María Luisa Domíguez Barragán

La controvertida naturaleza jurídica de la extensión subjetiva de efectos de las sentencias firmes en el ámbito contencioso-administrativo

 10/09/2020
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Este trabajo tiene como objetivo poner de manifiesto las distintas posturas doctrinales y jurisprudenciales que existen sobre la naturaleza jurídica de la extensión subjetiva de los efectos de las sentencias firmes en el orden contencioso-administrativo. Determinar si nos encontramos ante un incidente o ante un proceso autónomo es un aspecto clave que permitirá un conocimiento más profundo de una figura que -establecida para luchar contra los pleitos masa- sigue siendo un desafío para los distintos operadores jurídicos.

María Luisa Domínguez Barragán es Profesora de la Universidad de Córdoba

El artículo se publicó en el número 51 de la Revista General de Derecho Procesal (Iustel, mayo 2020)

I. INTRODUCCIÓN

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), introdujo en su artículo 110 un sistema que permitía extender los efectos de sentencias firmes a terceros que no hubiesen sido parte en el proceso, siguiendo una línea jurisprudencial que, si bien, no fue continuada, sí que se estableció a raíz de los preceptos de la antigua Ley de 1956. Esta figura nacía con el objetivo de agilizar los cauces del proceso contencioso-administrativo en las materias reservadas, ahorrando la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa. Sin embargo, su ubicación y configuración legal no han permitido un desarrollo efectivo y, aún hoy, tras más de veinte años de su nacimiento, su naturaleza jurídica no está clara. No obstante, sigue siendo un desafío para la Administración de Justicia en su lucha frente a los pleitos masa y así se ha vuelto a poner de manifiesto en las XXIX Jornadas Nacionales de Jueces Decanos de España(1).

Por ello, el reto de este trabajo es situar esta institución dentro del esquema procesal y exponer las distintas corrientes existentes para poder comprobar su impacto dentro del sistema. No puede dudarse de que la naturaleza jurídica es la esencia de la figura pero, en el caso que nos ocupa, por las características que, a priori, presenta la extensión de efectos, esta naturaleza está tan velada que se hace necesario identificarla de manera progresiva, tanto por su expresión en la Ley, como en el tratamiento recibido por la doctrina y la jurisprudencia. Posiblemente, sus antecedentes históricos hayan provocado que su naturaleza no sea nítida y que, por tanto, su definición sea un asunto de gran complejidad.

Para DE MIGUEL PAJUELO(2), la razón del estudio de la naturaleza jurídica de la extensión de efectos es el hecho de que en la fase de ejecución de una sentencia solo pueden esgrimirse pretensiones que, por haber sido estimadas previamente en el proceso, resulten indiscutibles; situación que, en este caso, no se produce. Así, en principio, la extensión de efectos de sentencias firmes se muestra ya como una quiebra al sistema procesal tradicional. Sin duda, la dificultad para su clasificación es uno de los obstáculos que hacen que este mecanismo procesal no ostente la condición de herramienta útil que se preveía en la Exposición de Motivos de la LJCA. Aunque uno de los interrogantes sea su carácter de incidente de ejecución o no, lo verdaderamente discutible (y que no ha permitido una posición doctrinal pacífica) son sus propios rasgos identificadores. Si analizamos la figura de la extensión subjetiva de efectos de sentencias firmes de manera global, podemos decir que nos encontramos ante una pretensión que toma la forma de solicitud y que, resuelta a través de un cauce especial (asimilado, en ciertos casos al procedimiento incidental) da lugar o produce una resolución jurisdiccional de un carácter innegablemente declarativo. La duda se sitúa, por tanto, en su ubicación legal que no es otra que la fase ejecutiva.

II. UBICACIÓN LEGAL DEL ART. 110 DE LA LJCA

El art. 110 LJCA se encuentra situado dentro del Título IV de la Ley, dedicado al procedimiento, y en el Capítulo cuarto, dedicado a la ejecución de sentencias. Concretamente, se dispone tras el art. 109, dedicado a los incidentes. Por este motivo, y porque específicamente en el apartado quinto del art. 110 la Ley habla de incidente (“el incidente se desestimará”), podría afirmarse ciertamente que nos encontramos ante un incidente procesal(3). Sin embargo, es llamativo que, a pesar de la alusión realizada en el art. 110.5 LJCA, en el año 2013 este artículo fuera modificado, desapareciendo la mención que el original art. 110.3 LJCA establecía en relación con la sustanciación de la extensión de efectos a través de los trámites establecidos para los incidentes, con la excepción de la celebración de vista(4). Esta circunstancia nos lleva a pensar de nuevo en la dificultad de su individualización procesal, puesto que, como veremos más adelante, su carácter incidental se pone en duda.

Si analizamos las posturas doctrinales, podemos distinguir claramente tres grandes grupos que serán objeto de estudio en los epígrafes siguientes. Por un lado, la mayor parte de los autores sigue la línea que, tradicionalmente, han establecido tanto la doctrina como la jurisprudencia, y entienden que nos encontramos ante un incidente(5) que se produce en la fase ejecutiva(6). Existe otro sector partidario de considerar que la extensión de efectos es un proceso (o procedimiento, según los casos) diferente y autónomo; es decir, que tiene carácter especial dentro del conjunto de los procesos que pueden darse en este orden. En muchos casos, esta opción se plantea por los autores únicamente como posibilidad hipotética para, a continuación, seguir hablando en términos incidentales(7). Por último, un tercer grupo no toma partido por ninguno de los dos anteriores y, simplemente, considera la extensión de efectos como una figura procesal más, sin proceder a su calificación(8). Así, para PENDÁS GARCÍA(9), nos encontramos meramente ante un instrumento legal de previsión como el que utiliza la Administración cuando resuelve de forma similar expedientes idénticos a través de una única resolución; e, incluso, para SANCHEZ BLÁZQUEZ, estamos ante una vía excepcional dentro del ámbito contencioso-administrativo(10). De hecho, una parte minoritaria va más allá y se posiciona en contra de la posibilidad de utilizar la fase de ejecución para el pronunciamiento sobre cuestiones no planteadas en la sentencia cuya ejecución se busca(11).

III. ¿EXTENSIÓN DE EFECTOS COMO INCIDENTE PROCESAL? INCIDENTE DE EJECUCIÓN O PROCEDIMIENTO INCIDENTAL DE CARÁCTER DECLARATIVO

Ya decía en los años setenta HERCE QUEMADA(12) que la doctrina y la jurisprudencia utilizaban indistintamente los términos incidente y cuestión incidental(13). A pesar de que hay diferencias, podemos afirmar que esta situación se sigue produciendo. Generalmente, para la doctrina clásica, cuando hablamos de incidente nos estamos refiriendo a la cuestión o contestación que sobreviene entre los litigantes durante el curso de la acción principal(14). Sin embargo, aunque ésta sea la afirmación más común, es matizada por ciertos autores. Por ejemplo, para los autores clásicos como BECEÑA(15) los incidentes eran aquellas cuestiones que se presentaban durante el proceso en íntima relación con él y que requerían una resolución especial(16). Las características, por tanto, de un incidente son principalmente dos(17): una relación inmediata con el asunto principal (aunque, en cierto modo subordinado a éste) y que se produzca durante la tramitación del mismo.

Si lo relacionamos con la extensión de efectos debemos hacer dos puntualizaciones: en lo referente a la relación inmediata, podría parecer que la extensión de efectos cumple con esta condición sin ninguna salvedad. De hecho, cuando nos encontramos ante un mismo acto administrativo que dio lugar a un proceso judicial de cuya sentencia queremos, en un momento posterior, que se extiendan los efectos, no puede dudarse de la inmediatez de la relación. El mismo acto ha producido una serie de movimientos para varios destinatarios (acto administrativo plúrimo) pero en distintos momentos procesales. Sin embargo, si defendemos la posibilidad de solicitar una extensión con dos actos administrativos diferentes pero de contenido idéntico, en nuestra opinión la relación no es inmediata, es más, si bien es cierto que hay un punto de conexión, éste se limita a la identidad que sirve de base para la solicitud(18). Con relación al momento de la tramitación, no podemos afirmar categóricamente que la extensión se lleve a cabo siempre cuando la tramitación del recurso de origen aún esté pendiente. Son múltiples los factores que pueden producirse como, por ejemplo, que la ejecución ya haya terminado. Incluso, el plazo de un año que otorga la LJCA al potencial solicitante para poder instar la extensión de efectos nos está dando por hecho esta situación.

Atendiendo a las demás características enunciadas, entendemos que no podríamos clasificar la extensión de efectos como un incidente puro pues, conforme a la primera definición, nuestra figura no se produce entre los litigantes en ningún caso: está claro que no es una cuestión que tenga lugar entre la Administración ni el recurrente originario. No obstante, sí que, como afirmaba BECEÑA, requiere de un pronunciamiento judicial diferenciado que, en este caso, será un auto. Junto a esta circunstancia debemos también hacer la precisión siguiente: en la práctica, las extensiones de efectos se sustancian en piezas separadas lo que, a tenor del art. 137 LJCA recuerda a la sustanciación de los incidentes, a pesar de que el art. 110 LJCA no mencione nada al respecto(19).

Aunque a nuestro juicio no pueda afirmarse que estamos ante un incidente procesal puro, debemos analizar esta postura. ¿Incidente de ejecución o incidente en ejecución? Es la cuestión que surge inmediatamente a continuación. Para responder a la misma han de abrirse dos vías:

- Está claro que no podemos hablar de incidente en ejecución, puesto que, por un lado, no es un incidente que se esté produciendo en el momento actual y, por otro, no sabemos si la resolución judicial originaria (sentencia de contraste) se está ejecutando, aún no se ha abierto la ejecución o ya ha sido ejecutada. Además, entre los requisitos para la solicitud de extensión no se hace mención alguna a la ejecución.

- Parece que la expresión incidente de ejecución concuerda más con la idea que quiere transmitir el legislador: una cuestión que se plantea en la ejecución de la primera sentencia. En este supuesto sería defendible, en este primer momento, hablar de incidente procesal (con las salvedades que veremos en el epígrafe siguiente)(20). Sin embargo, como indica VEGA CASTRO(21), un incidente de ejecución no permite declarar el derecho o reconocer la situación jurídica individualizada de un tercero que no fue parte en el proceso. Además, como expresa MEDINA GONZÁLEZ(22), la Ley prevé la posibilidad de que se promueva un incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, todas aquellas cuestiones que se planteen en la ejecución y, podemos afirmar, que la extensión de efectos no es una cuestión que se plantea en la ejecución, sino que se produce separadamente (de hecho, se tramita en pieza separada).

No obstante, lo que más llama la atención de este mecanismo procesal es que, aunque el texto legal nos hable de incidente de ejecución, la repercusión que tiene la figura es de carácter declarativo. Su objetivo no es otro que la declaración de la ampliación subjetiva de los efectos de una resolución judicial. Si realmente atendemos a su función, nos damos cuenta de que lo que se ofrece a través del sistema de extensión de efectos es una tutela de una pretensión meramente declarativa que, en palabras de ORTELLS RAMOS(23), es una declaración de la existencia de derechos y de situaciones jurídicas, con la única diferencia de que en la extensión de efectos se lleva a cabo a través de un auto y no de una sentencia(24) y que luego podrá ejecutarse o no.

De igual forma, no debe olvidarse que un incidente tiene siempre una función declarativa por lo que, en este caso, lo que resulta más peculiar es su ubicación y tratamiento como un incidente en la fase de ejecución. Como indicaban GUASP y ARAGONESES, el proceso de ejecución es aquella institución jurídica por la que se pretende que el órgano jurisdiccional verifique no una declaración de voluntad, sino una conducta física, un acto real o material, es decir, que realice una manifestación de voluntad(25). ¿Ciertamente la extensión de efectos cumple estos parámetros? Nos inclinamos a pensar que no, pues es una figura destinada a declarar unos nuevos efectos a personas distintas que no participaron en un momento inicial pero que, sobre la base del principio de igualdad, merecen ser reconocidas con los mismos efectos; nos encontraríamos más bien ante un instrumento que debería estar situado en la fase declarativa. Cuestión distinta sería aceptar la tesis de MORÓN PALOMINO cuando entiende que la ejecución, más que un proceso separado y diverso del conocimiento puede ser considerada una prolongación de éste a través del procedimiento que sigue a la decisión del conflicto(26). En este caso, no habría separación entre la fase declarativa y la ejecutiva, por lo que el incidente declarativo podría situarse en cualquier momento procedimental.

FONT I LLOVET decía en 1999 que la verdadera importancia de la extensión de efectos es la función que cobra la ejecución desde la entrada en vigor de la LJCA, pues a partir de 1998 la ejecución posee un rol declarativo en los supuestos de ejecución en masa(27). Sin embargo, en la práctica, la doctrina no es pacífica a la hora de definir la naturaleza jurídica de la extensión de efectos, además de discutir también su posible aplicación más allá de los mencionados actos masa. Como vemos, la naturaleza jurídica de la extensión de efectos es muy difusa, no posee unos contornos definidos.

Si seguimos analizando las posiciones clásicas acerca de los incidentes, llegamos a la conclusión de que, en ningún caso, la extensión de efectos puede entenderse en el sentido que para CORTÉS DOMINGUEZ poseen éstos. En opinión de este autor, las cuestiones incidentales son aquellas que se refieren a los distintos supuestos que, desde el punto de vista lógico, debe resolver el juez para poder dictar la sentencia que se le ha solicitado(28). Si bien es cierto que parece que se refiere a las cuestiones incidentales de previo pronunciamiento, con el análisis que hemos realizado no podemos defender que la extensión de efectos sea un incidente de especial pronunciamiento y, mucho menos, de previo pronunciamiento. En ningún caso se impide al juez que continúe con la tramitación del procedimiento originario, es más, este procedimiento ya estará acabado al ser la sentencia la base para poder solicitar la extensión.

Tampoco la extensión de efectos encajaría en el tratamiento de los incidentes que propugna ORTELLS RAMOS. Para este autor, las cuestiones incidentales son temas controvertidos que se pueden plantear fuera de los actos de alegación ordinarios del proceso, que están relacionados con su objeto (en el sentido de afectar a su tratamiento procesal o al fondo del asunto) y que han de ser debatidos y resueltos específicamente(29). Entendemos que la extensión de efectos, de ninguna forma puede considerarse un tema controvertido en el sentido que nos presenta el mencionado autor por tres motivos principales: en primer lugar, porque deducimos que la extensión de efectos no afecta ni al tratamiento procesal del primer proceso ordinario que servirá de base para solicitarla ni tampoco al fondo del asunto, pues si fuera así se transformaría en un proceso ordinario y no tendría sentido el procedimiento que establece el art. 110 LJCA. En segundo lugar (y siguiendo con la línea anterior) porque el juez competente de la extensión de efectos no ha de enjuiciar de nuevo, sino solo comprobar el cumplimiento de los requisitos del art. 110 LJCA y, por último, porque en ningún caso la extensión de efectos es un asunto controvertido, no hay un litigio ni ninguna cuestión que interfiera en el proceso originario.

MONTERO AROCA plantea una clasificación que puede ser más acorde con nuestra figura. Este autor considera que el incidente es el procedimiento por el que se conoce de la cuestión incidental, siendo ésta (entendida en su concepto estricto) la razón que, estando en conexión con el objeto del proceso o con el proceso mismo y, siendo en todo caso competencia del juez que conoce de lo principal, da lugar a un nuevo procedimiento y a una resolución propia(30). Aunque sea una definición que se acerque más que la tradicional a la figura de la extensión de efectos, debe hacerse la precisión siguiente: el objeto del proceso está acabado con la sentencia, por lo que, en nuestra opinión, no podríamos tampoco en este caso clasificar la figura de la extensión de efectos como una cuestión incidental de las que recoge este autor.

Por todo lo dicho, ha de afirmarse que clasificar la extensión de efectos como un incidente procesal puro (o cuestión incidental) en el sentido clásico y tradicional es un error. Como hemos visto, no cumple con los requisitos que la doctrina impone a esta categoría procesal. No obstante, esto no es óbice para considerar que, sin duda, nos encontramos ante una institución que sí posee algunos rasgos incidentales (por ejemplo, la relación con el asunto) pero que, en ningún caso conforma, en el derecho procesal, una cuestión incidental. Más bien, nos inclinamos, junto con HERCE QUEMADA(31), a entender la extensión de efectos como un incidente en el sentido de un juicio declarativo especial (con las especificaciones que analizaremos más adelante), es decir, un procedimiento con tintes de especialidad y asimilado a los incidentes por su ubicación, de carácter declarativo insertado en la fase de ejecución para el primer recurrente que ya obtuvo la sentencia de la que se pretende que se extiendan los efectos.

LÓPEZ BENÍTEZ expone con claridad las razones por las que defiende que estamos ante un procedimiento incidental de carácter declarativo insertado en la fase de ejecución(32). Para este autor, la extensión de efectos rompe la línea de continuidad que debe existir entre la sentencia firme como título declarativo y su ejecución, porque el auto del tribunal de ejecución en estos casos agrupa en un mismo acto ambos momentos y su carácter no sumario salva los recelos de la jurisprudencia y la doctrina(33). Frente a esta postura debemos decir que con la extensión de efectos no se ejecuta nada, es más, no se está pidiendo ninguna ejecución, por lo que la inserción en la fase de ejecución para el solicitante de la extensión carece de sentido alguno(34).

XIOL RÍOS no duda en afirmar que nos encontramos ante una demanda incidental de ejecución de sentencia, ya que la extensión de efectos tiene lugar en esta fase procedimental y, además, recuerda que el art. 110.5 LJCA califica la figura como incidente(35). En el mismo sentido, GIMENO SENDRA(36) también entiende que estamos ante un procedimiento incidental, al igual que MENÉNDEZ PÉREZ(37). De hecho, BENITO SANCHO discute la tramitación de la extensión de efectos como un proceso declarativo porque considera que ha de ser únicamente un incidente en ejecución de sentencia con el objeto de acreditar la identidad de situaciones(38). En la misma línea se muestra PUEBLA AGRAMUNT(39), para quien la extensión de efectos es un mero incidente de ejecución de sentencia, un incidente procesal con una tramitación sencilla o BLÁZQUEZ LIDOY(40), que no duda en afirmar que la extensión de efectos “es un incidente de ejecución de la sentencia, ya que no se trata de la petición de una declaración de derechos () sino que las actuaciones deberán llevarse a cabo en el mismo proceso donde se dictó la sentencia a la que pretende que se extiendan los derechos.

Sin duda, la determinación legal de la extensión como incidente hace que una gran parte de los autores adopte esta postura(41). Para reafirmar esta posición OLEA GODOY, manifiesta que la consideración del incidente dentro de la ejecución viene también confirmada por la finalidad de la actuación judicial “porque no se pide declaración de derecho alguna, sino que se solicita simplemente que los derechos ya declarados para un tercero sean aplicados al solicitante, excluyendo cualquier pronunciamiento sobre otras cuestiones que no sea la identidad de presupuestos fácticos. En suma, no hay conocimiento y declaración, sino solo ejecución de lo ya declarado”(42). En nuestra opinión, esta idea es incorrecta en tanto que la ejecución que menciona no se produce efectivamente; es decir, el solicitante de extensión de efectos no pide una ejecución, sino una declaración o reconocimiento de unos efectos que ya fueron reconocidos a otra persona que se encontraba en su misma situación.

Además, debemos recordar de nuevo, que es el propio legislador el que modifica el articulado en el año 2013 y hace desaparecer la mención de la tramitación por las pautas de los incidentes de la LJCA (y supletoriamente de la LEC). Esta circunstancia nos lleva a plantearnos si realmente la intención del legislador fue la de hacer desaparecer la apariencia incidental de la extensión o, más bien, centrar el foco de atención en la tramitación propia y especial que establece el art. 110 LJCA(43).

En esta línea también se manifiesta ALUM LÓPEZ(44), al entender que “técnicamente estamos ante un incidente declarativo en la fase de ejecución de Sentencia, es decir, una incidencia en la ejecución de un determinado proceso en el que la situación jurídica individualizada reconocida hace recomendable su extensión a otro sujetos, es decir, hacer extensible los efectos de lo juzgado.” Para nosotros, esta afirmación tampoco es correcta, puesto que no es una incidencia lo que produce en la ejecución de un proceso anterior, no es un problema derivado de la ejecución.

En otro sentido diferente, DE DIEGO DÍEZ, entiende que estamos ante un complemento de las previsiones de acumulación de asuntos de los arts. 34 a 39 de la LJCA, que se tramita como un incidente en la ejecución de una sentencia firme(45).

Como hemos podido comprobar, un amplio sector doctrinal se muestra favorable a la consideración de la extensión de efectos como un incidente, principalmente avalados por la ubicación sistemática dentro de la LJCA.

IV. LA EXTENSIÓN DE EFECTOS COMO PROCESO O PROCEDIMIENTO ESPECIAL

4.1. Notas generales

La segunda vía que debemos analizar en el tratamiento de la naturaleza jurídica de la extensión de efectos es, sin duda, su consideración como elemento autónomo dentro del ámbito contencioso-administrativo, principalmente en la forma de proceso o procedimiento especial, incluso, pudiendo conformar una técnica de proceso colectivo implícito.

Para GUASP y ARAGONESES, el proceso en términos generales ha sido definido como aquella institución jurídica por la que se satisfacen pretensiones de partes y su clasificación dependerá de dichas pretensiones. En esta línea, entienden que el proceso declarativo especial es aquel ideado para casos singulares y concretos(46). Siguiendo estas precisiones, la extensión de efectos de sentencias firmes puede parecer un proceso especial y más, en el sentido de CORTÉS DOMÍNGUEZ(47): “se establecen procesos especiales cuando el legislador entiende que la materia jurídica objeto de tutela requiere de otra tramitación, pues la general no ofrece garantías suficientes para conseguir la tutela que se pretende.”

Sin embargo, analizando su estructura en profundidad no podemos considerar que nos encontremos ante un proceso especial por varios motivos: su finalización por auto y no por sentencia; el juez no entra a conocer, solo se limita a considerar si existen suficientes elementos que determinen la identidad, es decir, no entra en el fondo del asunto originario(48) (evidentemente, no puede negarse que no entre a conocer de la petición de extensión de efectos).

Dicho esto, más nos inclinamos, por tanto, por entender que nos encontramos ante un procedimiento especial de los que ORTELLS RAMOS define como regulaciones de los actos procesales diferenciadas en comparación con los procedimientos comunes y cuya adecuación se determina exclusivamente en atención a los aspectos cualitativos de la pretensión(49). Así, podemos decir que la naturaleza jurídica de la pretensión en la extensión de efectos no es otra que una pretensión meramente declarativa de contenido positivo, a través de la cual, si se estima, se obtendrá un reconocimiento de derechos ya obtenidos por otro recurrente.

4.2. Posturas doctrinales

Si bien es cierto que hay un nutrido grupo de autores que se muestran partidarios de esta corriente, cada uno introduce una serie de matices que hacen que las opiniones varíen en alto grado. Así, para MARTÍN CONTRERAS está claro que, tras el debate que se ha planteado en torno a la naturaleza jurídica de la extensión de efectos, ha de decirse que estamos ante un procedimiento especial no sumario e independiente del procedimiento judicial al que hacer referencia(50).

Sin embargo, en opinión de RODRÍGUEZ CARBAJO, la extensión de efectos es un procedimiento que se sitúa al mismo nivel que el procedimiento ordinario o el abreviado(51). Para nosotros esta afirmación es inexacta, puesto que en ningún caso la LJCA otorga la misma condición al procedimiento de extensión de efectos que a los dos procedimientos por antonomasia que posee el orden contencioso-administrativo. Bajo nuestro punto de vista, la extensión de efectos es una institución que puede utilizarse en ambos procedimientos, pues lo que se necesita de la fase anterior a la ejecución es únicamente la sentencia, resolución que se produce en las dos situaciones. Además, la separación entre ambos es incorrecta, pues los dos son procedimientos ordinarios (distinguidos por su tramitación) frente a los procedimientos especiales como el procedimiento electoral o el establecido en el art. 114 LJCA para la tutela de los derechos fundamentales. Como sabemos, la gran diferencia entre el procedimiento ordinario y el abreviado es la reserva material que no afecta en ningún caso a la extensión de efectos que ya presenta de por sí su propia reserva de materias (unidad de mercado, personal y tributaria). La fase ejecutiva donde se localiza esta figura se abre en los dos tipos de procedimiento por lo que, desde nuestro punto de vista, la reflexión de este autor carece de sentido.

No obstante, sí es cierto que, como recuerda ROSENDE VILLAR, la tramitación procedimental de la extensión de efectos es propia, es decir, no se produce una remisión al trámite de los incidentes(52). No obstante, esta autora sigue haciendo referencia a la extensión de efectos como un incidente(53).

En la misma línea que RODRIGUEZ CARBAJO (pero con algunos matices) se sitúan DE LA VALLINA VELARDE y DE LA VALLINA MARTÍNEZ DE LA VEGA que entienden que no podemos considerar la extensión de efectos como un incidente de ejecución, ya que no posee naturaleza incidental (por no ser una cuestión accesoria del pleito principal ni una condición sine qua non para la resolución de éste) ni ejecutiva (por no plantear cuestión relacionada con la ejecución del fallo inicial previo), por lo que deducen que estamos ante un proceso de impugnación de un acto administrativo por medio de un procedimiento especial(54), puesto que se puede decidir alternativamente si utilizar el procedimiento ordinario o el especial de extensión de efectos(55). A pesar de que nos mostramos de acuerdo en lo referente a la imposibilidad de establecer una naturaleza incidental para la extensión de efectos, estimamos que la afirmación de estos autores es incorrecta con relación a la definición del proceso. En ningún caso pensamos que estamos ante un proceso de impugnación de un acto administrativo, pues la impugnación ya la ha llevado a cabo el primer recurrente y, como venimos reiterando, nos mostramos más partidarios de entender la extensión de efectos como un procedimiento, al igual que lo hace ORTELLS RAMOS (como hemos analizado ut supra) o AGÚNDEZ FERNÁNDEZ(56). En la misma línea pero con una denominación innovadora, se muestra CHAMORRO GONZÁLEZ, que entiende la extensión de efectos como un sistema autónomo con carácter procedimental(57). No podemos afirmar, por tanto que la extensión sea un proceso, puesto que está condicionado en su nacimiento y, por ello, no tiene autonomía propia.

Además, entendemos que el objetivo de la extensión de efectos no es la oposición a un acto administrativo, sino el reconocimiento de unos derechos o situación jurídica que, sobre la base del principio de igualdad, deben otorgarse en una cuestión idéntica, teniendo en cuenta también el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. De hecho, ROJÍ BUQUERAS entiende que la declaración que se desprende de la extensión de efectos excede del carácter del proceso de ejecución en cuya concepción radica la inexistencia de aspectos sustantivos controvertidos, dado que para la ejecución se parte del título ejecutivo consistente en la sentencia firme(58).

Una de las más férreas defensas de esta posición es la que realiza SANTAMARÍA PASTOR. Este autor entiende que en la extensión de efectos se produce un “mayúsculo error de calificación y de ubicación sistemática”, puesto que este procedimiento nada tiene que ver con la ejecución de sentencias ni su tramitación ha de seguirse por los trámites de los incidentes en la misma, sino que ha de considerarse como un procedimiento especial y autónomo “que da lugar a una resolución de contenido distinto al de la sentencia que se aplica al mismo”(59).

Así, PERA VERDAGUER defiende que la extensión de efectos puede considerarse también un proceso declarativo especial(60). Aunque pueda parecer una definición más acertada, nos mostramos en contra de esta opinión al entender que la extensión de efectos no es un proceso diferenciado, sino una figura procedimental con tramitación legal propia.

Una precisión a tener en cuenta es la que realiza VEGA CASTRO(61) que, considerando la extensión de efectos como un incidente, plantea la duda del carácter de éste, estableciendo dos posibilidades: que nos encontremos ante un incidente de ejecución de sentencias o frente a un procedimiento incidental de carácter declarativo dentro de la fase de ejecución. La diferencia radica en su tramitación, mientras que el incidente de ejecución se sustancia por las pautas generales de los incidentes de ejecución (y permitiría una mayor agilidad), el procedimiento incidental presenta unos rasgos más especiales. Como nos indica este autor, el procedimiento incidental de carácter declarativo dentro de la fase de ejecución no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva porque cuenta con las mismas fases que cualquier otro juicio declarativo. Tras toda esta exposición y, a pesar de lo manifestado, este autor viene a concluir que, verdaderamente, la extensión de efectos supone un traslado de la carga procesal hacia la fase de ejecución, puesto que el art.110 LJCA implica un auténtico nuevo proceso contencioso-administrativo. Si bien es cierto que nos mostramos de acuerdo con esta postura, hemos de recordar que, en nuestra opinión, estamos ante un procedimiento y no ante un proceso por los motivos ut supra indicados.

Por último, hemos de mencionar la opinión de PÉREZ DEL BLANCO para el cual la extensión de efectos de sentencias firmes es un proceso autónomo y, aunque aparezca regulada en la ejecución, tiene un carácter declarativo “pues la actividad jurisdiccional que se produce tiende a no ejecutar los pronunciamientos de aquella resolución sino a declararlos ejecutables en otro ámbito subjetivo, como respuesta a una pretensión de carácter declarativo ejercitado por un sujeto que pretende esa ampliación.”(62)

No puede negarse que, a pesar de la dificultad por el planteamiento legal que hace la LJCA de la extensión de efectos, la corriente que considera la extensión como un procedimiento especial se encuentra bien fundamentada.

V. LA EXTENSIÓN DE EFECTOS COMO VÍA EXCEPCIONAL

Por último, haremos referencia a la postura de la extensión de efectos como una excepción dentro de las figuras procesales.

Al igual que para SANCHEZ BLAZQUEZ (como vimos anteriormente), BARRACHINA JUAN considera que la extensión de efectos es un camino excepcional dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa(63). En el mismo sentido se manifiesta AYALA MUÑOZ, pues entiende la extensión de efectos como una excepcional posibilidad(64).

De hecho, el TC llega a manifestar esta posibilidad, ya que en su STC 146/2005, de 6 de junio de 2005 (FJ 9) expone:

“Como ha quedado expuesto, las resoluciones impugnadas por la actora recayeron en el procedimiento regulado en el art. 110 LJCA (en la redacción anterior a la introducida por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre), procedimiento excepcional que permite, en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración pública, que los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas se extiendan a otras, siempre que concurran determinadas circunstancias, entre las que destaca que <<los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo>> [apartado 1 a)].”

La cuestión que se suscita aquí es clara: ¿realmente la extensión de efectos está configurada en la LJCA como una excepción a la regla general? En nuestra opinión, la LJCA en ningún momento dota de una excepcionalidad específica a la institución. Es más, la sitúa en la fase de ejecución tras los incidentes sin otorgarle un capítulo propio. No obstante, debido a sus peculiaridades, en algunos casos puede parecer una excepción a las reglas generales procesales e incluso un mecanismo procesal excepcional que se establece como un beneficio, un plus añadido al derecho fundamental de la tutela judicial efectiva reservado para una serie de materias elegidas por el legislador. Sin embargo, nos mostramos contrarios a esta postura, pues entendemos que no podemos considerar un mecanismo excepcional cuando podemos llegar al mismo resultado a través del procedimiento legal ordinario.

VI. TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL DE LA CUESTIÓN

A pesar de todo lo expuesto en las líneas anteriores, podemos afirmar que para la mayoría de la jurisprudencia nos encontramos ante un incidente. No obstante, son numerosos los autos judiciales que no hacen ni siquiera alusión a la naturaleza jurídica y directamente hablan de extensión de efectos(65).

De todas formas, podemos diferenciar las referencias jurisprudenciales a la naturaleza jurídica de la figura de la extensión de efectos en relación con el tratamiento que le otorgan a la institución.

Una parte de la jurisprudencia habla de incidente de ejecución(66). Tenemos un ejemplo en el Auto 100/2017, de 30 de octubre, del TSJ de Castilla y León (FJ 2º)(67):

“En el presente caso, la parte promotora de este incidente de ejecución (extensión de efectos), puede resumirse en que habiendo obtenido en la fase de oposición una puntuación superior a los cuatro puntos, reclama su derecho a acceder a la fase de concurso y ser baremada, en tanto en cuanto ese fue el efecto en reconocimiento de la situación jurídica individual impuesto por la sentencia 598 de 18.04.2016”

El sector jurisprudencial mayoritario se sitúa más en la línea de considerar la extensión como un incidente pero dentro de la ejecución, es decir, un incidente perteneciente a la ejecución, asimilándolo a los regulados en el art. 109 LJCA. Como muestra podemos citar el ATS 9365/2015, de 19 de noviembre(68) que en sus razonamientos jurídicos expone:

“La extensión de efectos de sentencias se configura por el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como un incidente dentro de la ejecución de sentencias y, por ello, la competencia para su conocimiento debe atribuirse al Tribunal que haya conocido del asunto en primera o única instancia, conforme a su artículo 103.1.”

Asimismo, los solicitantes llegan incluso a hablar de los autos incidentales al referirse a la extensión de efectos, situación que observamos, por ejemplo, en la STS 44/2018, de 16 de enero, donde también el Tribunal Supremo (en adelante, TS) se refiere a la figura como un incidente.

Sin embargo, en este caso se produce una confusión, pues se están tratando dos figuras distintas de una forma análoga. Esto fue lo que sucedió en la STS 339/2015, de 26 de enero, donde el Tribunal se mostró tajante y consideró que:

Sólo son susceptibles de recurso de casación los autos por los que se acuerda la extensión de efectos, y no a los dictados en su ejecución, pues la finalidad de admitir recursos contra estos no es tanto para hacer recurrible en casación el fondo resuelto en la sentencia, que no lo era en el pleito principal, sino controlar la identidad de supuestos entre el previsto en la sentencia y el que da lugar a la extensión.”

En la misma línea se muestra en su STS 4478/2015, de 28 de octubre cuando en su FJ 5º deja claro que el incidente de ejecución de sentencia es distinto al incidente de extensión de efectos:

El motivo no puede prosperar por cuanto el recurrente confunde al desarrollar el motivo el incidente de ejecución de sentencia con el incidente de extensión de efectos.

No estamos ante la ejecución de la sentencia cuya extensión de efectos se pretende sino ante un supuesto absolutamente distinto, la extensión de sus efectos a un caso distinto del enjuiciado en la sentencia siempre que se cumplan los requisitos del artículo 110 de la Ley Jurisdiccional.”

Como vemos, son los propios operadores los que no individualizan la figura, dotándola de unas particularidades que no le corresponden. El TS aquí ha expuesto claramente que existe una diferenciación entre un incidente de ejecución y la figura de la extensión de efectos, por lo que nos mostramos de acuerdo con esta postura y defendemos su individualidad dentro del sistema de ejecución contencioso-administrativo(69). Sin embargo, ni el Tribunal Constitucional tiene clara la diferenciación, puesto que también ha utilizado esta denominación de incidente para referenciar la extensión de efectos. Por ejemplo, en su sentencia de 87/2008 de 21 de julio, habla del incidente de nulidad de actuaciones e, igualmente, del incidente de extensión de efectos(70). No obstante, sí que le otorga un cierto status a la extensión, pues habla de su consideración propia como mecanismo procesal:

“El demandante viene a decir que si acudió al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid fue porque no podía promover el incidente de extensión de efectos de Sentencias firmes en materia de personal (establecido en el art. 110 LJCA) ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dado que éste no era territorialmente competente para conocer de su pretensión [arts. 110.1 b) y 14.2 LJCA]. Aunque no lo dice expresamente, parece indicar el demandante de amparo que, de no ser por tal impedimento, habría podido plantear su pretensión ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra y aquélla habría prosperado. Tal alegación es irrelevante, pues el citado mecanismo procesal(71) no tiene por objeto evitar la dispersión de soluciones judiciales, sin perjuicio de que pueda coadyuvar a ello, sino <<ahorrar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa>>, según el preámbulo de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa.”

Al igual que sucede con la distinción entre incidente y cuestión incidental en el seno de la doctrina, en la jurisprudencia es también frecuente utilizar ambos términos indistintamente. Así, la STS 1110/2016, de 17 de marzo expone en su FJ primero:

“() En cuanto al motivo segundo, el recurrente parte de una afirmación que no se ajusta a la realidad consistente en sostener que en los autos objeto de recurso se manifiesta que la Sección Sexta, que es la de la que procede las resoluciones objeto de recurso, no es competente para resolver la cuestión incidental que se plantea ()”(72).

A pesar de todo lo expuesto, han surgido ciertas voces en el seno de la jurisprudencia que han manifestado una opinión más alejada de la línea incidental(73). El mejor ejemplo lo encontramos en el voto particular de la sentencia del TSJ de Madrid de 22 de diciembre de 2006 (STSJ M 19826/2006), donde el Magistrado SABÁN GODOY(74) expone:

“TERCERO.- La posibilidad anunciada parte de que en el muy especial trámite ante el que nos encontramos no existe, en puridad, una ejecución de sentencia. Se trata sencillamente de que el legislador, obligado por la doctrina constitucional que con anterioridad había legitimado la intervención de un tercero en la ejecución de una sentencia ajena, articuló la extensión de los efectos consecuencia de dicha doctrina en el seno del procedimiento de ejecución de sentencias pero comprendiendo, y esto es lo realmente singular en dicho procedimiento, una fase declarativa de derechos que es la que se pronuncia sobre los requisitos tanto de identidad de situaciones como del resto de los dispuestos para la extensión. De esta manera la sentencia no sólo se ejecuta sino, en dicha ejecución, incorpora nuevos derechos que, a su vez, se declaran "ejecutorios". A partir de lo expuesto el legislador ha querido mediante el precepto introducido en la Ley 19/03 que quien en su día llevo la fase declarativa sea quien se pronuncie sobre esta misma fase en relación a los derechos incorporados ahora y se impidiese de esta forma, como sucedería en el caso de autos de no admitirse la apelación, que un órgano judicial ajeno pronuncie una declaración del derecho diferente a la que sostiene la declaración previa de quien abrió la puerta a dicha declaración, más aún cuando se trata de un órgano jerárquicamente superior. El precepto, por ello, es por completo coherente con el sistema general establecido para la extensión de los efectos de una sentencia y no se puede excluir su interpretación como innovadora del artículo legal donde se inserta. Es obvio que, a partir de ahí resta la pregunta de cuál es el papel reservado al órgano de ejecución a que se refieren los números 1 y 2 del propio art. 110. La respuesta no puede ser otra que la de la ejecución material de la declaración hecha, en su caso, por un Tribunal distinto, mediante el dictado de los Autos de aplicación oportunos. Podrá decirse, con razón, que esta solución peca de complejidad y aboca a la tardanza pero entiendo que cualquier otra pasa por ignorar parte de un precepto cuya redacción posiblemente precisa de mejora pero cuya aplicación es imperativa para los órganos judiciales.”

Se trata, sin duda, de una de las escasas exposiciones jurisprudenciales en desacuerdo con el carácter incidental que se le ha venido otorgando tradicionalmente a la figura de la extensión de efectos. Si bien es cierto que es una de las posiciones menos seguidas dentro de la jurisprudencia, en nuestra opinión es la más clara muestra del carácter híbrido de esta institución que ya venimos apuntando tras el análisis de sus características. De hecho, la STS 4461/2017, de 19 de diciembre, en un asunto de oposiciones, sigue recordando la importancia de la extensión de efectos sin otorgarle ningún adjetivo calificativo. Lo hace en los siguientes términos:

“() Ciertamente el Tribunal Supremo dice ambas cosas no desde el punto de vista (se encarga de recalcarlo) de la bondad o maldad intrínseca de la regla en cuestión, sino desde el punto de vista de la igualdad de reglas entre turnos; pero si se combinan las dos sentencias, lejos de reponer la igualdad lo que hace es mantenerla y perpetuarla, si bien en sentido inverso y especular al que estableció la Administración. Pues incluso aunque entendamos que las sentencias del Tribunal Supremo limitaron sus efectos estrictamente al caso de los concretos recurrentes (cosa que en cualquier caso cabe poner en duda, a la vista de mecanismos tales como la extensión de efectos de la sentencia o la revisión de oficio que se ejerce en este caso), la contradicción es máxima, pues en el mismo proceso selectivo los recurrentes del turno libre que acudieron al Tribunal Supremo no van a someterse a la regla limitativa y los recurrentes del turno de discapacitados que acudieron al Tribunal Supremo sí van a someterse a ella: con lo cual, so capa de proteger la igualdad lo único que se ha hecho ha sido establecer otra desigualdad idéntica en su intensidad aunque de contenido inverso.”

En esta línea, la STS 7128/2006, de 20 de septiembre (FJ 4º), tampoco otorga ningún calificativo, pero sí que niega la posibilidad de que la extensión de efectos pueda ser un sustitutivo del juicio declarativo lo que, sensu contrario, nos lleva a pensar que, en algún momento, el TS ha considerado que la extensión de efectos de sentencias firmes se encuentra dentro del ámbito declarativo y no tanto del ejecutivo como ha manifestado reiteradamente:

“() Nótese que el art. 110 de la LJCA es un precepto especial que, como todos los de esta naturaleza, debe interpretarse restrictivamente, aplicándose sólo a supuestos claramente comprendidos en el mismo, sin que pueda considerarse como un sustitutivo del juicio declarativo.”

En resumen, para la mayor parte de la jurisprudencia, nos encontramos ante una cuestión incidental que se produce dentro de la fase de ejecución pero que, a diferencia de los incidentes que se producen en esta fase, posee una tramitación que le es propia y que le viene otorgada en la ley expresamente. No se plantea (salvo la excepción del voto particular de SABÁN GODOY), la consideración de la extensión de efectos como institución autónoma de carácter declarativo insertada en la ejecución, cuestión que sí toman en consideración una gran parte de los autores.

VII. A MODO DE CONCLUSIÓN

Tras el análisis realizado y asumiendo todas las posturas que existen frente a la determinación de la naturaleza jurídica de la extensión subjetiva de los efectos de las sentencias firmes, puede entenderse la complejidad de la institución. A nuestro juicio, esta divergencia de opiniones no permite realizar conclusiones definitivas, sino, más bien, defender alguna postura concreta en función de la viabilidad que se le quiera otorgar. No obstante, ha podido comprobarse la dificultad de la clasificación de la extensión de efectos dentro del catálogo procesal. No puede afirmarse en ningún caso que la doctrina (y en menor grado, la jurisprudencia) sea pacífica a la hora de establecer la naturaleza jurídica. Estamos de acuerdo con DE MIGUEL CANUTO cuando entiende que la voluntas legis ha superado a la voluntas legislatoris, puesto que nos encontramos “ante una vía que desborda el marco de un procedimiento ejecutivo puro e, incluso el de un proceso declarativo según sus cánones ordinarios”(75). También seguimos la opinión de PÉREZ DEL BLANCO cuando entiende que la extensión de efectos “puede ser una actividad coetánea paralela del proceso de ejecución de la sentencia originaria”(76).

Por estas razones, consideramos que la naturaleza de la extensión de efectos pasa por aceptar que nos encontramos ante una solicitud heterogénea, una figura con múltiples aristas, de carácter poliédrico y que actúa casi como un tertium genus. Como indica SENÉS MOTILLA, la extensión de efectos no es una posibilidad procesal genérica e incondicional(77). Sin duda, tiene unos rasgos que hacen muy difícil su clasificación y que únicamente permiten afirmar que se trata de un mecanismo procesal de carácter sui generis que no puede considerarse ni siquiera como una institución(78) en sentido estricto, puesto que no forma parte de la columna vertebral del derecho procesal. Solo si la contemplamos desde dos perspectivas podemos aunar las distintas posiciones que se han expuesto: por un lado, podemos decir que para el solicitante de la extensión de efectos se abre un procedimiento nuevo, independiente al anterior pero, en cierto grado, conectado con él porque necesita de su existencia previa. Se trata de un beneficio que otorga la ley y que complementa al derecho a la tutela judicial efectiva, es decir, es una posibilidad legal que se encuentra dentro de la vertiente del art. 24 de la Constitución de derecho al proceso. Para este solicitante se trata más bien de un procedimiento que respeta, en situaciones idénticas, el precedente judicial, por lo que es la cualidad de la pretensión la que le otorga su peculiaridad. Se desprende que, para el nuevo solicitante, la extensión de efectos se configura como un mecanismo procesal revestido de las características de un procedimiento declarativo que permite extender los efectos de una sentencia que ya es firme. No obstante, si contemplamos la extensión de efectos desde el punto de vista del recurrente originario (el que propició la sentencia cuyos efectos ahora pretenden ser extendidos) el enfoque cambia radicalmente. Para este recurrente la extensión de efectos sí se convierte en un incidente de su procedimiento ordinario (aunque no podamos decir categóricamente que se convierte en un incidente de ejecución, pues puede ser que su ejecución ya no esté abierta(79)), puesto que le puede influir en cierta manera en su propio estado. Esta situación es mucho más patente en las cuestiones materiales de personal al servicio de las Administraciones públicas pero sucede igualmente en las restantes materias.

A partir de lo expuesto, podemos concluir que la naturaleza jurídica de la extensión de efectos es una naturaleza mixta, que va a cambiar y depender según la posición desde la cual la valoremos, puesto que posee rasgos de un incidente pero también especificaciones de una figura diferenciada(80) y, a lo mejor, simplemente podemos considerarla como una técnica procesal de características propias frente a los pleitos masa. Lo que no puede negarse es su carácter declarativo, que da lugar tanto a un procedimiento especial por razones jurídico-procesales como a una cuestión incidental de un procedimiento anterior. Realmente, lo más peculiar es su ubicación ejecutiva que solo cobra sentido si se atiende a los antecedentes históricos de la figura.

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NOTAS:

(1). Cfr. Conclusiones de las XXIX Jornadas Nacionales de Juezas y Jueces Decanos de España, celebradas en Huelva entre los días 16 y 18 de octubre de 2019. Los medios de comunicación también se han hecho eco de estas demandas: vid: https://www.expansion.com/juridico/actualidad-tendencias/2019/10/18/5da999cfe5fdeaa5758b4704.html (fecha de última consulta: 27 de octubre de 2019).

(2). Vid. DE MIGUEL PAJUELO, Francisco, “La extensión A Terceros de los Efectos de la Sentencia”, en PALOMAR OLMEDA, Alberto (dir.) et al., Tratado de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tomo II: Recursos, Ejecución de Sentencias y Disposiciones Comunes, Cizur Menor (Navarra), 2012, pág. 929.

(3). Frente a esta postura, algunos autores han considerado que la ubicación de la extensión de efectos en la LJCA es absolutamente errónea. Por ejemplo vid. SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Comentario, Madrid, 2010, pág. 1151.

(4). La versión original del art. 110.3 LJCA disponía: “La petición al órgano jurisdiccional se formulará en escrito razonado al que deberá acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones, sustanciándose por los trámites establecidos para los incidentes, pero sin que haya lugar a la celebración de vista.”

(5). O cuestión incidental, porque en la mayoría de los casos no se hace distinción alguna. Vid. por ejemplo: HUERTA GARICANO, Inés, “La extensión de efectos como cauce alternativo a la interposición del recurso contencioso-administrativo” Foro Abierto”, en Revista de Jurisprudencia El Derecho núm. 2, enero 2011, págs. 7 y ss.

(6). Incluso algunos autores sobrepasan esta idea y consideran la extensión como un procedimiento de ejecución. En esta línea se manifiesta PERA VERDAGUER, Francisco (Comentarios a la Ley de lo Contencioso Administrativo, Barcelona, 2004, pág. 761 in fine).

(7). Vid. por ejemplo: DE MIGUEL PAJUELO, Francisco, “La extensión A Terceros de los Efectos de la Sentencia”, en PALOMAR OLMEDA, Alberto (dir.) et al., Tratado de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, op. cit., pág. 930, ALONSO MAS, María Josefa, “Reflexiones sobre la nueva regulación de la extensión de los efectos de las sentencias”, Revista de Administración Pública, 2004, núm.164, pág. 273 o LÓPEZ BENÍTEZ, Mariano, “Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998”, Edición especial del núm. 100, Revista Española de Derecho Administrativo, 1999, pág. 784.

Para ROMERO REY, la finalidad de esta institución es la creación de un título de ejecución del mismo contenido que el que pretende una sentencia previa, en favor de una persona que se encuentra en idéntica situación que la que fue favorecida por el fallo de dicha sentencia. A pesar de lo dicho, este autor continúa hablando de incidente de extensión. Vid. ROMERO REY, Carlos, en QUINTANA CARRETERO, Juan Pedro, (dir.), Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Valladolid, 2013, pág. 767.

(8). Vid. como muestra: ROUANET MOSCARDÓ, Jaime, “¿Extensión de efectos de una sentencia que anula una sanción tributaria, por prescripción a las sanciones firmes impuestas al mismo contribuyente en anteriores ejercicios, al derivar todas del mismo procedimiento inspector, concurriendo las mismas circunstancias en todas las actas levantadas?”, en Diario La Ley, núm. 8036, 5 de marzo de 2013 o SOSPEDRA NAVAS, Francisco José, “La ejecución de sentencias en materia de función pública”, en Cuadernos de Derecho Local, Junio 2011, núm. 26, págs. 130 y 131.

(9). Vid. PENDÁS GARCÍA, Benigno (coord.), Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, Barcelona, 1999, pág. 396.

(10). Vid. SÁNCHEZ BLÁZQUEZ, Víctor Manuel, “La extensión de efectos de sentencias y el límite del acto administrativo firme (Comentario de la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 2007)”, en Hacienda Canaria, 2008, núm. 22, pág. 212.

(11). Vid. por ejemplo, CALVO DÍAZ, Gloria, “Extensión de efectos de las sentencias dictadas por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Comentario al artículo 86.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, en Actualidad Administrativa, núm. 30, 1991, pág. 383. En la misma línea pero por el cierre posible de la ejecución: CUERNO LLATA, José Ramón, “Extensión de efectos de las sentencias dictadas por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, en Revista de Estudios Locales CUNAL, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 22, 1998, pág. 71.

(12). Vid. GÓMEZ ORBANEJA, Emilio y HERCE QUEMADA, Vicente, Derecho Procesal Civil, Vol. Segundo, Madrid, 1976, pág. 345.

(13). Utilizando esta terminología, los medios de comunicación se refieren a esta figura siempre en los términos de incidente. Como ejemplo, vid.: PERAL, María, La Audiencia admite la demanda de 40 jueces de instrucción contra el Ministerio, El Español, https://www.elespanol.com/espana/tribunales/20170712/230727877_0.html (fecha de última consulta: 28 de octubre de 2019).

(14). Cfr. LA IGLESIA Y GARCÍA, Gustavo, Diccionario Práctico de Derecho Usual, Tomo III, Madrid, 1917, pág. 142. En el mismo sentido: cfr. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Nuevo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires, 2006, pág. 413.

(15). Cfr. BECEÑA GONZÁLEZ, Francisco, Notas de Derecho procesal civil (recogidas por Enciso y Perales), Madrid, 1932, pág. 559.

(16). En la misma línea, MARTÍN OSTOS, José de los Santos y RIOS MOLINA, Consuelo, Diccionario de Derecho Procesal, Sevilla, 2017, pág. 87.

(17). Vid. Nueva Enciclopedia Jurídica, Barcelona, 1965, págs. 135 y ss.

(18). Debe recordarse que la Exposición de Motivos de la LJCA parece que plantea la extensión de efectos de sentencias firmes únicamente para los denominados “actos masa” pero, sin embargo, el texto legal nada dice acerca de esta cuestión, por lo que se deduce que se pueden producir (y se permiten) extensiones de efectos de sentencias firmes que deriven de distintos actos administrativos.

(19). El art. 137 LJCA dispone:

“Todas las cuestiones incidentales que se susciten en el proceso, se sustanciarán en pieza separada y sin suspender el curso de los autos.”.

No obstante, en nuestra opinión, esta condición no establece la frontera entre lo que ha de considerarse incidente o no. Lo que sí es llamativo en relación con la extensión de efectos como para poder considerarla un procedimiento autónomo es que se sustancie en pieza separada, cuestión reservada a los incidentes.

(20). Para DE MIGUEL CANUTO, Enrique (Extensión a terceros de los efectos de las sentencias tributarias, Navarra, 2001, págs. 24 y ss.), esta ejecución no podría ser identificada en ningún caso con la ordinaria, sino que se trataría de una ejecución particular, especial o sui generis.

(21). Cfr. VEGA CASTRO, José Luis, “La extensión a terceros de los efectos de las sentencias dictadas por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el seno de la vía de ejecución; una solución problemática·, en AA.VV., La Justicia Administrativa, Libro Homenaje al Prof. Dr. D. Rafael Entrena Cuesta, Barcelona, 2003, pág. 915.

(22). Cfr. MEDINA GONZÁLEZ, Sara, en BACIGALUPO, Mariano et al., Introducción a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Madrid, 2014, pág. 187.

(23). Vid. ORTELLS RAMOS, Manuel (coord.) et al., Derecho Procesal Civil, Cizur Menor (Navarra), 2015, pág. 55. En el mismo sentido se expresaba HERCE QUEMADA, Vicente, Derecho Procesal Civil, op. cit., pág. 245.

(24). Como indica ORTELLS RAMOS (Ibíd.) su utilidad práctica consiste en la seguridad jurídica que genera. Sin embargo, debemos preguntarnos acerca de si la seguridad del auto de extensión de efectos es la misma que ofrece una sentencia que se haya producido en un procedimiento ordinario y no por extensión de efectos. En principio podríamos contestar afirmativamente por el reconocimiento que posee la extensión en nuestro ordenamiento jurídico, no obstante, es un gran obstáculo a la hora de hacer frente a la naturaleza jurídica de la institución su resolución mediante auto.

(25). Cfr. GUASP, Jaime y ARAGONESES, Pedro, Derecho Procesal Civil, Vol. III, Cizur Menor (Navarra), 2006, pág. 585.

(26). Cfr. MORÓN PALOMINO, Manuel, Derecho Procesal Civil (Cuestiones Fundamentales), Madrid, 1993, pág. 167. No obstante, el propio autor ya manifiesta que esta tesis es poco aceptada entre la doctrina.

(27). Vid. FONT I LLOVET, Tomás, “la extensión a terceros de los efectos de la sentencia en vía de ejecución”, op. cit., pág. 168.

(28). Vid. CORTÉS DOMÍNGUEZ, Valentín y MORENO CATENA, Víctor, Derecho Procesal Civil, Valencia, 2015, págs. 332 y ss.

(29). Cfr. ORTELLS RAMOS, Manuel (coord.) et al., Derecho Procesal Civil, op. cit., págs. 557 y ss.

(30). Cfr. MONTERO AROCA, Juan et al., Derecho Jurisdiccional II, Valencia, 2017, págs. 204 y ss.

(31). Vid. HERCE QUEMADA, Vicente, Derecho Procesal Civil, op. cit., pág. 345.

(32). En nuestra opinión, un procedimiento incidental de carácter declarativo no es más que un incidente (aunque pueda diferenciarse por su tramitación más especial). No obstante, se observa que un gran número de autores utiliza esta denominación a la hora de identificar la extensión de efectos dentro del conjunto procesal.

(33). Cfr. LÓPEZ BENITEZ, Mariano, “Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998”, op. cit., pág. 784.

(34). Sin embargo, algunos autores han criticado esta postura, como por ejemplo, ORTEGA ÁLVAREZ, Luis (“La ejecución de sentencias”, en Justicia Administrativa: Revista de Derecho Administrativo, núm. extraordinario de 1999, pág. 162) que considera que el procedimiento de extensión de efectos es una forma de ejecución de una sentencia.

(35). Vid. XIOL RÍOS, Juan Antonio, en ESPIN TEMPLADO, Eduardo (coord.), Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Valencia, 2016, pág. 771.

(36).  Vid. GIMENO SENDRA, Vicente, MORENO CATENA, Víctor y SALA SÁNCHEZ, Pedro, Derecho Procesal Administrativo, Madrid, 2004, pág. 281.

(37). Vid. MENÉNDEZ PÉREZ, Segundo, en BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano (dir.), Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Doctrina y Jurisprudencia, Madrid, 1999, pág. 703. En la misma línea, MAGALDI, Nuria, “La extensión de los efectos de las sentencias” en EZQUERRA HUERVA Antonio y OLIVÁN DEL CACHO, José Javier (dir.), Estudio de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Valencia, 2014, págs. 1050 y 1051, o MARTÍNEZ MICÓ, Juan Gonzalo, “Extensión de los efectos de una sentencia firme en materia tributaria”, Tribuna Fiscal: revista tributaria y financiera, 2009, núm. 221, págs. 10 y ss.

(38). Cfr. BENITO SANCHO, Ernesto, “La extensión de efectos de sentencias en la Ley 29/1998, de 13 de Julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, Estudios Jurídicos, 2005, pág. 8.

(39). Vid. PUEBLA AGRAMUNT, Nuria, “¿Quiere realmente el supremo acabar con la extensión de efectos en materia tributaria?”, en Quincena Fiscal núm. 18, 2009, págs. 17 y 23.

(40). Cfr. BLÁZQUEZ LIDOY, Alejandro, “La extensión de efectos de las sentencias en materia tributaria (art.110 de la LJCA)”, en MERINO JARA, Isaac (dir.) et al., Estudios sobre el proceso contencioso-administrativo en materia tributaria, Barcelona, 2015, pág. 791.

(41). De hecho, así lo ha entendido REQUERO IBÁÑEZ, José Luis, “Ejecución de sentencias en la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa”, en Cuadernos de Derecho Local, 2005, núm. 8, pág. 44: “Más que un procedimiento incidental en la fase de ejecución, el artículo tenía todas y tiene las trazas de un verdadero procedimiento especial de los regulados en el Título V. Sin embargo, se ubica en el capítulo IV del título IV, con lo que se le tiene como un incidente”.

(42). Este autor continúa afirmando que: “la consideración incidental supone, en puridad de principios, que no debe constituir un nuevo procedimiento, sino que las actuaciones deberán llevarse a cabo en el mismo proceso donde se dictó la sentencia cuyos efectos se pretende extender” (cfr. OLEA GODOY, Wenceslao, “Extensión de los efectos de las sentencias en materia tributaria”, en Nueva fiscalidad, 2005, núm.2, pág.15).

(43). En nuestra opinión es la segunda reflexión la que motiva al legislador del año 2013 a hacer desaparecer la referencia incidental, pues en ningún caso la LJCA hace dudar del carácter incidental de la extensión de efectos; eso sí, tratándolo como un incidente de carácter especialísimo.

(44). Cfr. ALUM LÓPEZ, Cristina, “El proceso contencioso-administrativo en materia tributaria: extensión de efectos de sentencias y problemas de ejecución”, en AA.VV., Nuevo régimen jurídico de los procedimientos tributarios, Estudios de derecho judicial, Madrid, 2005, núm. 77, pág. 476.

(45). Cfr. DE DIEGO DÍEZ, Luis Alfredo, Extensión de efectos y pleito testigo en la Jurisdicción Administrativa, Cizur Menor (Navarra), 2016, págs. 36 y ss.

(46). Vid. GUASP, Jaime y ARAGONESES, Pedro, Derecho Procesal Civil, op. cit., págs. 29 y ss.

(47). Cfr. CORTÉS DOMÍNGUEZ, Valentín y MORENO CATENA, Víctor, Derecho Procesal Civil, op. cit., pág. 30.

(48). Es lo que DE MIGUEL CANUTO, Enrique (Extensión a terceros de los efectos, op. cit., pág. 26) ha llamado “limitada cognición”, porque solo se toma en consideración el criterio sentado sobre la cuestión planteada en un caso idéntico y se prescinde de cualquier otro vicio de legalidad que pueda concurrir.

(49). Cfr. ORTELLS RAMOS, Manuel (coord.) et al., Derecho Procesal Civil, op. cit., págs. 516 y ss.

(50). Cfr. MARTÍN CONTRERAS, Luis, La extensión de efectos de una sentencia a terceros: el artículo 110 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Granada, 2010, págs. 87 y ss.

(51). Vid. RODRÍGUEZ CARBAJO, José Ramón, “La extensión de efectos de las sentencias (y II)” en Actualidad Administrativa, 2010, núm. 20, pág. 2515.

(52). Cfr. ROSENDE VILLAR, Cecilia, “La nueva regulación de la extensión de los efectos de la sentencia a terceros (la reforma del art. 110 LJCA)”, en Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 633, 2004, págs. 1-7.

(53). Esta autora considera que la extensión de los efectos de una sentencia firme está configurada por la LJCA como un incidente declarativo en la fase de ejecución, es decir, una incidencia que puede surgir en la ejecución de determinados procesos [cfr. ROSENDE VILLAR, Cecilia, La Eficacia Frente a Terceros de las Sentencias Contencioso-Administrativas, Cizur Menor (Navarra), 2002, págs. 164 y ss.].

(54). En igual sentido: CORDERO LOZANO, Fernando, “La extensión de los efectos de la sentencia a terceros; un nuevo reto jurisdiccional”, en Administración de Andalucía: Revista andaluza de Administración Pública, núm. 47, 2002, op. cit., pág. 125.

(55). Vid. DE LA VALLINA VELARDE, Juan Luis y DE LA VALLINA MARTÍNEZ DE LA VEGA, Luis, “Extensión ultra partem de los efectos de las sentencias del orden Contencioso-Administrativo”, en La Ley. Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, 2001, núm.5, D-162, págs. 1740 y 1741.

(56). Vid. AGÚNDEZ FERNÁNDEZ, Antonio et al., El proceso Contencioso-Administrativo, Comentarios y jurisprudencia a la Ley 29/1998 de 13 de Julio, actualizada a la Ley 37/2011 de 10 de Octubre, Granada, 2013, pág. 896.

(57). Vid. CHAMORRO GONZÁLEZ, Jesús María, “La extensión de efectos de Sentencias del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo”, en Tributos Locales, núm. 94, Abril-Mayo 2010, pág. 115.

(58). Cfr. ROJÍ BUQUERAS, José María, “La extensión de los efectos de sentencias en materia tributaria (un análisis del art. 110 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)” en IMPUESTOS: Revista de doctrina, legislación y jurisprudencia, año núm. 17, núm 1, 2001, pág. 285.

(59). Cfr. SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, op. cit., pág. 1151.

Este autor continúa con su crítica en los siguientes términos: “es patente que la técnica no tiene ninguna relación con las partes del proceso, sino de aplicar la doctrina establecida en una sentencia a supuestos de hecho formalmente distintos del que se debatió en el proceso. Por ello mismo, es absurdo tratarlo como un incidente de ejecución () La ubicación de este artículo en medio de los destinados a la ejecución stricto sensu de una sentencia es, por tanto, conceptualmente desacertada: los arts. 110 y 111 no tienen nada que ver con los arts. 103 a 109, 112 y 113. Y ello no es solo un error teórico, sino de posibles consecuencias prácticas, ya que cabría pensar en qué medida las normas de los artículos relativos a la ejecución en sentido estricto podrían aplicarse supletoriamente a estos procedimientos: lo que sería absurdo, porque estas técnicas no son en absoluto de ejecución.”

(60). Vid. PERA VERDAGUER, Francisco, Comentarios a la Ley, op. cit., pág. 761 in fine.

(61). Vid. VEGA CASTRO, José Luis, “La extensión a terceros de los efectos”, op. cit., págs. 915 y 916. También DE MIGUEL PAJUELO, Francisco (“La extensión A Terceros de los Efectos de la Sentencia”, en PALOMAR OLMEDA, Alberto [dir.] et al., Tratado de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, op. cit., pág. 930) valora esta posibilidad. Este autor no se pronuncia sobre la naturaleza jurídica pero sí que considera que el carácter declarativo y no sumario de la extensión salva los recelos de la doctrina y la jurisprudencia en relación con la indefensión de la parte demandada.

(62). Vid. PÉREZ DEL BLANCO, Gilberto, “La extensión subjetiva de los efectos de las sentencia administrativa en los supuestos de litigios en masa”, en CEFLegal, núm. 53, Junio, 2005, pág. 89. Además, este autor expone los puntos por los que no podemos hablar de la extensión de efectos como un incidente procesal, ya que considera la figura como un procedimiento ad hoc y entiende que el auto resolutorio de la extensión no se somete a los límites de los estrictos términos de la sentencia ni es una resolución propia del proceso de ejecución.

(63). Cfr. BARRACHINA JUAN, Eduardo, “Requisitos formales de la extensión de efecto en materia tributaria”, en El Fisco, Noviembre 2010, núm. 168. Consulta en abierto: http://elfisco.com/articulos/revista-no-168-requisitos-formales-de-la-extension-de-efecto-en-materia-tributaria (fecha de última consulta: 26 de octubre de 2019).

(64). Vid. AYALA MUÑOZ, José María et al., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Cizur Menor (Navarra), 2012, pág. 1210.

(65). Vid. por ejemplo: AATS de 20 de diciembre de 2017 (ATS 12185/2017) y de 12 de febrero de 2018 (ATS 1128/2018).

(66). Desde el punto de vista procesal, tratar la fase de ejecución como un incidente es un error, puesto que se trata de una parte autónoma dentro del proceso.

(67). En igual sentido: ATSJ CL 101/2017, de 30 de octubre, también del TSJ de Castilla y León.

(68). En el mismo sentido, por ejemplo: ATS de 1 junio de 2016 (ATS 5512/2016), ATSJ de La Rioja de 26 de junio de 2017 (ATSJ LR 11/2017), ATSJ de Extremadura de 6 de abril de 2017 (ATSJ EXT 13/2017), ATS de 27 de abril de 2015 (ATS 2918/2015) y STSJ Castilla La Mancha de 31 de marzo de 2017 (STSJ CLM 1011/2017).

(69). De hecho, el TS en su STS 1278/1996, de 29 de febrero, FJ 4º expone:

“El incidente de ejecución de sentencia carece de sustantividad como proceso autónomo respecto del procedimiento principal al que sirve y subsigue, haciendo ejecutar lo juzgado.”

Además, en su FJ 7º in fine deja claro que el incidente de ejecución de sentencias no es lugar para llevar a cabo una extensión de efectos. Lo hace en los siguientes términos:

“Dejando aparte posibles innovaciones legislativas (como la que, únicamente en materia de personal anunciaba, con carácter de novedad, el informe de la Ponencia al artículo 109 del proyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa publicado en el número 133-7 de la Serie A del Boletín Oficial de las Cortes Generales de 3 de enero de 1996), es indudable que, <<de lege lata>>, la propia estructura y funcionalidad de la fase de ejecución de sentencia impide hoy al órgano jurisdiccional competente efectuar una declaración de voluntad dirigida a una actuación concreta de la Ley respecto a cuestión o cuestiones no controvertidas ni resueltas - en definitiva, <<no juzgadas>> en el sentido del artículo 117.3 CE - en el proceso previo de conocimiento. Todo incidente de ejecución de sentencia presupone legalmente, por eso, la declaración del derecho que precisamente se trata de hacer efectivo, sin que existan en el mismo las garantías constitucionales y de procedimiento necesarias para hacer extensivo a terceros procesales el fallo cuando la Administración opone excepciones como las de acto consentido; que los interesados no se encuentren en situación idéntica a quienes fueron parte o incluso la pendencia de determinados recursos (sentencia del Tribunal Constitucional 111/1992, de 14 de septiembre).” (El subrayado es nuestro).

(70). En igual sentido: STS 146/2005, de 6 de junio.

(71). El subrayado es nuestro.

(72). En la misma línea (entre otras): SSTS 493/2016, de 15 de febrero y de 1081/2016, de 14 de marzo y STSJ País Vasco de 12 de noviembre de 2007 (STSJ PV 4403/2007).

(73). De hecho, el TS en su STS 2407/2008, de 9 de mayo habla de “la discutida naturaleza del incidente”.

(74). Exactamente igual en el voto particular de la STSJ de Madrid de 12 de enero de 2007 (STSJ M 10174/2007).

(75). Cfr. DE MIGUEL CANUTO, Enrique, Extensión a terceros de los efectos, op. cit., pág. 28.

(76). Cfr. PÉREZ DEL BLANCO, Gilberto, “La extensión subjetiva de los efectos de las sentencia administrativa en los supuestos de litigios en masa”, op. cit., pág. 89.

(77). Cfr. SENÉS MOTILLA, Carmen, “La ejecución de las sentencias en la nueva Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa”, en La Ley: Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, 1998, núm.6, D-323, pág. 2263.

(78). No obstante en este trabajo se alude a ella como institución de forma general.

(79). De hecho, incluso se podría ir más allá y entender que la posibilidad de extensión de efectos no permite que se cierre la ejecución en los procedimientos de las materias reservadas para este mecanismo, al menos hasta que se cumpla el plazo de un año que otorga el art. 110 LJCA.

(80). Como sucede con otros institutos o figuras procesales como, por ejemplo, la reconvención.

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