establece en el art. 16.1 del texto refundido de la Ley de suelo, ciertos deberes legales, entre los que se encuentran los de: entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención; entregar el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de aprovechamiento que corresponda a la Administración con destino a patrimonio público de suelo; costear y ejecutar las obras de urbanización e infraestructuras de conexión; entregar a la Administración las obras e infraestructuras que hayan de formar parte del dominio público o que estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública; garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que sea preciso desalojar dentro del área de actuación; indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas para realizar la transformación urbanística pertinente. Por tanto, los deberes que, hasta la Ley de régimen del suelo y valoraciones se consideraban deberes de los propietarios del suelo urbanizable son ahora deberes más abstractamente vinculados a la realización de actuaciones de transformación urbanística, que además han de modularse o matizarse en función del tipo de transformación urbanística [actuación urbanizadora (nueva o de reforma) o actuación de dotación que puede tener lugar tanto en suelo rural(15) como en suelo urbanizado>>.”

Esa regulación se integró en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS-2008), y se ha mantenido, con modificaciones, hasta el actual Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que se aprobó por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLS-2015).

Pero esa regulación de 2008 no será aún suficiente, sino que requerirá de algunas modificaciones y, en especial, de una decidida apuesta por la renovación y reforma de los suelos consolidados.

Surge así la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas, que, en su Preámbulo (apartado I), tras resaltar que las actuaciones de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas “constituyen el objeto esencial de esta Ley(16)”, vino a reconocer que la legislación vigente en ese momento daba cumplida respuesta a los procesos de transformación urbanística de suelos vírgenes y en la construcción de vivienda nueva, “mientras que no existe un desarrollo en igual medida que permita sustentar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbanas, en las que, además, todavía persisten obstáculos legales que impiden su puesta en práctica o, incluso, su propia viabilidad técnica y económica. Es preciso, por tanto, generar un marco normativo idóneo para dichas operaciones, que no sólo llene las lagunas legales actualmente existentes, sino que remueva los obstáculos que las imposibilitan en la práctica y que propicie la generación de ingresos propios para hacer frente a las mismas”.

La Ley 8/2013, hoy refundida en el TRLS-2015(17), abordó, para alcanzar sus objetivos, la modificación y, en casos puntuales, derogación, de distintos preceptos legales incluidos en norma estatales tan diversas como el TRLS-2008, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible ; el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas con las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación ; el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación ; y la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal. Tal incidencia resulta claramente indicativa de su intensidad transformadora(18); y aunque su capacidad y eficacia real pueda ser objeto de controvertido debate doctrinal, lo cierto es que constituye el punto de inflexión por el que se instaura en España, de forma decidida, la política pública que propugna el nuevo paradigma de la renovación, la rehabilitación y la reforma(19).

IV. LA RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS DE IMPLANTACIÓN DE ESA NUEVA POLÍTICA PÚBLICA: LA EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL

La STS de 30 de octubre de 2018 realiza el análisis de esa evolución jurisprudencial, por lo que cabe remitirse al contenido de algunos de sus Fundamentos de Derecho.

Así, en su FD Quinto, tras explicar que inicialmente surgieron dos tendencias jurisprudenciales acerca de la posible descategorización del suelo urbano consolidado, indica que en principio se admitió --aunque finalmente no se impuso-, que pudiera descategorizarse “en supuestos de operaciones sistemáticas de reforma interior”, con cita de la doctrina contenida en STS de 31 de mayo de 2006, al considerar que en tales casos, cuando el planificador delimitaba una unidad de ejecución y se elegía un sistema de actuación para acometer actuaciones integrales de urbanización que excediese de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar, el suelo urbano será correctamente categorizado como no consolidado y sujeto, por tanto, a los deberes de cesión y equidistribución (art. 14.2 Ley 6/1998).

El FD Sexto reseña que esa doctrina, no obstante, fue abandonada con un nuevo criterio iniciado en la STS de 23 de septiembre de 2008 [asunto “Guanarteme”], y en numerosas sentencias posteriores, extractando párrafos de las SSTS de 9 de febrero de 2012, 15 de junio de 2012 y 18 de abril de 2016, de los que, en síntesis, cabe deducir los siguientes criterios:

- Realidad física preexistente: No resulta admisible que unos terrenos que cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación, pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística, ya que, además de resultar contrario a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de distribución de beneficios y cargas.

- Imposibilidad de alterar la categorización: No se niega el ejercicio de la potestad de planeamiento, ni se impiden las operaciones de transformación en suelo urbano consolidado, sino la imposibilidad de alterar la categorización de suelo derivada de esa realidad física preexistente; por lo que las operaciones de obtención de suelo habrán de acogerse a otros procedimientos, normalmente de expropiación, y no a cargo de los propietarios del suelo urbano consolidado. De lo contrario, nunca finalizaría el proceso urbanizador, situándolo en una posición de continua interinidad, a modo de “urbanización inacabable”.

- Patrimonialización total: En suelo urbano consolidado, los propietarios de suelo patrimonializan la totalidad de los aprovechamientos correspondientes, sin detracción de edificabilidades que pertenezcan a la Administración. La condición de solar sólo se produce una vez y, a partir de entonces, el suelo es siempre consolidado.

- Principio de equidad: Se opone al más elemental principio de equidad que los propietarios vuelvan a costear una y otra vez una urbanización.

Criterio estático de la ciudad, alejado, sin duda, de la dinámica real de las poblaciones que, por otra parte, no suelen acometer procesos de renovación inacabable, y que limitaba las posibilidades de afrontar operaciones de renovación o reforma por el planificador, pero, en todo caso, criterio jurisprudencial dominante que el Tribunal Supremo, tras la aprobación de la Ley de 2007 y las normas posteriores, ahora se cuestiona.

Y lo hace, en primer lugar, en el Auto de 16 de febrero de 2018, en el que por la Sección de Admisión se aprecia interés casacional objetivo y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en orden a:

“determinar, si conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, seguía siendo aplicable la jurisprudencia anterior que prohíba que un nuevo planeamiento, que contempla una determinada transformación urbanística, pueda degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado –algo que parece no excluir la reciente sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 20 de julio del pasado 2017 (casación 2168/16)- a fin de que por la Sección de enjuiciamiento se confirme, modifique o puntualice el criterio sostenido en esta sentencia, concretando(20), en su caso, las actuaciones que permitan degradar la condición de consolidado de la que gozaba el suelo.”

En segundo lugar, la Sala de enjuiciamiento se cuestiona esta doctrina dominante a partir del FD Séptimo de la STS de 30 de octubre de 2018, aunque en él se limita a señalar, con carácter previo, “que es esta una cuestión sobre la que no existe un pronunciamiento de esta Sala”, y que la única mención a esta cuestión se produjo en Sentencia de 4 de mayo de 2016, en relación con el Plan General de Andoaín, reproduciendo el párrafo que acoge el razonamiento del Tribunal.

El FD Octavo realiza una reflexión sobre la modificación legislativa operada por la Ley 8/2007, la regulación de las actuaciones sobre el medio urbano y la introducción de las llamadas actuaciones edificatorias por la reforma derivada de la Ley 8/2013, dedicando el FD Noveno a transcribir parte de la doctrina del Tribunal Constitucional, contenida en Sentencia 148/2012, de 5 de julio, en relación a la interpretación de ese cambio normativo y que antes hemos reproducido.

El FD Décimo se refiere a otro pronunciamiento del Tribunal Constitucional, Sentencia 94/2014, que también transcribe parcialmente y que, por su interés, reproducimos:

“<< la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano (art 28 LRSV), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico –eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad-etc), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado.>>

Para llegar a esta conclusión, el TC previamente tiene que reinterpretar su propia doctrina (STC 164/2001 y STC 54/2002) afirmando que, si bien la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado del artículo 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los “límites de la realidad”, esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de “primera urbanización”, pero no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana.

Por tanto, la expresión “en los límites de la realidad” se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad, pero no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento.

En este sentido afirma que:

<<el suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad –consolidados por la edificación-, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo []

Fruto de esta distinción, entre suelos que ya son ciudad y los que aún no lo son, es el diferente alcance de los deberes de cesión de suelo y de urbanización que la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones impone a los propietarios del suelo (). Es por ello que los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se enuncian en dos preceptos distintos: el art. 14 LRSV es el relativo al suelo urbano, el art. 18 LRSV establece los deberes de la propiedad en suelo urbanizable. Pero, aún dentro de los suelos urbanos, distingue entre los suelos urbanos consolidados (art. 14.1 LRSV) y los suelos urbanos no consolidados (art. 14.2 LRSV) en atención al diferente nivel de urbanización con que cuentan.>>”

La realidad urbanística de muchos municipios, en efecto, demuestra, no sólo en los cascos antiguos de las ciudades actuales, que en muchas ocasiones los procesos de transformación de los que fueron nuevos sectores de suelos aptos para urbanizar o suelos urbanizables, ordenados por el planeamiento de desarrollo de aplicación, no se han desarrollado ni en los plazos ni en las condiciones en que se autorizó su transformación, por lo que para el nuevo planificador, para el planificador actual, resultaba difícil su identificación con las clases y categorías de suelo anteriores a 2007, ya que, efectivamente, muchos procesos de transformación de un suelo (clasificado como) urbanizable a un suelo urbano (transformado por ejecución del planeamiento) eran incompletos; pero, pese a ello, habían adquirido, en gran parte y en apariencia(21), sus características de urbano.

La distinción entre suelos urbanos consolidados y no consolidados sin duda ha permitido, por tanto, que el planificador, en “los límites de la realidad”, tal y como resultan ahora entendidos tales límites, considere tales suelos como urbanos; pero, en atención a sus concretas circunstancias, en la categoría de no consolidados, incluyendo no sólo los suelos en los que resta por concluir la urbanización desde el punto de vista material sino también, en su caso, cuando están inconclusos los deberes de cesión y equidistribución, también incorporados en el art. 14.2 de la Ley 8/2007, como deberes legalmente exigibles(22).

El FD Decimoprimero de la Sentencia que nos ocupa se refiere a una resolución anterior del propio Tribunal Supremo, dictada con fecha 20 de julio de 2017, que, en palabras del Tribunal, parece reabrir el debate, reproduciendo parte de su contenido, concretamente su FD Octavo.

Así, se precisa que la STS de 2017 “confirmó la anulación del APR Mahou-Vicente Calderón como consecuencia de la omisión de reserva de vivienda protegida, al deber configurarse como actuación de urbanización y no como actuación de dotación, tal y como pretendían los recurrentes”. De la cita reproducida conviene extraer el siguiente párrafo:

“Los antiguos --y autonómicos- conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de actuación --y sus correspondientes consecuencias- no viene determinado por el nivel o el grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es “hacer ciudad” --cuenta con un plus cualitativo-, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es “mejorar ciudad”, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una “ciudad diferente”, mientras que la actuación de dotación consigue una “ciudad mejor” que no pierde su idiosincrasia.

Por último, si bien se observa, el TRLS08 no identifica o anuda la clase de actuación urbanística con la tradicional pormenorización del suelo como SUC o como SUNC, pues, contempla la posibilidad de tales transformaciones sobre suelo urbanizable (Actuaciones de nueva urbanización, 14.1. a.1), sobre suelo urbano consolidado (Actuaciones de reforma de urbanización, 14.1. a. 2), y, posiblemente, sobre suelo urbano no consolidado (Actuaciones de dotación) aunque este supuesto es difícil de caracterizar.”

Aceptando ese planteamiento, el FD Decimoprimero de la STS de 30 de octubre de 2018, concluye con la siguiente conclusión:

“lo determinante a partir de ahora no será tanto la clasificación del suelo, sino el tipo de actuación de transformación del suelo que se pretende llevar a cabo sobre el mismo”.

Sobre la evolución de la doctrina jurisprudencial(23) y, en especial, sobre la doctrina contenida en la STS de 20 de julio de 2017, RUIZ LÓPEZ(24) efectúa valoración crítica cuestionando, entre otros temas, que se vincule el suelo urbano consolidado a operaciones de reurbanización y el suelo urbano no consolidado a actuaciones de dotación, afirmando que “No parece que haya impedimento en que el SUC pueda ser objeto de actuaciones de dotación”. Sobre esta posición, que se comparte, volveremos posteriormente.

El FD Decimosegundo de la STS de 30 de octubre de 2018 se refiere, por último, a la Sentencia del mismo Tribunal, n.º 3653/2017, en la que se recoge la evolución jurisprudencial precedente sobre el suelo urbano consolidado y el suelo urbano no consolidado, reproduciendo parte de su contenido que, en síntesis, refiere que el nuevo escenario requiere “acreditación y prueba” sobre la actuación de transformación urbanística que se pretenda realizar, precisando lo siguiente:

“Más, tal escenario, necesariamente, debe situarse sobre la concreta realidad fáctica existente –y sobre la realidad de las cesiones realizadas- cuya transformación se pretende, imaginando y proyectando la finalidad perseguida con la transformación urbanística, en cuyo proceso deberán ser tenidos en cuenta aspectos cuantitativos (como es la extensión de lo que se transforma con la actuación urbanística), cualitativos (como son los nuevos usos que se implementan y su similitud con los anteriores), o, incluso, de conservación o utilización de la realidad (esto es, teniendo en cuenta lo “aprovechable” del antiguo escenario en el nuevo que se proyecta)”

Pautas, sin duda, que deberán ser tenidas en cuenta por el planificador al determinar los objetivos de planificación y que inciden en la motivación de la decisión, lo que, como se verá, toma en consideración la nueva doctrina del Tribunal Supremo.

Por fin, en los FD decimotercero y decimocuarto de la STS de 30 de octubre de 2018 se da respuesta a la cuestión planteada, señalando, en primer lugar, que se ha de partir “de una realidad que tiene su reflejo en el ámbito normativo, que consiste en un importante cambio operado en la definición del modelo de desarrollo en nuestras ciudades. En este sentido, (), tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otro que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo”.

A partir de tal premisa, de cuya implantación se deja constancia con la cita expresa de objetivos europeos y estatales que se plasman en las exposiciones de motivos de las leyes antes referidas, el FD Decimocuarto aborda el examen de las actuaciones de transformación urbanística y de las actuaciones edificatorias, tal y como resultan reguladas en el vigente TRLS-2015 (artículos 7, 16 y 17), concluyendo en suma con la siguiente consideración:

“En definitiva, según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de las distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley <<La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste>>.”

V. LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y LAS ACTUACIONES EDIFICATORIAS COMO HERRAMIENTAS DE RENOVACIÓN

El artículo 7 del TRLS-2015 regula, en su número 1, las actuaciones de transformación urbanística, que incluye las actuaciones de urbanización (nueva urbanización y renovación), y las actuaciones de dotación; y en su número 2, las actuaciones edificatorias. Conviene que partamos del origen de cada figura.

A) Actuaciones de transformación y actuaciones edificatorias

a) Las denominadas actuaciones de transformación se regulan, como tales, en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, señalando su Exposición de Motivos, en su apartado IV, lo siguiente:

“En lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, la Ley opta por diferenciar situación y actividad, estado y proceso. En cuanto a lo primero, define los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual --rural o urbana-, estados que agotan el objeto de la ordenación del uso asimismo actual del suelo y son por ello los determinantes para el contenido del derecho de propiedad, otorgando así carácter estatutario al régimen de éste. En cuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución. La Ley establece, conforme a la doctrina constitucional, la horquilla en la que puede moverse la fijación de dicha participación. Lo hace posibilitando una mayor y más flexible adecuación a la realidad y, en particular, al rendimiento neto de la actuación de que se trate o del ámbito de referencia en que se inserta, aspecto éste que hasta ahora no era tenido en cuenta.”

De este texto conviene retener que las actuaciones urbanísticas de transformación se encuadran en el proceso (actividad), y a través de ellas se “generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad”.

b) Las actuaciones edificatorias se regulan, como tales, a partir de la modificación operada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. El Preámbulo de esta norma señalaba, en su apartado IX, lo siguiente:

“Por lo que respecta a las actuaciones de transformación urbanística, se introducen modificaciones tendentes a adecuar sus actuales parámetros a la realidad del medio urbano y de las actuaciones que se producen, tanto sobre el patrimonio edificado, como sobre los tejidos urbanos. Para ello, a las señaladas actuaciones, dentro de las cuales se incluyen las actuaciones de dotación, se añaden las denominadas <<actuaciones edificatorias>>, que engloban, tanto las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente, como las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, cuando no concurran los elementos que configuran la esencia de las actuaciones de transformación urbanística. Entre ellos, la urbanización, la reforma o renovación de ésta y los reajustes entre nuevas dotaciones y los incrementos de edificabilidad o densidad y los cambios de uso. También se adapta a este nuevo régimen, el de los deberes urbanísticos establecidos por el artículo 16 del vigente texto refundido de la Ley de Suelo, a la vez que se incorpora an la documentación de los instrumentos de planificación que comprendan la ordenación de dichas intervenciones, una memoria de sostenibilidad económica cuyo objeto será asegurar, con carácter previo a la ejecución de las mismas, que se produce un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas.

Con la misma idea de flexibilizar, se incluye una modificación en la regla básica estatal que, desde el año 2007, ha tratado de garantizar una oferta mínima de suelo para vivienda asequible, exigiendo un 30 % de la edificabilidad residencial prevista, en todos los suelos que fuesen objeto de actuaciones de urbanización. Esta regla, que se aplicaba por igual a los suelos urbanos y a los suelos urbanizables, se flexibiliza de manera específica cuando la actuación se realiza sobre suelo en situación de urbanizado, con la idea de asegurar en la mayor medida posible la ya complicada viabilidad de las operaciones de renovación urbana que impliquen una reurbanización del ámbito de actuación.

Por último, se incluyen también normas excepcionales para aquellos supuestos en los que la actuación se proyecta sobre zonas degradadas de las ciudades, o con un porcentaje de infravivienda muy elevado, en los que, tanto la inexistencia de suelos disponibles en su entorno inmediato para dotar de coherencia a los deberes de entrega de suelo, como el cumplimiento de determinadas cargas, podrían frustrar su finalidad prioritaria, que es superar tales situaciones. En tales casos, la regla excepcional se justifica por la necesidad de priorizar entre los diversos intereses públicos en presencia.”

De este texto conviene retener que las actuaciones edificatorias también se encuadran en el proceso (actividad), pero sin que en ellas “concurran los elementos que configuran la esencia de las actuaciones de transformación urbanística”; esto es, las actuaciones edificatorias no “generan las plusvalías”. Podemos decir que estaremos antes una actuación de transformación urbanística siempre que a través de la misma se generen plusvalías, mientras que estaremos ante una actuación edificatoria cuando la transformación que se opere, independientemente de otras consideraciones, no genere plusvalías.

En todo caso, todas estas técnicas tienen como finalidad, por tanto, posibilitar --propiciar- los procesos de transformación de suelos y edificaciones, y su tipología deriva de que tienen objeto, alcance y efectos diferentes. Veamos.

B) Actuaciones de urbanización y actuaciones de dotación

Así, dentro de los procesos de transformación que se facilitan a través de las actuaciones de transformación urbanística, el legislador ha distinguido entre operaciones integrales (actuaciones de urbanización) y actuaciones puntuales (actuaciones de dotación). En ambos casos se genera una plusvalía, pero en las primeras resulta aplicable de inmediato (previo cumplimiento de deberes, cargas y obligaciones legales), a la totalidad de los propietarios afectados en la actuación, mientras en las actuaciones de dotación se aplica, exclusivamente, a quienes resulten afectados por esa actuación de dotación.

Parece innecesario referirnos a la primera de las actuaciones de urbanización, las de nueva urbanización, dado que constituye el clásico proceso de transformación de un suelo rural (en situación de rural según la Ley), a la de un suelo urbano por ejecución del planeamiento (en situación de urbanizado según la Ley), al que más acostumbrados estamos y que, en virtud del nuevo paradigma, debe ser cada vez más excepcional. En todo caso, para auspiciar ese proceso, la actuación de nueva urbanización debe estar contemplada y legitimada en un instrumento de ordenación.

A) Las actuaciones de urbanización que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado son, en principio, transformaciones integrales(25) de un suelo en situación de urbanizado (clasificado, conforme a la legislación urbanística autonómica, como urbano o clase asimilable), que, necesariamente, debe estar contemplada y legitimada en un instrumento de ordenación, pero que, a diferencia de la actuación de nueva urbanización, opera sobre suelos ya transformados (urbanos), siendo factible, como deriva de la STS de 30 de octubre de 2018, que se trate de suelos urbanos categorizados como consolidados (su delimitación como área sujeta a actuación de renovación supone el sometimiento de ese suelo delimitado al estatuto básico establecido en el artículo 18. 1 del TRLS-2015(26), con las precisiones que, por remisión legal, puedan derivarse de la legislación urbanística), o de suelos urbanos categorizados como no consolidados (aunque en este caso, la propia categorización, según determine la legislación urbanística autonómica, pueda establecer un estatuto jurídico de la propiedad muy similar al derivado del artículo 18.1 del TRLS-2015, que, no se olvide, no es un estatuto jurídico de la propiedad).

Lo normal será, no obstante, que se aplique a suelos en situación de urbanizados y, además, que, a efectos autonómicos, tenga la consideración legal de urbanos consolidados, o, en palabras del Tribunal Supremo, sobre “ámbitos que ya son ciudad”.

En estos casos, señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2018 que se produce una “degradación” del estatuto jurídico del propietario del suelo urbano consolidado; aunque hemos ahora de matizar a este respecto, en los términos anunciados al inicio de este trabajo, que debe precisarse dicha expresión, porque no necesariamente eso es así, y que podría sustentarse que, desde el punto de vista de la propiedad del suelo, su condición sigue siendo la de un suelo urbano consolidado (no habría, en puridad, descategorización, como deriva de la STS comentada); pero, en cuanto se sujeta a un proceso de renovación integral, los suelos quedan sujetos (afectos), al estatuto jurídico básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas y, consecuentemente y con independencia de la categoría del suelo, al cumplimiento de los deberes establecidos en el artículo 18.1 TRLS-2015.

Dicho en otras palabras, sólo la correcta inclusión de un suelo urbano consolidado en una actuación de transformación urbanística, con los requisitos de motivación reforzada que la STS exige, podrá determinar el “afloramiento” del estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas, con desplazamiento de los derechos atribuibles a los propietarios de tales suelos por su estatuto jurídico de la propiedad determinado por cada Comunidad Autónoma en su legislación urbanística, siempre dentro del marco establecido por los artículos 11 a 17 del TRLS-2015, ya que, como se ha dicho, las obligaciones del artículo 18 del TRLS-2015 lo son por imposición de un estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas, no por razón de la titularidad dominical y la categorización de los suelos, aunque siempre debe operar sobre suelo en situación de urbanizado (incluido el derivado de lo previsto en el artículo 7.3 TRLS-2015).

Las actuaciones de dotación, por su parte, no son actuaciones de urbanización (al no ser integrales), pero, como actuaciones de transformación urbanística, igualmente pretenden abordar, de forma más puntual o localizada, operaciones de transformación de suelos en situación de urbanizados, siempre que la renovación, reforma o rehabilitación pretendida genere plusvalías por incremento de edificabilidad o densidad o mediante la implantación de los usos asignados, debiendo procurar, en tales casos, que se incrementen las dotaciones públicas en proporción a los cambios producidos. Es decir, su objeto real no es, aunque pueda serlo, obtener dotaciones públicas; su objeto es mantener el equilibrio en la proporción de dotaciones públicas y, consecuentemente, la calidad de vida de los ciudadanos.

La actuación de dotación puede, al igual que en el caso anterior, operar sobre suelos urbanos consolidados o no consolidados, lo que resultará indiferente ya que, cualquiera que sea la categoría que le asigne el planeamiento, los titulares de los terrenos y edificaciones sujetos a una actuación de dotación quedan vinculados al cumplimiento de las obligaciones del estatuto básico de la promoción de actuaciones urbanísticas establecidas en el artículo 18.2 del TRLS-2015(27). Desde esta perspectiva, carece de sentido entender que el suelo urbano consolidado se “desconsolide” en concretas parcelas [“una o más parcelas del ámbito”, dice el art. 7.1.b) del TRLS-2015], con igual nivel de servicios y consolidación que las colindantes o las localizadas en su entorno inmediato, por el hecho de someterse a una actuación de dotación, lo que redunda en la tesis defendida de que se trata de un estatuto jurídico diferenciado, vinculado a la promoción de la actuación urbanística, y que se impone al estatuto jurídico de la propiedad del suelo que se vincula, éste sí, a la clase y categoría determinado por el planeamiento en base a la legislación urbanística autonómica.

Lo trascendente será, por un lado, la motivación reforzada que determine y justifique la conveniencia de la operación; y, por otro, que se derive, siempre y necesariamente, de una decisión del planeamiento que asigne nuevas plusvalías en los términos dispuestos en el artículo 7.1. b) del TRLS-2015, ya que, si la operación carece de tal “premio”, no cabrá acudir a la figura de la actuación de dotación. En este sentido, parece que no cabe delimitar una actuación de dotación para obtener una dotación si tal objetivo no va acompañado del otorgamiento de nuevas plusvalías, debiendo acudirse, en tal caso, a otros mecanismos de obtención, pero no mediante el mecanismo de las “actuaciones de dotación”, al no concurrir “la esencia” que la configura como actuación de transformación urbanística”.

Pongamos un ejemplo, basado en casos reales. Un determinado plan puede establecer que una zona de ordenanzas de uso residencial que admite sólo una planta (basada en una antigua ordenación extensiva y obsoleta, contraria a los actuales requerimientos del nuevo urbanismo y de un uso más eficiente del suelo), se modifique y, en su virtud, se autoricen --sin alterar la urbanización y siempre que se reúnan los requisitos necesarios-, nuevos incrementos de altura a tres plantas, con el consiguiente aumento del número de viviendas, lo que, necesariamente supone, como mínimo, un aumento de la edificabilidad y del número de viviendas (aumento de densidad). En tal caso, la solución urbanística que el nuevo plan adopte puede no requerir operaciones de renovación o reforma (de nueva urbanización), aunque si tenga que localizar en el parcelario existente las parcelas de cesión en los términos establecidos en el artículo 18.2 del TRLS-2015, por lo que cabrá promover esa operación de incremento de “edificabilidad y de densidad”, como actuación de dotación.

Otro supuesto, también derivado de la práctica habitual. En procesos de cualificación y mejora de establecimientos turísticos, un concreto plan permite que establecimientos obsoletos situados de un área sujeta a procesos de modernización, en parcelas grandes y con mucha ocupación en planta, pero poca altura, mejoren su calidad (del inmueble y de la instalación turística), disminuyendo su ocupación, aumentando su altura e incrementando el número de camas. En tal caso, la operación de sustituir la edificación existente por una nueva con mayor aprovechamiento, aun siendo opcional del titular del establecimiento, supone, sin embargo y de aceptarse, el sometimiento de la concreta operación de modernización a una actuación de dotación. En este caso, tampoco se requiere reforma de la urbanización, aunque sí cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18.2 TRLS-2015.

Y ese mismo ejemplo nos lleva a comentar las actuaciones edificatorias, ya que sí esa misma operación de modernización se pudiese realizar dentro del mismo plan y no conllevase mayor edificabilidad o densidad, ni alterase su uso turístico, estaríamos ante una actuación edificatoria ya que, en este supuesto, no se otorgan nuevas plusvalías, pero si se incorporan concretos deberes tal y como deriva de lo previsto en el artículo 17 del TRLS-2015, sobre “contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: deberes y cargas”, al referirse a la imposición de actuaciones sobre el medio urbano reguladas en el artículo 7 del mismo texto legal.

En este sentido, si acudimos al artículo 18.3 del TRLS-2015, comprobaremos que tales actuaciones están sujetas, exclusivamente, a “los deberes referidos en las letras e)(28) y f)(29) del apartado 1 de este artículo, así como el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación”.

VI. A MODO DE CONCLUSIÓN

A tenor de las consideraciones efectuadas a lo largo de este trabajo y, en particular, de las vertidas en los dos apartados anteriores que preceden a este último, creemos posible deducir una serie de conclusiones que ahora pasamos sucintamente a exponer:

1) El paso de la Ley 6/1998 -que fue la que introdujo en nuestro ordenamiento urbanístico la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado- a la Ley 8/2007 -que ha venido a inaugurar el marco normativo actualmente en vigor- ha terminado por propiciar una reconsideración en la respectiva delimitación de una y otra categoría de suelo urbano, con vistas a facilitar, entre otras operaciones, la renovación de las ciudades, seguramente una de las finalidades subyacentes desde su origen a la consagración de la indicada distinción.

2) El giro propiciado como consecuencia del cambio de escenario normativo, concretamente, ha venido de la mano de la jurisprudencia que desde una posición contraria a la inexigibilidad de nuevas cargas urbanísticas a los propietarios de suelo urbano bajo el paraguas de la legislación anterior -afirmada de modo reiteradísimo a partir de la STS de 23 de septiembre de 2008 tras unos titubeos iniciales (imposibilidad de “descategorizar” o de “desconsolidar” suelo urbano consolidado, mejor que “degradar”, fuera de los “límites de la realidad”)- ha terminado evolucionado hasta la aceptación de la legitimidad de la exigibilidad de tales cargas -con la STS de 20 de julio de 2017 y, especialmente, ahora, con la STS de 30 de octubre de 2018, dictada en el marco de la nueva regulación del recurso de casación para la formación de jurisprudencia-.

3) Esta evolución se sitúa en la correcta dirección porque, lejos de oponerse al principio equidistributivo -con que a veces trataba de avalarse la doctrina jurisprudencial precedente-, lo que hace justamente es reafirmar su vigencia -ya que la imposición de tales cargas a los propietarios de suelo urbano afectados por actuaciones de renovación procede (y solo procede) cuando éstos a la postre experimentan igualmente unas plusvalías a resultas de las indicadas actuaciones-. A una visión estática y por tanto “petrificadora” (Menéndez Rexach) del principio equidistributivo ha sucedido así una visión dinámica de dicho principio más acorde con la realidad. Se trata por tanto de un avance importantísimo y fundamental digno de aplauso (eso sí, si las cargas resultan proporcionales a tales plusvalías, como decimos; y tampoco acaso es menor el dato de lo que estas últimas pueden tardar en recobrarse, a diferencia de lo que acontece con las actuaciones de nueva urbanización).

4) Sin embargo, a tenor de los pronunciamientos judiciales recaídos a cuyo socaire ha venido a alumbrarse esta nueva doctrina -no cabe hablar de un “overruling” en sentido estricto, en la medida en que se ha justificado aquélla en un cambio en el marco normativo; ni tampoco propiamente de un abandono de la precedente, porque la necesidad de atenerse a los límites de la realidad mantiene intacta su vigencia en los “suelos de primera urbanización”, de manera que no procede extender su “acta de defunción” (Ruiz López), y es, por tanto, a la postre la situación de hecho de los terrenos lo que ahora determina su aplicabilidad-, se trata de una jurisprudencia que proyecta también unas sombras que se hace preciso despejar. Concretamente, dos son los aspectos deben ser clarificados para que el giro propiciado no resulte incompleto o insuficiente.

5) Por un lado, y en la medida en que así lo exige del mismo modo el principio de la equitativa distribución de cargas y beneficios, no cabe limitar el ámbito de aplicación de esta doctrina a las actuaciones de renovación, y ha de extenderse igualmente a las de dotación -porque también éstas, atendiendo a su caracterización legal, son susceptibles de generar plusvalías urbanísticas y no cabe excluir por eso la exigibilidad de las cesiones correspondientes-. Siendo ello así, no puede haber una diferencia radical e insalvable de trato ante ambas actuaciones -y en cambio podría interpretarse que así lo pretende, por ejemplo, la STS de 20 de julio de 2017, cuando parece que avala el planteamiento del tribunal de instancia en su recalificación de la actuación controvertida como de dotación y no de renovación, con vistas a justificar la imposición de nuevas cargas urbanísticas-. Sin perjuicio de que, eso sí, al ser de menor intensidad la transformación del suelo en las actuaciones de dotación, pueda desde luego diferir el estatuto jurídico del propietario y el consiguiente nivel de cesiones en tales casos, como así sucede.

6) Por otro lado -y aunque este equivoco podría haber venido auspiciado en último término por una jurisprudencia constitucional que vino a hacerse eco con anterioridad de la envergadura del cambio de escenario normativo (STC 148/2017 7 94/2014)-, tampoco cabe adscribir rígidamente unas y otras actuaciones, de manera respectiva, a una de las dos categorías de suelo urbano, y así, las de dotación, al suelo urbano no consolidado; y las de renovación, al suelo urbano consolidado. Aunque en la medida en que contribuye a su respectiva descripción, nada cabe objetar, sino todo contrario, al planteamiento que sirve de fundamento para trazar la distinción entre ambas actuaciones (las actuaciones de renovación consisten en “hacer” ciudad y las de dotación en “mejorar” ciudad y, por tanto, prevalece en la primera un signo más cualitativo y más cuantitativo en la segunda), lo cierto es que unas y otras pueden tener lugar en ambas categorías de suelo urbano. Las de dotación pueden tener lugar en suelo urbano consolidado, lo mismo que sucede al revés, esto es, las de renovación en suelo urbano no consolidado.

7) En definitiva, es ahora un criterio material, y no formal –concretamente, el de la transformación del suelo con generación de nuevas plusvalías- el criterio determinante, a los efectos de exigibilidad de nuevas cesiones: no lo es, pues, la categoría del suelo en que se produce una transformación de un suelo que puede tener lugar en ambos casos; y, por otra parte, el tipo de transformación puede afectar y afecta a las cesiones exigibles, pero no puede alcanzar a excluir éstas en las de dotación, porque también éstas son susceptibles a la postre de generar plusvalías y en la medida en que ello es así queda legitimado de entrada el establecimiento proporcional de nuevas cargas (lejos de contrariarse de este modo al principio equidistributivo, por lo demás, con la renovación de su vigencia se contribuye así a su fortalecimiento último).

(8) Y en la necesidad de atenerse ahora en este caso a un criterio material (lo mismo que en tantos otros), y no ya formal, reside la fundamental novedad y la principal aportación a un cambio legislativo que a su vez ha propiciado el giro jurisprudencial cuyo comentario ha dado lugar a este trabajo.

NOTAS:

(1). En palabras del Tribunal Supremo, una expresión que en todo caso requiere ser precisada, en los términos que más adelante se expondrán en este trabajo, en concreto, Infra, V. B).

(2). Como señala el TS en Sentencia de 27 de octubre de 2015 (RC 313/2014): “El urbanismo evoluciona hoy, y se refleja en las más recientes normativas –superando anteriores concepciones más primitivas o primarias-- hacia el tratamiento del más específico cometido de articular el crecimiento de las ciudades, y constituye, sin duda, un fenómeno social que supera y sobrepasa lo estrictamente jurídico; incluso, si miramos a la más reciente actualidad, trasciende de lo que es mero crecimiento de la ciudad, ya que ha de atender a exigencias de más calado y profundidad” (FD Noveno)

(3). LÓPEZ RAMÓN, Fernando. “El modelo de Ciudad en el urbanismo español” (pág 107), artículo publicado en la obra colectiva “El derecho de la ciudad y el territorio. Estudios de homenaje a Manuel Ballbé Prunés”. (INAP-Madrid 2016).

(4). “La historia del Derecho urbanístico español contemporáneo se forjó en la segunda mitad del siglo XIX, en un contexto socioeconómico de industrialización y urbanización, en torno a dos grandes tipos de operaciones urbanísticas: el ensanche y la reforma de la existente. Dicha historia cristalizó a mediados del siglo XX con la primera ley completa en la materia, de la que sigue siendo tributaria nuestra tradición posterior.” Exposición de motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.

(5). ROGER FERNÁNDEZ, Gerardo: “La razón que justifica esta discriminación en la producción urbana habría de encontrarla en el convencimiento del sector inmobiliario, al menos por parte de las empresas de mediana y mayor capacidad, de que tanto el beneficio extraíble de la producción de nuevo suelo como, incluso, la menor complejidad de la gestión urbanística necesaria para su desarrollo, resultaban absolutamente incomparables con los que pudieran generarse en la intervención en la Ciudad Consolidada”, en “Gestionar la ciudad consolidada” (Administrativo práctico-Tirant lo Banch-Valencia 2016), págs. 22-23.

(6). En España, según datos del Ministerio de Fomento publicados en diciembre de 2018, en las 86 grandes áreas urbanas delimitadas (mayores de 50.000 habitantes), viven más de 32 millones de habitantes, esto es, el 69,0 % de la población total, y concentra el 75% del empleo (http://atlasau.fomento.gob.es/)

(7). Según datos publicados en la página https://es.unhabitat.org/onu, actualmente la mitad de la humanidad (3,5 mil millones de personas) vive en ciudades; para el año 2030, casi el 60% de la población mundial vivirá en zonas urbanas. Las ciudades del mundo ocupan sólo el 3º de la superficie de la Tierra, pero representan el 60 al 80% del consumo de energía y el 75% de las emisiones de carbono.

(8). CLOS, Joan, en su calidad de Secretario General Adjunto de Naciones Unidas-Director Ejecutivo de ONU-Hábitat, ha señalado que “Las ciudades y los procesos de urbanización ocupan hoy un lugar primordial en la agenda global. Asistimos a un momento en la historia de la humanidad sin precedentes donde el crecimiento exponencial de la población, en y hacia las ciudades, se ha convertido en una tendencia global de gran actualidad. La gran novedad es el reconocimiento expreso de la urbanización como fuente de desarrollo. Se trata de la primera vez en la historia del desarrollo donde la urbanización es analizada como un instrumento clave para el desarrollo sostenible en sus tres vertientes: la económica, social y medioambiental”. La Nueva Agenda Urbana Mundial: una estrategia para el desarrollo sostenible (Ambiente 115/Junio 2016)

(9). Entre los documentos de referencia adoptados en el sentido expuesto, merecen destacarse la Comunicación de la Comisión Europea “Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano” aprobada el 11 de febrero de 2004, a la que siguió una comunicación posterior en 2006; y como consecuencia de ambas vino a aprobase en nuestro país otro documento importante, la “Estrategia Española de Desarrollo Sostenible” aprobada en Consejo de Ministros de 23 de noviembre de 2008. También, en el ámbito europeo, es de singular interés la denominada Declaración de Toledo de 22 de junio de 2010, aprobada por los ministros de desarrollo urbano. Y en España, la “Estrategia de Sostenibilidad Urbana y Local” aprobada en 2011.

En el campo de nuestra doctrina, seguramente, haya sido QUINTANA LÓPEZ, Tomás, el autor que mayor atención ha dedicado. Por todos, puede verse su artículo “De la conservación de las edificaciones a la regeneración de la ciudad existente” publicado en la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación nº. 24/2011, con cita de la bibliografía más destacada existente hasta entonces y entre las que se incluye una monografía pionera del mismo autor, La conservación de las ciudades en el moderno urbanismo, IVAP-Oñate, 1989. Para una referencia más actualizada, y con cita aún más exhaustiva de la bibliografía hasta la fecha, de su misma pluma es Cambio de paradigma: del urbanismo expansivo a la sostenibilidad (Lección inaugural del Curso Académico 2018-2019), Universidad de León. Área de Publicaciones, 2018.

(10). Artículo 1 TRLS-2015: “Esta ley regula, para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan: a) La igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, b) Un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Asimismo, establece esta ley las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia”.

(11). Como señala la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (apartado I): “En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que se propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa y desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado (). Y el suelo urbano –la ciudad ya hecha—tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso “

(12). A título de ejemplo, la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias, reguló, en su artículo 51.2 y dentro del marco legal estatal de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, la posibilidad de que el planeamiento diferenciara y delimitara en cualquiera de las dos categorías de suelo urbano admitidas (consolidado y no consolidado), “El suelo de renovación o rehabilitación urbana, por quedar sujeto a operaciones que impliquen su transformación integrada”. Las primeras operaciones de renovación urbana intentadas conforme a esta regulación, que operaron sobre el suelo urbano de Guanarteme, en la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, fueron anuladas por los Tribunales dando lugar precisamente a la conocida doctrina del “asunto Guanarteme”, que parte de la STS de 23 de septiembre de 2008 (RC 4731/2004) y que se reformula ahora con la STS de 30 de octubre de 2018 (RC 6090/2017), a propósito de la cual pivota el núcleo esencial de este trabajo.

(13). “Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. (). Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad”. Exposición de motivos Ley 8/2007 de 28 de mayo.

(14). El actual TRLS-2015, establece, bajo el título “Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística”, artículos 7 a 10; y con el epígrafe “Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas”, artículos 18 y 19, una regulación más amplia y actualizada.

(15). Realmente, el actual artículo 7.1.b) del TRLS-2015 es claro al indicar que las actuaciones de dotación se aplican al “suelo urbanizado”, sin que sea extensible al “suelo rural”, entendidas ambas referencias a las situaciones básicas de suelo establecidas en la legislación estatal. Eso no impide que, al amparo del art. 7.3 del TRLS-2015, como ha hecho el artículo 31 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, se integren en la situación básica de suelo urbanizado los suelos “clasificados y categorizados como asentamientos rurales”, otorgando a esa concreta clase y categoría de suelo rústico (en cuanto núcleo tradicional de población) la equiparación, a efectos de la legislación básica estatal, de “suelo urbanizado”.

(16). El Preámbulo de la norma recuerda (apartado III) que “muchas de las exigencias que se demandan en relación con un medio urbano sostenible, proceden de la Unión Europea o de compromisos internacionales asumidos por España. Entre ellos, la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, refundida posteriormente en la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, a la que pueden añadirse la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible, o la Declaración de Toledo –aprobada por los Ministros responsables del desarrollo urbano de los 27 Estados miembros de la Unión Europea el 22 de junio de 2010--, de acuerdo con el cual <<la batalla principal de la sostenibilidad urbana se ha de jugar precisamente en la consecución de la máxima ecoeficiencia posible en los tejidos urbanos de la ciudad ya consolidada>>, y en la que destaca la importancia de la regeneración urbana integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa.”. Y, más adelante al hablar de los objetivos perseguidos por la Ley, declara: “En primer lugar, potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, eliminando trabas actualmente existentes y creando mecanismos específicos que la hagan viable y posible”.

(17). La STC 143/2017, de 14 de diciembre, enjuició la constitucionalidad de determinados preceptos de la Ley 8/2013, anulando alguno de ellos, lo que se ha trasladado al actual TRLS-2015, sin que la anulación de esos preceptos incida, en lo sustantivo, en lo aquí tratado.

(18). Sobre la Ley 8/2013 puede consultarse abundante bibliografía como, entre otros, los artículos que integran el monográfico de “Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales”, editado por el Ministerio de Fomento (Vol. XLVI. Cuarta época. Nº 179. Primavera 2014); o los contenidos en la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación nº 30/2014, particularmente, los trabajos de Fuensanta GÓMEZ MANRESA, Juan Ramón FERNÁNDEZ TORRES, Salvador MARTÍN VALDIVIA y Jorge LÓPEZ FERNÁNDEZ, incorporados a dicho volumen.

(19). No sólo a nivel estatal sino también autonómico como resulta, por señalar dos supuestos, la coetánea Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Renovación y Modernización Turística de Canarias, y, más recientemente, la Ley 1/2019, de 22 de abril, de Rehabilitación y de Regeneración y Renovación Urbanas, de Galicia.

(20). Aunque el auto parece abrir el debate a las distintas actuaciones de transformación urbanística, la STS de 30 de octubre de 2018 se circunscribe, realmente, a los procesos de renovación o reforma de la urbanización.

(21). Puede citarse, a título de ejemplo, suelos en los que se ha producido la transformación material, física del suelo, de las parcelas, pero las instalaciones e infraestructuras de prestación de los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento o alumbrado público, no están operativos en su totalidad, o, en otro supuesto, pese a la terminación de las obras materiales de urbanización, no se han culminado las operaciones jurídicas de cesión o equidistribución.

(22). El criterio de la STS de 30 de octubre de 2018 ya se aplica por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias en una reciente Sentencia de 25 de marzo de 2019 (RCA 43/2015), en relación a un suelo del Plan General supletorio de Yaiza (Lanzarote), al señalar (FD Tercero): “Aun cuando somos conscientes de que anteriores sentencias --algunas recaídas en torno al mismo Plan General-, veníamos sosteniendo la imposibilidad de que se categorice como no consolidado cuando se trata de la necesidad de regenerar y acometer reparaciones necesarias de la urbanización, es lo cierto que tal jurisprudencia ha sido recientemente modificada y rectificada por la STS, Contencioso sección 5 del 30 de octubre de 2018 (Sentencia: 1563/2018, Recurso: 6090/2017 Ponente: CESAR TOLOSA TRIBIÑO) de acuerdo con los fundamentos que resumen de la siguiente forma: (). En base a tal criterio y habida cuenta de que el Plan General objeto de impugnación ha motivado la necesidad de regenerar la urbanización, --extremo en el que coinciden todos los informes periciales- y y prevé que cuando tal regeneración sea culminada, se modificara la categorización a suelo urbano consolidado, el recurso debe ser desestimado”.

(23). Un examen exhaustivo de la jurisprudencia puede encontrarse en el trabajo de PASCUAL MARTÍN, Jesús Ignacio, “Sobre la posibilidad de “desconsolidar” el suelo urbano por la urbanización a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Supremo”, aparecido en las páginas de la misma Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación n.º 38/2016.

(24). RUIZ LÓPEZ, Miguel Ángel, en “Una nueva tendencia jurisprudencial: la posibilidad de imponer nuevas cargas a los propietarios de suelo urbano consolidado” Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación n.º 41/2017. De este autor, en relación con el origen de la doctrina anterior, “Las cesiones de aprovechamiento en el suelo urbano no consolidado. Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2008”, en esta misma Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación n.º 17/2008. Y también “No es posible la degradación del suelo urbano consolidado por más que se haya alterado su calificación urbanística (comentario a la STS de 18 de abril de 2016 RC 3177/2014)” Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación n.º 38/21011, a propósito precisamente de uno de los últimos jalones de dicha doctrina. De interés para apreciar la relevancia del cambio es también el trabajo de MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “Situaciones básicas y clases de suelo, la consideración activa del suelo rural y el protagonismo de la renovación del suelo urbano”, publicado en la Revista Práctica Urbanística nº 146 (2017), editado a la Ley estatal del suelo 10 años después (coordinado por VAQUER CABALLERÍA, Marcos).

(25). Al referirnos al carácter integral de la renovación o reforma, nos referimos a que todo el suelo delimitado con ese objetivo queda sujeto al proceso, con independencia de la mayor o menor intensidad del resultado final, que puede mantener zonas sin mayor modificación, pero cuyos titulares de suelo y edificación han participado y contribuido en el cumplimiento de los deberes y en el proceso de equidistribución que la operación conlleva; y, también, con independencia de que el área delimitada incluya la totalidad de un núcleo urbano o sólo una parte del mismo.

(26). Establece este precepto (artículo 18.1): “Las actuaciones de urbanización a que se refiere el artículo 7.1,a) comportan los siguientes deberes legales: a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En estos suelos se incluirá, cuando deban formar parte de actuaciones de urbanización cuyo uso predominante sea el residencial, los que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda. b) Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. Con carácter general, el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior no podrá ser inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20 por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20. c) Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la Administración actuante. En defecto de acuerdo, dicha Administración decidirá lo procedente. Entre las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora, y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible. d) Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras a que se refiere la letra anterior, que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública. e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente. f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse”.

(27). En De acuerdo con lo prevenido por este precepto (artículo 18.2): “Cuando se trate de las actuaciones de dotación a que se refiere el artículo 7.1 b), los deberes anteriores [actuaciones de urbanización] se exigirán con las siguientes salvedades: a) El deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación. Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte de financiación pública que pudiera estar prevista en la propia actuación, o a integrarse en el patrimonio público de suelo, con destino preferente a actuaciones de rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas. b) El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prevé el artículo 26.4, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

(28). Art. 18.1. e): “Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente.”

(29). Art. 18.1. f): “Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.”

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