Entre representación y participación: dinámicas y límites

Desde la perspectiva de la teoría del Estado, el par representación - participación expresa en general un proceso de conexión entre Sociedad y Estado susceptible de proyectarse históricamente en un sentido de presencia creciente, o inclusión, de la Sociedad sobre el Estado. Aunque en términos históricos las diversas oleadas evolutivas por las que discurre este proceso incremental no siempre han generado resultados armónicos o positivos, siguiendo en general las exigencias de un "buen gobierno" se defiende la idea de un equilibrio triangular que integraría participación, representación y conocimiento experto.

Antonio Porras Nadales es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla

El artículo se publicó en el número 26 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, enero 2018)

I. LAS DOS VÍAS TRADICIONALES DE LA DEMOCRACIA (1)

Desde sus mismos orígenes históricos, el debate entre democracia directa y democracia representativa viene condicionado por unos parámetros que, de forma sintética, se podrían reducir a una pura cuestión de escala: la democracia directa suele tener una proyección más funcional y adecuada si se aplica a una escala o dimensión micro, mientras que presenta numerosas insuficiencias y disfunciones cuando opera en una escala macro, es decir, cuando se trata de aplicarla dentro de lo que Constant denominaría como un “grand pays” ((2)): una escala macro donde, en general, los Estados democráticos que se organizan bajo fórmulas constitucionales han apostado decididamente por la predominancia de la vía representativa. Se trata ciertamente de un debate relativamente primerizo que, al menos a nivel teórico, parecía haber quedado resuelto desde los mismos padres fundadores, como Montesquieu o Rousseau.

En una perspectiva sistemática la dimensión micro, propia de la democracia directa, podría a su vez ordenarse en torno a una doble proyección: a nivel territorial o a nivel social. O sea, operando (a) bien en un ámbito geográfico reducido (local o regional), (b) o bien en un segmento social de actuación focalizada del poder público, donde existen en su caso intereses concentrados o una red de actores mínimamente homogeneizada; es decir, lo que sería una “policy community” en la visión propia del policy analysis. En ambos casos se trataría de espacios (relativamente) microdemocráticos, uno operando en clave política general, el otro en clave sectorial de políticas públicas o policies.

Cuando los instrumentos de democracia directa se proyectan a escala macro (ya sea a un nivel espacial o geográfico, o bien en un contexto de intereses difusos, plurales o contrapuestos), la experiencia histórica ofrece un cuadro de resultados insuficientes, apareciendo circuitos de tensión con la democracia representativa y, por supuesto, el riesgo final de degradación del sistema: hasta el punto de que la democracia directa puede llegar a convertirse en su propio reverso, es decir, en un instrumento plebiscitario y anti-democrático. Se trata de una vía de larga trayectoria histórica, con un uso reiterado por parte de regímenes autoritarios o populistas, al menos desde las primeras experiencias bonapartistas: una línea de evolución negativa que, por más que sea bien conocida, conviene no olvidar ((3)).

Sin embargo esta dualidad lógica o de carácter sistemático entre ambas esferas ha operado en la práctica dentro de una secuencia histórica de largo recorrido donde se desenvuelve un proceso general de inclusión o de presencia creciente de la sociedad sobre la esfera pública estatal: lo que en términos generales podría interpretarse como un fenómeno de democratización incremental de los sistemas políticos a lo largo de los siglos. En rigor, la propia historia constitucional del mundo contemporáneo podría concebirse en su conjunto como un proceso de presencia creciente de la sociedad sobre la esfera pública estatal. De ahí que el debate sobre la democracia directa y su relación con la representativa tenga, en la práctica, una presencia recurrente que se reproduce periódicamente a lo largo de diversas oleadas.

Acaso durante el siglo XIX este vector de legitimidad in crescendo no presentó una clara decantación a favor de la democracia directa debido a que el proceso histórico general contenía su propia dinámica incremental: y es que el siglo XIX es, por definición, el periodo de crecimiento del sufragio, desde sus restringidos márgenes censitarios de las primera décadas hasta la cuasi generalización del sufragio universal a finales de siglo o comienzos del XX. El eje de focalización a favor de la democratización del sistema se situaba pues en torno al incremento del sufragio y, salvo supuestos excepcionales (como Suiza), no existían en rigor apuestas consistentes hacia la democracia directa.

Las novedades aparecerán entonces con la primera gran crisis de la democracia liberal, entre finales del siglo XIX y comienzos del XX -cuando tiene lugar la eclosión del sufragio universal-, dando lugar a diversas medidas democratizadoras que iban desde la introducción en Europa de los sistemas electorales proporcionales hasta la experimentación con mecanismos de democracia directa, entendidos ahora como instrumentos complementarios del circuito representativo. En este caso la experiencia histórica pareció demostrar que sólo cuando tales instrumentos se introducen en la escala micro (como sucedió en diversos Estados norteamericanos) la iniciativa pudo consolidarse con cierto éxito; mientras que, alternativamente, el despliegue general de instrumentos referendarios siguiendo el modelo de la Constitución de Weimar culminó más bien en un rotundo fracaso ((4)).

El siguiente momento histórico tendrá lugar cuando comienza a emerger la denominada a partir de Habermas como crisis de legitimación de las democracias occidentales ((5)), en una fecha que a efectos simbólicos podríamos situar a partir del movimiento de mayo del 68 y las primeras crisis económicas de comienzos de los setenta. Si la crisis de legitimación puede definirse como una situación donde la presencia creciente del Estado sobre la sociedad (impulsada por el desarrollo del intervencionismo público propio del Estado social) no va acompañada de una paralela presencia creciente de la sociedad sobre el Estado (limitada estructuralmente desde la universalización del sufragio), las sociedades del “capitalismo tardío” -como las denominó Habermas- se verían enfrentadas desde entonces a la exigencia de incrementar su presencia participativa sobre las esferas públicas, dando por aceptado que el sufragio universal ha dejado ya de ser suficiente como instrumento general de legitimación del sistema. Sería pues el momento idóneo para apostar por la “strong democracy” ((6)): un proyecto que en Europa fue animado particularmente por algunos partidos comunistas y puesto en práctica en diversas municipalidades bajo su control. Aunque sus líneas de desarrollo presentan, como es lógico, numerosas incertidumbres.

Adicionalmente cabría recordar que el último tercio del siglo XX marca también la eclosión del enfoque de políticas públicas, donde por definición las redes de actores, entendidos como usuarios de las distintas políticas públicas, deben encuadrarse en un proceso participativo que conduce al diseño de los respectivos planes de actuación: sería lo que Offe denominó como “administración adecuada a consensos”. En este caso no se trata tanto de instrumentos constitucionales sino de mecanismos operativos de participación dispersa o de carácter sectorial, según las distintas líneas de actuación del intervencionismo público.

Sin embargo un balance crítico de esta experiencia nos sugeriría que los mecanismos de participación social en políticas públicas han progresado en la práctica de forma desigual ((7)); y que, en general, la clase gobernante no parece haberse sensibilizado acerca del diagnóstico de la llamada crisis de legitimación, permaneciendo relativamente ajena a las pretensiones de permeabilización de su esfera decisional por parte del tejido social afectado, o incluso entrando en algunos casos en un estado de auténtico autismo.

Y es que inexorablemente la proyección activa del circuito social-participativo sobre la esfera político-gubernamental se acaba configurando como un auténtico conflicto emergente entre la esfera social, más o menos organizada, y la esfera político-representativa: un conflicto donde la posición predominante de la esfera político-representativa, adquirida durante el apogeo del Estado de partidos, no parece propensa a dejarse limitar o restringir por la presencia participativa de los circuitos sociales afectados.

II. LAS COORDENADAS DEL SIGLO XXI

El encuadramiento del problema a principios del siglo XXI va a presentar dos líneas de evolución diferenciadas: por una parte una tendencia de continuidad de las dinámicas inerciales anteriores; por otra, la aparición de factores novedosos relacionados en general con la innovación tecnológica, implicando toda una revolución de las comunicaciones que acaba suscitando un impacto evidente sobre los procesos democráticos.

1. La dinámica inercial

En el primer ámbito cabría aludir de entrada a un fenómeno de “globalización” del discurso participativo, que alcanza su apogeo tras el éxito del Foro Social Mundial de 2002 de Porto Alegre y su renovado ideal de democracia asamblearia concretada en los presupuestos participativos. Cabría sugerir que se trata en principio de una nueva oleada dentro de la recurrente serie histórica de movilizaciones a favor de la democracia directa, aunque en esta ocasión adquiere probablemente una dimensión de tipo más transnacional y se focaliza sobre los presupuestos participativos, entendidos como un campo experimental especialmente idóneo.

Sin embargo es posible que la clave del relativo éxito de esta nueva oleada resida más bien en un elemento de tipo negativo. Y es que, más allá del mayor o menor prestigio de la democracia directa, lo que destaca ahora sería más bien su argumento alternativo: es decir, el inexorable desprestigio que comienza a corroer al otro lado de la balanza, la esfera representativa. Es algo que se desencadena especialmente con la reiteración desde las décadas finales del siglo XX de numerosos casos de corrupción que asolan las democracias occidentales: el diagnóstico sobre la crisis de la representación se aparece así como una mayor contundencia, conectado con una dinámica de escándalos políticos ((8)) y un magma emergente de crisis generalizada del sistema. Crisis del sistema que se va a hacer mucho más evidente con el estallido en 2008 de la propia crisis económica general, que viene a multiplicar los efectos de desprestigio del sistema representativo al hacer recaer sobre la propia clase gobernante la responsabilidad por el desencadenamiento de la crisis.

De este modo el contexto histórico del presente comienza a presentar algunas similitudes con el de hace un siglo, o sea, cuando a comienzos del siglo XX la crisis de la democracia liberal se percibía como un auténtico hundimiento del modelo representativo vigente. Y las actuales respuestas a la crisis de la democracia representativa suelen derivar igualmente en un proceso disperso de emergencia de neopopulismos de diferente signo. En resumen, un ambiente de tipo apocalíptico que tiende a crispar y a enrarecer las posibilidades de un diagnóstico medianamente ponderado o equilibrado de la situación, dificultando las respuestas a la misma.

El problema consistirá en que, desde una perspectiva sistemática, esta dinámica tiende a configurar a la democracia participativa más como un contundente argumento alternativo en contra de la representación que como un sistema propio o autónomo de configuración de la agenda pública, susceptible en su caso de operar de forma positiva y complementaria con el circuito representativo. Es decir, en la práctica se aparece como un tipo de instrumento al servicio de la dimensión “going negative” propia de la dinámica política contemporánea, pero incapaz de ofrecer contenidos positivos a la esfera pública. La reciente experiencia europea parece confirmarlo plenamente, pues tanto el proceso del Brexit británico de junio de 2016 como el referéndum sobre reforma constitucional en Italia de 4 de diciembre de 2016 destacan por su proyección negativa o anti-mayoritaria, donde se expresan dimensiones colectivas críticas o de frustración general, pero sin conseguir precisar respuestas alternativas dotadas de contenidos constructivos.

2. Las novedades históricas: las revoluciones de los colores

En segundo lugar cabría aludir a la aparición de elementos novedosos vinculados a la revolución tecnológica y el uso de internet; lo que parece suscitar una nueva posición general del individuo ante la esfera pública, en un contexto caracterizado por el incremento de la información general disponible y los impulsos difusos a favor de la transparencia.

Sin embargo a comienzos del siglo XXI los efectos de esta revolución tecnológica de las comunicaciones parecen relacionados no tanto con el impulso hacia la democracia directa en general, sino más bien con el protagonismo movilizador de sectores activistas de la sociedad, entendidos como motores de cambios institucionales de carácter democrático. Serían impulsos de cambio donde ahora se incorporan toda una serie de elementos relativamente originales: el uso de las redes como instrumento de conexión y de movilización, el especial protagonismo activo de la juventud, la fuerte proyección mediática conectada con el uso de instrumentos simbólicos de identificación, así como su adecuación a momentos democráticos (es decir, a procesos electorales) bien sea como protesta o bien como apoyo a candidatos alternativos al oficialismo. Aunque también suele implicar, en algunos casos, la presencia activa de fuerzas o recursos “externos”, no sólo los puramente mediáticos sino la presencia activa de ONGs o fundaciones de distinto signo.

Se trata de una fenomenología que tiene un desarrollo explosivo durante la primera década del siglo XXI, con una expresión especialmente significativa en las denominadas revoluciones de los colores. El estallido de las revoluciones de los colores se inicia en efecto con el advenimiento del propio siglo XXI, tras el éxito del movimiento estudiantil “Otpor” para derrocar al dirigente serbio Milosevic en el año 2000. Tiene una importante proyección en Europa oriental con la caída de Shevernadze en Georgia en 2003 (revolución de las rosas), la elección de Viktor Yushenko en Ucrania en 2004 (revolución naranja), en Kirguistán en 2005 con la caída de Askar Akayev (revolución de los tulipanes), o la fallida revolución blanca contra Lukashenko en Bielorrusia en 2006. Incluso la posterior revolución twiter de Moldavia en abril de 2009 en protesta contra la nueva victoria del Partido de los Comunistas. Pero también alcanza expresiones significativas en otras zonas, como la fallida revolución azafrán en Birmania de 2007 o la revolución verde de Irán en 2009 contra un presunto fraude electoral, en apoyo del candidato de la oposición Mir-Hossein Mousavi.

Obsérvese que se trata habitualmente de fenómenos de incidencia colectivo-mediática que suelen producirse en momentos electorales, por lo que no cabe rechazar que se trate de movilizaciones de tipo democrático: incluso en el caso de las elecciones españolas de marzo de 2004, donde opera adicionalmente una oscura trama terrorista ((9)).

Parece constatado que, sobre todo durante su primera oleada, el fenómeno contó también con la presencia de apoyos orquestados desde los servicios secretos norteamericanos u organizaciones paralelas. Pero sin embargo, también destacan ciertos elementos originales activos, en términos tecnológicos y mediáticos así como su inevitable proyección transnacional: algo que se confirmaría por su efecto de contagio sobre el fenómeno de la llamada primavera árabe que se dispara precisamente a partir del año 2010 en Túnez (revolución de los jazmines), para extenderse posteriormente al Magreb y Oriente Medio ((10)).

Por más que las valoraciones sobre este amplio y variado fenómeno puedan destacar a veces su oscura dimensión conspirativa, debido a la presencia de organizaciones “exteriores” (a modo de nueva y sorprendente manifestación reactualizada de la vieja teoría del pustch o del coup d’etat), no conviene olvidar que se trata en todo caso de acciones de protesta de tipo democrático que impulsan en la práctica una fuerte movilización y presencia colectiva y que, en última instancia, se canalizan hacia una llamada a las urnas como instancia decisoria final. Desde la perspectiva del activismo juvenil, que suele estar presente de forma generalizada, se trata de un proceso que acentúa el espejismo de un protagonismo directo de las movilizaciones colectivas como impulsoras del cambio, en términos de transición democrática. Aunque la evolución posterior de los acontecimientos, tanto en el contexto de la primavera árabe como en muchos países de Europa del este, no permita confirmar la existencia generalizada de procesos posteriores de consolidación democrática mantenidos en el tiempo, apareciendo incluso en ocasiones peligrosos fenómenos de reacción.

Sería pues la confluencia de ambos tipos de factores (uno, la nueva oleada transnacional a favor de la participación y la democracia directa, animada por el desprestigio de la representación; dos, el protagonismo de las movilizaciones populares directas apoyadas en redes, como motores de la transición o del cambio) la que explica este escenario novedoso del siglo XXI fuertemente condicionado por las innovaciones tecnológicas. Pero seguramente también la que explica la efervescencia dispersa de movimientos de tipo populista que tratan de crecer en el nuevo magma de malestar social generalizado.

III. LOS DESAFÍOS DE UN BUEN GOBIERNO

En paralelo a este complejo proceso histórico, el debate general entre democracia directa y representativa probablemente ha experimentado también un cierto reenfoque, al menos en el sentido de entender que los mecanismos de legitimación del sistema no pueden ser ajenos a las exigencias operativas de un buen gobierno. Se trata de una demanda inherente al propio desarrollo histórico del Estado social intervencionista, exigiendo que los sistemas democráticos no se limiten a asegurar un mínimo de gobernabilidad (entendida a veces como mera estabilidad) sino que deben enfrentarse igualmente al imperativo de una acción pública eficaz ((11)): la cual, en un contexto intervencionista avanzado afectado por la delicada “crisis de legitimación”, es evidente que no se consigue mediante atractivos discursos populistas ni a través de una pura acción virtual o de dimensión meramente “proclamática”.

El gobierno de la complejidad contemporánea no es reductible a fórmulas simplistas y, en consecuencia, ni el circuito representativo ni los instrumentos de democracia directa son suficientes por sí mismos para desarrollar de forma autónoma una estrategia de buen gobierno. A diferencia de lo que podía suceder en el Estado abstencionista liberal del siglo XIX, los mecanismos de legitimación del sistema no parecen ser ya suficientes para asegurar un gobierno eficaz en el contexto del Estado social avanzado. Y por más que la proyección mediática del gobierno permita una aparente simplificación cosmética de la acción, o incluso asegure un alto grado de recepción del discurso a través de la opinión pública, las complejidades del intervencionismo público no se resuelven ni se diluyen ya en la esfera de legitimación del sistema. O dicho en otras palabras: no podemos seguir compartiendo la idílica visión según la cual la responsabilidad de la ciudadanía se limitaría al mero ejercicio del sufragio o a la simple participación en un referéndum, con la confianza de que así quedará asegurada la gobernabilidad del sistema. En este sentido hay como mínimo dos requisitos necesarios, más allá de la pura presencia ciudadana, para el desarrollo de un sistema de gobierno democrático eficaz: (a) la existencia de instituciones públicas bien diseñadas y suficientemente consolidadas ((12)), y (b) la presencia de un conocimiento experto que debe incorporarse a los procesos de decisión e implementación de las políticas públicas ((13)).

Aunque tradicionalmente la esfera institucional se ha venido considerando como una instancia independiente o autónoma, en la práctica su evolución histórica reciente parece haber conducido hacia un progresivo control por parte del circuito representativo: lo que daría lugar a una visión de la acción de gobierno dirigida prácticamente en su globalidad desde el circuito partitocrático, de donde deberá surgir la agenda programática y el impulso general de la acción de gobierno. Son las coordenadas en que se mueve la teoría dominante del impulso político, propia del Estado de partidos. En cuanto al conocimiento experto, se ha dado por supuesta la capacidad interna de la administración pública para desarrollar sus propios sistemas de información y conocimiento, completando así una esfera perfectamente autónoma de racionalidad de la acción. Lo que contribuye a hacer decaer la idea de un conocimiento autónomo externo e independiente, desvinculado de la propia esfera burocrática: es decir, un conocimiento que nace y adquiere autoridad a partir de la sociedad y no del Estado.

Hace tiempo que tan simplificado esquema viene siendo revisado y, en parte, también protestado: los efectos de la colonización partidista sobre las instituciones públicas han sido uno de los motores indirectos de las oleadas de corrupción y de la emergente crisis de legitimación de la democracia representativa. La subordinación del conocimiento experto a los imperativos del impulso político ha ido corroyendo su dimensión independiente y “autorizativa”, hasta correr el riesgo de convertirse en una instancia instrumental y subordinada. En ambos casos, se trata de patologías funcionales generadas por el impacto de politización partitocrática impulsado desde el circuito representativo durante el apogeo histórico del llamado Estado de partidos: es decir, serían disfuncionalidades del sistema y no características “normales” del mismo, que acaban afectando particularmente a la independencia o autonomía de las esferas institucionales afectadas.

En este contexto problemático y desde una perspectiva del presente, serían como mínimo dos las interrogantes que afectan al modo de asegurar un modelo de buen gobierno donde los circuitos de participación directa tengan una presencia relevante y efectiva en detrimento del tradicional monopolio de la esfera representativa: en primer lugar, la determinación de la arena o esfera pública donde se concretizan los contenidos de la política; en segundo lugar, la posición que los diversos sujetos ocupan en el proceso de diseño y puesta en marcha de la acción de gobierno.

1. La arena

La determinación de la arena donde debe ponerse en marcha el juego de la política, suscita de entrada numerosas incógnitas: ¿dónde se proyectaría mejor el eje fundamental de acción política de la democracia contemporánea, en las instituciones o en las calles? ¿Dónde se generan mejores procesos de debate ciudadano: en los parlamentos o en las redes; en la prensa escrita o en internet? ¿Desde dónde se canaliza mejor el proceso de la acción intervencionista: desde el tradicional eje gobierno-administración o desde agencias relativamente independientes con alta capacidad regulativa y/o prestadora? ¿Desde el gobierno central o desde instancias regionales o locales? ¿La acción pública debe moverse exclusivamente desde la esfera pública o debe contarse con la complicidad activa de la sociedad, ya sea el sector privado -el mercado-, o los entramados asociativos propios de la sociedad civil?

El problema de la determinación de la arena pública debe conectarse no ya con la pura ocupación ruidosa y de facto del espacio, sino con la idoneidad funcional del mismo; y en este sentido, parece claro que la calle sigue siendo el espacio idóneo para la protesta o la crítica negativa, mientras que las instituciones lo son para la determinación positiva de la agenda de acción y su puesta en práctica. No siempre la relación entre ambas esferas es lo suficientemente estrecha u operativa, pero es una relación inexorable ((14)).

En todo caso se trata evidentemente de integrar circuitos de representación y de participación en un ámbito deliberativo susceptible de generar una racionalidad horizontal o reflexiva ((15)). Pero mientras que el discurso o la estrategia crítica o negativa, propia de la protesta colectiva, presenta unos perfiles simplificados y algo burdos o genéricos, por lo general bastante difusos y escasamente problemáticos (expresables a veces en simples eslóganes: “los políticos son unos corruptos”, “no nos representan”); en cambio, la dinámica de la acción entendida en términos positivos plantea exigencias más complejas y sofisticadas. Como mínimo, requiere una integración constructiva de intereses contrapuestos articulada en torno a una agenda congruente de gobierno que, a su vez, esté apoyada por un conocimiento experto. Es decir, la dinámica de la acción presenta una serie de perfiles problemáticos de más difícil encaje institucional y de mayor complejidad o entropía -sobre todo en un contexto multinivel-, exigiendo al menos: (a) circuitos representativos fiables, (b) procesos participativos abiertos y congruentes, (c) marcos deliberativos constructivos, (d) un conocimiento experto independiente y dotado de autoridad reconocida o socialmente aceptada. Todo ello a insertar dentro de esferas institucionales autónomas y no colonizadas, dotadas de capacidad suficiente para ordenar operativamente los programas de acción pública con un mínimo de rigor estratégico así como para asegurar su implementación efectiva ((16)). Lo que, en la práctica, exige el despliegue de toda una serie de exigencias operativas, incluyendo: diagnósticos problemáticos acertados acerca de la situación (o en su caso del impacto sobre la realidad de la regulación preexistente); determinación estratégica de fines públicos coherentes; formulación y/o exclusión de posibles alternativas a la línea estratégico-programática que se establezca; previsión de impactos y de costes; establecimiento de sistemas de control, evaluación y/o monitorización; etc.

La existencia de una esfera institucional fuerte, con capacidad para responder a todos estos desafíos, constituye pues un requisito esencial para la acción intervencionista: lo que debe implicar la ausencia de vínculos de dependencia o colonización, tanto en relación con la esfera política como con la propia esfera de los intereses afectados (lo que se denomina como fenómeno de “captura”). En general cabe constatar aquí una clara tendencia al reforzamiento de agencias independientes, cuyos mecanismos de nombramiento deben asegurar un adecuado test de neutralidad y de conocimiento.

2. El proceso

En relación con el proceso de diseño o puesta en práctica de la acción de gobierno, cabría desplegar un itinerario problemático donde ubicar los papeles respectivos del circuito político-representativo, del circuito participativo y del conocimiento experto, como mínimo a lo largo de tres fases o etapas: (a) en la determinación de la agenda, (b) en la tarea de programación estratégica e implementación (c) en los circuitos de control.

a) La agenda

Siguiendo una vieja tradición parlamentaria europea, la determinación de la agenda del gobierno se ha hecho recaer habitualmente sobre el marco político-programático diseñado por la mayoría gobernante a partir de diversos soportes procedentes del respectivo programa electoral. Su formalización coincide normalmente con el momento en que se asume la confianza inicial ante la cámara a través de la investidura, asegurando así la gobernabilidad del sistema. Se trata de un esquema que, aunque mantiene su vigencia formal, viene experimentando en la práctica numerosas tensiones y transformaciones ((17)), en parte conectadas con el progresivo prestigio de la noción de gobernanza, donde la configuración de la agenda perdería en parte sus dimensiones programáticas y apriorísticas del modelo originario, para operar más bien en clave de respuesta a necesidades o demandas sociales que en ocasiones se manifiestan o se canalizan a través de una ventana de oportunidad, dando lugar a las respectivas políticas públicas.

Es aquí donde los mecanismos de democracia directa han aportado un instrumento original a la hora de configurar la agenda; la iniciativa legislativa popular. Un mecanismo que, aunque en el pasado ha tenido en nuestro país un recorrido algo mortecino, viene experimentando sin embargo una sustancial transformación desde el momento en que el soporte para la obtención de firmas puede operarse a través de una plataforma informática. Se trata de una innovación tecnológica procedente inicialmente de la Unión Europea, que ya ha tenido desarrollos adicionales a nivel autonómico.

En este caso se trata en principio de un mero soporte operativo para asegurar la agregación cuantitativa de firmantes de la iniciativa (dejando los elementos deliberativos y argumentativos del contenido de la propuesta en manos de la comisión promotora): o sea, se trataría de un espacio comunicativo a modo de plataforma donde los instrumentos de democracia digital pueden permitir superar con éxito los habituales problemas de escala propios de la democracia directa. Aunque siempre teniendo en cuenta que la pura iniciativa legislativa no implica en último término eliminar la capacidad deliberativa de las cámaras ((18)). Un repaso a la reciente experiencia española lo confirmaría plenamente, en especial tras el éxito de la iniciativa de febrero de 2013 para la regulación ante supuestos de impago de préstamos hipotecarios, promovida por una plataforma específica: recordemos que, tras el hundimiento de la burbuja inmobiliaria, se había generando en nuestro país un grave problema social en forma de desahucios por impago de préstamos hipotecarios (la mayor parte de los cuales se habían concertado durante la época de la burbuja inmobiliaria), y que fue precisamente el llamado “movimiento anti-desahucio” el chispazo movilizador que permitió la emergencia de unas fuerzas de protesta social activa con capacidad para incidir sobre un sector problemático que, en principio, no estaba previsto en la agenda del gobierno.

La iniciativa legislativa popular constituye pues un instrumento fundamental a través del cual los circuitos participativos pueden hacerse presentes en el proceso de la acción a través de la determinación complementaria de la agenda de gobierno. Lo que no impide que, en la práctica, la pauta fundamental de la agenda del gobierno siga siendo la que marca la mayoría gubernamental.

b) Programación e implementación

Sería más compleja la posición de las diversas instancias en el momento de la programación y posterior implementación de la acción pública intervencionista. En su concepción teórica o ideal, la fase de programación requiere en efecto un protagonismo triangular de esferas institucionales directivas, intereses sociales afectados y conocimiento experto, siguiendo un proceso deliberativo (o “policy debate”) que debe culminar en el correspondiente plan estratégico. En cuanto a la fase de implementación, aunque depende en primera instancia de la capacidad dinámica de la organización pública o burocrática comprometida, se supone que alcanzará cuotas adicionales de éxito en la medida en que los consensos sociales de partida hayan tenido pleno éxito comprometiendo así activamente a la red de usuarios. Todo ello entendido como un proceso dinámico que debe ajustarse no sólo a las orientaciones estratégicas de la agenda del gobierno sino también a las coyunturas favorables de la correspondiente ventana de oportunidad.

En la práctica, sucede más bien que la mayor parte de las políticas públicas generalmente suelen estar ya establecidas con antelación, es decir, que existe ya una especie de “agenda implícita” ((19)) o paquete estable de políticas preestablecidas, dentro de la cual serían más bien los mecanismos de evaluación los encargados de determinar posibles fallos o reorientaciones en la políticas preexistentes. Cuando se trata en cambio de “nuevas” políticas públicas que deben ponerse en marcha, los soportes participativos constituyen la base para una planificación estratégica con posibilidades de éxito. Sin embargo con frecuencia sucede que, en la práctica, la dinámica participativa que debe mover a la red de actores puede llegar a operar no ya como un elemento motor sino también como mecanismo de freno, en la medida en que implica un incremento del número de puntos potenciales de veto. Así, Dente y Subirats ((20)) han ilustrado las dificultades operativas para poner en marcha nuevas iniciativas intervencionistas en la medida en que los procesos participativos acaban configurándose como procesos de veto múltiple, impulsando así indirectamente a la esfera pública hacia el lado de la no-acción ante las dificultades o costes del consenso.

En consecuencia, si el grueso de las políticas públicas operan en realidad en un entorno de continuidad, dentro de la agenda general preestablecida, la lógica de la programación estaría en realidad siendo sustituida por la dinámica de la implementación: un entorno más operativo, donde sujetos y colectivos deberían asumir un rol responsable y participativo en su condición de usuarios activos de políticas y servicios públicos, en términos pues de ciudadanía activa. En teoría, cada una de las esferas institucionales comprometidas en una determinada política pública cuentan o deben contar con instancias de socialización o de presencia participativa de los colectivos afectados, en forma de Consejos o instrumentos similares: aquí residiría el circuito social participativo comprometido en la fase de implementación e incorporado a la propia esfera institucional.

La realidad ofrece por desgracia un balance bastante limitado. Primero, porque los propios consejos han sido víctimas al cabo del tiempo de los mismos y reiterados fenómenos de colonización política, perdiendo su necesaria autonomía o independencia; hasta el punto de convertirse con frecuencia en instrumentos rutinarios y anquilosados. Y segundo, porque el impacto final de su actuación en términos de proyección participativa depende del grado de permeabilidad de la propia organización pública responsable: y por más que el diseño de toda organización pública suela contar con circuitos de apertura a las quejas o reclamaciones de los ciudadanos, la propia cultura organizativa del personal público suele ser al final bastante reacia a reaccionar sensiblemente ante inputs externos.

c) Evaluación y control

La fase final de toda política pública se sitúa en los circuitos de evaluación y control, de los que depende en todo caso el proceso de retroalimentación de la misma. Dejando a un lado los circuitos de control de eficiencia, que suelen operar desde mecanismos más o menos técnicos (propios de la denominada como accountability), se entiende que toda evaluación, aunque opere desde circuitos o instancias técnicas, debe contar como elemento sustantivo central con la opinión de los propios usuarios, además de la valoración del personal público comprometido.

La cultura de la evaluación parece irse extendiendo en efecto de forma más o menos difusa, aunque en la práctica suele presentar igualmente algunos problemas. Primero, porque no siempre resulta suficientemente convincente su impacto de retroalimentación sobre la esfera directiva que debe asumir la responsabilidad de reordenar o reorientar la política cuando las evaluaciones son negativas; y es que por lo general la esfera directiva (generalmente muy politizada) suele ser bastante reacia a aceptar un balance rotundamente crítico o negativo de su actuación, o bien tiende a enmascarar las críticas y a procesarlas desde al ámbito del puro debate político. A ello se une el evidente dato de que, con frecuencia, la determinación del éxito o el fracaso de ciertas políticas no siempre es algo susceptible de una objetivación precisa o incontestable, por lo que en muchas ocasiones los elementos valorativos de cualquier “política” -positivos o negativos- pasan a formar parte del ámbito plural y evanescente del puro debate político ((21))

IV. CONSIDERACIONES FINALES

Los desafíos de un buen gobierno tienden a situarse, en el contexto democrático contemporáneo, en términos de capacidad de orquestación o coordinación entre los distintos elementos de las redes de actores del sistema, es decir, en clave de gobernanza. Lo que suele implicar una nueva visión del liderazgo, que ya no se limitaría a la arena estrictamente política (con sus inevitables riesgos populistas) ni a su habitual dinámica de ordeno y mando, sino que afectaría sobre todo a la capacidad para generar consensos y compromisos entre distintas instancias enfrentadas y para asegurar los adecuados procesos de coordinación u orquestación de una realidad compleja. Ello permitiría sugerir la presencia de una arena condicionada por una doble dinámica de red: por una parte, un espacio procesual e institucional donde los tres elementos dinámicos en presencia (esferas gubernamental-representativas, esferas social-participativas y conocimiento experto) se ajustaran a pautas de integración en torno a concretas políticas sectoriales; por otra, una esfera de cooperación y/o coordinación, operando en su caso en la escala multinivel, que restringe en parte la autonomía estratégica propia de cada esfera institucional, para operar ahora a escala ampliada y en clave de sistema de red.

Es en este contexto transformado donde deberían resituarse algunas de las interrogantes de partida: ¿podría afirmarse acaso que en el marco democrático actual los mecanismos de democracia participativa apoyados en las nuevas tecnologías digitales han permitido superar los originarios problemas de escala de la democracia directa, y que se habría operado entonces una suerte de mutación histórica respecto de las coordenadas históricas de partida? En apariencia y en primera instancia, cabría responder -al menos desde el punto de vista cuantitativo- que sí. La capacidad de agregación y de expresión instantánea que ofrecen las nuevas tecnologías, junto al incremento de la disponibilidad de información, desborda ampliamente cualquiera de los escenarios históricos del pasado.

Sin embargo, los procesos de agregación de voluntades o intereses no pueden ser ajenos a las exigencias deliberativas que impone la demanda de un buen gobierno; ni tampoco a los requerimientos técnicos o científicos de toda acción pública, que suelen proceder del conocimiento experto; por no hablar de las complejas exigencias de cooperación que impone la gobernanza multinivel. Todo ello a ubicar en un horizonte de racionalidad reflexiva cada día más difícil de alcanzar. En este contexto complejo una acción pública inspirada de forma exclusiva en los circuitos participativos de democracia directa correría el riesgo de convertirse en un ejemplo de “mal gobierno”.

Pero si los mecanismos digitales o de red no permiten acaso la generación de una dinámica deliberativa suficiente, en cambio no cabe negar su impacto en la capacidad movilizadora colectiva, al servicio de una dinámica activista con un fuerte potencial de impacto, como se ha demostrado históricamente desde principios del siglo XXI. En este caso se trataría pues de operar “en la calle” y no en las instituciones, desde una perspectiva crítica o negativa que se orientaría al bloqueo de la agenda de gobierno aunque no a su sustitución por una agenda alternativa. Con independencia del potencial de éxito estratégico que pueda acompañar en este supuesto a toda dinámica de la acción, debe recordarse que, en tal caso, ya no podremos seguir hablando en rigor de democracia directa sino del protagonismo concreto de minorías activistas que, en su defensa de causas justas, se autodefinen en su caso como avanzadillas de la mayoría. Pero sin que quede claro de entrada cuál va a ser el rol final de la propia mayoría silenciosa. Lo que plantea el riesgo de que el suelo democrático del sistema empiece a experimentar grietas o a disolverse bajo nuestros pies.

Pero en segundo lugar, las innovaciones tecnológicas pueden interpretarse no ya en clave puramente instrumental u operativa, el servicio de un buen gobierno, sino más bien en términos de proyección mediática, afectando pues a los nuevos modos de configuración de la opinión pública. ¿Habría aquí acaso transformaciones sustanciales respecto del escenario histórico preexistente? ¿No dependerá al final el éxito o fracaso de ciertas políticas de la respectiva campaña mediática de apoyo, susceptible de motivar en su caso una visión favorable desde la opinión pública? ¿O acaso de algunos instrumentos adicionales de marketing que operan con efecto “nudge”? ((22)).

Es cierto que el apogeo mediático contemporáneo permite que, con frecuencia, las complejidades de la acción sean susceptibles de simplificarse en forma de discurso político, e incluso de camuflarse bajo la apariencia de una pura acción virtual por parte de los propios gobernantes ((23)): un proceso donde a veces las apariencias participativas se utilizarían como simples elementos-fachada susceptibles de llegar operar como un puro efecto placebo. Aunque tampoco parece que las peculiaridades de los procesos deliberativos que se desenvuelven a través de las redes se adecúen al ideal de una opinión pública interactiva y bien conformada, ya que los espacios de debate en red se alejan con frecuencia del ideal de una racionalidad reflexiva para operar en un contexto desordenado, invadido a veces por trolls y operando con frecuencia desde la lógica del linchamiento colectivo o del desahogo de impulsos primarios; lo cual impide al final la formación de tendencias u opiniones mayoritarias suficientemente bien conformadas. Y cuando se trata de operar en clave de puro activismo anti-sistema, la dinámica negativa puede hacerse presente con alta visibilidad al nivel mediático, pero siempre faltará la capacidad necesaria para ser incorporada positivamente a la agenda.

El déficit deliberativo se configura así como el gran riesgo de toda democracia avanzada, conduciendo a una hipótesis de desbordamiento de cada uno de los sectores presentes (representativo, participativo, conocimiento), en una dimensión conflictual y no integradora susceptible potencialmente de romper con los equilibrios del sistema. Son bien conocidas, por ejemplo, las consecuencias negativas que en California llegó a generar el uso del referéndum como instrumento al servicio de la liberalización fiscal, especialmente a partir de la Proposición 13 del año 1978, provocando un déficit fiscal estructural. Un ejemplo flagrante de disociación entre circuitos de democracia directa y lógica de buen gobierno.

La nueva oleada histórica de presencia creciente de la sociedad sobre las esferas públicas ofrece pues un panorama complejo y lleno de oportunidades para el futuro de la democracia, donde la capacidad movilizadora de minorías activistas corre, como siempre, el riesgo de beneficiar a las propias minorías dejando de lado los intereses difusos de las mayorías silenciosas, e incrementando en paralelo el grado de complejidad de los procesos que deben conducir a un buen gobierno. El uso de los nuevos recursos tecnológicos constituye sin duda un factor de favorecimiento de esta dinámica en términos de información, conocimiento y debate: pero los reiterados riesgos de un déficit deliberativo siguen reclamando la existencia de esferas institucionales consistentes y no colonizadas.

NOTAS:

(1). El presente trabajo forma parte del Proyecto "Democracia y participación política: hacia una redefinición de la ciudadanía democrática", DER2015-66324-P, Ministerio de Economía y Competitividad, Unión Europea (FEDER).

(2). E. García, “Benjamin Constant: la ambición de redactar la primera gramática constitucional de los modernos” en B. Constant, Una Constitución para la República de los Modernos, Madrid, 2013, Tecnos.

(3). M. Caciagli, “Cómo en Italia los referendos han abierto el camino al neopopulismo”, J. Montabes (coord.), Instituciones y procesos políticos. Homenaje a José Cazorla, CIS, 2005.

(4). Un balance panorámico de la situación en el constitucionalismo de posguerra en J. Santamaría, “Participación política y democracia directa”, en Estudios de Ciencia Política y Sociología. Homenaje al Profesor Carlos Ollero, Madrid, 1972, pags. 743-783.

(5). J. Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires, 1974, Amorrortu.

(6). En la expresión que se hace famosa a partir de Benjamin Barber; recordemos que su libro Strong Democracy se edita en 1983, Univ. California P.

(7). Ch. Knill, “Explaining Cross-National Variance in Administrative Reform: Autonomous v. Instrumental Bureaucracies”, Journal of Public Policy, 1999, Num. 19. Chr. Pollitt, G. Bouckaert, Public Management Reform: a Comparative Analysis. Oxford UP, 2000.

(8). J. Thompson, El escándalo político: poder y visibilidad en la era de los medios de comunicación. Barcelona, Paidós, 2001.

(9). A. Porras Nadales, “Las elecciones generales de marzo de 2004: aspectos problemáticos y consecuencias”, Revista de Estudios Políticos, Num. 126, 2004.

(10). G. D´ Ignacio, N. Fiorita, S. Gambino et alt (a cura di), Transizioni e democracia nei Paisi del Mediterraneo e del vicino Oriente, Cosenza, 2014, Periferia.

(11). A. Porras Nadales, La acción de gobierno. Gobernabilidad, gobernanza, gobermedia, Trotta

(12). En general, el llamado discurso neoinstitucional tiene su referencia más clásica en James G. March, Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics, Nueva York, 1989, Free Press.

(13). Sheila Jasanoff, The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers, Cambridge, Mass, 1990, Harvard UP.

(14). Que en su formulación ideal se traduciría en el paradigma de las llamadas instituciones inclusivas, en el sentido de D. Acemoglu y J.A. Robinson, Why Nations Fail. The origins of power, prosperity and poverty, Nueva York, 2012, Crown.

(15). D. della Porta, Can Democracy be saved? Participation, deliberation and social movements, Polity Press, 2013.

(16). En términos finalistas o estratégicos, un panorama ideal razonablemente bien diseñado desde la perspectiva de la acción de gobierno, sería el famoso decálogo de R. K. Weaver, B. A. Rockman (eds.), Do Institutions Matter? Government Capabilities in the U.S. and Abroad, Washington, 1993, The Brooking Institution.

(17). A. Porras Nadales “La agenda del gobierno”, en VVAA La Ciencia del Derecho Constitucional Comparado. Estudios en Homenaje a Lucio Pegoraro Valencia, 2016, Tirant lo Blanc.

(18). Lo que seguramente explica el éxito de otro tipo de iniciativas como las que pueden presentarse ante la Comisión de Peticiones del Parlamento británico abriendo el correspondiente debate a partir de las 1000.000 firmas. Sobre el tema, J. Mª Morales “Una reforma conectada con el derecho de participación política”, en G. Ruiz-Rico, A. Porras, M. Revenga (coords.), Regeneración democrática y reforma constitucional, Valencia, Tirant lo Blanc, 2017.

(19). A. Porras Nadales “La agenda del gobierno” cit.

(20). B. Dente, J. Subirats, Decisiones públicas. Análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas públicas, Barcelona, 2014, Ariel.

(21). A. Porras Nadales “Evaluar la acción de gobierno”, Nuevas Políticas Públicas, Num. 3, Sevilla, IAAP, 2007, pps. 59-82.

(22). O sea, con un efecto seductivo similar al marketing comercial. R. H. Thaler, C. R. Sunstein, Nudge: improving decisions about health, wealth and happiness, New Haven, 2009, Yale UP. También M. Lodge, K. Wegrich, “Rational tools of government in a world of bounded rationality”, Carr, LSE, 2014, Discussion Paper 75.

(23). De donde surgiría la categoría de la “gobermedia”, A. Porras, La acción de gobierno cit.

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