El movimiento remunicipalizador. Experiencias y expectativas

La que se conoce como remunicipalización no tiene, como ya se ha destacado en diversas ocasiones, una definición precisa y menos aun un perfil reconocible en la legislación. La noción se gesta en el entorno de lo que puede verse como un movimiento, el movimiento remunicipalizador, que se desarrolla sobre todo en Europa en lo que llevamos de la segunda década del presente siglo […]

José Esteve Pardo es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona

El artículo se publicó en el número 69 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático de Derecho (Iustel, mayo 2017)

La que se conoce como remunicipalización no tiene, como ya se ha destacado en diversas ocasiones, una definición precisa y menos aun un perfil reconocible en la legislación. La noción se gesta en el entorno de lo que puede verse como un movimiento, el movimiento remunicipalizador, que se desarrolla sobre todo en Europa en lo que llevamos de la segunda década del presente siglo. Un movimiento que viene impulsado por una serie de experiencias remunicipalizadoras recientes (algunas muy señaladas y con gran impacto), por ciertos estudios e informes sobre el tema, por algunas iniciativas ciudadanas y por la posición adoptada al respecto por ciertas fuerzas políticas. Ante la indeterminación del término remunicipalización conviene precisar en lo posible los que son sus objetivos, así como el marco geográfico y económico en que se desarrollan sus diferente experiencias.

I. LOS OBJETIVOS DEL MOVIMIENTO REMUNICIPALIZADOR

El objetivo genérico del movimiento remunicipalizador es devolver a la gestión pública directa toda una serie de servicios que se habían privatizado sobre todo en las tres últimas décadas. La remunicipalización apuntaría así en una dirección contraria a los procesos privatizadores de los que vendría a ser su reverso. Pero debe notarse de inmediato que estos procesos privatizadores no se producen de manera uniforme, sino que conocen diversas cristalizaciones que los estudios del movimiento remunicipalizador tienden a fijarlas en tres modalidades fundamentales(1).

La primera modalidad es la que convencionalmente se denomina privatización formal, que se produciría cuando un municipio u otro ente público recurre a una fórmula de personificación privada, que permanece bajo la titularidad y propiedad del municipio para la gestión de un servicio o el desarrollo de una actividad de interés público. En nuestra legislación, la fórmula más representativa sería la sociedad anónima municipal.

La segunda modalidad sería la privatización funcional en virtud de la cual la gestión (perfomance of tasks) de un servicio se transfiere a una entidad privada. Sería la que entre nosotros se conoce como la gestión indirecta de servicios públicos que admite, como es bien sabido, diversas fórmulas, siendo sin duda la concesión de servicios públicos la más conocida y extendida.

Una tercera modalidad de privatización es la que se presenta como privatización material. Consiste en la venta total o parcial de una empresa pública -normalmente de las acciones si tiene una estructura societaria- que es adquirida así, total o parcialmente, por una empresa privada.

Un simple y elemental contraste de estas modalidades generales con lo que establece nuestra legislación nos sirve para situarnos en los escenarios en que la llamada remunicipalización podría como tal considerarse entre nosotros.

Desde luego ello no es así con la que se presenta como privatización formal, que es la opción por fórmulas organizativas de Derecho privado, fórmulas societarias, permaneciendo bajo la titularidad y la plena vinculación a una Administración matriz de carácter territorial. Si un municipio opta por crear una sociedad anónima municipal o por transformar un organismo autónomo local -que se considera una forma pública de personificación- en una sociedad anónima municipal -forma privada de personificación- ello no se percibe entre nosotros y en nuestro ordenamiento como una opción privatizadora adoptada en el marco de la correlación entre sector público y sector privado, sino que se entiende como el ejercicio de la potestad de autoorganización del municipio, u otro ente público territorial, decantándose por una de las fórmulas de gestión pública, gestión directa, que la legislación le ofrece. Una decisión que no supone en modo alguno una transferencia a la órbita y titularidad privada. Sus efectos se desenvuelven en el ámbito interno de la Administración, aunque ciertamente pueden ser relevantes en alguno de sus elementos, destacadamente en el elemento personal que podría pasar a un régimen laboral, similar al de cualquier trabajador con una empresa privada y en otros frentes, como el de la contratación que podría quedar sujeta al derecho privado, manteniendo sin la aplicación de los principios y exigencias de la legislación de contratos del sector público en todo lo relativo a la preparación y adjudicación de estos contratos.

Sí que tiene en cambio sentido el debate sobre la remunicipalización -y podemos encajarlo perfectamente en nuestras categorías- si se plantea en torno a la llamada privatización funcional, que comporta la atribución de la gestión de un servicio de titularidad municipal a una empresa privada, normalmente a través de un contrato de concesión de servicios. En ese debate son diversas las cuestiones que procede plantearse según los casos, comenzando por la de si puede hablarse en rigor de remunicipalización cuando previamente no se ha producido una municipalización o si al ostentar el municipio la titularidad -y las potestades que de ella derivan- sobre el servicio puede entenderse que realmente se produce una privatización por encomendar la gestión a una empresa privada que habrá de atenerse a las prescripciones que fije el titular público del servicio.

Estas cuestiones se tratarán más adelante al analizar esta modalidad privatizadora, la privatización funcional, y su reverso publificador mediante la remunicipalización. Antes de ello debemos apurar en esta tarea de delimitación y analizar la otra modalidad privatizadora.

La tercera modalidad, la adquisición de una empresa pública por un sujeto privado, con lo que ello comporta de cambio de una titularidad pública a otra privada, tampoco es admisible en nuestra legislación local si el servicio está municipalizado, pues entonces la única vía para que una empresa privada opere en ese ámbito sería mediante la atribución a ella de la gestión indirecta del servicio, lo que es característico de la llamada privatización funcional. Ciertamente es posible la adquisición por un socio particular de acciones de una sociedad pública que devendría entonces una sociedad de economía mixta pero ello sólo resulta viable si tal sociedad de economía mixta se concibe como una fórmula de gestión indirecta con la consiguiente y necesaria atribución, concesión, de la Administración titular del servicio. La modalidad de adquisición por un sujeto privado de una empresa pública, de la totalidad de las acciones o de un porcentaje que le otorgue capacidad de dirección, se ha desarrollado de este modo fuera de la órbita local (en servicios de telecomunicaciones, electricidad, transporte aéreo) donde la noción de titularidad pública sobre el servicio no se da ya con la intensidad y radicalidad que mantiene en la legislación local. Ello nos lleva a reparar en otro aspecto del movimiento remunicipalizador en el que conviene establecer algunas precisiones.

II. OBJETOS Y SUJETOS DE LAS PRIVATIZACIONES Y REMUNICIPALIZACIONES. EL CASO SIGNIFICATIVO DEL ABASTECIMIENTO DE AGUA A LA CIUDAD DE LONDRES.

Las privatizaciones que se contemplan por el movimiento remunicipalizador, particularmente por los estudios producidos en su seno, no se circunscriben sólo al ámbito municipal, sino que abarcan también las producidas en servicios de mayor radio y que no quedan bajo la competencia de los entes locales. Así ocurre con los grandes servicios en red como son las telecomunicaciones, la energía, o transporte público interurbano en los cuales, más que una privatización (que se ha dado en ciertos casos con la adquisición de empresas públicas por capital privado) lo que se ha producido es una apertura, o devolución, al mercado de unos servicios o sectores que se habían excluido de aquél para situarlos en el régimen propio de los servicios públicos.

La actuación de los operadores en el mercado, compitiendo con otros operadores en la prestación de servicios de interés general, sobre todo servicios económicos, se sujetó a un modelo de regulación ejecutado fundamentalmente por agencias que se dicen independientes con el objetivo de garantizar la efectiva competencia entre operadores, por un lado, y la atención de determinados objetivos o requerimientos de interés general, por otro.

Pero en la órbita municipal ese proceso de apertura a la competencia no se ha dado en similar medida, entre otras razones por las limitaciones territoriales y de implantación de redes que la hacen muy difícil cuando no imposible(2). Las privatizaciones que aquí se contemplan son fundamentalmente privatizaciones llamadas funcionales, que comportan la atribución de la gestión indirecta a una empresa privada.

Conviene reparar en cualquier caso en el lado empresarial, el de las empresas privadas gestoras de servicios locales. Aquí se registran novedades relevantes que no son sino natural reflejo de las transformaciones generales del tejido empresarial y de los flujos económicos. Se ha hecho visible así en los últimos años la presencia de grandes empresas, frecuentemente empresas multinacionales con toda su red de empresas locales. El hecho puede tener aspectos positivos como la mayor experiencia y capacidad tecnológica de estas empresas y aspectos más cuestionables como la reducción de la oferta. No se trata, en cualquier caso, de una situación particularmente controvertida si la titularidad sobre el capital de estas empresas permanece estable y se perciben así estas empresas como especializadas en la gestión de determinados servicios públicos con sus normales expectativas de negocio volcadas en ello. Lo que resulta controvertido, y hasta inquietante, es la transmisión de acciones y de participación del capital que se registra en muchos casos dando entrada a capitales netamente especulativos, como son los procedentes de fondos de inversión, que se produce con la plena liberalización y globalización del mercado de capitales.

Entre otros, es bien significativo el caso del abastecimiento de agua a la ciudad de Londres. En los años ochenta, bajo el Gobierno de Margaret Thatcher, se produjo en Gran Bretaña una privatización a gran escala de los servicios de abastecimiento de agua prestados en régimen de gestión directa por una decena de empresas públicas. La que operaba en Londres, Thames Water Authority, fue adquirida en 1989 por sociedades gestoras de fondos de pensiones de los Estados Unidos y algunos bancos de la city londinense, cambiando su nombre por el de Thames Water Utilities Limited. En el 2001 esta sociedad fue adquirida a su vez por la empresa alemana RWE que operaba en el sector de la energía y que con esta adquisición pretendía proyectarse en el sector del abastecimiento de agua, lo que efectivamente hizo en ciudades de todos los continentes. Thames Water Utilities Limited se configuraba así como la cabeza de un poderoso holding, pero sobre ella cayeron también importantes cargas financieras que en buena parte se acababan repercutiendo sobre los usuarios londinenses que sufrieron importantes subidas en los precios sin que se realizaran las necesarias inversiones.

Como correctivo a la privatización de este sector se creó entonces una autoridad reguladora, la Water Services Regulation Authority que exigió a la compañía importantes inversiones que no afrontó. Ello condujo a su venta en el año 2006 a Kemble Water, un consorcio constituido en torno a Bank Macquaire, un banco de inversiones australiano. En 2011 el 15% de las acciones fueron vendidas al fondo soberano Abu Dhabi Investment Authority y al año siguiente un porcentaje similar de acciones fue adquirido por el fondo soberano China Investment Corporation.

La privatización del abastecimiento de agua en Londres, con la perspectiva que dan los más de veinte años transcurridos desde que se produjo, ha sido objeto de valoraciones muy negativas, sobre todo desde el movimiento remunicipalizador, en un debate sobre gestión económica y técnica en el que no parece pertinente entrar aquí. Pero sí conviene reparar en el dato de la titularidad de la operadora privada para percibir la presencia de capitales de muy lejana procedencia aportados por grupos inversores cuyo negocio es exclusivamente la obtención de la mayor rentabilidad sin una vinculación especial con la actividad, ni conocimiento de la misma. Fondos que lo mismo se invierten en servicios locales, que en la industria farmacéutica o en un club de futbol, en función exclusivamente de las perspectivas de rentabilidad. Pero cuando se trata de servicios locales, sobre prestaciones que se producen en el ámbito doméstico y satisfacen necesidades primarias de los ciudadanos, la presencia de este capital especulativo que llega por los circuitos abiertos por la globalización económica a escala planetaria puede verse con desconfianza. Puede tenerse la fundada impresión de que estas empresas privadas prestadoras de servicios básicos se deben prioritariamente a los compromisos y exigencias de sus inversores, con frecuencia del todo ajenos a las necesidades de los usuarios expresadas por las entidades locales con competencias sobre estos servicios.

Cierto es que siempre se ha planteado esta tensión entre los intereses de la empresa gestora de un servicio -atenta también, por supuesto, a los beneficios que pueda obtener de su actividad- y el interés del municipio y los usuarios por una satisfactoria prestación del mismo. Pero ahora esa tensión se hace más acuciante en toda una serie de experiencias privatizadoras por la concurrencia de dos circunstancias novedosas. Primera, la apertura de estas empresas privadas gestoras de servicios públicos a los flujos del mercado global de capitales, sobre todo fondos de inversión de muy diversa procedencia que son del todo ajenos al entorno local en el que se desenvuelve el servicio y que tienen como único objetivo la máxima rentabilidad, a corto plazo si es posible, de sus inversiones. La segunda es que en diversos Estados y ordenamientos se ha eliminado o desactivado una exigencia o cláusula que modulaba el régimen de beneficios del gestor privado: esos beneficios deberían ser razonables y proporcionados a los costes en los que incurre el gestor; la ecuación económico financiera que dominaba la ejecución de los contratos de gestión de servicios públicos es cabal expresión de esta idea con la que se cerraban las puertas al capital especulativo.

Estas transformaciones sin duda están incidiendo en las condiciones de prestación de los servicios públicos y generando inquietud en los municipios y los usuarios cuando advierten estas fluctuaciones en el capital de las empresas gestoras y la presencia de inversores de los más remotos lugares del planeta. En cualquier caso, conviene destacar que estas transformaciones no se han dado en todos los Estados y ordenamientos, y que las privatizaciones no se han producido con el mismo alcance e intensidad. Se hace necesario así precisar en lo posible los espacios en los que el movimiento remunicipalizador se ha desarrollado pues no ha tenido desde luego la misma intensidad en todos ellos. Una constatación que resulta sin duda muy ilustrativa.

III. LA DIFERENTE INTENSIDAD DE LA OLA REMUNICIPALIZADORA EN EL NORTE Y EL SUR DE EUROPA.

De los estudios realizados se desprende claramente que el movimiento remunicipalizador tiene su origen y principal desarrollo doctrinario en Europa. Pero al adentrarnos en esos estudios y análisis se percibe que es sobre todo en la Europa central y del norte donde se registran las que se presentan como principales experiencias remunicipalizadoras. En el sur de Europa, y de modo particular en España, no hay experiencias significativas que avalen la tendencia remunicipalizadora.

Hay casos y sectores bien significativos al respecto. Entre las remunicipalizaciones más destacadas se encuentra la asunción de la gestión directa del servicio de abastecimiento de agua en algunas ciudades de Europa muy importantes. Los casos emblemáticos son sin duda los de París y Berlin. Pues bien, los estudios e informes sobre la remunicipalización dan cuenta de las experiencias recientes y relevantes registradas en Europa en los últimos años. Así en el informe Remunicipalisation of public services in the EU (3)se relatan las remunicipalizaciones de Berlin, Burdeos, Budapest, Grenoble, Paris, Postdam, Toulouse. ¿Cuáles son las experiencias españolas que se registran y que integran, completándolo, el capítulo de las anteriores? Sólo aparecen dos municipos: Arenys de Munt y Figaro-Montmany. El primero cuenta 8.000 habitantes y el segundo 1000 (!). Otros estudios más específicos sobre el sector, del que aportan más datos, producen la misma impresión. Así el informe Là pour durer: La remunicipalistion de l’eau, un phénomène global en plein essor (4) ofrece una lista de 180 casos en todo el mundo de remunicipalizaciones del servicio de abastecimiento de agua realizadas en lo que llevamos de siglo(5). En Europa el mayor número se registra en Alemania y Francia. Pero por parte de España sólo figuran once municipios, todos de pequeño o, como mucho, medio tamaño: Alfes, Arteixo, Ermua, Guadalcacín, Estella del Marqués, Huesna, Montornés del Vallés, Torrecera, La Línea de la Concepción y los ya constatados de Arenys de Munt y Figaró Montmany. Tampoco en Italia el movimiento remunicipalizador muestra una gran potencia pues sólo se refieren dos casos: Varese y la región de Reggio Emilia.

La impresión que se desprende y la conclusión que se obtiene es que las remunicipalizaciones, del abastecimiento de agua y de otros servicios públicos locales, se han producido fundamentalmente en el centro y norte de Europa y que la ola remunicipalizadora no ha llegado todavía a España y a los Estados del sur.

Bien puede hablarse de una ola que, como tal, ha estado precedida por otras que han alcanzado a los municipios desde que, a principios del pasado siglo, adquieren sus responsabilidades como Administraciones Públicas. A grandes rasgos puede decirse que son cuatro las olas que se han sucedido.

La primera, sobre la que ya disponemos de importantes estudios históricos(6), es la de la gestión por particulares, generalmente mediante contratos de concesión de muy diversa textura, de servicios que las leyes declaraban por vez primera bajo la competencia municipal. La falta de medios, financieros, tecnológicos y humanos, por parte de los Municipios propició sin duda esta situación.

La segunda ola se produce en Europa a mediados del pasado siglo con la generalizada afirmación del modelo del Estado social, en el que las prestaciones de servicios para la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos adquieren una especial relevancia. Los municipios, que disponen ya de una cierta cobertura financiera y del apoyo de otras Administraciones, fueron asumiendo así, previa su municipalización, la gestión directa de muchos servicios locales.

La tercera es la ola privatizadora que comienza a formarse en Europa en los años ochenta y que tiene en la política y medidas adoptadas por el gobierno de Margaret Thatcher en el Reino Unido su primer y más conocido impulso. Con la privatización se pretende descargar a los presupuestos públicos, muy lastrados por el gasto público que el welfare State genera, de los costes de importantes servicios que, según se mantiene desde las doctrinas neoliberales impulsoras principales de esta ola, se prestarían de manera más eficiente y con menor coste si su gestión se entrega a empresas particulares sujetas en lo posible a las reglas del mercado y la competencia entre operadores.

La cuarta ola sería la ola remunicipalizadora ante la constatación de las disfunciones -y fracasos sonados en varios casos- de muchas experiencias privatizadoras. También se registra un movimiento, con una cierta carga ideológica, que postula la directa adscripción de servicios básicos a la órbita pública sujetos a un régimen protector que excepciona las reglas del mercado. Se piensa y argumenta desde estas posiciones que la gestión directa de estos servicios en régimen de Derecho público será más eficiente y racional en términos de costes económicos para los usuarios, de mejor calidad y con mayor atención a las desigualdades sociales.

No todas las olas alcanzaron al mismo tiempo al conjunto de los países europeos. Lo que se desprende ahora de los estudios e informes mencionados, y otros en la misma línea con similar objeto, es que la cuarta ola, la remunicipalizadora, no ha llegado a los Estados del sur, entre ellos Italia y España como acabamos de constatar. El reducido número de municipios en los que la remunicipalización se ha producido es un dato bien sintomático, como también lo es, más aun si cabe, que se trate de pequeños municipios en los que es relativamente asequible para ellos introducir un régimen de gestión directa pues se trata, en estos pequeños municipios, de servicios de escasa complejidad y de bajo monto económico(7). Por el contrario, es en los municipios grandes y de mediano tamaño donde normalmente se recurre a fórmulas de gestión indirecta por empresas privadas especializadas, pues la complejidad, requerimientos tecnológicos y especialización son mucho más acusadas. Esto es algo que se constata también por destacados representantes del movimiento remunicipalizador(8), que por ello mismo consideran un gran logro haber asumido la gestión directa de servicios en grandes ciudades como ha sido, emblemáticamente, el caso de Paris.

Esa diferente secuencia que se advierte entre los Estados del centro y norte de Europa, en los que se han producido remunicipalizaciones significativas, y los Estados del sur, en los que las remunicipalizaciones no son en modo alguno relevantes, se explica en muy buena medida por la dinámica y operatividad económica de estos mismos procesos: en lo esencial, las privatizaciones comportan, al menos en un primer momento, unos ingresos, o recortes sustanciales de gasto, para las Administraciones titulares del servicio; mientras que las remunicipalizaciones en principio suponen, como tendremos ocasión de comprobar más adelante, una mayor carga para los presupuestos y en su caso la generación de deuda pública.

IV. EL MARCO ECONÓMICO Y PRESUPUESTARIO COMO CONDICIONANTE DE LAS OPCIONES MUNICIPALES.

Sobre este planteamiento básico se ha proyectado la crisis económica que recorre toda Europa durante buena parte de lo que llevamos transcurrido del siglo XX. Una crisis que se produce con diferentes tiempos e intensidades en diversas áreas de Europa. Como se ha destacado reiteradamente por los analistas, la crisis económica y financiera fue primeramente afrontada por los estados del centro y norte de Europa, para mostrarse algo más tarde, con mucha mayor severidad, en los estados del sur.

En los momentos más intensos de la crisis, asociados en muy buena medida al incremento de la deuda pública, es cuando se producen las privatizaciones con las que se trata de obtener rápidamente elevados ingresos para enjugar la deuda. Por el contrario, las remunicipalizaciones tienden a producirse cuando los municipios gozan ya de una cierta estabilidad presupuestaria. Explica ello que en los países del sur de Europa, donde la crisis se manifiesta con toda su virulencia de manera más tardía, las remunicipalizaciones sean mucho más escasas y que se permanezca todavía en una fase en la que se siguen produciendo privatizaciones, algunas de ellas de gran alcance.

Así, si fijamos nuestra atención en Cataluña -donde se localizan como hemos constatado algunas, muy escasas, remunicipalizaciones en pequeños municipios de las que se da cuenta en diversos informes- constatamos como recientemente se produce la privatización de la mayor empresa del sector del abastecimiento de agua, se trata de la empresa pública Aguas Ter-Llobregat (ATLL) que gestionaba el abastecimiento en alta del sistema. Una privatización que afecta al corazón mismo del servicio de abastecimiento de agua al conjunto de la Comunidad Autónoma y también por supuesto, y destacadamente, a los propios municipios que en muy buena medida obtienen el recurso de esa red en alta gestionada ahora por una empresa privada. La reducción de precios y tarifas a los usuarios que figura como uno de los objetivos centrales de los municipios que optan por la remunicipalización puede frustrarse así, y se está frustrando de hecho, al recibir el municipio el recurso de una empresa privada que puede incrementar los precios y con ellos los costes de prestación(9). La adquisición de la empresa pública Aguas Ter Llobregat (ATLL) por una empresa privada supuso una importante inyección de dinero líquido para el Gobierno de la Generalitat de Cataluña con la que reducir el elevado nivel de deuda pública en el que había incurrido. La deuda pública es la que ha propiciado en las últimas décadas muchas privatizaciones. En los Estados del centro y norte de Europa esa tendencia privatizadora se redujo y hasta se invirtió con la superación de la deuda y la estabilización presupuestaria, pero en los Estados del sur la persistencia de la deuda pública no propicia ni incentiva las remunicipalizaciones, más bien al contrario. Así en Cataluña las magnitudes materiales y económicas de la privatización del servicio de abastecimiento en alta, con la adquisición de la empresa pública ATLL por capital privado, son muy superiores -no admiten en realidad comparación alguna- a las que envuelven las remunicipalizaciones registradas en cuatro o cinco pequeños municipios.

Las diferencias que derivan de la distinta posición ante la crisis y la solvencia que se asocia a la estabilidad presupuestaria se dejan sentir también en las condiciones de acceso al mercado financiero para hacer frente a los costes de la remunicipalización y gestión directa. En este sentido afirma H. Wollmann que “en la estela de la actual crisis económica y financiera que ha afectado a Europa, se asiste a una fuerte divergencia entre países del sur y del norte de Europa sobre el tema de la remunicipalización. En los países del norte de Europa, por ejemplo en Alemania, los municipios, como las demás autoridades públicas, tienen muchas ventajas, porque pueden conseguir créditos, préstamos o financiación del sistema bancario a una tasa de interés mu baja, casi cercana al cero por ciento. Muchas autoridades locales han aprovechado estas condiciones ventajosas para financiar la remunicipalización de los servicios locales. Por el contrario, en los países del sur de Europa, como en Italia, las autoridades locales no disfrutan de las mismas facilidades financieras. En este sentido, la política de los gobiernos centrales, como en Italia sugiere la actual spending review del Gobierno Monti, parece orientada a deshacerse del patrimonio público y, en este contexto, incluso a empujar los entes locales a privatizar, es decir, a vender sus empresas y equipamientos para reducir la deuda pública o municipal”(10).

V. LAS NECESIDADES FINANCIERAS Y DE INVERSIÓN COMO JUSTIFICANTES DE LA PRIVATIZACIÓN Y GESTIÓN PRIVADA DE SERVICIOS REVERTIDAS LUEGO POR PROCESOS REMUNICIPALIZADORES.

Resulta muy significativo que algunas de las remunicipalizaciones más conocidas y relevantes que se producen en Europa recaen sobre servicios que hace veinticinco o treinta años se habían privatizado por razones fundamentalmente financieras: se trataba de afrontar elevados costes que derivaban de circunstancias diversas como podemos comprobar en los casos que a continuación se analizan. La gestión privada repercutió esos costes en muy buena medida sobre los usuarios lo que provocó un movimiento de reacción a favor de la remunicipalización o asunción de la gestión directa.

A. El caso de Berlín y los costes económicos derivados de la reunificación alemana y su especial impacto en esta ciudad.

Un caso ilustrativo al respecto es el de la remunicipalización del servicio de abastecimiento de agua de la Ciudad-Estado de Berlin. En 1999, la ciudad de Berlín vendió a un consorcio de empresas privadas, alemanas y frnacesas, el 49% de las acciones de la sociedad pública Berlin Wasser Holding AG cuyo objeto era la gestión del servicio de abastecimiento de agua. Las necesidades financieras derivadas del proceso de reunificación alemana, con los elevados costes que tuvo, por razones obvias, sobre la ciudad de Berlín, explican la venta de las acciones de esa sociedad gestora.

La polémica acompañó a la gestión del servicio por esa empresa parcialmente privatizada. Subida de tarifas y falta de inversiones fueron sus aspectos más negativos y criticados. Un movimiento ciudadano se articuló en torno a la junta o mesa Berliner Wassertisch que promovió un referéndum sobre la remunicipalización que tuvo el 98,2% de los votos sobre una participación del 27,5 %. De interés resulta también el informe del BundesKartellamt (la autoridad federal para la defensa de la competencia) emitido en el 2012 en el que imputaba a la empresa gestora un abuso tarifario y la requería a reducir la tarifa en un 19%.

Así las cosas, la Ciudad-Estado de Berlin procedió a comprar las acciones que estaban en manos de los dos socios privados, pagando 654 millones de euros a RWE Aqua GmbH y 590 millones de euros a Veolia. Par la compra -o recompra- de esas acciones Berlín obtuvo un préstamo de un consorcio financiero a devolver en un plazo de 30 años con cargo a las facturas de agua de los usuarios. Se trata de una remunicipalización que ha adquirido mucha notoriedad pero sin duda alguna muy costosa y que en buena medida fue posible por las favorables condiciones de financiación que se han apuntado y que no serían las mismas en países del sur de Europa gravados todavía con una alta deuda pública.

B. El caso de Paris y las fuertes inversiones requeridas para la modernización de su vieja red de canalizaciones del servicio de abastecimiento de agua.

El caso de Paris, que ha suscitado un gran interés, resulta también muy significativo. En 1984, siendo alcalde de la ciudad Jacques Chirac, se atribuyó mediante concesión a dos empresas la distribución del agua en Paris: la Compagnie des Eaux de Paris se encargada de la zona situada en la orilla derecha del Sena y la compañía Parisienne des Eaux, de la que se encontraba en la otra orilla. Una tercera empresa se encargada de la producción y captación de agua en alta. Esta empresa se configuró por entonces como una sociedad de economía mixta, Société anonyme de gestión des eaux de Paris, y se dio entrada en su capital a las dos compañías distribuidoras privadas, un 14% cada una; el resto del capital pertenecía a la Villa de Paris. A esta empresa mixta también se le otorgó un contrato de concesión por veinticinco años.

Toda esta operación que daba entrada al capital privado pretendía afrontar un problema económico o financiero peculiar, como lo era en Berlín, tal como acabamos de comprobar, el derivado de la reunificación alemana. En el caso de Paris ese problema era la fuerte inversión que requería la renovación de su muy antigua red de distribución y canalizaciones por la que se producían grandes pérdidas de agua y amenazaba con quebrarse en muchos tramos. Se produjo entonces una controversia entre la Villa de Paris y las empresas privadas gestoras en torno a las inversiones a realizar. Las empresas renovaron la red y redujeron al mínimo las pérdidas, pero las tarifas del agua se elevaron muy considerablemente. El caso es que al expirar los contratos en el año 2010 (no se produjo por tanto ningún rescate o extinción anticipada), la Villa de Paris decidió acometer la gestión directa de todo el servicio que encomendó a un établissement public en régimen de regie: Eau de Paris.

Ante un recurso presentado por algunos concejales del Consejo de Paris (con las empresas privadas gestoras se alcanzó un acuerdo) una sentencia del Tribunal Administratif de Paris confirmó que este modo de gestión directa estaba entre las opciones de las collectivités locales para organizar sus servicios. Sin embargo, dada la complejidad del servicio, Eau de Paris se ha visto en la necesidad de contratar con empresas privadas la asistencia técnica y de know how en amplios espacios de gestión del servicio.

VI. EL MARCO LEGAL. LAS EXIGENCIAS Y ORIENTACIONES DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA.

Pero la crisis financiera y la deuda pública que se han prolongado en los países del sur de Europa no sólo dificultan el acceso a buenos canales de financiación para acometer iniciativas remunicipalizadoras. También han propiciado reformas legales que impiden o limitan las iniciativas que comporten un gasto público descompensado o la generación de deuda.

No procede desarrollar en este limitado espacio un análisis del marco legal y su reforma al filo de la crisis económica y financiera que tanta incidencia tiene como nos consta en el movimiento municipalizador y la diferente intensidad con que se desarrolla. Se trata simplemente de destacar que la novedad más importante se produce sin duda con la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) operada por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) que a su vez se presenta como un desarrollo y aplicación al ámbito local de las exigencias de estabilidad presupuestaria que impone el artículo 135 de la Constitución. Con esta reforma se limita muy considerablemente la plena libertad de que disponían los municipios y entes locales para elegir entre las distintas modalidades de gestión -directa o indirecta, con fórmulas variadas en cada caso- de los servicios públicos de su titularidad. Una legislación que otorgaba un amplio margen de discrecionalidad a los municipios para decidir el modo o fórmula de gestión de un servicio y que ha dado paso a una regulación dominada por conceptos jurídicos indeterminados al establecer la nueva redacción de la LBRL que los entes locales habrán de optar en cada caso por el “modo de gestión más sostenible y eficiente”. Debe tenerse en cuenta que, como conceptos jurídicos indeterminados que son, su aplicación podría eventualmente ser objeto de fiscalización por parte de los Tribunales lo que no resultaba en modo alguno admisible en la regulación anterior que otorgaba una total discrecionalidad a los entes locales para optar por los modos de gestión que la ley ofrecía sin marcar ninguna preferencia.

Se ha visto así en la actual legislación, al orientar la opción por el “modo de gestión más sostenible y eficiente” y afirmar el principio de estabilidad presupuestaria, una clara preferencia por los modos de gestión indirecta puesto que no se realizan con cargo a los presupuestos municipales. En tal sentido Villar Rojas, recapitulando sobre las modificaciones legislativas para promover la estabilidad presupuestaria concluye que “la potestad de elegir entre gestión directa e indirecta, con los límites conocidos relativos al ejercicio de autoridad, da paso a la aplicación de reglas determinadas por la Ley: preferencia implícita por la gestión indirecta (mediante contrato) y por la financiación por los usuarios (tasas, tarifas); y, en su defecto, por la gestión directa administrativa, también con tasas y tarifas. La gestión directa empresarial aparece como una excepción que requiere de especial justificación”(11).

En la misma línea, en uno de los primeros estudios sobre la incidencia de la reforma del régimen local en esta materia se afirma que “en la disyuntiva de optar por la gestión directa de los servicios o por una de las modalidades contractuales que caracterizan la indirecta, invariablemente se esgrimen los argumentos del menor coste de éstas, la conveniencia de introducir técnicas de gestión privada y adecuadas al mercado y la necesidad de no comprometer un volumen excesivo de recursos públicos. En una coyuntura de crisis económica como la de 2013, las propuestas a favor de la gestión indirecta cobran más fuerza todavía”(12).

Una preferencia que era muy clara también para la Comisión Nacional de la Competencia que en su Informe(13) sobre el anteproyecto de Ley de la LRSAL donde afirmaba que el texto “debería establecer que las entidades locales opten por fórmulas de gestión indirecta que permitan la prestación privada. Al mismo tiempo, debe asegurarse la revisión periódica del prestador tras el plazo contractual mínimo necesario para asegurar la viabilidad económica de dicha gestión. Esta opción resulta preferible para la competencia y la eficiencia frente a la constitución de entidades instrumentales de capital público o mixto”.

VII. RECAPITULACIÓN.

Los estudios e informes sobre las remunicipalizaciones en los últimos años constituyen sin duda una aportación muy positiva no sólo por la información que contienen, sino por la crítica y reflexión que suscitan sobre la gestión de los servicios locales, particularmente sobre las gestión dominante en las últimas décadas, desde los años setenta del pasado siglo, que ha sido la gestión indirecta por empresas privadas.

No se advierte sin embargo, como varios estudios pregonan, una generalizada y masiva tendencia a la remunicipalización de servicios, entendiendo por tal la afirmación o recuperación de la plena gestión directa por los entes locales. Se han dado ciertamente casos significativos, algunos muy visibles por afectar a grandes y muy conocidas ciudades, pero incluso en los Estados donde se registran no se confirma una tendencia generalizada. Desde luego en los Estados del sur de Europa, particularmente en España, el número de remunicipalizaciones que se contabilizan es muy reducido, sin que ningún gran municipio -tampoco ninguna capital de provincia- hayan asumido por el momento semejante protagonismo.

Y es que -tal sería la principal conclusión- la opción por la gestión pública o la gestión privada depende en realidad de muy diversas circunstancias: desde el entorno económico y financiero hasta el volumen y complejidad del servicio, todo ello en relación con las dimensiones y capacidades de cada municipio. No puede admitirse una posición a priori, ordinariamente marcada por posicionamientos ideológicos, sobre las bondades absolutas de la gestión directa, como se mantiene ahora en determinados foros, ni sobre las excelencias de la gestión por el sector privado en un régimen lo más próximo al mercado, como postulaban los doctrinarios neoliberales de las privatizaciones. El momento presente es propicio para valorar con certera perspectiva los efectos de aquellas privatizaciones que se produjeron hace algo más de dos décadas. Las disfunciones y abusos que se registran en varias de ellas, contradiciendo abiertamente los vaticinios de sus impulsores, están en muy buena medida en el origen del movimiento remunicipalizador. Pero, por las mismas, esas remunicipalizaciones que se acometen ahora en casos significativos -muy pocos o ninguno en España- no podrán valorarse hasta que haya transcurrido un tiempo y sus resultados reales se hagan bien visibles. Algunos de los que se presentan como logros destacados de estas remunicipalizaciones necesitan ser calibrados en todos sus efectos. Así ocurre con las que se presentan como reducciones en las tarifas, pues en un modelo de gestión directa que puede gravitar sobre los presupuestos municipales el coste de los servicios puede cubrirse con aportaciones presupuestarias por una u otra vía que acaban gravando, tal vez más, a los ciudadanos en su condición de contribuyentes por mucho que experimenten un alivio en su condición de usuarios de un servicio.

Por todo ello no es de extrañar el diversificado panorama que se observa en Europa con una gran variedad de modalidades y fórmulas para la gestión de los servicios locales adoptadas en función de distintas variables. En su proyección temporal, se observa también una diversidad de periodos o ciclos, dominando en unos las fórmulas de gestión directa -o los planteamientos a favor de las mismas- y en otros las fórmulas de gestión privada o las condiciones o doctrinas favorables a ellas.

En cualquier caso el que se tratará aquí es uno de los condicionantes o variables que encuentran los entes locales al adoptar decisiones sobre el modo de gestión de sus servicios públicos que no es otro que el marco legal. Un marco que ciertamente puede variar, como lo ha hecho recientemente con la reforma de la LBRL mostrando una clara preferencia por las formas de gestión indirecta.

NOTAS:

(1). Así lo hacen S. Halmer y B.Hauenschild, en Remunicipalisation of public services in the EU, OGPP, Österreichische Gesellshaft für Politikberatung und Politikentwicklung, Viena, 2014, pp. 5 y ss. También mantiene esta misma clasificación H. Wollmann en “La experiencia de los ordenamientos europeos: ¿un “retorno” a las gestiones públicas/municipales?”, Cuadernos de Derecho Local, n. 31, 2013.

(2). Sobre este diverso panorama de servicios públicos en distintos niveles territoriales vid. H. Wollman/G.Marcou (eds.) The Provision of Public Service in Europe. Between State, Local Government and Market, Edward Elgar, Cheltenham (UK), 2010.

(3). A cargo de S. Halmer y B. Hausenschild, Remunicipalisation of public services in the EU, cit.

(4). De E. Lobina/S. Kishimoto/O. Petitjean, Transnational Institute-Observatoire des multinationales, 2015. Este informe, dirigido por los mismos autores, se difunde en lo sustancial en varias lenguas y con alguna alteración en el título con unos datos y contenidos muy similares.

(5). Similares datos se encuentran en S. Kishimoto/E.Lobina/O.Petitjean, Our public water future. The global experience with remunicipalisation, Transnational Institute-Public Services International Research, Amsterdam-Londres-Paris-Ciudad del Cabo-Bruselas.

(6). N. Magaldi, Los orígenes de la municipalización en España. El tránsito del Estado liberal al Estado social a la luz de la municipalización de servicios públicos. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2012. J. M. Matés Barco, Cambio institucional y servicios municipales. Una historia del servicio público de abastecimiento de agua. Comares, Granada, 1998. A. Membiela Guitian, La municipalización de servicios públicos. Especial referencia al abastecimiento de agua a poblaciones, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1950.

(7). Así en los pocos y pequeños -medianos en algún caso- municipios españoles en los que se han producido remunicipalizaciones, tal como figuran en estos estudios, se constata que la gestión indirecta que ahora se revierte lo era en algunos casos por empresas privadas familiares lo que sin duda resultaba posible por la escasa complejidad y limitado volumen de la actividad. Al respecto es muy significativo el Informe del Tribunal de Cuentas sobre el Sector Público Local de 2011 en el que destaca la idoneidad de la gestión directa de toda una serie de servicios locales (abastecimiento de agua, recogida de basuras, limpieza viaria; no así el alumbrado público) en municipios de menos de 20.000 habitantes, por encima de esta cifra se consideran más adecuadas las fórmulas de gestión indirecta. Este Informe es oportunamente traído a colación por J. Tornos Mas: “La remunicipalización de los servicios públicos locales. Algunas precisiones conceptuales”, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 58-59, 2016.

(8). Así lo mantiene Anne Le Strat, Teniente Alcalde del Ayuntamiento de Paris y Presidente d’Eau de Paris en la introducción del informe L’eau à Paris. Retour vers le public, Eau de Paris, Paris, 2014.

(9). Esta situación no ha pasado desapercibida a los estudios de alcance europeo sobre remunicipalizaciones. Así S. Halmer y B. Hausenchild refiriéndose a las muy contadas, y de baja entidad, remunicipalizaciones registradas en Cataluña, concretamente la de Arenys de Munt, señalan que “en la actualidad no hay intención de reducir el precio del agua. De hecho el precio está subiendo por la privatización de la empresa prestadora del servicio en alta, Aguas Ter-Llobregat, de titularidad regional”, Remunicipalisation of public services in the EU, cit. p. 98. Por su parte E. Badía y M. Subirana afirman que “la privatización por parte de la Generalitat de la empresa Aigües Ter-Llobregat, que suministra el agua desde las captaciones en ríos y acuíferos hasta los depósitos municipales ha supuesto un encarecimiento en un 83% del precio que los consistorios pagan a esta empresa”, en “Una escletxa que s’obre pas al monolític paisatge català”, en Un futur per l’aigua pública. L’experiencia mundial de la remunicipalització, 2015, p. 40.

(10). H. Wollmann, “La experiencia de los ordenamientos europeos: ¿un “retorno” a las gestiones públicas/municipales?”, Cuadernos de Derecho Local, n. 31, 2013, p. 78. Con mayor amplitud y detalle H. Bauer/Ch.Büchner/L. Hajasch: Rekomunalisierung öffentlicher Daseinvorsorge, Uni Postdam 2012.

(11). F. J. Villar Rojas, “Principios de sostenibilidad y estabilidad presupuestaria en la gestión de los servicios públicos locales”, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n. 58-59, 2016, p. 106.

(12). J. L. Martinez Alonso, “El sector público local: redimensionamiento y gestión de actividades y servicios públicos”, en la obra colectiva La reforma del régimen jurídico de la Administración Local, J. A. Carrillo/P. Navarro (coords), Madrid, 2014. p. 606.

(13). Informe de 13 de marzo de 2013.

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