Crónica de jurisprudencia en materia de licencias

Se analiza en esta crónica de jurisprudencia la Sentencia 892/2018, de 31 de mayo de 2018, de la Sección 5.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Rec. Casación 2/2017), por la que se resuelve un procedimiento en el que se debate el alcance de la vinculación jurídica existente entre el procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística y el procedimiento de solicitud de la licencia urbanística, tendente a hacer efectiva dicha legalización.

Amaya Casado Echarren es Técnico de la Administración General (Rama Jurídica) en el Ayuntamiento de Madrid y Profesora Asociada del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional a Distancia (UNED)

La crónica se publicó en el número 49 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2018)

TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTATIVO. SENTENCIA DE 31 de mayo de 2018. REFERENCIA CENDOJ: 28079130052018100253. RECURSO DE CASACIÓN NÚM: 2/2017. PONENTE EXCMO. SR. CESAR TOLOSA TRIBIÑO.

VOCES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES: Procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística. Procedimiento de legalización de obras. Efectos caducidad procedimiento. Silencio administrativo.

Se plantea en el presente proceso casacional el alcance de la vinculación jurídica existente entre el procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística y el procedimiento de solicitud de la licencia urbanística, tendente a hacer efectiva dicha legalización. Más en concreto se cuestiona sobre la posible incidencia que la declaración de caducidad del procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística pueda tener el procedimiento de tramitación de la correspondiente licencia urbanística en el sentido de determinar “si, por razón de la supuesta autonomía del procedimiento encaminado a obtener la legalización de las obras realizadas, resulta viable la aplicación al mismo de las reglas del silencio administrativo, pese a la declaración de caducidad del expediente de restauración de la legalidad urbanística en que dicho procedimiento se encuentra incurso”.

Para situar adecuadamente el debate, hay que partir de la configuración legal del procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística como el procedimiento administrativo dirigido a la restitución de la realidad física alterada como consecuencia de la ejecución de obras sin licencia o en contra de las determinaciones de la misma (artículo 195 Ley 9/2001, de 17 de julio de Suelo de la Comunidad de Madrid), requiriendo al particular para que solicite la correspondiente licencia urbanística que ampare y dé cobertura a las obras ejecutadas previamente, mediante la tramitación del procedimiento de concesión de la licencia urbanística. Ello supone que en el proceso dirigido a la legalización de las actuaciones urbanísticas concurren dos tramitaciones administrativas, cuya interrelación se dilucida en la presente sentencia.

El planteamiento de la cuestión en estos términos, centra la casación en la interpretación de los artículos 44.2 y 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, relativos a las reglas de caducidad de los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables para los particulares, en relación con el artículo 9. 3 de la Constitución, en lo que al principio de seguridad jurídica se refiere.

Los hechos determinantes de la impugnación seguida en la vía administrativa y en la posterior vía contenciosa, son los siguientes: Tras las actuaciones inspectoras llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Madrid, se constata la ejecución de una serie de obras en un inmueble residencial, terminadas y no amparadas en licencia urbanística municipal. Con fecha 21 de mayo de 2012, el Ayuntamiento de Madrid, formula requerimiento de legalización de las obras al particular para que en el plazo de dos meses, solicite la oportuna licencia urbanística que dé cobertura a las obras ejecutadas. Con fecha 9 de octubre de 2012, se solicita licencia de obras, la cual es denegada por resolución de 26 de junio de 2013 por tratarse de obras no legalizables al vulnerar el planeamiento vigente. Posteriormente, con fecha 19 de septiembre de 2013 se declara caducado el procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística y por resolución de 24 de octubre se ordena la demolición de lo construido indebidamente.

A la vista de estos hechos, considera la parte recurrente que “el procedimiento encaminado a obtener la legalización de las obras realizadas, cuando se encuentra incurso dentro de un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, no es un procedimiento autónomo o independiente de aquél y resulta plenamente afectado por la eventual declaración de caducidad del mismo, sin que, en dicho supuesto, le sean de aplicación al procedimiento de legalización de las obras, las reglas del silencio administrativo, por lo que declarada la caducidad del procedimiento se entenderá que ni éste ni las resoluciones dictadas en el seno del mismo pueden tener efecto jurídico alguno”, de lo que se deriva que la resolución adoptada en orden a la concesión o denegación de la licencia se vería afectada por la declaración de caducidad del procedimiento de restauración de la legalidad y no produciría efectos jurídicos, ya que, conforme al los artículos 44.2 y 92 de la Ley 30/1992 “un procedimiento caducado no produce consecuencia jurídica alguna porque debe considerarse un procedimiento inexistente (no nacido a la vida jurídica) como inexistentes deben considerarse obviamente, el conjunto de los trámites, pruebas y documentos generados en el mismo debiendo la administración a proceder a iniciar un nuevo expediente que , en el caso concreto de los expedientes de restauración de la legalidad urbanística, supone el dictado de una nueva orden de legalización, máxime cuando en el caso que nos ocupa, tanto la prueba pericial aportada por esta parte como la prueba pericial judicial practicadadeterminó que las obras eran legalizables”.

Con esta argumentación pretende la parte recurrente, dejar sin efecto la resolución denegatoria de la licencia solicitada para la legalización de las obras, como consecuencia de la declaración de caducidad del procedimiento de reestablecimiento, para hacer valer, en el contexto de un nuevo procedimiento de restablecimiento de la legalidad y de tramitación de licencia urbanística, la valoración del juzgado de instancia por la que las obras eran legalizables.

No obstante, y al margen de la valoración concreta de la posibilidad de legalización o no de las obras ejecutadas, en la que no entra la casación en cuanto cuestión fáctica y no jurídica, el Tribunal Supremo razona en su sentencia que “el procedimiento de legalización mediante la solicitud de la oportuna licencia, da lugar a la tramitación de un procedimiento autónomo insertado en el procedimiento principal de restauración de la legalidad urbanística que, si concluye en la concesión de al licencia da lugar al archivo del procedimiento principal, mientras que si, como ocurre en el presente caso, se dicta resolución denegatoria de la licencia por no ajustarse lo construido o proyectado a la legalidad urbanística, tendría el efecto de permitir continuar el procedimiento principal hasta adoptar la decisión de reestablecer el orden urbanístico infringido”.

Conforme a esta tesis, a partir de los supuestos de hecho regulados en los artículos 195 y siguientes de la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), relativos a la ejecución de obras sin licencia terminadas, concurren dos procedimientos administrativos, el de reestablecimiento de la legalidad urbanística, en cuanto procedimiento principal que se inicia de oficio, cuyo objeto es que el particular desarrolle las actuaciones precisas para legalizar su actuación urbanística, y otro, el procedimiento de tramitación de la licencia urbanística, derivado del principal e iniciado a instancia de parte, cuyo objeto es verificar que las obras ejecutadas, para las que se solicita licencia, cumplen con la ordenación urbanística.

La concurrencia de estos procedimientos administrativos, anudados entre sí pero con sustantividad propia y objetos diferenciados, supone la aplicación a cada uno de ellos de unos trámites específicos y de unas consecuencias jurídicas propias previstas legalmente. Así, mientras que el procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística se inicia con el requerimiento de legalización y termina o con la orden de demolición, por falta de solicitud de la licencia urbanística o denegación de la misma, o con el archivo por obtención de la licencia urbanística, el procedimiento de tramitación de la licencia urbanística se inicia con la solicitud del particular y termina con la resolución expresa de concesión o denegación de la licencia o con la resolución presunta, de concesión o denegación, por aplicación de las reglas del silencio administrativo.

Esta diferenciación entre ambos procedimientos supone a su vez, que ante la falta de impulso en su tramitación por parte de la Administración, sean de aplicación consecuencias jurídicas diferencias. Ello es así porque mientras que en el procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística, el incumplimiento por parte de la Administración del plazo máximo de diez meses para su terminación, supone la caducidad del mismo, al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio susceptible de provocar efectos jurídicos desfavorables para el particular, la falta de resolución en plazo del procedimiento de tramitación de la licencia urbanística conlleva la aplicación de las reglas del silencio administrativo, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia del particular en el que se declara un derecho a la ejecución de unas obras.

Es precisamente la aplicación de un régimen jurídico diferenciado para cada procedimiento administrativo, la que permite llegar a la conclusión del recurso de casación conforme a la cual, si bien la caducidad del procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística impedirá a la Administración más allá de los diez meses, la terminación del mismo con la adopción de la correspondiente orden de demolición, sin perjuicio de que pueda incoar un nuevo procedimiento de restablecimiento de la legalidad siempre y cuando no hubieran transcurrido los cuatro años de prescripción de la infracción urbanística, la solicitud de licencia que se hubiera formulado a partir del mismo podrá entenderse concedida o denegada por el transcurso del plazo máximo de resolución del procedimiento de tramitación de licencia. Y esto es así tanto en los casos en los que el silencio de la Administración suponga entender denegada la licencia, como en el presente supuesto, como en los que el silencio resulta favorable a la concesión de la licencia.

El resultado práctico que cabe obtener de la aplicación de este criterio podría consistir en: o la denegación de la licencia, esto es la no legalización de las obras ejecutadas, con la imposibilidad de la Administración de dictar la orden de demolición, salvo que pudiera incoarse un nuevo procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística; o la obtención de la licencia urbanística por silencio administrativo, en cuyo caso carecería de consecuencias jurídicas que la Administración no pudiera dictar una orden de demolición ya innecesaria, al haber alcanzado su objetivo el procedimiento de reestablecimiento con la legalización de las obras a través de la licencia concedida.

La posición procesal sostenida por la parte recurrente carece, por lo tanto, de fundamento jurídico, al pretender exclusivamente que la caducidad del procedimiento de reestablecimiento de la legalidad urbanística reabra, de nuevo, el procedimiento de tramitación de la legalidad urbanística para poder hacer valer en el mismo la prueba pericial judicial de la instancia favorable a la concesión de la licencia, bajo el argumento de que los efectos del procedimiento principal, el de reestablecimiento de la legalidad urbanística, se extienden y condicionan, al procedimiento derivado, que no supeditado, del mismo, el de la tramitación de la licencia urbanística.

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