El empleado público como epicentro del buen gobierno

La hipótesis sobre la que se asienta este trabajo es la de que los empleados públicos son fundamentales para el desarrollo y el fomento del buen gobierno, por lo que es fundamental disponer de un buen modelo de gestión de los recursos humanos en el sector público, prestando especial atención a los sistemas de selección de personal para que estos se enfoquen en la captación de los mejores candidatos, y en los mecanismos destinados a retener y potenciar el talento de los trabajadores que ya se encuentran dentro. Asimismo, se considera a los empleados públicos como un factor fundamental para articular la Administración electrónica y propiciar un sector público innovador.

Antonio García Jiménez es Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca

El artículo se publicó en el número 49 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2018)

INTRODUCCIÓN

La sociedad ha experimentado una profunda evolución económica, política y social durante las últimas décadas, siendo especialmente destacable el vertiginoso avance de las tecnologías de la información y la comunicación, que han modificado radicalmente el modo de vida de las personas, desde la forma de producir bienes y servicios, realizar compras o comunicarse, hasta la de relacionarse con las Administraciones Públicas. Fruto de este avance son las nuevas exigencias de la ciudadanía, que reclama más servicios públicos y de mayor calidad. Así estos adquieren un carácter más complejo, algo propio de los Estados con sistemas de bienestar social ampliamente desarrollados, como es el caso de España.

Tanto el incremento de la complejidad de los servicios públicos como el aumento de las exigencias de los administrados respecto a los estándares de calidad, transparencia y accountability en el ejercicio de las actividades realizadas por las Administraciones Públicas, suponen retos que han de afrontar estas últimas para dar una respuesta adecuada a las nuevas necesidades sociales, en la búsqueda constante del buen gobierno de lo público y del cumplimiento del principio de buena administración. La puesta en práctica de estos principios consagrados por varias normas, a nivel estatal y autonómico, estará supeditada en gran medida a la actuación de los empleados públicos, garantes del óptimo funcionamiento del sector público, por lo que cobra especial interés todo lo relacionado con la gestión de sus recursos humanos.

Es preciso, por tanto, abordar algunas de las controversias a las que habrá de enfrentarse la función pública durante los próximos años, y de la que dependerá en gran medida el éxito en la consecución del interés general. Los empleados públicos han de actuar como el corpus encargado de verificar las decisiones políticas y controlar siempre su adaptación a la legalidad, velando porque estas se adecuen a los principios de eficacia, eficiencia y economía consagrados en el artículo 103 de nuestra Carta Magna. Por este motivo, goza de tanta importancia la profesionalización de los trabajadores públicos, como un mecanismo para luchar con mayor efectividad contra la corrupción que sacude al sector público y que genera importantes costes para el país que la soporta; costes no solo en términos económicos, sino también en términos de pérdida de confianza en las instituciones públicas. Además, hay políticas que dejan de ponerse en práctica o lo hacen de una forma deficiente al contar con menos créditos presupuestarios.

En este trabajo abordamos algunos de esos problemas, tratando de llegar a conclusiones que permitan contribuir a resolverlos y mejorar el marco actual, utilizando para ello la metodología propia de las ciencias jurídicas y de la Administración, basada en el estudio de las fuentes doctrinales, el examen de la normativa y el análisis de la jurisprudencia más relevantes sobre la materia. El principal objetivo es demostrar la importancia que tienen los empleados públicos para garantizar la consecución de los principios de buen gobierno y buena administración, actuando como motor para el correcto funcionamiento del sector público y de garantes en la consecución del interés general. Para ello, este trabajo de investigación se estructura en tres epígrafes.

El primero de ellos, dedicado al desarrollo de los principios de buen gobierno y buena administración, vuelca nuestra atención en las recientes normas que les han dado regulación y cómo han repercutido en el modo de actuar de las Administraciones Públicas. Estos principios deben ser la respuesta al hartazgo generalizado existente entre la ciudadanía, fruto de los numerosos escándalos de corrupción que han salpicado las instituciones públicas en los últimos años, y han de ser encarnados por los empleados públicos demostrando con su buen hacer que son agentes fundamentales para la sociedad del presente y del futuro, neutralizando las decisiones arbitrarias de los poderes políticos.

En el segundo, se aborda la gestión de los recursos humanos en las Administraciones Públicas, una cuestión clave puesto que de ella van a depender tanto la entrada de talento como su permanencia en las mismas. Se anticipa que es indispensable modificar y modernizar el sistema de provisión de empleados públicos, al encontramos ante un modelo obsoleto y que no responde a las expectativas actuales. Junto a lo anterior, se precisa el desarrollo de una carrera profesional que permita mantener motivados a los trabajadores públicos, habilitando para ello modelos de evaluación del desempeño; que propicie una valoración objetiva de sus méritos y logros; y que estos sean tenidos en cuenta para su promoción, lográndose con esta política retener el talento y contribuir a la profesionalización de los empleados públicos.

El tercer bloque recoge una reflexión acerca del protagonismo de los empleados públicos en la progresiva transformación digital de todas las Administraciones Públicas, lo que requiere nuevas habilidades que hasta el momento han pasado desapercibidas. También se elucubra sobre el papel protagonista que el sector público debe adoptar en torno a la innovación y que ha de transmitir a los poderes económicos privados.

I. EL PRINCIPIO DE BUEN GOBIERNO

1. Una aproximación a la definición de buen gobierno: principio de principios

El término “buen gobierno” ha adquirido una relevancia muy significativa durante los últimos años en el panorama español. Los responsables políticos que ocupan puestos de relevancia pública han intentado evitar por todos los medios que los numerosos casos de corrupción, en los que se han visto implicados algunos de sus altos cargos, acaben por pasarles factura en los comicios, con la consecuente pérdida de influencia y peligro para la propia organización política.

España adolece de una tradicional e importante falta de cultura de la transparencia y la integridad, habiendo tenido que esperar hasta el año 2013 para vislumbrar la primera Ley de Transparencia y Buen Gobierno, una norma susceptible de ser ampliamente mejorada por la escasa ambición que muestra el legislador, dejando escapar una magnífica oportunidad para aprobar una ley moderna y que evoque la voluntad por mejorar la rendición de cuentas ante la ciudadanía(1). Esta situación se aprecia con suma claridad si se compara esta Ley con algunas de las normas autonómicas que han visto la luz en fechas muy recientes y que en el desarrollo de la regulación básica estatal dan un paso más allá, como tendremos ocasión de comprobar más adelante.

El buen gobierno no puede entenderse sin la confluencia de los principios de transparencia y buena administración, cuyo grado de desarrollo determinará la calidad democrática y política de las instituciones públicas de cualquier Estado o región. Así lo consideró la OSCE al afirmar “que un sector público basado en la probidad, la apertura, la transparencia, la responsabilidad y el Estado de Derecho es un factor principal para el crecimiento económico sostenible, y reconocemos que un sector público con esas características constituye un elemento importante para promover la confianza del ciudadano en las instituciones públicas y los gobiernos”(2).

El Banco Mundial ofreció tempranamente una definición de lo que podía entenderse por buen gobierno, refiriéndose a este “como el conjunto de tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país. Este concepto incluye el proceso por el cual se elige, supervisa y reemplaza a las autoridades; la capacidad del gobierno de formular y aplicar adecuadamente políticas acertadas, y el respeto que los ciudadanos y el Estado muestran por las instituciones que rigen las interacciones económicas y sociales que se establecen entre ellos”(3).

Por lo tanto, el buen gobierno se asienta sobre la base constituida por la confianza depositada por los ciudadanos con derecho a sufragio pasivo, que eligen a sus representantes parlamentarios en elecciones con todas las garantías democráticas. La meta es la constitución de un gobierno que será el encargado de desarrollar y ejecutar políticas públicas que respondan a las necesidades de la sociedad, en las que los administrados habrán de tener la oportunidad de participar y ser escuchados por sus representantes, lo que incrementaría notablemente el éxito de estas.

Los poderes públicos han de responder por su gestión ante sus administrados de forma continua, y la manera de hacerlo es mediante la publicidad activa de todos los datos necesarios para que cualquier persona pueda enjuiciar la labor que han desarrollado. Por su parte, los empleados públicos serán los responsables de filtrar las decisiones políticas y adaptarlas, en el máximo grado, a los principios de economía y eficiencia y al mandato constitucional de salvaguardar el interés general, reduciendo así las posibilidades de corrupción. Todo ello, siguiendo con este planteamiento teórico, generaría un marco de estabilidad y confianza que propiciaría la seguridad jurídica e institucional, contribuyendo a fomentar el desarrollo económico y social de cualquier país(4).

De lo anteriormente expuesto puede extraerse que el buen gobierno es el resultado de conjugar los principios de transparencia, buena administración e integridad, con la accontability y el gobierno abierto. Es lo que puede denominarse como “principio de principios”. El buen gobierno recaería en último término sobre el éxito de la función política en base a la aprobación por los administrados de su gestión, si bien para que esto se produzca es indispensable que la función administrativa, de corte más técnico, sea desarrollada por los empleados públicos. De aquí, la importancia de contar con un equipo humano capacitado, profesional, responsable y despolitizado, auténtico epicentro del buen gobierno(5).

1.1. Principio de buena administración

El principio de buena administración fue consagrado en el ámbito comunitario por el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea(6), alcanzando el rango de disposición jurídicamente vinculante en su calidad de Derecho primario(7), y reconociendo que “toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”. Este derecho incluye en particular:

a. “El derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente”.

El TJUE ha dictaminado en su jurisprudencia que este “derecho se impone incluso cuando la normativa aplicable no establezca expresamente tal formalidad(8)”, y lo ha interpretado en el sentido de que “el derecho a ser oído garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo y antes de que se adopte cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses”(9).

b. “El derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial”.

El TJUE argumentó que “el derecho de acceso al expediente implica que la Comisión debe dar a la empresa afectada la posibilidad de examinar todos los documentos incluidos en el expediente de la instrucción que puedan ser pertinentes para su defensa. Estos documentos comprenden tanto las pruebas de cargo como las de descargo, con excepción de los secretos comerciales de otras empresas, de los documentos internos de la Comisión y de otras informaciones confidenciales”(10).

c. “La obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones”.

En este sentido, el TJUE estableció que “dicho derecho exige igualmente que la Administración preste toda la atención necesaria a las observaciones formuladas de este modo por el interesado, examinando minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivando su decisión detalladamente”(11).

Tal y como se desprende del Código Europeo de Buena Conducta elaborado por el Defensor del Pueblo Europeo, “la plena y correcta aplicación del Código, de la Carta de los Derechos Fundamentales y del Derecho de la UE en general, dependerá de que exista una cultura de servicio en la Administración, que capacite a los funcionarios para comprender y hacer suyos los principios que rigen la buena administración”. Para ello, el Código recoge como principios que han de guiar su actuación: el compromiso con la Unión Europea y sus ciudadanos, la integridad, la objetividad, el respeto hacia los demás y la transparencia.

Por lo que respecta a nuestro país, la Constitución Española no hace mención expresa a la buena administración, si bien dicho principio se encuentra implícitamente recogido en varios de sus preceptos, concretamente en los artículos 9.3, 31.2 y 103, que afirman que la función administrativa está sometida a un deber jurídico de buena administración(12). En algunos Estatutos de Autonomía sí se empieza a recoger la mención expresa a este principio, como es el caso de Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana o Baleares, en tanto que de otros, como los de las comunidades autónomas de Aragón y Navarra, se desprende de su articulado.

El Tribunal Supremo también se ha pronunciado acerca de este principio en su Sentencia núm. 4627/2015, de 3 de noviembre de 2015 (Rec. 396/2014), enunciando que “cabe significar que los principios de transparencia y buena administración exigen de las autoridades administrativas que motiven sus decisiones y que acrediten que se adoptan con objetividad y de forma congruente con los fines de interés público que justifican la actuación administrativa, tomando en consideración todas aquellas circunstancias que conforman la realidad fáctica y jurídica subyacente”(13).

Aunque el principio de buena administración ha sido finalmente elevado al rango de derecho fundamental por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, como vimos anteriormente(14), lo cierto es que desde algunos sectores se aboga por el hecho de “que nos encontramos más bien ante un principio rector de la actuación de las Administraciones Públicas, entendido como mandato de optimización, que ante un verdadero derecho”(15). En nuestra opinión, el principio de buena administración ha de entenderse como un derecho de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones, así como ante el desarrollo en el desempeño de sus cometidos, y como un deber al que han de ceñirse los poderes públicos en sus actuaciones(16).

La figura de los ombudsmen se ha convertido en un instrumento fundamental para garantizar el buen ejercicio de las actividades que han de ejercer las Administraciones Públicas(17). Su principal función consiste en denunciar aquellas situaciones que conducen a supuestos de mala administración(18). Se puede afirmar que el nacimiento y desarrollo de los defensores del pueblo se encuentra directamente ligado a la consecución del principio de buena administración(19). Los empleados públicos han de contribuir decididamente a tal fin y colaborar para ello con los diferentes defensores del pueblo, de forma que actúen coordinadamente para frenar los casos en los que exista mala administración.

1.2. Principio de transparencia

Fuertemente relacionado con el principio de buena administración, se encuentra el principio de transparencia. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico se materializa en el artículo 3.1 c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, encargado de concretar el 103.1 de la Constitución Española. También se concreta en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. La transparencia y la publicidad son fundamentales en cualquier sistema democrático, constituye el mecanismo por el que los ciudadanos tienen la posibilidad de conocer el funcionamiento del sector público y de sus instituciones, imprescindible para que exista una auténtica rendición de cuentas por la gestión desarrollada.

El Tribunal Supremo, en su reciente Sentencia núm. 1547/2017 de 16 de octubre de 2017 (Rec. 75/2017), realizó una interpretación amplia del principio de transparencia, al dictaminar que “la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que solo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley”.

El principio de transparencia cobra especial interés en aquellas actividades administrativas en las que están en juego cantidades importantes de fondos públicos, como son el urbanismo y la contratación pública. Precisamente, las autoridades comunitarias realizan una inversión que aproximadamente alcanza el 19 por ciento del PIB comunitario a la adquisición de bienes, servicios y obras(20), cerca de los dos billones de euros anuales(21), y unos 8,15 billones a escala mundial(22). Estas cifras ilustran la importancia de este instrumento y lo peligroso que puede ser que su gestión caiga en manos de las personas equivocadas, tanto por las posibilidades de que se destinen a prácticas deshonestas como de que no se les saque el máximo partido para que cada euro revierta en beneficio de la sociedad.

La gran mayoría de los casos de corrupción que salpican el actual panorama político español derivan del desvío de fondos destinados a las adquisiciones públicas a intereses privados, como es el caso de las operaciones Lezo, Gürtel o la reciente Erial. Es especialmente llamativo que en “las compras públicas realizadas por las Administraciones españolas, la OCDE haya alertado de los precios excesivamente elevados en determinados ámbitos, lo que sugiere para el organismo internacional la existencia de beneficios elevados y escasa competencia”(23). Por este motivo, es necesaria la publicidad de la actividad realizada por los poderes públicos; pero no cualquier publicidad, puesto que puede darse el caso de la “desinformación de la información”, cuando se publica una cantidad exorbitante de datos y de tal forma que dificulta enormemente sintetizarlos y analizarlos.

La transparencia, como indicó la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, “se ha convertido en un parámetro fundamental de lo que debe de ser la actuación de los entes del sector público. Forma, junto con la participación y la responsabilidad, la esencia de la buena Gobernanza, entendida como la forma de gestionar los asuntos públicos con el objetivo de lograr un desarrollo económico, social e institucional duradero, promocionando un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado”(24).

El Tribunal de Justicia concluyó que en la contratación pública “el principio de transparencia implica que todos los requisitos y modalidades del procedimiento de adjudicación se formulen de manera clara, precisa y unívoca, en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, de forma que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios que rigen el contrato de que se trata”(25).

Un ejemplo de cómo la transparencia repercute de forma decisiva en el desarrollo del buen gobierno es el nuevo sistema ucraniano de contratación pública, que a pesar de su juventud (apenas lleva tres años funcionando), ya ha conseguido éxitos de gran calado a nivel mundial(26). En el año 2013 el pueblo ucraniano comenzó una serie de disturbios y manifestaciones, movimiento conocido como Euromaidán, ante el agotamiento y la indignación de una parte importante de la población, harta del progresivo distanciamiento hacia una asociación con la Unión Europea, al tiempo que se propiciaba el acercamiento al bloque ruso. El apoyo a esta causa siguió creciendo y acabó por convertirse en el clamor de un pueblo contra la ola de corrupción que asolaba a su país, y el desprecio constante que recibían de su presidente a través de los medios de comunicación(27).

Poco después del comienzo de la “Revolución de la dignidad”, en marzo de 2014, surgió la iniciativa por parte de un grupo de activistas sociales anticorrupción, de reformar profundamente el sistema de adjudicaciones públicas de Ucrania. Sería en febrero del año siguiente cuando fruto de la colaboración entre agentes del nuevo Gobierno de Ucrania y del ámbito civil y empresarial, empezó a funcionar un piloto del sistema de adquisición electrónica ProZorro(28), nombre que en ucraniano significa literalmente “transparente”, tratando así de devolver la gestión de las compras administrativas al camino correcto, después del reguero de corrupción dejado por el expresidente Yanukóvich y un cuerpo de funcionarios públicos que no velaba en absoluto por el interés público(29).

En diciembre de 2015 una nueva Ley de contratación pública reforzaba la utilización de ProZorro, entrando en vigor en abril del año siguiente. Es llamativo que el sistema de adquisiciones públicas fuese creado con anterioridad a la Ley, fruto de la voluntad de sus instigadores por mejorar la situación del país. El éxito de la plataforma deriva de haber conseguido desarrollar la contratación pública electrónica en Ucrania, construyendo un sistema focalizado en la transparencia de todos los procesos de licitación; fomentando la competencia entre las empresas para conseguir mejores precios y calidades; permitiendo a los ciudadanos de dicho país evaluar y enjuiciar las adjudicaciones realizadas por el sector público con un interesante modelo de datos abiertos; generando unos ahorros desde que se puso en funcionamiento de más de dos millones de euros diarios, y potencialmente se calcula que superarán los 2.100 millones anuales(30). Todo ello, además, en un clima de gran inestabilidad política y económica que dificultó enormemente ejecutar estas medidas. En la actualidad, el equipo de ProZorro asesora al Ministerio de Economía de Moldavia para poner en funcionamiento una plataforma similar en su sistema de contratación pública.

1.3. Accountability y gobierno abierto

La rendición de cuentas y el gobierno abierto son fundamentales para el buen gobierno, y la Ley de Transparencia y Buen Gobierno certifica este extremo en su preámbulo, al disponer que “solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

La rendición de cuentas o accountability constituye un refuerzo de la efectividad del principio de transparencia, fundamental para que los resultados de la actividad administrativa lleguen a los ciudadanos y puedan ser comprendidos por estos. Accountability es un término procedente del inglés utilizado habitualmente, y consistiría en “la obligación de las Administraciones Públicas de responder por sus acciones, en un proceso que puede ser tanto formal como informal, en el que interactúan con las personas a las que afectan sus decisiones, a las que habrán de explicar el motivo por el que han adoptado tales decisiones y actuaciones en lugar de otras alternativas”(31). Por lo tanto, supone amplificar la obligación de las Administraciones Públicas de motivar y fundar sus decisiones, permitiendo un diálogo crítico con los administrados(32) y propiciando el funcionamiento del gobierno abierto(33).

El gobierno abierto u open government tiene su origen en Inglaterra, en torno a la década de los años setenta(34), pero fue en 2009 cuando adquirió gran relevancia a partir de tres Memorandos del ya expresidente de Estados Unidos Barack Obama: Transparency and Open Government, Freedom of Information Act y Open Government Directive(35). Puede definirse como “un proceso multilateral, social y político, en el que se incluirían la transparencia, participación y colaboración del Gobierno y de la Administración. Los ciudadanos y grupos sociales deben integrarse en los procesos políticos con el apoyo de las tecnologías de la información y la comunicación, las cuales deberían mejorar la eficacia y la eficiencia de la acción gubernamental y administrativa”(36).

En este sentido, el Plan de Acción de España relativo al gobierno abierto afirma que “una opinión pública bien informada, exigente y con visión crítica es un elemento clave para una democracia de calidad, como también lo es la existencia de cauces que permitan la participación de los ciudadanos en la acción pública. Solo si los ciudadanos sienten que pueden intervenir en las políticas que se llevan a cabo podrán percibir al Gobierno y a la Administración como algo suyo, como algo de todos”(37). Junto a lo anterior, no pude olvidarse que “es inteligente gestionar instituciones y organizaciones contando con la participación activa de quienes están afectados por ellas, porque permite atender a las expectativas legítimas de los grupos de interés y, en consecuencia, tomar mejores decisiones”(38).

La Orden HFP/134/2018, de 15 de febrero, por la que se crea el Foro de Gobierno Abierto, ha dado un paso más más hacia la participación ciudadana en los asuntos públicos y, según se desprende de su artículo primero, tiene como finalidad “institucionalizar la colaboración y fortalecer el diálogo permanente entre las Administraciones Públicas y la sociedad civil en materias relacionadas con el gobierno abierto y en particular con el objetivo de impulsar la colaboración, la transparencia, la participación y la rendición de cuentas”. Está integrado por un total de 64 vocales, representando la mitad a las Administraciones Públicas y la mitad restante a la sociedad civil.

2. Normativa en materia de transparencia y buen gobierno

2.1. Marco estatal

Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, venía a llenar un importante vacío legislativo en el ordenamiento jurídico español ya que, tras más de tres décadas de democracia, no había visto la luz una norma en este ámbito. Como dijimos anteriormente, la LTBG presenta una escasa ambición y responde más bien a una operación de marketing por parte del ejecutivo que la impulsó, así como a la necesidad de responder a la creciente presión social que reclama mayores dosis de transparencia, control de la actividad pública y rendición de cuentas. Prueba de ello es que el Gobierno ha recurrido numerosas resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que obligaban a diversos entes y organismos públicos a publicitar determinada información sobre la utilización que hacían de los fondos públicos que les eran asignados(39).

La Ley supone el desarrollo del derecho de acceso previsto por el artículo 105 b) de la Constitución Española y anteriormente recogido por el artículo 37 de la extinta Ley 30/1992, derogado este último precepto por el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, facilitando y simplificando el proceso que han de seguir los interesados. Se ha criticado que no se establezcan claramente las causas de denegación del derecho de acceso, por las posibilidades de que los encargados de autorizarlo pudieran contar con mayor discrecionalidad(40), algo que con el futuro reglamento que desarrolle las disposiciones de la LTBG pretende corregirse, pero que por lo que se desprende de su borrador, no contribuye excesivamente a ello(41).

Asimismo, la Ley prevé que los sujetos recogidos en su ámbito subjetivo de aplicación tengan que cumplir unas mínimas obligaciones de publicidad activa, con la finalidad de que los ciudadanos puedan tener conocimiento de sus actuaciones. Por lo que respecta al buen gobierno, recoge una serie de principios generales y de actuación, así como de infracciones y sanciones aplicables en el ámbito de la Administración General del Estado, concretamente a los miembros del Gobierno, a los Secretarios de Estado y al resto de los altos cargos de la AGE y de las entidades del sector público estatal, de Derecho público o privado, vinculadas o dependientes de aquella.

Por último, es reseñable la creación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que según el artículo 34 LTBG “tiene por finalidad promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno”. La regulación de este órgano ha sido ampliamente criticada porque su adscripción al Ministerio de Hacienda y Función Pública (que correspondería en la actualidad a la Secretaría de Estado de Función Pública integrada en el Ministerio de Política Territorial y Función Pública) le hace depender funcionalmente del ejecutivo(42), algo que rompe la autonomía e independencia que predica la LTBG. Esto se proyecta sobre el ámbito práctico cuando se reducen los fondos asignados a este órgano; también cuando no se puede contar con los abogados del Estado en aquellos casos en los que la contraparte forma parte de la Administración General del Estado.

La Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes, presentada por el grupo parlamentario Ciudadanos, prevé que la elección del Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se realice por el Congreso de Diputados, y no a propuesta del Ministerio de Política Territorial y Función Pública como sucede ahora, por mayoría de tres quintos entre personas de reconocido prestigio que estén en posesión de un título universitario superior, y con competencia profesional en materias relacionadas con la transparencia y el acceso a la información pública.

La Proposición de Ley Ómnibus Contra la Corrupción, como es conocida, también otorga al Consejo la posibilidad de imponer sanciones, facultad con la que no cuenta actualmente. Sería conveniente que el Consejo cuente con una partida presupuestaria independiente del Gobierno central, puesto que este hecho supone una grave merma de la independencia y autonomía de este órgano, pudiendo por tanto recibir represalias cuando denuncia malas prácticas de aquél(43). Por su composición, además, se trata de un órgano susceptible de ser politizado, porque para fomentar decididamente su independencia debería estar compuesto por funcionarios públicos en activo, garantizando que por su acceso y el derecho de inamovilidad del que disfrutan, sea más complicado que se subordinen a intereses políticos.

2.2. Marco autonómico

Con anterioridad a la LTBG solo existían cuatro normas autonómicas de transparencia y buen gobierno: “la Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y Buenas Prácticas en la Administración Pública Gallega(44); la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la Buena Administración y del Buen Gobierno de las Islas Baleares (45); la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de Transparencia y del Gobierno Abierto de la Comunidad Foral de Navarra y la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura ”(46). En junio de 2018 todas las comunidades autónomas cuentan con una norma de desarrollo de la LTBG(47), exceptuando las de Cantabria, Madrid, País Vasco y Principado de Asturias que se encuentran tramitando sus proyectos de ley(48), incumpliendo el plazo de dos años establecido en la Disposición Final novena de la LTBG para dar desarrollo a sus disposiciones.

Los preámbulos de las normas autonómicas predican, ante todo, la necesidad de fomentar la transparencia, la rendición de cuentas, y la participación ciudadana, así como la oportunidad de reutilizar la información pública para su posterior explotación por empresas infomediarias(49), lo que generaría riqueza económica, y se incide en la planificación y evaluación de las políticas públicas como señala con especial énfasis la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (50).

La última norma autonómica en ver la luz ha sido la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra. Se trata también de una de las más vanguardistas y modernas, que entre sus disposiciones recoge numerosas referencias a la Administración electrónica; amplifica notablemente las obligaciones de transparencia establecidas en la legislación básica estatal sobre la contratación pública; recoge el trámite de audiencia para aquellos solicitantes del derecho de acceso a la información pública cuando esta les haya sido denegada; y obliga al registro público a los grupos de interés.

Tanto en la normativa básica estatal como en las normas de desarrollo autonómicas sobre buen gobierno y transparencia, se echa de menos un papel más importante de los empleados públicos, dado el peso y la importancia que representan para que se alcance ese deseado buen gobierno. Es fundamental contar con un equipo humano de excelentes profesionales que haga funcionar eficientemente al sector público, para lo que es crucial disponer de un sistema de acceso y una carrera que garanticen tener entre sus filas a los mejores.

II. INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR PÚBLICO

1. Los trabajadores: el recurso más valioso de cualquier organización

Las personas que trabajan al servicio de cualquier organización constituyen el recurso más valioso de la misma, por encima de los económicos, tecnológicos o de cualquier otra índole. Los empleados son el corazón y el cerebro que hacen funcionar al resto de medios, tanto materiales como inmateriales, y del que dependerá toda la estructura, aportando su esfuerzo, tiempo, habilidades, sacrificio, talento, capacidad y creatividad, tratándose por ello de un recurso insustituible(51). Lo enunciado explica la importancia que tiene gestionar los recursos humanos correctamente, y es por ello que las empresas dedican importantes esfuerzos a los procesos de selección de sus futuros empleados, pero también a formarlos continuamente y a promocionarlos cuando son estratégicos para sus intereses.

Las opciones de las organizaciones privadas para contratar personal o despedirlo, cuentan con unas dosis de flexibilidad bastante altas. De hecho, solo están delimitadas por algunas disposiciones previstas en la legislación social destinadas a proteger los derechos de los trabajadores y que, por desgracia, cada vez son menos favorables a los intereses de estos últimos, basándose en el pretexto de la crisis económica y financiera. En este tipo de entidades se presume, por tanto, que el empresario gestionará sus recursos humanos de forma que contratará y promocionará a aquellos que le procuren mayores beneficios y ventajas para su negocio. Esta situación, sin embargo, es mucho más compleja en el sector público, puesto que aquí los intereses que están en juego dejan de ser los de una persona o grupo de personas que únicamente arriesgan sus recursos, y pasan a ser los de la sociedad: el interés público.

Los trabajadores al servicio de las Administraciones Públicas, entes u organismos del sector público han de ser seleccionados en igualdad de condiciones tal como dispone el artículo 23.2 CE, y conforme a los principios de mérito y capacidad invocados en el artículo 103.3 CE. El Derecho de la función pública es el encargado de dar regulación a esta vertiente del Derecho administrativo, aquel que tradicionalmente ha tratado de luchar contra las inmunidades de la Administración mediante el repliegue de sus prerrogativas(52). Siempre ha sido una ardua labor la de gestionar los recursos humanos del sector público: desde aquellos lejanos tiempos de los Habsburgo, encabezados por Carlos V, con la venta de oficios(53), a otros más cercanos en el que los poderes políticos de turno consideraban los empleos públicos como un botín incluido en su conquista del poder. Desde esta óptica, podían asignar a sus más allegados sin acreditar más mérito ni capacidad. Aún en la actualidad, quedan algunos resquicios como puede observarse con la ausencia de una dirección pública profesional(54).

El Derecho de la función pública debe acometer en los próximos años varias reformas que permitan adaptar nuestro sistema de provisión de empleados públicos, a las necesidades presentes y a largo plazo del sector público. Captar personal con habilidades, talentoso y creativo ha de ser la prioridad, y para ello es imprescindible modernizar los sistemas de acceso al empleo público. Otra premisa a la que ha de responder la gestión de los recursos humanos por el sector público es la de desarrollar una carrera profesional que permita satisfacer las necesidades de los funcionarios, considerándose estas no solo desde el punto de vista económico, sino también desde el emocional y psicológico(55).

Cuidar a los empleados públicos es crucial para retener a las personas más capacitadas, puesto que carece de sentido captar a los mejores si después se les deja marchar por no disponer de un sistema de promoción, que responda a las expectativas legítimas que una persona pueda tener en torno a su vida profesional, además de que la Administración perdería un experto al que habría dedicado tiempo y recursos para su formación. Otro riesgo inherente es que el talento se pierda no porque el personal decida marcharse, sino porque la organización no sepa explotar plenamente sus capacidades y acabe desmotivado. Para ello, es imprescindible planificar un buen sistema de promoción interna, tanto horizontal como vertical, respaldado por un programa de evaluación del desempeño que permita valorar objetivamente los méritos y capacidades.

2. Los sistemas de provisión de empleados públicos

2.1. La selección como momento clave para captar a los mejores

Para asegurar el buen funcionamiento de cualquier empresa, entidad u organismo es fundamental poner especial atención a la selección de sus futuros trabajadores. Estos serán los encargados de desarrollar las actividades propias de la organización, de asentar las bases de su progresión y conducirla hacia el futuro, siendo además sus representantes ante la sociedad, llevando su nombre allá donde vayan. Es quizás el momento más importante dentro de la gestión de los recursos humanos, en el que se pueden comenzar a desarrollar las líneas directrices de lo que se quiere conseguir de los futuros empleados, ya que, aunque programar un desarrollo formativo y un modelo de promoción adecuado es importante, estos se ejecutarán sobre el personal que finalmente sea contratado.

No es lo mismo contratar a una persona con unas actitudes y aptitudes que abundan entre el común de la población(56), que captar a otra que tenga talento y goce de habilidades para desempeñar las funciones que tenga asignadas. En las Administraciones Públicas existen retos muy importantes sobre la mesa que han de empezar a acometerse inmediatamente, y para todos ellos será indispensable mejorar el sistema actual, por lo tanto, el éxito pasa necesariamente por la innovación, modificando gran parte de los procesos y la forma de actuar del sector público que no permite dar una respuesta eficaz a los problemas de los ciudadanos.

Pocas organizaciones que generen problemas a sus clientes acaban teniendo éxito, puesto que cuando recurren a sus servicios es precisamente para que los resuelvan. En el caso de las Administraciones Públicas, no son pocos los casos en que la burocracia y la escasa preocupación de sus trabajadores, subsumidos en una Administración arcaica y obsoleta(57), acaban por frustrar los intentos de muchas personas por ejercer sus derechos y obligaciones como buenos ciudadanos. Por el contrario, el papel de los empleados públicos ha de ser el de solucionar esos problemas de la forma más beneficiosa para el administrado y el interés público, lo que repercutirá decididamente en la construcción de una buena administración.

El futuro de las pensiones, por ejemplo, ante el incremento de la población de la tercera edad aparejado a la mayor esperanza de vida; luchar contra el aumento de la desigualdades sociales; adoptar medidas para frenar el cambio climático y proteger el medio ambiente; la revolución tecnológica que sigue modificando la forma de entender la vida diaria; aliviar las tensiones nacionalistas y territoriales que afectan con especial dureza en los últimos tiempos a nuestro país y que amenazan con romper su integridad; o la lucha contra la corrupción, son solo algunas de las cuestiones que exigen respuestas urgentes por parte de los poderes públicos, y para alcanzarlas es imprescindible contar con un cuerpo de empleados públicos ampliamente capacitados que contribuya a su consecución(58).

Llegados a este punto, cabe plantearse si el sistema de provisión de empleados públicos utilizado por las Administraciones es la mejor alternativa de la que disponen, o si por el contrario, es preciso plantear una reforma sustancial del mismo que permita afinar mejor en la búsqueda de los nuevos trabajadores. Parece que cada vez son más las voces cualificadas que apuntan a que el sistema de oposición ha quedado completamente obsoleto, y que es hora de modernizarlo por otro que se adecue mejor a las funciones propias del puesto de trabajo. Las actuales pruebas valoran la capacidad memorística por encima de cualquier otra, obligando a los candidatos a memorizar temarios que poco tienen que ver con las necesidades reales del puesto de trabajo. Asimismo, el sistema de oposiciones presenta numerosas lagunas por las que puede filtrarse la discrecionalidad; y cabe la posibilidad de que la suerte acompañe a unos candidatos frente a otros, por el simple hecho de salir una bolita con un tema en vez de otra.

Analizamos en los siguientes epígrafes algunas de estas vicisitudes, comenzando por el estudio de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que han de informar la planificación y desarrollo de las pruebas de acceso a la función pública, para a continuación proponer sistemas de selección más adecuados a las necesidades de la Administración actual.

2.2. Principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública

El acceso a un empleo público no puede producirse de la misma forma que en el sector privado, en el que el empresario o la persona en quien delegue cuentan con total libertad para contratar. En el ámbito público, como ya anticipamos, es preciso atenerse a una serie de principios y reglas que garanticen el cumplimiento del interés general. El Derecho de la función pública ha de prever un sistema que permita seleccionar a aquellos trabajadores merecedores sobre los demás candidatos, de percibir un salario con cargo al erario por los servicios prestados, adquiriendo la condición de funcionarios de carrera(59), “tras superar determinadas pruebas selectivas más o menos rigurosas”(60).

El artículo 23.2 de la Constitución Española establece que los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”, el cual hay que conectar con el 103.3 de la norma normarum de nuestro ordenamiento, que dispone que “la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Por lo tanto, tres son los principios que han de informar el acceso de los ciudadanos a la función pública, recogidos en el artículo 1.3 b) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y por el artículo 55 del mismo texto legal como principios rectores de acceso al empleo público: igualdad, mérito y capacidad.

El Tribunal Constitucional ha interpretado el significado de los artículos 23.2 CE y el 103.3, así como su conexión en la Sentencia 111/2014, de 26 de junio. Según expone el alto tribunal “con respecto al art. 23.2 CE existe una consolidada doctrina de este Tribunal Constitucional según la cual lo que el citado precepto constitucional consagra es un derecho de configuración legal, de tal modo que compete establecer las condiciones de acceso a la función pública con arreglo a los principios de igualdad, mérito y capacidad (art. 103.3 CE) al legislador, correspondiendo a este la decisión sobre los distintos requisitos y condiciones para el acceso a la función pública que han de reunir los candidatos. De esta forma la Constitución española reserva a la ley la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho establecido en su art. 23.2, lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles han de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, los cuales solo pueden preservarse y establecerse mediante la intervención positiva del legislador. Además, el art. 23.2, en relación con el 103.3 CE, instituye un derecho de acceso en condiciones de igualdad, al que se opone la integración automática de determinados grupos en la función pública, así como, en principio y salvo excepciones, las llamadas pruebas restringidas para el acceso a la función pública”(61).

El reconocimiento al más alto nivel de estos principios supuso una ruptura con el triste pasado que caracterizaba la gestión de los recursos humanos, que iba desde la venalidad a la más simple apropiación, lo que en el mundo anglosajón se denomina como spoil system. Ambos sistemas demostraron ser dañinos para atraer y retener el talento al no valorar en ningún momento las habilidades y destrezas de los candidatos, ya que el primer sistema dependía de la procedencia familiar y su capacidad adquisitiva para hacer frente a los costes exigidos por la corona, y en el segundo, del grado de lealtad y servicio al partido político que en un momento dado se hacía con las riendas del poder. En este último caso, además, no era posible la profesionalización de los empleados públicos, al depender su puesto de trabajo exclusivamente de la ocupación del poder por el partido político del que era afín el beneficiario.

En algunos de los países más avanzados comenzaron a concienciarse tempranamente de la necesidad de cambiar la forma de acceso de los empleados públicos. Tal fue el caso de Estados Unidos con la aprobación de The Pendleton Act de 1883(62). En España, el “sistema de despojos” se alargará hasta el año 1918, año en el que es aprobada la Ley de Bases de 22 de julio, conocida como el Estatuto Maura, aprobado “a raíz de una huelga general de empleados públicos en demanda (sobre todo) de mejoras retributivas”(63), que acabaría de facto con las cesantías, si bien este término no sería completamente eliminado hasta 1954. Hasta dicho año “se suceden iniciativas loables que van desde los aún tímidos intentos de López Ballesteros (todavía en el período absolutista) al avanzado Estatuto de Bravo Murillo (1852), el Estatuto de O’Donnell (1866) o los frustrados proyectos del período de la Restauración. Sin embargo, estas normas, en el mejor de los casos, solo fueron aplicadas por breve tiempo justo hasta el siguiente cambio político o reajuste ministerial y en algún caso no llegaban siquiera a ser abolidas, simplemente dejaban de aplicarse”(64).

Las cesantías supusieron un coste enorme para el erario público en términos económicos y especialmente de oportunidad. En el primer caso, porque la Administración estaba obligada a indemnizar a los cesantes una vez que eran forzados a renunciar a su puesto de trabajo; y en el segundo porque además de que no se captaba al personal más válido, con esta dinámica era imposible formar expertos y profesionalizar la plantilla de recursos humanos dada la brevedad de su paso por las Administraciones Públicas. Los principios de mérito y capacidad consiguieron dificultar notablemente el sistema de botín, haciéndolo prácticamente inviable(65), y coadyuvaron a implantar otros mecanismos que, a pesar de su gran margen de mejora, permitían incrementar notablemente la calidad de los funcionarios que entraban al servicio público.

El Tribunal Constitucional ha interpretado a lo largo de estos años los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público en una copiosa jurisprudencia. En su Sentencia 302/1993, de 21 de octubre, el Tribunal esgrimía “la igualdad de trato que en el Estado de Derecho constituye, desde la perspectiva institucional, uno de los fundamentos objetivos del orden jurídico que aquél reclama, en cuanto es un ineludible corolario de la igualdad ante la Ley, frente a los sistemas vigentes en organizaciones históricas anteriores, donde eran frecuentes toda clase de restricciones por diversas causas e, incluso, la compraventa y patrimonialización de los oficios públicos”(66).

El máximo intérprete de nuestra Carta Magna otorga un carácter autónomo al principio de igualdad para el acceso al empleo público, puesto que “cuando la queja por desigualdad se plantea respecto de los supuestos comprendidos en el art. 23.2 CE no es necesaria la invocación del art. 14 CE, porque el propio art. 23.2 CE especifica el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos y es este, por tanto, el precepto que habrá de ser considerado de modo directo para apreciar si el acto o la resolución impugnados han desconocido el principio de igualdad; cuando menos, siempre que la diferenciación no se deba a algunos de los criterios de discriminación expresamente impedidos por el art. 14 CE”(67).

El principio de igualdad “no confiere derecho alguno a desempeñar funciones determinadas, ni siquiera el derecho a proponerse como candidato a las mismas, sino que garantiza a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a las mismas que tengan carácter discriminatorio y otorga un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la justicia ordinaria, y, en último extremo, ante este Tribunal Constitucional toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad”(68).

Respecto a los principios de mérito y capacidad, la Sentencia del Tribunal Constitucional 154/2017, de 21 de diciembre, dispone que la consagración de estos principios “para el ingreso en la función pública constituye un presupuesto básico de la configuración de una función pública profesionalizada. Este principio, directamente relacionado con el derecho fundamental del artículo 23.2 CE, también es aplicable a la carrera administrativa y a la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya son funcionarios públicos”(69), por lo que la promoción de los empleados públicos no puede desconocer de su aplicación, si bien el Tribunal tolera una cierta flexibilización de estos como ha manifestado en alguna ocasión.

Es el caso de la Sentencia 236/2015, de 19 de noviembre, en la que el Tribunal Constitucional determinó que “en el momento del acceso a la función pública no hay más canon que los principios constitucionales de mérito y capacidad, pero con posterioridad otros criterios pueden acompañar a dichos principios”. De esta forma, “es diferente el rigor e intensidad con que operan los principios de mérito y capacidad según se trate del inicial ingreso en la función pública o del ulterior desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa, pues en el supuesto de provisión de puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública y, por ende, acreditado los requisitos de mérito y capacidad, cabe tener en cuenta otros criterios distintos enderezados a lograr una mayor eficacia en la organización y prestación de los servicios públicos o a satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos”(70).

El Tribunal Supremo ha dado una interpretación de lo que cabe entender por mérito y capacidad(71), en su Sentencia núm. 3171/2006 de 29 de mayo de 2006 (Rec. 309/2004), dictaminando que el principio de mérito ha de comprenderse “en el sentido de valores ya acontecidos y acreditados en el currículum del candidato”, en tanto que por capacidad las “aptitudes específicas de desempeño eficaz del destino pretendido”.

2.3. La oposición como sistema de acceso obsoleto

El Derecho de la función pública ha tratado de configurar un modelo que permita dar cumplimiento a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, plasmados en los artículos 23.2 y 103.3 de la Carta Magna(72). El sistema que más se adecua de entre los previstos actualmente a estos principios es el de oposición, puesto que determina los exámenes a realizar y el temario a estudiar desde el momento de la publicación de la celebración de dicha prueba(73). Pero hemos de anticipar que no garantiza tener entre las filas de la Administración a los mejores y más preparados, y ello por varias razones que muestran la necesidad de innovar el sistema de provisión de empleados públicos.

Uno de los motivos que convierte a los actuales sistemas de oposición en ineficientes es que llevan a los candidatos a memorizar un temario demasiado extenso, que en numerosas ocasiones no está directamente relacionado con el puesto a cubrir y tampoco acredita la idoneidad de quienes lo aprueban para desempeñar las tareas propias de un determinado puesto de trabajo(74). Autores de la talla del profesor KELMAN, quien fue nombrado Administrator of the Office of Federal Procurement Policy in the Office of Management and Budget, del Gobierno de los Estados Unidos, se muestran contrarios a la selección del personal al servicio del sector público por el sistema de oposiciones.

KELMAN afirmó que las oposiciones “solo permiten seleccionar buenas memorias” y que “el conocimiento de la ley no hace al buen gestor(75)”, en base a su experiencia como profesor en la Escuela de Gobierno Kennedy. Compartimos la idea de que es necesario abordar una profunda reforma del sistema de provisión de empleados públicos en el sector público español, para disponer de personal creativo e innovador, profesionalizando el modelo de recursos humanos y siempre con máximo respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad(76).

Además, el sistema de oposición, aunque en principio sea el que mayores garantías de respeto de los principios de igualdad, mérito y capacidad pueda proporcionar en el marco español, se produce un importante quebranto de la igualdad de oportunidades entre los ciudadanos que pretendan acceder a un empleo público. No defendemos aquí la tesis de que el acceso deba producirse por la vía laboral u otras que todavía supongan menores garantías de respeto de los anteriores principios constitucionales(77), pero sí que es cierto que la preparación de una oposición implica un importante coste de oportunidad para aquellas personas que pretenden acometerla, con unas probabilidades de éxito inciertas(78).

No nos referimos solamente al tiempo y constancia que han de emplear los potenciales candidatos para alcanzar el objetivo de superar la prueba, renunciando y posponiendo otros objetivos referentes a la vida personal y familiar, sino más bien al hecho de que no todos los potenciales opositores disponen de las mismas posibilidades económicas que les permitan dedicarse durante varios años exclusivamente a preparar la prueba. Perfectamente se puede dar el caso de que la persona que quizás sea la más idónea para desempeñar el puesto de trabajo, no pueda presentarse porque no cuenta con el respaldo familiar o de otro tipo para cubrir las necesidades vitales subyacentes al proceso(79).

Es interesante plantear si dicho coste de oportunidad no solo afecta al ámbito personal y profesional del potencial opositor, sino que este se extienda también a la Administración y a la sociedad, al estar desaprovechando un tiempo valioso para que el futuro empleado público adquiera experiencia y habilidades en el desempeño de las funciones propias del puesto de trabajo al que sería destinado, dos características imprescindibles para la formación de un experto.

Además, el sistema de oposición está inexorablemente unido a un importante porcentaje de suerte en el día de la celebración del examen, dependiendo de criterios tan aleatorios como el orden de exposición ante el tribunal, al haberse demostrado que cuanto más candidatos discurren más exigentes se vuelven sus miembros; “la bola” con el tema que tenga que cantar el opositor al poder ser uno de los pocos que el candidato se ha estudiado o justo alguno de los que no pudo estudiar; o la posibilidad de conexiones entre preparadores y tribunales, en la que los primeros se benefician de un lucrativo negocio que en ciertas ocasiones cuenta con el beneplácito de los segundos, o incluso los mismos preparadores participan del tribunal calificador, lo que acaba por destruir la imparcialidad y objetividad que se les presume, corrompiendo el sistema.

Existen en la actualidad algunos modelos de selección de empleados públicos que optan por otros mecanismos para proveer a las Administraciones del que será su personal. Es el caso de Reino Unido, país en el que lleva unos años funcionado un programa orientando a captar talento de las universidades mediante la realización de unas prácticas retribuidas en el periodo estival, en la que los estudiantes tendrán ocasión de conocer el funcionamiento real de una Administración Pública(80). En este programa pueden participar aquellos alumnos universitarios que estén en sus dos últimos años de carrera y destaquen por su nivel de excelencia y talento. Si alcanzan una valoración positiva al finalizar dicho programa, conseguirían acceder al Fast Pass como vía prioritaria para llegar a la fase final del proceso de selección, además de un curso de preparación avanzado para superar el Civil Service Fast Stream(81).

Lo más relevante de este modelo es la idea de captar talento desde dentro de las universidades para aquellos puestos de trabajo que requieran de una mayor responsabilidad y capacitación. La puesta en práctica de programas que permitan valorar el grado de excelencia y capacidad de los participantes en los últimos años de carrera puede contribuir a mejorar el sistema de acceso al empleo público. Esto nos lleva a plantear que es necesario reforzar el papel de las universidades españolas en la formación de los futuros empleados públicos, como foco de provisión del talento y la excelencia del sector público.

El principal problema que se deriva de este sistema es establecer pruebas y órganos de selección capaces de identificar a las futuras promesas, siendo realmente independientes de los aparatos políticos y sin abusar de la discrecionalidad de la que puedan disfrutar en el desarrollo de sus funciones. Conseguido este propósito, el modelo puede ser de gran utilidad para seleccionar a los futuros funcionarios públicos, con pruebas acordes a las tareas que habrán de desempeñar.

En conclusión, para mejorar nuestro sistema de acceso a la función pública es necesario realizar un estudio comparativo de los modelos de otros países desarrollados, adoptando las fases que mejor funcionan y dan buenos resultados, para construir uno nuevo que recoja las notas positivas de cada uno de ellos. Pero, ante todo, lo que es necesario construir en este país para que realmente podamos contar con una Administración sin corrupción y con mejores profesionales, es una cultura de la integridad que empiece a cultivarse desde ya, comenzando por la educación de las generaciones más jóvenes en valores como la honestidad, la transparencia y el interés por el servicio público.

3. Conservación y fomento del talento

3.1. Employer branding

Realizar un proceso de selección enfocado a captar a los mejores candidatos para formar parte del equipo de recursos humanos de una Administración Pública, y luego no disponer de los instrumentos necesarios para retenerlos, es algo contrario a los principios de buena administración y eficiencia. Ninguna organización puede permitirse el lujo de dejar escapar a sus mejores profesionales o infrautilizarlos, por no disponer de un sistema adecuado de promoción personal y profesional. Asimismo, también es de gran importancia la imagen que irradia una Administración al exterior, para atraer en sucesivas convocatorias a los mejores candidatos posibles, lo que podría denominarse como “un efecto llamada al talento”.

En los últimos años, ha cobrado especial interés la técnica del Employer Branding, cuyo origen se sitúa en la década de los sesenta del siglo pasado en un hospital de Estados Unidos, que trató de demostrar la importancia de cuidar su reputación en la gestión de los recursos humanos, para atraer al personal más cualificado e incorporarlo a sus filas. AMBLER y BARROW lo definieron como “el paquete de beneficios funcionales, económicos y psicológicos que ofrece el trabajo e identificado con la empresa empleadora”(82). Esta figura podría extrapolarse perfectamente al ámbito de la gestión de los recursos humanos en el sector público, desarrollando medidas para proyectar una imagen de lugar excelente para trabajar.

Las Administraciones Públicas tradicionalmente han contado con la ventaja de ofrecer puestos de trabajo prácticamente vitalicios, cuando un opositor logra superar la prueba y conseguir una plaza, algo que en los últimos años con la tasa de desempleo disparada se volvió todavía más atractivo. Igualmente, los salarios son más altos de media que en el sector privado, como prueba el hecho de que el salario medio bruto en el sector público alcanzó los 2.623,5 euros en 2016, mientras que en el sector privado se situó en 1.694,2(83). Complementar estos incentivos con una carrera profesional atractiva puede ser fundamental para captar y retener el talento en el empleo público.

3.2. Carrera profesional y evaluación del desempeño

Durante los años de crisis económica y financiera han sido numerosas las voces que se han alzado contra la estabilidad en el empleo de los funcionarios de carrera, considerando que es un premio excesivo por el hecho de aprobar una oposición o concurso-oposición. No obstante, la inamovilidad de estos funcionarios, más que como un privilegio, se ha considerado tradicionalmente como una garantía frente a las injerencias políticas(84), contribuyendo a la profesionalización de la función pública(85). En algunas ocasiones, es cierto que la seguridad que otorga contar con un puesto de trabajo vitalicio casi blindado acaba por conducir a los trabajadores a un estado de excesiva relajación que repercute negativamente en los intereses de las Administraciones Públicas, lo que puede acabar por extenderse en forma de desmotivación entre sus compañeros(86).

Para que no se produzca esta situación es imprescindible adoptar medidas tendentes a evitar la homogeneización de los empleados públicos, es decir, que sean igualmente premiados aquellos que prestan un gran servicio público de aquellos que no. Para ello es necesario crear mecanismos que permitan la evaluación del desarrollo personal, para recompensar y promocionar a aquellos empleados que desarrollen sus cometidos con mayor grado de eficiencia(87). Dicha evaluación, tal y como indicó SALVADOR SERNA, “representa algo más que una mera herramienta de gestión de los recursos humanos, pues incorpora un potencial de apoyo a los procesos de cambio organizativo, que incide tanto en la cultura administrativa —a través de la comunicación que propicia— como en las rutinas de trabajo por objetivos y su revisión, y, al mismo tiempo, ofrece una importante base de información para validar la evolución del sistema en su conjunto”(88).

La clave para motivar a los empleados públicos puede encontrarse en el desarrollo del derecho a la promoción profesional que tienen todos los funcionarios de carrera, el cual viene consagrado por el artículo 16 TREBEP, entendiendo por carrera “el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad”. Frente al tradicional modelo de carrera vertical consistente en la movilidad jerárquica de ascenso a puestos de trabajo de nivel superior, la carrera horizontal fue una de las grandes innovaciones del Estatuto Básico del Empleado Público de 2007(89).

Esta nueva modalidad de promoción fue propuesta por la Comisión de expertos para el estudio y preparación del EBEP(90), al prever que las Administraciones que lo estimen conveniente, puedan “implantar un sistema de carrera horizontal, que no descanse en la movilidad jerárquica o vertical de ascenso a puestos de trabajo de nivel superior, sino en el reconocimiento de los conocimientos técnicos y de trabajo desarrollado por el empleado público, mediante la determinación de distintas categorías (o modalidades equivalentes), fijando el número de categorías, los criterios de progresión de una a otra y la compensación retributiva correspondiente a cada una”(91).

Para aplicar la carrera horizontal es imprescindible articular un sistema de evaluación del desempeño, definido este por el artículo 20 del TRLEBEP como “el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados”. Puede ser una vía interesante para hacer sentir al empleado público parte importante de la plantilla, aplicando un sistema de incentivos adecuado al esfuerzo y los logros alcanzados, pero también existe la posibilidad de utilizarla para castigar la mala conducta de un trabajador que no contribuye a la consecución de los objetivos, una opción poco explorada pero que empieza a verse en algunas normas autonómicas de función pública(92).

Es el caso de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, cuyo artículo 66.8 dispone que “los resultados de la evaluación del desempeño, en los términos que se establezcan reglamentariamente, pueden dan lugar a que el periodo de tiempo evaluado no se valore como experiencia en los procedimientos de provisión ni en los procesos selectivos que se convoquen por los sistemas de concurso-oposición o concurso, así como, en su caso, en los procedimientos de designación de personal directivo profesional”. El proyecto de Ley de Empleo Público de Euskadi recoge esta misma previsión, pero da un paso más, y determina que “la obtención continuada de resultados negativos en la evaluación del desempeño, de conformidad con lo que se prevea en cada Administración Pública, dará lugar a la remoción del puesto obtenido por concurso, previa audiencia de la persona interesada y mediando resolución motivada, en los términos que se prevean reglamentariamente”(93).

En conclusión, la evaluación del desempeño es un instrumento fundamental para contribuir a “la transparencia, a la rendición de cuentas, al gobierno abierto o a la buena administración, que difícilmente podrán materializarse sin la existencia de controles sobre la actuación de los recursos humanos con los que cuenta la Administración”(94), y en definitiva al buen gobierno. Una de las cuestiones claves para que este mecanismo tenga éxito es asegurar que la evaluación la desarrollen agentes que garanticen la máxima objetividad, independencia e imparcialidad posibles, lo que en algún modelo se pretende mediante la incorporación de una segunda firma a la evaluación: la del jefe inmediato superior del evaluador(95).

III. LOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA Y LA INNOVACIÓN

1. Evolución de la e-Administración

Las tecnologías de la información y la comunicación están fuertemente arraigadas en la sociedad contemporánea, habiéndose convertido en un medio indispensable en la forma de vida de muchas personas. La utilización de Internet y otras herramientas telemáticas permiten realizar numerosas actividades de lo más variopintas: compras en supermercados o negocios de comida a domicilio, compraventa de todo tipo de bienes y servicios, el envío de información en escasos segundos desde lugares remotos, la comunicación con otras personas de forma gratuita, pagos electrónicos, el envío y la recepción de documentos en formato digital, etc.

El descubrimiento y desarrollo de las TICs fue un claro ejemplo de lo que se denomina “innovación radical o disruptiva”(96). Gracias a la invención de Internet, al avance y desarrollo de dispositivos electrónicos y de almacenamiento y tratamiento de la información, la sociedad ha sufrido un impresionante giro en la forma de entender el Mundo en que vivimos, especialmente en la manera de producir bienes y servicios y de difundir el conocimiento(97). El espectacular desarrollo que ha sufrido nuestra sociedad durante estos últimos años es debido, en buena parte, a esta innovación y convenimos en que el sector público no solo no puede quedar excluido de la “sociedad digital”, sino que ha de ser paradigma en su evolución y progreso.

La dificultad para romper la monotonía se ha hecho patente en el funcionamiento de las Administraciones Públicas, donde la inercia de la burocracia hizo casi inviable cualquier intento de introducir las TICs en su día a día(98). Esta tendencia ha intentado corregirse durante los últimos años mediante la progresiva adopción de la Administración electrónica por parte del sector público, con la entrada en vigor de diversas normas que en cierta medida han logrado avanzar hacia el objetivo, de acabar con la tradicional Administración presencial y en papel, incidiendo especialmente en la forma en que esta se relaciona con los ciudadanos(99), si bien todavía queda un largo camino por recorrer para alcanzar las cotas deseables de Administración electrónica(100).

Dentro del contexto normativo, VALERO TORRIJOS distingue dos etapas de desarrollo de la e-Administración. La primera es de transición de la gestión en papel a la digitalización y las relaciones telemáticas, abanderada por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Su “principal objetivo no consistió tanto en facilitar la comunicación entre los diversos sujetos implicados en las relaciones jurídico-administrativas sino, más bien, sentar las bases que permitieran equiparar la validez y eficacia de los documentos en papel con aquellos otros que se generasen utilizando medios electrónicos”. Hay otra etapa, la segunda, de consolidación de la Administración electrónica a partir de la entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos(101).

Esta última etapa parece haber llegado a su fin con las recientes modificaciones operadas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esta tiene como una de sus principales finalidades, tal y como se desprende de su preámbulo, sistematizar toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, así como clarificar e integrar el contenido de las Leyes 30/1992, de 26 de noviembre y 11/2007, de 22 de junio, para profundizar en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico.

Desde instancias comunitarias ha sido recientemente aprobado un Plan de Acción sobre Administración Electrónica, en el cual se incide en que la misma “simplifica los procesos administrativos, mejora la calidad de los servicios y aumenta la eficiencia interna del sector público. Los servicios públicos digitales reducen la carga administrativa de las empresas y de los ciudadanos haciendo que las interacciones con las Administraciones Públicas resulten más rápidas y eficientes, más cómodas y transparentes, y menos costosas. Por otra parte, integrar las tecnologías digitales en las estrategias de modernización de las Administraciones puede reportar más beneficios económicos y sociales para la sociedad en su conjunto”(102).

2. El empleado público como motor de la e-Administración

En España el personal al servicio de las Administraciones Públicas se situaba en 2.535.493 personas en julio de 2017(103), frente a las 2.659.010 del mismo mes de 2009(104). A esta reducción de empleados públicos auspiciada por la tasa de reposición del diez por ciento, establecida a consecuencia de la crisis económica y financiera con el objetivo de adelgazar el volumen de trabajadores públicos y racionalizar el gasto en personal, se suma el efecto colateral del notable envejecimiento de la plantilla con la que cuenta el sector público, que a modo de ejemplo, el número de trabajadores al servicio de los ministerios que supera los 50 años es del 67,3 por ciento del total(105). Todo apunta a que, en los próximos años en los que la recuperación económica irá asentándose, volverá a aumentar la oferta de empleo público, produciéndose una regeneración importante y constituyendo el momento idóneo para captar a los verdaderos artífices del desarrollo y consolidación de la futura Administración electrónica.

Hasta el momento se han asentado las bases de lo que será la futura e-Administración, pero queda todavía la parte de completar su implantación y extenderlo a la totalidad del sector público, puliendo y mejorando muchos de los procesos de interactuación con los administrados. Es por este motivo por el que en los futuros procesos de selección para captar al nuevo personal que acceda al sector público, debe preverse el talento digital como un factor clave para modernizar el funcionamiento de las Administraciones Públicas, dando cumplimiento a preceptos como el 14 de la LPACAP, que recoge el derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. A ello se suman las nuevas disposiciones en contratación administrativa que apuestan fuertemente en el avance de la e-contratación, como es el caso de las Directivas 2014/24/UE sobre contratación pública y la 2014/55/UE relativa a la facturación electrónica en la contratación pública.

Aprovechar la situación actual de renovación de gran parte de la plantilla para introducir trabajadores jóvenes, plenamente duchos en el manejo de las nuevas tecnologías y con una mentalidad mucho más abierta al cambio, es fundamental para el éxito de la transición definitiva hacia la e-Administración. Durante estos años se han podido observar las ventajas de contar con una Administración electrónica, en términos de transparencia, rendición de cuentas y ahorros públicos, lo que pudo apreciarse al comienzo de este trabajo con la Plataforma ProZorro. En esta línea, Francia adoptó recientemente la Action Publique 2022: pour une transformation du service public, que busca mejorar los servicios públicos mediante la modernización de los recursos humanos y la digitalización de las Administraciones Públicas, destinando 700 millones de euros a la financiación de varios proyectos, entre los que se incluyen algunos que investigan prácticas innovadoras en la gestión de los recursos humanos(106).

El gobierno abierto y las políticas de transparencia y accountability que ya comienzan a aplicarse, precisarán de expertos en materia de Administración digital que tengan los conocimientos y habilidades necesarias, para crear y desarrollar los instrumentos adecuados que las pongan en práctica. Asimismo, las propuestas para crear canales electrónicos de denuncia anónima (ante el denunciado) sobre malas prácticas en el ámbito público, y los programas de clemencia para aquellas empresas que destapen casos de colusión en la contratación pública, exigen disponer de estos trabajadores que pueden ser claves en la lucha contra la corrupción.

Apostar por una política pública de contratación de personas con dotes para innovar y capacidades creativas, es el segundo paso para construir una cultura de la innovación y la integridad en las Administraciones Públicas, porque el primero pasa por crear una dirección pública profesional frente a la existente en estos momentos, profundamente politizada y que no garantiza la neutralidad necesaria de sus miembros, los cuales dependen de la suerte que corran sus líderes políticos y de las decisiones de estos. El buen gobierno precisa, por tanto, de una dirección pública profesional integrada por empleados públicos de primer nivel, que apueste por desarrollar en el largo plazo políticas modernizadoras de la Administración, ya que en el corto requieren inversiones, pero no producen efectos palpables por el electorado, como es el caso del desarrollo de la Administración electrónica o la innovación.

La dirección pública profesional “juega como una suerte de rótula o de instancia intermedia entre dos mundos con marcos cognitivos muy diferentes como son el de la política y el de la función pública”(107), y a día de hoy no ha sido desarrollado el artículo 13 del TREBEP con la aprobación del Estatuto del directivo público, que habrá de establecer “los límites entre las arenas política y administrativa”(108). En cualquier caso, sería muy conveniente reservar la alta dirección a funcionarios públicos del grupo A1 que acrediten mayor capacidad y mérito ante un tribunal independiente y ampliamente acreditado. Esto propiciaría una profunda despolitización del sistema de función pública y contribuiría decisivamente a reducir la corrupción, ya que en la actualidad en la AGE son cargos de libre designación de entre funcionarios de carrera en los términos previstos por la LOFAGE, nombrados mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, originando lo que se ha dado en llamar “spoil system de circuito cerrado”(109).

3. El empleado público innovador

Durante los últimos años se ha incidido en la idea de que el sector público ha de erigirse como buque insignia de la innovación, como una idea-fuerza de que sus logros y éxitos innovadores beneficiarán directa e indirectamente a la sociedad. El sector público cuenta con la gran ventaja de disponer de sumas importantes para poder invertir en políticas de innovación, y por ende también está en condiciones de asumir mayores riesgos. Tampoco hay que caer en el equívoco de creer que todas las innovaciones suponen arriesgar excesivamente. Algunas se producen con la simple observancia del día a día en cualquier organización, tanto pública como privada, y solo es necesario que los datos caigan en manos de la persona o personas idóneas. El típico ejemplo de este hecho fue el descubrimiento de la penicilina por Alexander Fleming, una mezcla de casualidad, trabajo y talento(110).

Si pensamos en un sector público innovador, son fundamentales los empleados públicos, los verdaderos artífices de que la innovación se produzca. Anteriormente ya señalábamos la necesidad de mejorar los procesos de selección de estos agentes de la Administración, para reclutar también perfiles creativos, ingeniosos y dinámicos. Esta es la base de la innovación(111). Es difícil, conforme a las estructuras de las Administraciones Públicas, emprender acciones de cambio, dada la escasa flexibilidad existente, la dificultad de salir de la zona de confort y la resistencia imperante a modificar el modelo vigente, y es que como decía Antonio Cánovas, hace más de un siglo, “en materia de Administración Pública todo cambio es sospechoso, aunque sea para mejor(112)”.

Este motivo se debe a la falta de cultura de la innovación arraigada tradicionalmente a nuestro país, pero puede comenzar a resolverse en el ámbito público con un cambio en la gestión de los recursos humanos y el establecimiento de objetivos. La dirección pública profesionalizada que defendemos aquí, dotada de mayor independencia respecto de los poderes políticos, podría garantizar y abordar con mayor rigor los programas de innovación en las Administraciones Públicas, no supeditándolos únicamente a los logros políticos del partido de turno en el poder.

Para incentivar la motivación de los empleados públicos y acabar con la desmotivación, deben preverse incentivos para aquellos trabajadores que concluyan logros innovadores. Por supuesto, con una mejora de las retribuciones o un premio económico, pero también deben tenerse muy en cuenta en el sistema de evaluación del desempeño que se adopte y en los mecanismos de ascenso en la escala vertical. Los empleados innovadores son fundamentales para fomentar el buen gobierno, y para resolver algunos de los retos que deberán afrontar las sociedades en un futuro muy próximo.

CONCLUSIONES

La sociedad ha experimentado un espectacular desarrollo durante los últimos años que ha llevado a un cambio radical en la forma de vida de los ciudadanos. La población desea extrapolar este hecho a sus relaciones con las Administraciones Públicas, si bien el viejo aparato burocrático del sector público es reticente a cualquier cambio en su estructura funcional, lo que ha dificultado históricamente el progreso en aras de la continuidad. No obstante, los administrados han manifestado su hartazgo ante esta situación que propicia en numerosas ocasiones un funcionamiento ineficiente, rodeado de corrupción y ampliamente politizado. Esto condujo a los poderes políticos a operar tímidas reformas tendentes a alcanzar el buen gobierno.

En este trabajo hemos abordado el estudio teórico del buen gobierno para dar una explicación doctrinal de lo que puede entenderse por tal, concluyendo que este es un “principio de principios”, al englobar otros de tal magnitud como los de buena administración, transparencia o la rendición de cuentas, auspiciados por el gobierno abierto, todos ellos fundamentales para construir una auténtica cultura de la integridad. Ha quedado demostrado que aquellos países asolados por la corrupción y con graves problemas de estabilidad política, que han apostado decididamente por la transparencia en sus áreas públicas de mayor interés económico y social, así como por la accountability, lograron importantes ahorros y avances sociales. En España, la Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la Información Pública ha sido un paso positivo, pero a todas luces insuficiente, siendo necesaria una reforma de la norma que la haga más ambiciosa.

Defendemos que para alcanzar el buen gobierno es fundamental la actuación de todos los empleados públicos, como rectos garantes del cumplimiento del interés general, haciendo de filtro entre los poderes políticos y la actuación de la Administraciones Públicas. Para ello, es indispensable contar con una función pública profesional e integrada por los mejores trabajadores posibles, por lo que cobra especial interés la gestión de los recursos humanos: desde los procesos de captación y selección de los trabajadores públicos hasta el desarrollo de sistemas de carrera que permitan tanto estimular como retener el talento.

En lo que respecta a la selección de los empleados púbicos, el sistema de oposición cumplió una importante labor histórica en el ámbito de la función pública española, como la alternativa al “sistema de despojo” en el que los puestos públicos eran el botín del partido político de turno en el poder. No obstante, en la actualidad, la oposición cuenta con numerosas voces críticas sobre su idoneidad para captar a los mejores candidatos posibles. Entre las principales notas negativas destacan que valora de forma desproporcionada la capacidad de memorización frente a otras habilidades; la calificación depende en gran medida de factores aleatorios; a lo que habría que sumar el enorme coste de oportunidad que han de soportar los opositores y en algunos casos sus familias.

Explorar otros modelos que midan habilidades diferentes y más relacionadas con el puesto de trabajo a cubrir, así como que no acaben sometiendo a los candidatos a un sacrificio de tal magnitud, puede contribuir a un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. La principal dificultad para implantar un mecanismo de estas características en España será contar con tribunales íntegros e imparciales, lo que habría que solucionar trabajando en la creación y fomento de una cultura de la integridad.

Es indispensable establecer una carrera profesional para retener y gestionar el talento de los empleados públicos, que prevea incentivos tanto laborales como personales para aquellos trabajadores que destaquen en sus puestos de trabajo. Un modelo de evaluación del desempeño adecuado para valorar los méritos de los empleados y proponer su carrera horizontal, es fundamental, especialmente en aquellas Administraciones que por sus reducidas dimensiones no pueden generar una carrera vertical para satisfacer las expectativas profesionales de su personal. Estos mecanismos también propician que se genere una visión interna positiva sobre el trato a sus trabajadores por parte de las Administraciones Públicas, originando un efecto llamada hacia futuros talentos.

Dentro de la importancia de los empleados públicos en la realización efectiva del buen gobierno, estos tienen también un papel de gran peso para el desarrollo de la Administración electrónica y la innovación. En las futuras convocatorias de empleo público deben darse entrada a candidatos que representen a la sociedad actual, plenamente arraigados en las TICs y las herramientas digitales, comenzando así a operar un cambio en la mentalidad inmovilista que ha venido triunfando en las Administraciones Públicas, lo que permitiría conectar a estas últimas con la sociedad actual. Asimismo, los trabajadores públicos deben trabajar activamente por un sector público más innovador, aprovechando los medios y las políticas públicas para orientarlas, en la medida de lo posible, a explorar prácticas innovadoras.

BIBLIOGRAFÍA Y OTRAS FUENTES DOCUMENTALES

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JURISPRUDENCIA

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Sentencia de 22 de noviembre de 2012, asunto C 277/11, Ispas.

Sentencia de 10 de mayo de 2012, C-368/10, Comisión/Países Bajos.

Sentencia de 25 de octubre de 2011, asunto C110/10 P, Solvay SA/Comisión Europea.

Sentencia de 18 de diciembre de 2008, asunto C349/07, Sopropé.

Tribunal Constitucional:

Sentencia 154/2017, de 21 de diciembre.

Sentencia 86/2016, de 28 de abril.

Sentencia 236/2015, de 19 de noviembre.

Sentencia 111/2014, de 26 de junio.

Sentencia 138/2000, de 29 de mayo.

Sentencia 302/1993, de 21 de octubre.

Tribunal Supremo:

Sentencia de núm. 1547/2017 de 16 de octubre de 2017 (Rec. 75/2017).

Sentencia núm. 4627/2015, de 3 de noviembre de 2015 (Rec. 396/2014).

Sentencia núm. 3171/2006 de 29 de mayo de 2006 (Rec. 309/2004).

NOTAS:

(1). En un reciente informe Grupo de Estados contra la corrupción (GRECO por sus siglas en inglés) relativo a la cuarta ronda de evaluaciones, recriminaba a España que no hubiese adoptado las recomendaciones que le hizo en otro informe anterior para mejorar la lucha contra la corrupción. Vid. Group of States against Corruption, Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors, GrecoRC4(2017)18.

(2). Vid. Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, Declaración sobre el fortalecimiento de la buena gobernanza y la lucha contra la corrupción, el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, p. 2.

(3). KAUFMANN, D., MASTRUZZI, M. y KRAAY, A., Indicadores Mundiales de Buen Gobierno 1996-2007, World Bank Institute, 2008.

(4). El Banco Mundial utiliza seis indicadores para medir las dimensiones del buen gobierno: voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia/terrorismo; eficacia del gobierno; calidad normativa; imperio de la ley; y control de la corrupción. Pueden consultarse en el siguiente link: http://databank.bancomundial.org/data/reports.aspx?source=indicadores-mundiales-de-buen-gobierno.

(5). ARISTÓTELES sentenció que “es preciso observar que las buenas leyes no constituyen por sí solas un buen gobierno, y que lo que importa, sobre todo, es que estas leyes buenas sean observadas. No hay, pues, buen gobierno sino donde en primer lugar se obedece la ley, y después la ley a que se obedece está fundada en la razón; porque podría también prestarse obediencia a leyes irracionales”. En nuestra opinión, los empleados públicos tienen un papel fundamental en la observancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico, y una posición muy cualificada para denunciar las posibles ineficiencias que puedan presentar determinadas normas. Vid. ARISTÓTELES, Política, ed. Gredos, Madrid, 1988, pp. 367 y ss.

(6). Sobre este principio puede verse el trabajo de CARRILLO DONAIRE, J. A., “Buena administración, ¿un principio, un mandato o un derecho subjetivo?”, en Santamaría Pastor, L. A. (dir.), Principios jurídicos del Derecho Administrativo, La Ley, Madrid, 2010.

(7). Vid. Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2013, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea.

(8). Vid. Apartado 38 de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de diciembre de 2008, asunto C349/07, Sopropé.

(9). Vid. Apartado 87 de la STJUE de 22 de noviembre de 2012, asunto C 277/11, Ispas.

(10). Vid. Apartado 49 de la STJUE de 25 de octubre de 2011, asunto C110/10 P, Solvay SA/Comisión Europea.

(11). Vid. Apartado 88 de la STJUE de 22 de noviembre de 2012, asunto C 277/11, Ispas.

(12). PONCE SOLÉ, J., “La calidad en el desarrollo de la discrecionalidad reglamentaria: teorías sobre la regulación y adopción de buenas decisiones normativas por los gobiernos y las Administraciones”, Revista de Administración Pública, núm. 162, 2003, p. 123.

(13). Vid. Fundamento jurídico segundo de la Sentencia.

(14). FUENTETAJA PASTOR critica esta medida al concluir que “caracterizar el derecho a la buena administración como un derecho fundamental es ignorar la distinción jurisprudencial entre derechos, principios generales del Derecho que protegen esos derechos y principios jurídicos que han de ser respetados pero que carecen del estatus de principios generales del Derecho”. Vid. FUENTETAJA PASTOR, J. Á., “Del <<derecho a la buena administración>> al Derecho de la Administración europea”, Cuadernos Europeos de Deusto, núm 51, 2014, p. 25.

(15). Vid. Sindicatura de Greuges de Barcelona, El derecho a una buena administración, 2007, p. 17.

(16). Vid. PONCE SOLÉ, J., Deber de buena administración y derecho al procedimiento debido. Las bases constitucionales del ejercicio de la discrecionalidad y del procedimiento administrativo, Lex Nova, Valladolid, 2001.

(17). Vid. PONCE SOLÉ, J., “Good Administration and Administrative Procedures”, Indiana Journal of Global Legal Studies, vol. 12, iss. 2, 2005, p. 555.

(18). The European Ombudsman, The European Code of Good Administrative Behaviour, Luxembourg, 2005, p. 7.

(19). Vid. Sindicatura de Greuges de Barcelona, El derecho a una buena administración, op. cit., pp. 45 y ss.

(20). Vid. 20 años de Mercado único europeo: juntos para crecer de nuevo, Mercado Interior y Servicios, Comisión Europea.

(21). Vid. European Commission, EU Public Procurement reform: Less bureaucracy, higher efficiency: An overview of the new EU procurement and concession rules introduced on 18 April 2016, p. 2.

(22). http://standard.open-contracting.org/latest/en/.

(23). MORENO MOLINA, J. A. y PLEITE GUADAMILLAS, F., La nueva Ley de Contratos del Sector Público, La Ley, 1ª ed., Las Rozas (Madrid), 2007, p. 979.

(24). Recomendación 1/2014, de 1 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, relativa al fomento de la transparencia en la contratación pública.

(25). Vid. apartado 109 de la STJUE de 10 de mayo de 2012, C-368/10, Comisión/Países Bajos.

(26). Fue ganador del World Procurement Award en 2016.

(27). MASZKIEWICZ, M., “Ucrania: el postcolonialismo soviético versus la elección europea”, Cuadernos Manuel Giménez Abad, núm. 7, 2014, pp. 188 y 189.

(28). https://prozorro.gov.ua/.

(29). https://joinup.ec.europa.eu/document/prozorro-public-procurement-platform-spreads-its-wings-prozorro.

(30). https://joinup.ec.europa.eu/document/prozorro-public-procurement-platform-spreads-its-wings-prozorro.

(31). “Accountability can be broadly defined as the obligation of those in power to take responsibility for their actions. Accountability is a relational process through which individuals and institutions interact, formally and informally, with those for whom they perform tasks or who are affected by their decisions. It requires that those held accountable must explain their decisions and actions to others and the external stakeholders’ right and ability to inquire about those actions”. Vid. HALLORAN, B., “Strengthening accountability ecosystems: a discussion paper”, Transparency and Accountability Initiative, 2015, p. 2.

(32). JUÁREZ RODRÍGUEZ, G., ROMEU GRANADOS, J. y PINEDA NEBOT, C., “La accountability pública: un concepto abierto”, Praxis Sociológica, núm. 21, 2016, p. 98.

(33). Una iniciativa del Tribunal de Cuentas en la que colaboran varios tribunales de cuentas autonómicos es el portal Rendiciondecuentas.es, creado para facilitar la rendición de cuentas de las Entidades Locales y permitir a los ciudadanos tener acceso a la información y conocer la gestión desarrollada.

(34). ALSINA, M., “Open government, open data, big data y transparencia: la información como nexo de unión”, Revista de Estudios de Ciencias de la Información y de la Comunicación, núm. 39, diciembre 2014.

(35). GINSBERG, W. R., “The Obama Administration’s Open Government Initiative: Issues for Congress”, Congressional Research Service, 2011, p. 2.

(36). “Open government is a multilateral, political, and social process, which includes in particular transparent, collaborative, and participatory action by government and administration. To meet these conditions, citizens and social groups should be integrated into political processes with the support of modern information and communication technologies, which together should improve the effectiveness and efficiency of governmental and administrative action”. Vid. WIRTZ, B. W. and BIRKMEYER, S., “Open Government: Origin, Development, and Conceptual Perspectives”, International Journal of Public Administration, vol. 38, iss. 5, 2015.

(37). Open Government Partnership: Plan de Acción de España. http://www.mpr.gob.es/documents/c492-9364-ogpplandeaccinespaadefin.pdf.

(38). Ministerio de Hacienda y Función Pública, III Plan de Acción de España 2017-2019 de la Alianza para el gobierno abierto, junio 2017, p. 4.

(39). Como ejemplos pueden traerse a colación la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1547/2017 de 16 de octubre de 2017 (Rec. 75/2017) o las Sentencias de la Audiencia Nacional de 24 de abril y 23 de octubre de 2017.

(40). MORETÓN TOQUERO, A., “Los límites del derecho de acceso a la información pública”, Revista Jurídica de Casilla y León, núm. 33, mayo 2014, p. 14.

(41). Borrador de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

(42). Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.

(43). Así por ejemplo, la financiación del Defensor del Pueblo se integra en el presupuesto de las Cortes Generales, de las que es Alto Comisionado.

(44). Norma derogada por la Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno.

(45). Con la finalidad de crear un órgano colegiado para la resolución de las reclamaciones que interpongan los ciudadanos en materia de derecho a la información pública, fue aprobado el Decreto 24/2016 de 29 de abril, de creación y de atribución de competencias a la Comisión para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública.

(46). Vid. Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, La normativa autonómica en materia de derecho de acceso a la información pública, INAP, Madrid, 2016, p. 29.

(47). En Aragón se ha constituido un auténtico “Código de buen gobierno” integrado por las Leyes 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana y la 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas.

(48). En el caso de Euskadi el Proyecto de Ley de Transparencia, Participación Ciudadana y Buen Gobierno del Sector Público Vasco se está tramitando paralelamente a la Ley de Organización y Funcionamiento en el Sector Público Vasco.

(49). La cifra de negocios asociada a los ingresos por ventas y prestación de servicios de las empresas infomediarias fue de 1.718,5 millones de euros en 2016. Véase el VI Informe ASEDIE del sector infomediario, marzo de 2018, p. 15.

(50). Instituto Andaluz de Administración Pública, Evaluación de Políticas Públicas Junta de Andalucía 2016, pp. 11 y ss.

(51). ORDIZ FUERTES, M. y AVELLA CAMARERO, L., “Gestión estratégica de los recursos humanos: una síntesis teórica”, Investigaciones Europeas, vol. 8, núm. 3, 2002, p. 66.

(52). Célebre fue el trabajo sobre este ámbito del maestro GARCÍA DE ENTERRÍA MARTÍNEZ-CARANDE, E., “La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho administrativo (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos)”, Revista de Administración Pública”, núm. 38, 1962, p. 166.

(53). JIMÉNEZ ESTRELLA, A., “Poder, dinero y ventas de oficios y honores en la España del Antiguo Régimen: un estado de la cuestión”, Cuadernos de Historia Moderna, núm. 37, 2012, pp. 259-272.

(54). RAMIÓ MATAS, C., “El eslabón perdido de la Administración Pública española: la ausencia de una dirección pública profesional”, Revista de Evaluación de Programas y Políticas Públicas, núm. 8, 2017, pp. 1-14

(55). “La clave de la eficacia de la Administración radica fundamentalmente en la calidad de quienes la sirven y en el acertado régimen de personal que tenga establecido”. Vid. CANTERO MARTÍNEZ, J., Claves para la modernización de la estructura funcionarial: la coexistencia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2016.

(56). RIVERO ORTEGA, R., La necesaria innovación de las instituciones administrativas, INAP, Madrid, 2012, p. 89.

(57). RAMIÓ MATAS, C., Una Administración pública obsoleta. Artículo de opinión publicado en El País el 11 de julio de 2017: https://elpais.com/elpais/2017/07/08/opinion/1499529337_276630.html.

(58). Un interesante estudio sobre el devenir de las Administraciones Públicas en un futuro próximo es el de RAMIÓ MATAS, C., La Administración Pública del futuro (horizonte 2050). Instituciones, política, mercado y sociedad de la Información, Tecnos, Madrid, 2017.

(59). El artículo 9.1 del TREBEP dictamina que “son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente”.

(60). SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la función pública, Tecnos, 5ª ed., Madrid, 2008, p. 18.

(61). Vid. Fundamento Jurídico 2º.

(62). ROTHBARD, M. N., “Bureaucracy and the Civil Service in the United States”, Journal of Libertarian Studies, núm. 2, 1995, pp. 3-75.

(63). Vid. SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la función pública, op. cit., p. 41.

(64). Vid. ALBUERA GUIRNALDOS, A., “El cesante: análisis de un <<tipo>> social del siglo XIX”, Cuadernos de Historia Contemporánea, núm. 2, 1990, p. 46.

(65). PARADA VÁZQUEZ, R., “La degeneración del modelo de función pública”, Revista de Administración Pública, núm. 150, 1999, p. 419.

(66). Vid. Fundamento Jurídico 2º.

(67). Vid. Fundamento Jurídico 4º de la STC 86/2016, de 28 de abril.

(68). Vid. Fundamento Jurídico 6º de la STC 138/2000, de 29 de mayo.

(69). Vid. Fundamento Jurídico 8º.

(70). Vid. Fundamento Jurídico 8º.

(71). Vid. RASTROLLO SUÁREZ, J. J., Evaluación del desempeño en la Administración: hacia un cambio de paradigma en el sistema español de empleo público, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017, p. 33, y GIL CREMADES, R., La imparcialidad en la función pública, Reus, Madrid, 2008, p. 185.

(72). GARCÍA GARCÍA, M. J. “Los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad: su plasmación en el Estatuto del Empleado Público”, Revista jurídica de Castilla y León, núm. 15, 2008, pp. 129-156.

(73). RASTROLLO SUÁREZ se muestra partidario de que el sistema de oposición sea el preferente para el acceso al empleo público y la necesidad de detallar el temario que será objeto de examen. Vid. su trabajo “Sobre los límites a la discrecionalidad en las pruebas selectivas de la función pública: ¿han de ser precisos y detallados los temarios de oposición?”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 175, 2016, pp. 365-392.

(74). Un reciente artículo del periódico El País pone en tela de juicio este sistema de selección de los empleados públicos, esgrimiendo seis razones bien fundamentadas: 1. No son un sistema científico; 2. Son un gasto enorme e improductivo de esfuerzo; 3. Son aleatorias: influye el turno, el día o los aplazamientos; 4. Son una oportunidad solo para quien puede estar cinco años sin obligaciones; 5. Excluyen a determinados perfiles; 6. Hay mejoras posibles, también en España, como por ejemplo la utilización del MIR para seleccionar a los futuros médicos. Vid. Por qué las oposiciones son un mal sistema de selección de funcionarios, http://politica.elpais.com/politica/2017/04/07/actualidad/1491596451_160160.html.

(75). Puede verse la entrevista que le realizó el periódico “La Vanguardia” el pasado 19 de abril de 2012, http://www.lavanguardia.com/lacontra/20120419/54284611109/steven-kelman-oposiciones-solo-selecciones-buenas-memorias.html.

(76). RASTROLLO SUÁREZ, J. J., “Sobre los límites a la discrecionalidad en las pruebas selectivas de la función pública: ¿han de ser precisos y detallados los temarios de oposición?”, op. cit., p. 366.

(77). En este sentido, los países con sistemas escrupulosos para la selección de sus empleados públicos han demostrado ser más efectivos en la lucha contra el clientelismo o el patronazgo político. Vid. RIVERO ORTEGA, R., La necesaria innovación de las Instituciones administrativas, op. cit., p. 87.

(78). Destacan la pervivencia de los sesgos socioeconómicos y territoriales en el sistema de acceso. Vid. MAPELLI MARCHENA, C., “Reforma de la función pública estatal: algunas propuestas para el debate”, Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, núm. 13, 2017, p. 35.

(79). Los costes de preparar una oposición no solo implican aquellos gastos aparejados a cubrir las necesidades vitales del opositor y el pago de preparador, temario y las correspondientes tasas, sino que el coste de oportunidad supone sumar a los anteriores gastos aquellas cantidades económicas o derechos que el opositor no va a percibir o disfrutar por dedicarse a dicha preparación.

(80). Summer Diversity Internship Programme.

(81). https://www.faststream.gov.uk/.

(82). “The package of functional, economic, and psychological benefits provided by employment, and identified with the employing company”. AMBLER, T. and BARROW, S., “The Employer Brand”, Journal of Brand Management, numb. 4, December, 1996, pp. 185-206.

(83). Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Decil de salarios del empleo principal. Encuesta de Población Activa (EPA) año 2016, noviembre de 2017.

(84). “El derecho de los funcionarios de carrera a la inamovilidad no es un privilegio corporativo, sino la más importante garantía de su imparcialidad”. Vid. LAGUNA DE PAZ, J. C., “La carrera administrativa en la función pública local: promoción y movilidad”, REALA, núm. 208, 2008, p. 47.

(85). MARTÍN MATEO, R., “La inamovilidad de los funcionarios públicos”, Revista de Administración pública, núm. 51, 1966, p. 11.

(86). Un interesante artículo publicado en el periódico “La Vanguardia” el día 13 de enero de 2012, recoge la opinión de varios expertos sobre la falta de incentivos positivos, como la promoción de los mejores y el aumento de la productividad de forma no lineal. Es decir, que los complementos que se pagan de forma burocratizada a todos los empleados sin distinciones se sustituyan por otros en función de su trabajo y resultados. Al mismo tiempo, tampoco hay incentivos negativos, porque salvo en casos concretos, como los de las fuerzas de seguridad, el régimen disciplinario no suele aplicarse, de tal forma que no se sanciona al que no cumple con sus funciones. Este artículo se encuentra disponible en la siguiente dirección Web: http://www.lavanguardia.com/politica/20120113/54244338861/como-motivar-funcionarios.html.

(87). Vid. ÁLVAREZ GARCÍA, F. “Evaluación del desempeño en la Administración Pública: propuesta metodológica”, Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones, núm. 1, 2011, p. 100.

(88). Vid. SALVADOR SERNA, M., “Nuevas tendencias en gestión de recursos humanos en las Administraciones Públicas: ¿están cambiando las reglas del juego?” Revista Internacional de Organizaciones, núm. 1, 2008, p. 120.

(89). FUENTETAJA PASTOR, J., “La carrera horizontal en el empleo público: una oportunidad para las administraciones parlamentarias”, Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, núm. 22, 2009, p. 63.

(90). Esta modalidad de carrera “parece pensada para su aplicación en la Administración local, en muchas de cuyas organizaciones las llamadas carreras verticales son difíciles de encauzar por falta de puestos suficientes y donde muchos funcionarios ven frustradas sus legítimas expectativas de mejora”. Vid. ARROYO YANES, L. M., “La carrera profesional y la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos”, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 45, 2012, p. 102.

(91). Vid. Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, INAP, 2009, p. 107.

(92). Sobre la normativa existente en las comunidades autónomas puede consultarse el trabajo de RASTROLLO SUÁREZ, J. J., Evaluación del desempeño en la Administración: hacia un cambio de paradigma en el sistema español de empleo público, op. cit., pp. 215 a 303.

(93). RASTROLLO SUÁREZ, J. J., “La evaluación del desempeño en la normativa autonómica sobre función pública”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 108, 2017. pp. 403-444

(94). Vid. RASTROLLO SUÁREZ, J. J., “La evolución del principio de eficacia y su aplicación en el ámbito de la función pública: la evaluación del desempeño”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 45, 2017.

(95). El Modelo de evaluación del desempeño en el Marco de la planificación de objetivos y estratégica en las Administraciones Públicas, elaborado en 2015 por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública).

(96). Vid. CHRISTENSEN. C.M., The Innovator's Dilemma: When New Technologies Cause Great Firms to Fail, Harvard Business Review Press, Massachusetts, 1997, pp. 101 y ss.; y BOWER, J. L., y CHRISTENSEN, C.M., “Disruptive technologies: catching the wave”, Harvard Business Review, vol. 73, numb. 1, January-February 1995, pp. 43 a 53.

(97). El trabajador del conocimiento propuesto por DRUCKER es una clara manifestación del cambio en el modelo productivo de la sociedad. Vid. The age of discontinuity: guidelines to our changing society, Harper & Row Publishers, New York, 1978, pp. 263 y ss.

(98). Al respecto pude verse un interesante estudio sobre la evolución tecnológica de la Administración General del Estado en los últimos años, elaborado por CRIADO GRANDE, J. I. y NAVARRO GÓMEZ, C., “Treinta años de políticas de modernización administrativa en España. Entre la inercia burocrática y la innovación tecnológica en la Administración General del Estado (1978-2008)”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 86, 2010, pp. 61-99.

(99). CERRILLO I MARTÍNEZ, A., “Administración electrónica”, en AA.VV., Derecho y nuevas tecnologías, UOC, Barcelona, 2005, p. 231.

(100). Sobre Administración electrónica puede verse el trabajo de MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R., Administración pública electrónica, Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2009.

(101). VALERO TORRIJOS, J., “De la digitalización a la innovación tecnológica: valoración jurídica del proceso de modernización de las Administraciones Públicas españolas en la última década (2004-2014)”, IDP Revista de Internet, Derecho y Política, núm. 19, 2014, pp. 117-129.

(102). Vid. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020: acelerar la transformación digital de la Administración, COM(2016) 179 final.

(103). De esta cifra 514.372 trabajadores prestaban sus servicios en la Administración Pública Estatal, 1.303.641 en la Administración de las comunidades autónomas, 566.141 en la Administración local y 151.339 en las universidades públicas. Datos del Registro Central de Personal, Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, julio de 2017, p. 29.

(104). Datos del Registro Central de Personal, Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, julio de 2009, p. 18.

(105). De los 178.228 empleados 120.066 contaban con más de 50 años. Datos del Registro Central de Personal, Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, julio de 2017, p. 63.

(106). https://www.gouvernement.fr/comite-interministeriel-de-la-transformation-publique-les-premieres-mesures.

(107). Vid. JIMÉNEZ ASENSIO, R., “Dos instituciones innovadoras del empleo público (casi) inéditas: carrera y dirección pública profesional”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 13, 2011, p. 200.

(108). Vid. OCDE, España: de la Reforma de la Administración a la Mejora Continua. Informe de la OCDE sobre gobernanza pública en España, INAP, 2014, p. 303.

(109). QUERMONNE, J. L., La organización administrativa del Estado, Escola d’Administració Pública de Catalunya, Barcelona, 1995.

(110). Vid. GARCÍA JIMÉNEZ, A., Las conexiones entre contratación administrativa e innovación, Tecnos, Madrid, 2018, pp. 50 y 51.

(111). MULGAN, G., “Innovation in the public sector: How can public organizations better create, improve and adapt?” Nesta, 2014, p. 16.

(112). COMELLAS, J. L., Cánovas, Ediciones Yunque, Madrid, 1965, cit. por HERNÁNDEZ BENTO, E., Innovar en la Administración Pública, p. 13.

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