Eduardo Vírgala Foruria

Las relaciones de inordinación de las Comunidades Autónomas en los órganos comunes del Estado

 02/06/2017
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España es un Estado autonómico con características peculiares, pero comparte muchos rasgos con los Estados federales y uno de ellos es el de las relaciones de inordinación. En este sentido, se analiza la participación de las Comunidades Autónomas en el Senado, la iniciativa legislativa autonómica ante las Cortes Generales y la propuesta autonómica al Senado de candidatos a magistrados del TC (inconstitucional para el autor aunque haya sido aceptada por el propio Tribunal Constitucional). También se critica la posible creación de Consejos autonómicos de Justicia, no previstos constitucionalmente aunque sí en algunos Estatutos de autonomía, y la participación en órganos centrales económicos y sociales.

Eduardo Vírgala Foruria es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco

El artículo se publicó en el número 24 de la Revista General de Derecho Constitucional (Iustel, abril 2017)

I. LAS RELACIONES DE INORDINACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO

La Constitución sólo prevé en su articulado como relaciones de inordinación(1) la designación “autonómica” de una parte del Senado y la iniciativa legislativa de las Asambleas autonómicas. A las anteriores se ha unido la propuesta autonómica al Senado de candidatos a magistrados del TC (desde 2007, y condicionada por la previsión del Estatuto catalán de 2006), sobre la que, a pesar de la ratificación de su constitucionalidad por el TC, me permitiré defender con posterioridad su inconstitucionalidad. Finalmente, las reformas estatutarias(2) aprobadas en los años 2006 y 2007 inciden también en las relaciones de inordinación. Como era lógico, asumen las previstas en la Constitución (designación de senadores autonómicos e iniciativa legislativa ante las Cortes Generales) pero, también, añaden algunas que no están en la Carta Magna y que el TC ha declarado su nulidad, en el caso de los Consejos autonómicos de justicia en cuanto órganos de gobierno, o ha congelado su efectividad, al exigir la existencia previa de una ley estatal que así lo prevea y en los términos que esta señale, siempre que la participación no sea en órganos decisorios.

II. LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL SENADO

Descartada la participación autonómica en la reforma constitucional, quedaría el Senado como máxima expresión de las relaciones de inordinación en el Estado autonómico español.

La Cámara Alta se suele considerar el elemento más crucial del denominado “federalismo Infraestatal” o de las relaciones de inordinación, lo que no hace superfluos otros mecanismos de relación entre los entes territoriales y los órganos centrales o federales como pueden ser los de colaboración y cooperación vertical y horizontal, pero el Senado es lo que permite a esos entes entrar en el proceso nacional de decisión política(3), si bien es cierto que en todos los Estados compuestos la Cámara territorial ha perdido protagonismo a favor de los órganos de colaboración de carácter ejecutivo(4), incluso hasta plantearse en su momento la supresión, como en Australia(5).

En este punto puede ser interesante recordar que en España la Cámara en la que los partidos nacionalistas (y territoriales) han tenido un peso (político) mayor ha sido en el Congreso y no en el Senado. Al no participar la Cámara alta en las relaciones de confianza parlamentaria, la presencia significativa la da la Cámara baja en la que pocos escaños pueden ser decisivos para la investidura o/y para la estabilidad gubernamental, lo que ha ofrecido a CiU y PNV una capacidad de negociación muy por encima de su mero aporte numérico y una visualización de su control territorial. Esta situación fáctica es la que lleva a Watts a señalar que eso también es un rasgo federal, aunque no sea el Senado el que juegue ese papel en España(6).

En todo caso, y como es de sobra conocido, nuestra Cámara alta no es esa Cámara de representación territorial de la que habla el art. 69.1 CE(7), sino una Cámara elegida por los ciudadanos en un 78,19% (208 de 266 escaños) en circunscripciones no ajustadas a la división territorial del poder político, quedando sólo un 21,81% (58) de senadores designados por las Asambleas autonómicas. Probablemente lo anterior lo fue por la incertidumbre sobre el desarrollo del Estado autonómico, pero no hay que dejar de reseñar que la idea ampliamente difundida de que el Senado constitucional es fruto de la indefinición del modelo territorial establecido en el Título VIII está contradicha por la versión inicial del anteproyecto de la Constitución en cuyo art. 60 se establecía la designación de los senadores por las Asambleas autonómicas (diez cada una más otro por cada medio millón o fracción superior a 250.000, sin poder superar ninguna Asamblea el doble de los de otra) con arreglo a un sistema proporcional y teniendo el Senado sólo veto suspensivo. Su papel en las funciones parlamentarias tampoco revela una especial dedicación a los temas autonómicos a pesar de los “parches” que se han intentado en las últimas décadas, de forma que, como ha analizado con rigor E. Albertí, el Senado español se sitúa en la parte más baja de los Estados compuestos democráticos tanto en la participación autonómica de la legislación como en la representación específica de los territorios(8). En definitiva, una Cámara electiva dedicada a ralentizar las decisiones tomadas en el Congreso de los Diputados sin que aporte el contenido territorial necesario para considerarla un mecanismo idóneo para las relaciones de inordinación, especialmente como foro de canalización de las tensiones territoriales que rápidamente se desplazaron desde 1979 hacia el modelo conflictual convirtiendo en protagonista al TC(9).

En este sentido, este trabajo sólo pretenderá establecer algunos puntos sobre la situación actual y sobre su hipotética reforma, más que hacer una reconstrucción del debate doctrinal sobre la posición, composición y funciones del Senado(10).

La definición del Senado como “Cámara de representación territorial” ha de encuadrarse en la forma de Estado establecida a partir de la Constitución de 1978. La conclusión no puede ser otra que la de entender que en un Estado no unitario es necesario un Senado territorial que permita la integración en el mismo del impulso político de cada una de las 17 CCAA. Es verdad, que el resultado final estará mediatizado por los partidos políticos y que los designados difícilmente actuarán como representantes fieles de su ente territorial, pero el problema no es ese, sino el de hacer una Cámara o un Consejo que dé una idea de las diversas fórmulas políticas que están dirigiendo a las CCAA, especialmente, si dichas fórmulas políticas no responden a los designios de los partidos nacionales. Incluso creo que una fórmula de traslación de la voluntad mayoritaria de cada Comunidad Autónoma de forma directa al Senado conllevaría una más compleja articulación de dichos delegados con sus pares del mismo partido político en otras autonomías o en el Gobierno de la Nación.

A partir de la definición anterior, difícilmente puede calificarse de Cámara territorial un Senado que es elegido por sufragio universal en circunscripciones que no coinciden con el ámbito territorial global de las CCAA (salvo, claro está, en el caso de las uniprovinciales). Los senadores electos lo son por su provincia, en representación de los electores de la misma y con la única identificación de la pertenencia a un partido político. Una vez elegidos, su legitimación proviene de la voluntad popular sin más diferencia con los diputados que la utilización de un sistema electoral distinto. Los denominados senadores “autonómicos” (menos de la cuarta parte) sí son designados por órganos autonómicos pero con un sistema proporcional (ex art. 69.5 y jurisprudencia constitucional) que no refleja con fidelidad la fórmula de gobierno de cada Comunidad Autónoma. En definitiva, un Senado en gran parte elegido al margen del mapa político autonómico y con una ínfima cuota de miembros surgidos de las CCAA pero que tampoco representan en puridad a los intereses autonómicos en sentido estricto.

En cuanto a sus funciones, puede decirse que el Senado es una Cámara retardatoria pero con escasa capacidad de decisión autónoma o de participación decisiva en las que corresponden a las Cortes Generales. Sólo posee una intervención exclusiva en la aprobación de las medidas de la coacción estatal del art. 155 CE y únicamente tiene una capacidad determinante en la reforma constitucional del art. 168 CE, en el nombramiento de miembros de algunos órganos constitucionales (como el TC o el CGPJ), en la apreciación de la necesidad de armonizar el ejercicio de competencias autonómicas (art. 150.3 CE), y en la relación con la Corona (por extinción de líneas, negativa a un matrimonio regio, o nombramiento de la Regencia). Tampoco interviene en los momentos políticamente decisivos, como pueden ser las relaciones de confianza con el Gobierno (investidura, cuestión de confianza, moción de censura), la convalidación de Decretos Leyes, la autorización de los estados excepcionales o la de la convocatoria de referéndum. Su ausencia determinante en temas autonómicos es clamorosa, fuera de los comentados de la coacción estatal y de la necesidad de armonización, especialmente en el procedimiento legislativo. El Senado no presenta ninguna especialidad autonómica en el procedimiento legislativo ordinario, ni la tramitación comienza en su seno, ni tiene ninguna posibilidad de veto específico y siempre puede ser superado por el Congreso(11). Incluso su irrelevancia puede llegar a tener el efecto perverso de distorsionar el normal funcionamiento de las instituciones, como inteligentemente ha puesto de manifiesto E. Albertí en relación con la introducción en el Senado de enmiendas que modifican sustancialmente el texto aprobado en el Congreso, de forma que son devueltas al Congreso para una mera votación con un debate mucho más limitado y diluido(12).

La solución no va a provenir de medidas bienintencionadas pero escasamente eficaces, como la Comisión General de las Comunidades Autónomas, sino de una reforma constitucional que materialice la definición territorial del Senado. Esta reforma ha de hacerse para adecuar nuestro Estado a su sentido descentralizador, pero no pensando que vaya a resolver los problemas de integración que presentan algunas CCAA. La pulsión independentista, o, en todo caso, confederal y de desapego hacia la existencia de España, de partidos políticos que gobiernan algunas CCAA (PNV, PDECat, ERC) no se va a modificar con un Senado como auténtica Cámara de representación territorial, de tipo federal, de integración o de inordinación(13). Al contrario, siempre serán refractarios a un Senado que iguale o parifique a esas CCAA con las “ordinarias” y tenderán a menospreciarlo, salvo que se reconozca un status especial (por ejemplo, vetos específicos) que haga valer su capacidad de bloqueo y chantaje. Tampoco parece interesar mucho a los partidos de ámbito nacional que pueden controlar mucho mejor, con el sistema electoral, un Senado como el actual.

Por lo tanto, la reforma del Senado ha de verse en un sentido estructural y funcional y no como la vía para la inserción del “hecho diferencial” político español, que es la existencia de partidos independentistas de gobierno en diversas CCAA(14).

Llegados a este punto, expondré en las próximas líneas mis ideas de lo que debería de ser una reforma constitucional del Senado para convertirlo en una auténtica Cámara de representación territorial, siendo consciente de su inutilidad para servir de factor de integración a los nacionalismos irredentos.

De acuerdo a la idea mantenida de que la Cámara territorial ha de expresar la voluntad política mayoritaria de los órganos autonómicos y no tanto ser expresión directa de la ciudadanía, que se reserva al Congreso de los Diputados, lo lógico sería una composición del Senado que tendiera a la igualación en cuanto al número de componentes que representan a cada Comunidad Autónoma. Lo anterior se ve contrarrestado por la situación de hecho creada con el Senado actual en el que cada Comunidad Autónoma ya tiene un número de escaños diferente dependiendo del número de provincias (en los “provinciales”) y de habitantes (en los “autonómicos”) con lo que difícilmente se aceptaría un reparto igualitario.

De todas formas, sin llegar a la idea federal originaria de representación paritaria como en EE. UU., Suiza o Australia, creo correcta la posición del Informe del Consejo de Estado de que debería tenderse a establecer una relación de escaños que no supere el 1 a 3 ó 1 a 4(15), partiendo de una cantidad fija que habría de incrementarse teniendo en cuenta, por un lado, la población, y por otro la extensión o la diversidad interna.

En cuanto a la forma de elección o designación de los senadores en un hipotético nuevo Senado territorial, la doctrina, como es de sobra conocido, ha oscilado en torno a tres modelos que serían la elección directa por los ciudadanos, la designación por los Parlamentos autonómicos y la representación de los Gobiernos autonómicos.

La elección directa, propia de los “viejos” federalismos (EE. UU.(16), Suiza, Australia), entiendo que en nuestro caso sería superflua(17) ya que supondría una repetición de la voluntad popular expresada en el Congreso de los Diputados y, por mucho que la circunscripción sea autonómica(18), nunca será una representación territorial en el sentido adoptado en este trabajo. No dejaría más que una duplicación que reproduciría más o menos fielmente la voluntad de la ciudadanía española dependiendo del sistema electoral que se utilizara(19), pero que difícilmente podría expresar el componente territorial del Estado autonómico.

Una segunda opción, que ha tenido gran predicamento en algunos sectores doctrinales, desde las tempranas posiciones de G. Trujillo y que ha venido siendo defendida brillantemente por E. Aja, ha sido la de configurar el Senado como un Consejo formado por una delegación de los Gobiernos autonómicos, al estilo del que existe en Alemania(20). Aja ha propuesto un Consejo en el que podrían utilizarse 85 votos, de forma que cada Gobierno autonómico enviaría a sus representantes que tendrían tres votos por Comunidad Autónoma y uno más por millón de habitantes, de forma que Andalucía tendría diez votos y las uniprovinciales menos pobladas tres votos(21).

Aunque entiendo que esta propuesta va en el camino correcto de que la Cámara alta sea una auténtica Cámara territorial que refleje los intereses propios de la dirección política de cada Comunidad Autónoma y que permita la participación autonómica en la legislación que les afecta directamente, plantea diversos problemas en nuestro ordenamiento constitucional(22). En primer lugar, habría que modificar lo que establece el art. 67 CE respecto al mandato imperativo si los delegados gubernamentales han de cumplir las instrucciones de su Ejecutivo. En segundo lugar, introduce elementos claramente confederales derivados de su modelo alemán (representación de los Estados miembros, libre designación del delegado, delegación ad hoc, consideración relativa del factor poblacional para determinar el peso de cada Land)(23), que quedan atenuados en la Alemania actual por los niveles de cohesión interterritorial, sin hechos diferenciales(24). En tercer lugar, el resultado político tampoco sería muy diferente del actual, lo que difícilmente satisfaría a los nacionalistas, salvo que fuera acompañada de la posibilidad de veto en determinadas materias (por ejemplo, en los hechos diferenciales), lo que introduciría de nuevo un elemento claramente confederal(25), difícilmente aceptable en un modelo de Estado autonómico federalizante. En todo caso, si se estableciera, conllevaría la desaparición del Senado como Cámara de control al Gobierno y de condicionante de las decisiones constitucionalmente atribuidas al Gobierno o al Congreso(26).

Finalmente, la opción que mejor encajaría con nuestro Estado autonómico es, desde mi punto de vista, la designaciónde los senadores por los Parlamentos autonómicos. Aunque es un sistema que ha recibido críticas en Austria donde está implantado, creo que es por ser un sistema federal más de nombre que real, ya que la homogeneidad política nacional se impone y el reparto entre los partidos es un reflejo de lo que ocurre en la Cámara baja, teniendo los Estados federados una escasa voluntad diferenciadora. La designación parlamentaria permite obtener resultados políticamente similares a los de la representación gubernamental pero sin convertir al Senado en una Dieta gubernamental ni vulnerar la prohibición del mandato imperativo del art. 67 CE.

Por ello, creo que en el caso español debería establecerse este método, en coherencia con lo propugnado de que el Senado refleje el impulso político mayoritario en cada Comunidad Autónoma, o, como ha dicho R. Punset, “[l]o verdaderamente importante – y lo genuinamente territorial- es que los Senadores representarían la orientación política dominante en su Comunidad autónoma”, proporcionando este método, frente al de los Gobiernos, “un plus adicional de legitimidad, habida cuenta del origen directamente popular del órgano designante y de la mayor publicidad del procedimiento electivo, sometido además a las reglas de la dialéctica parlamentaria”(27). Entiendo que la designación no debería responder a criterios de mero reparto proporcional sino reflejar el pulso político gobernante en cada Comunidad Autónoma. Una propuesta aceptable en este sentido podría ser la que realizó hace ya más de veinte años A. Garrorena(28) de la aplicación de un sistema mayoritario corregido con un senador para la segunda fuerza, aunque me parece mejor la fórmula planteada por J. J. Solozábal de atribuir a la mayoría del Parlamento autonómico el 80% y a la oposición un 20%, consiguiendo un nivel de representación de la mayoría política similar a la del sistema de Consejo, pero sin sus problemas(29).

Cuestión diferente es que el panorama político en el Senado no cambie con respecto al actual, o al de representación de los Gobiernos autonómicos antes visto, ya que los partidos nacionales acapararían los escaños y partidos como PDECat, ERC o PNV serían minoritarios, actuando los designados como meras terminales de sus partidos políticos(30), pero eso es algo que pertenece a la cultura política y en el que las normas jurídicas poco pueden hacer.

Como antes ya se ha indicado, el Senado actual tiene una muy escasa relevancia en sus funciones “autonómicas”, situación que forzosamente tendría que variar en una auténtica futura Cámara territorial(31). Ese nuevo papel del Senado se plasmaría especialmente en el procedimiento legislativo, pero también tendría que abarcar otro ámbitos.

En el procedimiento legislativo existe una tendencia doctrinal a reducir la futura intervención determinante del Senado a las leyes de “especial relevancia autonómica” (Estatutos de Autonomía, LOFCA, FCI, leyes del art. 150) (32), que tiene la ventaja de basarse en elementos objetivos que identifican claramente el tipo de ley, rechazando la utilización de términos de mayor dificultad de interpretación como “leyes delimitadoras de competencias” o “leyes básicas”. Pero esta reducción, sin embargo, aportaría poco ya que, como señala P. Biglino, en el caso de los Estatutos la Comunidad Autónoma participa sustancialmente con la elaboración del proyecto de reforma, las leyes del 150 son muy escasas y la LOFCA y la Ley del FCI son puntuales(33).

Por tanto, entiendo que el nuevo Senado tendría que tener un protagonismo relevante en gran parte de la legislación central, tanto en las leyes básicas como en todas aquellas cuya ejecución pueda corresponder a las CCAA. De esta forma, se facilitaría la delimitación competencial y se mejoraría la conexión entre el autor de la norma y su desarrollador posterior(34). Es verdad que esta solución plantea dos problemas, como son la concreción de las leyes, en denominación de E. Aja, “susceptibles de desarrollo o ejecución por las Comunidades Autónomas” y el establecimiento de un procedimiento legislativo que revalorice el papel del Senado.

Las leyes “susceptibles de desarrollo o ejecución por las Comunidades Autónomas” serían aquellas que han de ser desarrolladas y aplicadas por las CCAA (competencias compartidas y concurrentes) y para decidir si ese es el caso habría que estar a la decisión que tome la Mesa(35) al comenzar la tramitación(36). Sobre el procedimiento legislativo en estas leyes, creo que podría partirse, con alguna variante, de lo propuesto por E. Aja en el sentido de distinguir entre leyes que no afectan a las CCAA o, en todo caso, lo hacen de forma incidental, en que podría mantenerse el procedimiento actual(37), leyes en que las CCAA sólo tendrían la ejecución por lo que la intervención del Senado podría cifrarse en un procedimiento similar al de las leyes orgánicas de forma que el veto del Senado sólo podría salvarse por mayoría absoluta del Congreso y, finalmente, leyes en competencias compartidas (leyes básicas), Ley del FCI, LOFCA y Estatutos en que el procedimiento comenzaría en el propio Senado(38) y su veto por mayoría absoluta conduciría a la formación de una Comisión mixta paritaria cuya propuesta debería aprobarse por las dos Cámaras imponiéndose sólo el Congreso a través de una mayoría cualificada de 3/5(39). Sea cual sea la vía utilizada, habría de modificarse el plazo actual de dos meses que tiene el Senado para pronunciarse legislativamente ya que impide su participación real, por lo que debería ampliarse, como propone el Consejo de Estado, a cuatro meses(40).

El Senado también debería jugar un papel reforzado en todos los asuntos concernientes a la Unión Europea, ya que por mucho que la distribución interna de competencias no se ve afectada formalmente por el Derecho comunitario, en la práctica lo cierto es que la ausencia autonómica en los órganos comunitarios y su escasa intervención en los temas europeos ha producido, en palabras de E. Aja, una especie de mutación constitucional(41). En la fase ascendente podría influir en la posición del Gobierno (mandatos de negociación vinculantes como en Suecia o Dinamarca) o emitir un informe en asuntos de especial importancia (como en Francia)(42). En esta perspectiva son sensatas las reflexiones del Consejo de Estado de buscar la complementación entre la actividad de las conferencias sectoriales y, en particular, de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, con el Senado, llevando a éste el debate sobre los temas fundamentales tanto en la fase ascendente como descendente del derecho comunitario. Podría aparecer así el Senado como foro de participación de las CCAA en la determinación de la posición del Estado en asuntos europeos.

Para terminar con el Senado, habría que señalar que si se acogiera la opción defendida en este trabajo debería convertirse en una Cámara permanente, como sucede en todos los casos en que el Senado no participa de la relación de confianza (Suiza, Bélgica, Alemania, Austria), de forma que no se disolvería el Senado ni por imposibilidad de investir al Presidente del Gobierno en el plazo de dos meses (art. 99.5 CE), ni por decisión discrecional del Presidente (art. 115 CE)(43). Sin embargo, parece razonable la posición del Consejo de Estado de mantener la disolución en el procedimiento agravado de reforma constitucional del art. 168 CE, de forma que las CCAA puedan adoptar una nueva postura sobre materia de tanta trascendencia como una revisión constitucional. En todo caso, producida la disolución del Congreso de los Diputados, el Senado debería quedar en suspenso hasta la constitución de la nueva Cámara baja, momento en que procedería a elegir nuevos órganos rectores.

III. LA INICIATIVA LEGISLATIVA AUTONOMICA ANTE LAS CORTES GENERALES

La iniciativa legislativa de entes territoriales ante el Parlamento central o federal es relativamente infrecuente en el Derecho comparado(44), ya que la participación territorial se canaliza, al menos en la teoría por lo ya visto en este trabajo, mediante la inserción de representantes territoriales en la Cámara alta. Por ello, en nuestra historia constitucional no se previó ni en el proyecto federal de 1873 ni en la Constitución de 1931, aunque sí lo hacía el art. 92.3 del Reglamento provisional del Congreso de 1977 para los entes preautonómicos(45).

La Constitución en el art. 87.2 establece dos posibilidades para esta iniciativa legislativa autonómica(46): la solicitud al Gobierno de la adopción de un proyecto de ley y la presentación directa en el Congreso de los Diputados de una proposición de ley(47).

La primera, de todas formas, no es realmente una iniciativa ya que la adopción del proyecto depende de la decisión del Gobierno y, aunque no hubiera existido esa posibilidad en la Constitución, nada habría impedido a un Parlamento autonómico solicitar al Gobierno la presentación de un proyecto de ley. En la práctica no hay previsto procedimiento alguno para que el Gobierno haga suya la iniciativa autonómica(48) y, aunque hay quien consideró positiva esta vía al poder beneficiarse de los privilegios procedimentales de los proyectos de ley(49), no hay que olvidar que el Gobierno no está obligado ni a contestar a la Comunidad Autónoma ni está vinculado por el texto de la propuesta. Por otro lado, en la práctica, el Gobierno no suele aceptar las proposiciones, ya que las Comunidades Autónomas controladas por el mismo partido utilizan vías informales para influir en el Gobierno central y las de “oposición” ven ignoradas sus propuestas, aunque lo cierto es que no existen datos fidedignos al respecto(50). Como señala, D. Parra, “con excesiva frecuencia, o bien esta figura diluye su identidad en la de una simple moción parlamentaria sin mayor trascendencia dirigida al Gobierno para estimularle a actuar en un cierto sentido, lo que no anima a éste a prestarle mayor atención, o bien se la actúa —desprendida totalmente de su intención impulsora— como un hábil mecanismo a utilizar en su estrategia de oposición con el que poder trasladar la responsabilidad de determinadas carencias a la fuerza política (central y/o autonómica) de distinto color que esté operando en ambos espacios, lo cual supone un claro incumplimiento del principio de lealtad constitucional” (51).

En la segunda vía constitucional para las proposiciones de ley autonómicas puede sorprender que no se presenten ante el Senado(52), pero en esto nos encontramos de nuevo con su posición subordinada de la Cámara alta y escasa funcionalidad como Cámara territorial. En todo caso, su única variación con respecto al procedimiento ordinario es que la Cámara autonómica puede delegar hasta tres parlamentarios autonómicos para la defensa de la proposición de ley. En las once legislaturas hasta 2016 ha habido 147 (descartando las 72 reiteradas en legislaturas sucesivas) proposiciones de ley autonómicas, de las que solo se han aprobado 19 como leyes (53). En la práctica podemos encontrarnos tanto con proposiciones de ley conjuntas de varias Asambleas autonómicas como con proposiciones de contenido idéntico por diversas Asambleas(54).

IV. LA PROPUESTA AUTONOMICA AL SENADO DE CANDIDATOS A MAGISTRADOS DEL TC

Analizadas las relaciones de inordinación que la Constitución admite, pasaré ahora a las establecidas (o forzadas) por las reformas estatutarias de 2006, comenzando con la propuesta al Senado de candidatos a magistrados del TC.

Esta nueva forma de integración en las decisiones de órganos centrales del Estado se introdujo en 2007, fruto de la presión de los partidos nacionalistas y directamente vinculada a su inconcreta previsión en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006(55).

Sin embargo, la idea no era nueva, ya que se había manifestado desde el inicio de la andadura constitucional tanto en medios doctrinales(56) como políticos. Creo que nadie puede llamarse a engaño si se califica a la pretensión no de autonómica sino de directamente nacionalista pues su objetivo real no es el de que los magistrados del TC elegidos por este sistema surjan de la propuesta de las Comunidades Autónomas sino que sean magistrados afines a los partidos nacionalistas más importantes en el País Vasco y Cataluña(57). Claro que conseguir esto sin que el resto de Comunidades Autónomas se sientan discriminadas y, a la vez, sin que Euskadi y Cataluña se vean frustradas es la cuadratura del círculo que, como es lógico, no se ha producido en su única aplicación práctica.

A lo anterior hay que añadir los graves problemas de constitucionalidad que presenta la fórmula elegida. El TC no lo entendió así, en dos sentencias que critiqué ya en su día a donde me remito(58), pero eso no es óbice para que siga pensando que se trata de un error y de una modificación espuria de la Constitución.

Como decía antes, la participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de designación de magistrados del TC se reguló legalmente en 2007(59) por la presión conjunta del nacionalismo catalán (PSC, ERC e ICV-EUiA en el Gobierno autonómico y CiU en la oposición)(60), sin que fuera necesario, a pesar de que un autor tan acreditado como Fernández Farreres dijera que “en tanto que la referida previsión estatutaria siga vigente [art. 180 Estatuto de Autonomía de Cataluña], la misma vincula –en el grado que sea, pero vincula- al legislador estatal”(61). Además de la dificultad de entender la expresión “en el grado que sea”, creo que, en ningún caso, el legislador estatal puede estar vinculado por una previsión estatutaria para establecer el sistema de designación de un órgano constitucional, máxime cuando la Constitución lo establece sin mención de las Comunidades Autónomas. A lo anterior se añadió la falta de consenso con el otro gran partido con vocación de gobierno en España que era el PP, rompiendo una tradición en el ámbito de las cuestiones de Estado, como lo es la configuración del TC, que se había mantenido hasta la aprobación del Estatuto de Cataluña en 2006(62).

Como señalaba antes, en discrepancia con las SSTC 49/2008 y 101/2008(63), sigo considerando que es inaceptable constitucionalmente que la determinación legal de la forma de designación de los miembros de un órgano constitucional pueda condicionar lo previsto en la Constitución sin una previa reforma constitucional(64). Cuando la Constitución establece que un concreto órgano interviene en la designación de otro (cuatro magistrados del TC lo son “a propuesta del Senado”: art. 159.1 CE) y lo hace estableciendo un único requisito (mayoría de 3/5) el legislador orgánico no puede condicionar tal decisión de forma que los senadores se vean constreñidos a elegir entre unos candidatos propuestos por órganos autonómicos no mencionados en el art. 159.1 CE. Así lo entendió el legislador de 1979, remitiéndose meramente a la Constitución (antiguo art. 16 LOTC), y el propio Senado también cuando con carácter general en el art. 184.1 de su Reglamento establece que en las propuestas de designación “de personas para ocupar cargos públicos en órganos constitucionales y otros órganos estatales, la Mesa de la Cámara acordará la apertura de un plazo para la presentación de candidaturas” con la únicas excepciones de las candidaturas para vocales judiciales del CGPJ(65) y del TC, como consecuencia de la inconstitucional, a mi entender(66), reforma de la LOTC de 2007. Si se quería cambiar el proceso de designación se tenía que haber utilizado el art. 167 CE y no una ley orgánica.

Luego fue necesario también dictar normas complementarias a los Reglamentos de algunos Parlamentos autonómicos. El procedimiento está caracterizado por la voluntariedad de las Asambleas para proceder a la elección de candidatos y por la indeterminación del plazo para hacerlo(67). Comienza con la presentación de candidatos por los grupos parlamentarios en cada Asamblea autonómica, permitiéndose que propongan un candidato por grupo (Aragón, Canarias) o dos por grupo (Castilla-La Mancha, Castilla-León, Galicia, Baleares, Navarra, La Rioja y Andalucía). Deben acompañarse de la acreditación de cumplir los requisitos, la aceptación de la misma por los candidatos (no mencionando este requisito el Parlamento gallego). Se exige sólo mayoría simple y la votación es por candidatura completa (Madrid, Castilla-La Mancha) o por candidatos individuales (Aragón, Baleares, País Vasco, Canarias) lo que permite la obtención de candidatos por la minoría. Andalucía exige presencia equilibrada de sexos hasta el punto de que si los dos primeros son del mismo sexo quedan propuestos el primero de un sexo y el primero del otro(68).

El 29 de septiembre de 2008 terminó el plazo para presentar candidatos (no lo hicieron Asturias y Baleares) y lo fueron un total de 23, por lo que no pareció posible aplicar el supuesto excepcional que permite al Senado presentar candidatos distintos(69). Ante la negativa del PSOE a apoyar a los dos candidatos del PP propuestos en numerosos Parlamentos autonómicos, el Presidente del Senado, Javier Rojo, suspendió el proceso en octubre de 2008. El 1 de junio de 2010, la Mesa del Senado reactivó el procedimiento rechazando a dos de los candidatos, uno socialista (Juan Carlos Campo), nombrado alto cargo del Gobierno socialista, y otro popular (Enrique López), por entender que no cumplía el requisito de quince años como jurista de reconocida competencia.

V. LOS DENOMINADOS (PERO INEXISTENTES) CIONSEJOS AUTONÓMICOS DE JUSTICIA

La Constitución excluye al Poder judicial de las relaciones de inordinación, pero, sin embargo, ha habido diversos intentos para establecer la participación de las Comunidades Autónomas en el gobierno de dicho poder. Por ello, es conveniente, antes de entrar en el análisis de esos intentos, justificar la afirmación inicial sobre la imposibilidad constitucional de las relaciones de inordinación en el Poder judicial.

Aunque la Constitución no defina al Poder judicial expresamente como un poder unitario para todo el Estado, diferentes preceptos de la misma nos conducen sin duda alguna hacia esa solución(70). El primero de ellos podría ser el art. 117.5 cuando señala que “el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los “tribunales”, aunque hay que reconocer que este apartado parece referirse más a que la función jurisdiccional sea ejercida por un único cuerpo de Jueces y magistrados y que las normas de organización, las reglas de competencia y procedimiento y las garantías procesales, sean las mismas para todos los órganos jurisdiccionales. La preeminencia del Tribunal Supremo consagrada en el art. 123.1 tampoco aclara excesivamente sobre la organización judicial pues su función de “órgano jurisdiccional superior en todos los ordenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales” podría realizarla tanto en un poder judicial unitario (al estilo del Tribunal de Casación francés) como en uno desdoblado en órganos centrales y autonómicos (al estilo del Tribunal Supremo norteamericano) o como en uno mixto compuesto de órganos autonómicos en la base y órganos centrales en la cúspide (al estilo de los Tribunales Supremos federales alemanes).

Más pertinente a nuestros efectos es ya el art. 122.1 al asignar a la Ley Orgánica del Poder Judicial, y, por ello, a las Cortes Generales, la determinación de todo lo relativo a “la constitución, funcionamiento y organización de los Juzgados y Tribunales”, es decir, que corresponde al Parlamento nacional establecer el organigrama completo del Poder judicial sin excepción. Aquí también, de todas formas, podría alegarse que nada impediría a las Cortes establecer una “organización de los Juzgados y Tribunales” teniendo en cuenta el hecho autonómico y con una doble estructura de órganos judiciales, centrales y autonómicos. Sin embargo, el panorama parece aclararse en el mismo precepto cuando se nos dice que la Ley Orgánica del Poder Judicial determinará también “el estatuto jurídico de los Jueces y magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único”, por lo que hace imposible la existencia de una doble estructura judicial, con tribunales centrales y autonómicos si todos sus integrantes han de pertenecer a un Cuerpo que tenga las mismos requisitos de entrada y que permita la posibilidad de ocupar cualquier plaza en cualesquiera Tribunales de España. Tampoco parece factible la existencia de un poder judicial descentralizado teniendo un único órgano constitucional de gobierno del poder judicial (art. 122.2 CE), pues difícilmente el Consejo General del Poder Judicial(71) podría “gobernar” los Tribunales autonómicos si fueran órganos propios de las Comunidades Autónomas

Si del Título VI nos vamos al VIII de la Constitución, la concepción constitucional unitaria del Poder judicial se refuerza al ser competencia exclusiva del Estado la “Administración de justicia” (art. 149.1.5). Aunque disiento de la interpretación realizada por el TC sobre este apartado del art. 149(72), condicionada por las cláusulas subrogatorias de los primeros Estatutos de Autonomía, no hay duda de que, para nuestro más Alto Tribunal las Comunidades Autónomas no tienen competencia alguna sobre los órganos jurisdiccionales en sentido estricto ni pueden regular ningún aspecto que afecte al estatuto jurídico de los Jueces y magistrados. También refuerza la concepción constitucional unitaria la mención en el art. 152.1 a los Tribunales Superiores de Justicia. Tanto de la doctrina y de la jurisprudencia constitucionales como del tenor literal de dicho artículo se desprende que el Tribunal Superior de Justicia es un órgano que coincide territorialmente con la Comunidad Autónoma pero que no es un órgano de ésta, sino que “culmina la organización judicial en el ámbito territorial” de cada Comunidad Autónoma “sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo”. Hay que recordar, por otra parte, que un argumento que podría utilizarse para vincular no sólo territorialmente a los Tribunales Superiores de Justicia (TTSJ) a las Comunidades Autónomas es el de la elección por los Parlamentos autonómicos de la terna para que el CGPJ nombre a miembros de las Salas de lo Civil y Penal de los TTSJ, pero el problema en este caso es que tal elección tiene origen legal (LOPJ) y no constitucional, es decir, que no pertenece al diseño constitucional del Poder judicial. Un último argumento, definitivo a mi entender, es la mención a la unidad del Poder judicial en el art. 152.1 CE, aquí sí como tal poder y no tanto de sus organización y funcionamiento como en el art. 117.4 CE, al señalar que la regulación en los Estatutos de autonomía del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) y de las demarcaciones judiciales se hará conforme a la unidad del poder judicial.

En lo relativo a la participación de las Comunidades Autónomas en el gobierno del poder judicial, hace años ya afirmé que no podría basarse en una una “desconcentración de funciones” del CGPJ que, desde el punto de vista del Derecho constitucional, suena chocante cuando se está hablando de un órgano constitucional y no de un mero órgano administrativo. Como señaló en su momento el Informe del CGPJ sobre el anteproyecto de ley orgánica de modificación de la LOPJ en materia de organización de la administración de justicia, “la constitucionalización ex artículo 122,2 del Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno del Poder Judicial conforme a los principios de unidad, exclusividad, carácter estatal, ámbito nacional, etc. muestran que esa acomodación no puede hacerse sobre la base del diseño de órganos gubernativos por parte de las Comunidades Autónomas ni bajo su dependencia”(73).

Por ello, desde mi punto de vista, fueron enormemente preocupantes los intentos realizados para desbordar el marco constitucional también en lo relativo al Poder judicial(74). Así, sucedió en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 del que la STC 31/2010 declaró inconstitucionales los apartados 2, letras a)(75), b)(76), c)(77), d)(78) y e)(79), y 3(80) del art. 98; los incisos "y con la participación del Consejo de Justicia de Cataluña" de los apartados 5 y 6 del art. 95; el inciso "por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y" del apartado 1 del art. 99; el apartado 1 del art. 100(81); el inciso "o al Consejo de Justicia de Cataluña" del apartado 1 y el apartado 2(82) del art. 101(83). También en los arts. 143 a 146 del Estatuto de Andalucía de 2007, de contenido muy similar y en algunos casos idéntico a los del Estatuto catalán, con un Consejo de Justicia de Andalucía que también se define como un órgano con competencias propias en la participación en los nombramientos(84), instrucción de expedientes e imposición de sanciones(85), y en todas aquellas que le atribuyan, además de la LOPJ, las leyes del Parlamento catalán y le delegue el CGPJ(86). Los preceptos del Estatuto andaluz no fueron impugnados ante el TC y siguen vigentes, aunque sin virtualidad al no existir, obviamente, el Consejo de Justicia Andaluz.

El TC, con algún obiter dictum no muy atinado(87), acierta en la sentencia 31/2010, por lo antes señalado, al reafirmar que el gobierno del poder judicial no puede desconcentrarse, “siendo así que el Poder Judicial (cuya organización y funcionamiento están basados en el principio de unidad ex art. 117.5 CE) no puede tener más órgano de gobierno que el Consejo General del Poder Judicial, cuyo estatuto y funciones quedan expresamente reservados al legislador orgánico (art. 122.2 CE)” (FJ 47). Consecuencia de lo anterior, declara que el Consejo de Justicia de Cataluña sería “inconstitucional en la medida en que es calificado como “órgano de gobierno del poder judicial” que “[a]ctúa como órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial”” (FJ 47), aunque permite su existencia en las atribuciones que “se compadecen sin dificultad con el ámbito de las competencias asumibles por la Comunidad Autónoma en relación con la “administración de la Administración de Justicia”, su ejercicio por un órgano autonómico específico como es el Consejo de Justicia de Cataluña no plantea ningún reparo constitucional a la existencia de este último, en el bien entendido de que no puede ser cualificado en los términos utilizados por el art. 97 EAC”” (FJ 48), siempre, claro está, que eso se establezca en la LOPJ, ya que ésta es la única que “puede determinar la estructura y funciones de aquel Consejo dando cabida, en lo que ahora interesa, y en su caso, a eventuales fórmulas de desconcentración que, no siendo constitucionalmente imprescindibles, han de quedar, en su existencia y configuración, a la libertad de decisión del legislador orgánico con los límites constitucionales antes expresados” (FJ 47).

El contraste con los Estatutos catalán y andaluz es evidente con las reformas de los de Valencia, Illes Balears, Castilla y León y Aragón. Aunque se produce algún adelanto de lo que corresponde normativamente a la LOPJ, como puede ser la creación de los Consejos de Justicia o las competencias del TSJ, nunca se entra en detalle y se remite a lo que disponga la LOPJ. No hay intervención autonómica ni en los nombramientos de los altos cargos del TSJ ni en el Ministerio Fiscal, no la hay tampoco en la convocatoria de oposiciones ni en la consideración de determinante del idioma valenciano, ni, finalmente, hay atribución legislativa en relación con el personal no judicial.

VI. LA DENOMINADA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LA DESIGNACIÓN DE ORGANISMOS CENTRALES ECONÓMICOS Y SOCIALES

La reforma de algunos Estatutos ha incluido también la participación autonómica en el nombramientos de organismos estatales económicos y sociales. Así, el Estatuto de Cataluña contempla que la Generalitat “designa o participa en los procesos de designación de los miembros de los órganos de dirección del Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, y de los organismos que eventualmente les sustituyan, y de los demás organismos estatales que ejerzan funciones de autoridad reguladora sobre materias de relevancia económica y social relacionadas con las competencias de la Generalitat, en los términos establecidos por la legislación aplicable” (art. 182.1), “en los procesos de designación de los miembros de los organismos económicos y energéticos, de las instituciones financieras y de las empresas públicas del Estado cuya competencia se extienda al territorio de Cataluña y que no sean objeto de traspaso, en los términos establecidos por la legislación aplicable” (art. 182.2), “en los procesos de designación de los miembros del Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social, la Agencia Tributaria, la Comisión Nacional de Energía, la Agencia Española de Protección de Datos, el Consejo de Radio y Televisión, de los organismos que eventualmente les sustituyan y de los que se creen en estos ámbitos, en los términos establecidos por la legislación aplicable” (art. 182.3) y que, “si la naturaleza del ente lo requiere y su sede principal no está en Cataluña, podrá solicitar al Estado la creación de delegaciones territoriales de los organismos a que se refiere el apartado 1” (art. 182.4).

De forma similar, el Estatuto de Andalucía prevé la participación de la Comunidad Autónoma de Andalucía “en los procesos de designación de los miembros de los órganos e instituciones del Estado de carácter económico y social que se señalan a continuación se llevará a cabo en los términos que establezcan la Constitución y la legislación estatal aplicable: 1.º El Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, y los organismos que eventualmente les sustituyan, y los demás organismos estatales que ejerzan funciones de autoridad reguladora sobre materias de relevancia económica y social relacionadas con las competencias de la Comunidad Autónoma. 2.º Organismos económicos y energéticos, las instituciones financieras y las empresas públicas del Estado cuya competencia se extienda al territorio de Andalucía y que no sean objeto de traspaso. 3.º El Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social, la Agencia Tributaria, la Comisión Nacional de Energía, la Agencia Española de Protección de Datos, el Consejo de Radio y Televisión, los organismos que eventualmente les sustituyan y los que se creen en estos ámbitos” (art. 87.1), correspondiendo la participación en tales designaciones “al Parlamento, o bien con su acuerdo, en los términos establecidos por ley” (art. 87.2) y “la Junta de Andalucía, si la naturaleza del ente lo requiere y su sede principal no está en Andalucía, podrá solicitar al Estado la creación de delegaciones territoriales de los organismos a que se refiere el apartado 1.1.º” (art. 87.3).

Finalmente, el Estatuto de Aragón establece que la Comunidad Autónoma “participará en los organismos y procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en las leyes del Estado” (art. 87.1) y “en los procesos de designación de los miembros de las instituciones, organismos y empresas públicas del Estado con el alcance y en los términos establecidos por la legislación estatal” (art. 87.4), y el de Castilla y León que “La Comunidad, de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en la legislación estatal, participará en los organismos y procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias y, en particular, en los siguientes ámbitos: () d) Designación de los miembros de las instituciones, organismos y empresas públicas del Estado, en los términos establecidos en la legislación estatal” (art. 58.2).

Estas previsiones (o conminaciones) estatutarias supondrían la introducción de un nuevo tipo de relaciones de inordinación ya que insertarían a las Comunidades Autónomas en órganos centrales del Estado, aunque no sean constitucionales. Precisamente por la ausencia de mención constitucional a estos órganos, no puede hablarse de una inconstitucionalidad directa. Sin embargo, como se trata de entes reguladores en materias que son competencia de los órganos centrales del Estado, los Estatutos no pueden establecer la participación autonómica salvo que así lo autorice la Ley de creación del órgano afectado, como ya señalé en su día(88).

Así lo ha entendido el TC, que en su sentencia 31/2010, sobre el Estatuto de Cataluña, dice que “necesariamente han de dejar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado, lo que excluye que la participación se sustancie en la integración de órganos decisorios por cuanto tiene de perturbador para la recta y cabal delimitación de los ámbitos competenciales propios y, en último término, para la efectiva distribución territorial del poder entre sujetos democráticamente responsables, pudiendo manifestarse, en cambio, en órganos de consulta y asesoramiento y a través de los procedimientos correspondientes (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FFJJ 11 a 13)”” (FJ 111) y que “corresponde al Estado hacer o no efectiva en cada caso con entera libertad la participación expresada, su concreto alcance y su específico modo de articulación, debiendo remitirnos aquí a lo ya expresado en el fundamento jurídico 111, en el que hemos dicho que tal participación no procede respecto de órganos del Estado de carácter decisorio”.

Por lo tanto, en tanto en cuanto no haya leyes estatales que contemplen esta participación autonómica, esos preceptos estatutarios son disposiciones vacías de contenido que no vinculan jurídicamente al legislador central. En todo caso, una vía más adecuada sería la participación de un Senado auténticamente territorial, de acuerdo con lo antes señalado, en el nombramiento de estos organismos económicos y sociales(89).

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NOTAS:

(1). En las que, lógicamente, no entran las relaciones intergubernamentales de cooperación y coordinación ya que las de inordinación significan la participación de las Comunidades Autónomas en un órgano del Estado y no un mero sistema de composición de intereses diversos (Estado central-Comunidades Autónomas).

(2). Más bien habría que hablar de elaboración de nuevos Estatutos.

(3). N. BOLLEYER y E. BYTZEK, Evelyn, “Government Congruence and Intergovernmental Relations in Federal Systems”, Regional & Federal Studies, núm. 3, 2009, pág. 388.

(4). E. AJA, “Perspectivas de la reforma constitucional del Senado”, en AA. VV., La reforma del Senado, Madrid, Senado-Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 212.

(5). E. ALBERTI ROVIRA, “La representación territorial”, Fundamentos, núm. 3, 2004, pág. 287.

(6). R. L. WATTS, “España: ¿Una federación multinacional encubierta?”, en Ponencia en el Seminario Internacional sobre La Federalización de España. Los déficit de la Cooperación Intergubernamental, celebrado los días 27 y 28 de marzo en las Cortes de Aragón (http://www.fundacionmgimenezabad.es/images/Documentos/2009/20090327_ot_watts_r_es_o.pdf), Zaragoza, Fundación Manuel Giménez Abad, pág., 20.

(7). En la discusión constituyente, el Senado pasó por múltiples fases. En el Borrador y en el Anteproyecto se definía como Cámara autonómica con representación de los distintos Territorios, luego pasó a ser una Cámara de representación de las entidades territoriales con remisión en cuanto a su concreción a una Ley orgánica, para en la Comisión del Congreso transformarse en una Cámara provincial y finalmente en el debate del Senado convertirse en una Cámara mixta con senadores electos provincialmente y otros designados por las Asambleas autonómicas: P. GONZALEZ-TREVIJANO, “Una reforma constitucional del Senado o una Cámara en busca de autor”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.). El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, págs. 828-829.

(8). E. ALBERTI ROVIRA, “La representación territorial”, Fundamentos, núm. 3, 2004, págs. 314 y 321.

(9). J. C. DA SILVA OCHOA, “El Senado en la encrucijada: la reforma reglamentaria de 11 de enero de 1994”, en AA. VV., La reforma del Senado, Madrid, Senado-Centro de Estudios Constitucionales, 1994, págs. 18-19.

(10). La bibliografía sobre el Senado es ingente y, como este no es un trabajo centrado sólo en la Cámara alta, me permito la remisión a http://www.senado.es/web/conocersenado/biblioteca/bibliografiasenado/index.html, donde se puede acceder a una relación exhaustiva y actualizada de dicha bibliografía. Si se quiere una aguda y penetrante visión del Senado y de su evolución desde 1978, puede verse en J. M. MORALES ARROYO, “El Senado perseguido”, en AA. VV., Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Jordi Solé Tura, Madrid, Cortes Generales, 2008, Vol. I, págs. 741-758.

(11). Es cierto que el proceso cambia el orden entre Congreso y Senado en los temas del art. 74.2 CE (autorización de tratados internacionales del art. 94.1, autorización de convenios entre CCAA del art. 145.2, FCI del art. 158.2), pero siempre puede también en esos imponerse el Congreso por mayoría absoluta.

(12). La situación llegó en 2003 hasta el punto de introducir una nueva ley para modificar el Código Penal vía enmienda del Senado al proyecto de ley de arbitraje: E. ALBERTI ROVIRA, “La representación territorial”, Fundamentos, núm. 3, 2004, págs 326-328.

(13). Como señalaba ya hace más de veinte años J. C. DA SILVA OCHOA (“El Senado en la encrucijada: la reforma reglamentaria de 11 de enero de 1994”, en AA. VV., La reforma del Senado, Madrid, Senado-Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 34), la existencia de subsistemas territoriales de partidos hace que sus partidos mayoritarios no consideren natural jugar en un marco compartido con el resto de Comunidades.

(14). La reforma del Senado se ha planteado en diversas ocasiones y aquí no voy a hacer una crónica de la misma, por lo que me remito a R. RIPOLLES SERRANO, R., “La reforma del Senado (Senado y Estado autonómico 1978-2004)”, en V. Garrido Mayol (dtor.), Modelo de Estado y reforma de los Estatutos, Valencia, Fundación Profesor Manuel Broseta, 2007, págs.. 65-122. Sobre el informe del Consejo de Estado a la reforma constitucional, realicé una descripción del mismo en E. VÍRGALA FORURIA, “El Informe de 2006 del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución española”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 82, 2008, págs. 211-260.

(15). CONSEJO DE ESTADO, Informe sobre modificaciones de la Constitución española (disponible en http://www.consejo-estado.es/pdf/MODIFICACIONES%20CONSTITUCION%20ESP.pdf), 2006, pág. 286. Fórmulas puede haber varias y creo que no tiene mucho sentido ir más allá en este momento. De todas formas me parece interesante la avanzada por A. GARRORENA MORALES (“Una propuesta para la reforma constitucional del Senado”, Revista de las Cortes Generales, núm. 34, 1995, págs. 32-33) de incluir a los Presidentes autonómicos, y luego designar 6 senadores por Comunidad Autónoma, más uno a cada una de las tres históricas, más uno por tener de 2 a 5 millones de habitantes y otro más si se tienen más de 5 millones, 2 para Ceuta y 2 para Melilla, dando un total de 136 escaños.

(16). En EE. UU. es una elección directa desde 1913 asumiendo los senadores un papel de defensa de su Estado, no sólo en su función representativa sino también como actores determinantes en el nombramiento de cargos federales radicados en su territorio.

(17). El Informe del CONSEJO DE ESTADO (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, disponible en http://www.consejo-estado.es/pdf/MODIFICACIONES%20CONSTITUCION%20ESP.pdf, 2006, pág. 306) planteaba también un posible segundo método consistente en dejar en manos de las Asambleas legislativas la elección de la mayoría de los senadores (el número fijo atribuido a cada Comunidad y los que correspondan a éstas por el criterio de población), eligiéndose por voto popular en circunscripción provincial y sufragio mayoritario los senadores adicionales atribuidos a la Comunidad por razón de su número de provincias. Los aspectos básicos del sistema de elección deberían de fijarse en la Constitución, que podría remitirse en algunas cuestiones a los Estatutos. Entendía el Consejo que un sistema mayoritario facilitaría la unidad de criterio de los representantes de cada Comunidad elegidos por las Asambleas, aunque no debería de utilizarse una fórmula mayoritaria pura, que dejaría sin representación a fuerzas políticas con peso significativo. Por ello planteaba la posibilidad de mantener el sistema actual, que exige una “adecuada representación proporcional”, término que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, es susceptible de interpretaciones correctoras de la proporcionalidad en sentido mayoritario.

(18). Aunque habría que tener en cuenta que, incluso en ese caso, podría haber resistencias en determinadas Comunidades Autónomas, como el País Vasco en que el peso histórico de las provincias (Territorios Históricos) es muy fuerte.

(19). El Informe del CONSEJO DE ESTADO (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, disponible en http://www.consejo-estado.es/pdf/MODIFICACIONES%20CONSTITUCION%20ESP.pdf, 2006, pág. 306) decía manifestar “una moderada preferencia” por la elección de todos los Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, elegidos en elecciones simultáneas a las de las Asambleas legislativas autonómicas a través del procedimiento regulado en la Ley Orgánica de régimen electoral general, que podría establecer alguna remisión a los Estatutos.

(20). Recientemente en E. AJA, “El Bundesrat alemán como inspiración para la reforma del Senado”, Blog del IDP (http://idpbarcelona.blogspot.com.es/2016/01/el-bundesrat-aleman-como-inspiracion.html), 2016.

(21). E. AJA, “De los Gobiernos autonómicos”, El País, 2 de mayo de 2004 y E. AJA, “La reforma constitucional del Senado: hacia una Cámara autonómica designada por los Gobiernos”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, págs. 713 y 726-727.

(22). A los que comento en el texto se ha solido añadir el de modificar cualitativamente el principio de separación de poderes al incrustar en el poder legislativo miembros de los Ejecutivos autonómicos (J. J. SOLOZABAL ECHAVARRIA, “Nuevas perspectivas sobre la reforma del Senado”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 28, 2006, págs. 389-390), pero entiendo que se trata de poderes que no están en el mismo plano horizontal y no es el caso de que el Gobierno, central, se inserte en el Senado sino de un Senado representante de los entes territoriales expresados a través de sus Gobiernos, siempre, claro está que no participe de la función de control al Ejecutivo nacional.

(23). A. FERNANDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, “Sobre la reforma del Senado en el contexto de la reforma de los Estatutos de Autonomía”, Revista Jurídica de Castilla y León, núm. especial “Reforma de los Estatutos de Autonomía” , 2005, pág. 354.

(24). FERNANDEZ MANJON, D., “El Senado y la configuración de una diversidad territorial. Apuntes históricos y situación actual”, Boletín de la Facultad de Derecho de la UNED, núm. 21, 2003, pág. 19.

(25). A. FERNANDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, “Sobre la reforma del Senado en el contexto de la reforma de los Estatutos de Autonomía”, Revista Jurídica de Castilla y León, núm. especial “Reforma de los Estatutos de Autonomía” , 2005, pág. 356.

(26). L. ORTEGA, Reforma constitucional y reforma estatutaria, Cizur Menor, Thomson-Civitas, 2005, págs. 43-44; C. PAUNER CHULVI, “La reforma constitucional del Senado en su función de Cámara designante”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 17, 2006, pág. 277.

(27). R. PUNSET, “De un Senado a otro. Reflexiones y propuestas para la reforma constitucional”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, pág. 877.

(28). A. GARRORENA MORALES, “Una propuesta para la reforma constitucional del Senado”, Revista de las Cortes Generales, núm. 34, 1995, pág. 31. También es partidario de este modelo F. SANTAOLALLA LOPEZ, “La representación territorial y el Senado. En torno a la propuesta del Consejo de Estado”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 79, 2007, pág. 68.

(29). J. J. SOLOZABAL ECHAVARRIA, “Nuevas perspectivas sobre la reforma del Senado”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 28, 2006, págs. 390.

(30). Como critica A. FERNANDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, “Sobre la reforma del Senado en el contexto de la reforma de los Estatutos de Autonomía”, Revista Jurídica de Castilla y León, núm. especial “Reforma de los Estatutos de Autonomía” , 2005, pág. 357.

(31). En contra PUNSET, “De un Senado a otro. Reflexiones y propuestas para la reforma constitucional”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, págs. 888 ss.

(32). Sintetizadas por P. GARCIA-ESCUDERO MARQUEZ (“A vueltas con la reforma constitucional del Senado: de las opciones a las decisiones”, Teoría y Realidad Constitucional núm. 17, 2006, págs. 217-218) de las propuestas por diversos autores.

(33). P. BIGLINO CAMPO, “El Senado, Cámara de conexión entre las Comunidades Autónomas y la Unión Europea”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.). El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, pág. 740.

(34). E. AJA, “Perspectivas de la reforma constitucional del Senado”, en AA. VV., La reforma del Senado, Madrid, Senado-Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 215.

(35). Con la consiguiente posibilidad de plantear un recurso de amparo por el parlamentario que entienda que la decisión altera el procedimiento legislativo aplicable.

Podría también establecerse una decisión conjunta de las dos Mesas para decidir la tramitación legislativa: Caamaño (2005, 95).

(36). E. AJA, “Perspectivas de la reforma constitucional del Senado”, en AA. VV., La reforma del Senado, Madrid, Senado-Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 218.

(37). Para Aja en las primeras bastaría con que el Senado pudiera emitir un mero dictamen no vinculante y para las segundas establecer un veto del Senado por mayoría simple que sería salvable por el Congreso también por mayoría simple.

(38). Para el Informe del CONSEJO DE ESTADO (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, disponible en http://www.consejo-estado.es/pdf/MODIFICACIONES%20CONSTITUCION%20ESP.pdf, 2006, pág. 251) debería remitirse al Congreso una relación de los votos de los Senadores agrupados por referencia a sus respectivas Comunidades Autónomas, para fortalecer la posición del Senado, dificultando la eventual oposición del Congreso

(39). E. AJA, “La reforma constitucional del Senado: hacia una Cámara autonómica designada por los Gobiernos”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, págs. 715-719.

(40). Informe del CONSEJO DE ESTADO (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, disponible en http://www.consejo-estado.es/pdf/MODIFICACIONES%20CONSTITUCION%20ESP.pdf, 2006, pág. 247.

(41). E. AJA, “La reforma constitucional del Senado: hacia una Cámara autonómica designada por los Gobiernos”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, págs. 721-722.

(42). P. BIGLINO CAMPO, “El Senado, Cámara de conexión entre las Comunidades Autónomas y la Unión Europea”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.). El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, págs. 743-744.

(43). El Informe del CONSEJO DE ESTADO (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, disponible en http://www.consejo-estado.es/pdf/MODIFICACIONES%20CONSTITUCION%20ESP.pdf, 2006, pág. 314) dejaba una puerta abierta a una posible disolución “por si, en algún caso concreto, se dieran circunstancias que (lo) aconsejaran” (posibilidad que, sin embargo, no se acogía en la propuesta de reforma constitucional que realizaba).

(44). Constituciones mexicana, soviética de 1977, italiana, portuguesa, suiza, yugoeslava y alemana, aunque en este caso el verdadero autor es el Bundesrat pues cuando llega una iniciativa de un Land simplemente existe la obligación de trasladarlo a la Comisión competente que puede hacerla suya o no: J. J. LAVILLA RUBIRA, “Las proposiciones de ley remitidas por las Comunidades Autónomas al Congreso de los Diputados”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 28, 1990, págs. 11-12. Un tratamiento en profundidad sobre el tema en Italia, Portugal, Suiza y México, en D. PARRA GÓMEZ, “La facultad autonómica de iniciar leyes estatales. Una perspectiva comparada”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 24, 2016, págs. 158 ss.

(45). J. J. LAVILLA RUBIRA, “Las proposiciones de ley remitidas por las Comunidades Autónomas al Congreso de los Diputados”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 28, 1990, págs. 11-12.

(46). Ha tratado monográficamente esta cuestión Parra (2016a).

(47). Como señala D. PARRA GÓMEZ (“El ejercicio de la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas ante el Gobierno de la Nación. Singularidad, déficits y propuestas de lege ferenda”, Revista de Derecho Político, núm. 96, 2061, págs. 164 ss.), resulta indubitado en la actualidad que la iniciativa legislativa autonómica no está limitada materialmente, a diferencia de lo que sostuvieron inicialmente autores como Santamaría Pastor y Muñoz Machado.

(48). D. PARRA GÓMEZ, ”El ejercicio de la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas ante el Gobierno de la Nación. Singularidad, déficits y propuestas de lege ferenda”, Revista de Derecho Político, núm. 96, 2016, pág. 261.

(49). M. GERPE LANDÍN, “Relaciones entre las Cortes Generales y las Asambleas de las Comunidades Autónomas. La iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas en la Constitución española de 1978”, en M. A. Aparicio (coord.), Parlamento y sociedad civil, Barcelona, Universidad de Barcelona, 1980, pág. 167.

(50). D. PARRA GÓMEZ (”El ejercicio de la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas ante el Gobierno de la Nación. Singularidad, déficits y propuestas de lege ferenda”, Revista de Derecho Político, núm. 96, 2016, pág. 272) señala que “comprobarlo de una manera más precisa, con una referencia casi estadística a los hechos, requeriría respaldar lo que se dice con una indagación puntual que aquí hemos intentado pero que la propia conformación viciada de esta figura a la hora de su práctica hace imposible. No hay datos porque los propios organismos que deberían tenerlos y facilitarlos no los poseen”.

(51). D. PARRA GÓMEZ, ”El ejercicio de la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas ante el Gobierno de la Nación. Singularidad, déficits y propuestas de lege ferenda”, Revista de Derecho Político, núm. 96, 2016, págs. 280-281.

(52). J. J. LAVILLA RUBIRA (“Las proposiciones de ley remitidas por las Comunidades Autónomas al Congreso de los Diputados”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 28, 1990, pág. 21) señala que aunque suele negar esta posibilidad un sector doctrinal italiano no existen razones dogmáticas ni jurídico positivas en nuestro ordenamiento para negarla.

(53). D. PARRA GÓMEZ, ”El ejercicio de la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas ante el Gobierno de la Nación. Singularidad, déficits y propuestas de lege ferenda”, Revista de Derecho Político, núm. 96, 2016, págs. 285-286.

(54). J. J. LAVILLA RUBIRA, “Las proposiciones de ley remitidas por las Comunidades Autónomas al Congreso de los Diputados”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 28, 1990, pág. 21.

(55). Art. 180: “La Generalitat participa en los procesos de designación de magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, en los términos que dispongan las leyes, o, en su caso, el ordenamiento parlamentario”.

El resto de reformas estatutarias se limitan, sin citar al Tribunal Constitucional, a prever una participación en los procesos de designación de órganos constitucionales (art. 224 Estatuto de Autonomía de Andalucía), o de las instituciones del Estado (art. 89.4 Estatuto de Autonomía de Aragón; art. 58.2.d del Estatuto de Autonomía de Castilla y León).

(56). Así, L. AGUILO LUCIA, “La presencia de las nacionalidades y regiones en el Tribunal Constitucional”, en AA. VV., El Tribunal Constitucional, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1981, Tomo I, págs. 349-367.

(57). Hay que precisar que PNV y CiU “han estado siempre presentes en las negociaciones para renovar los puestos institucionales” (C. PAUNER CHULVI, “La reforma constitucional del Senado en su función de Cámara designante”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 17, 2006, pág. 270), obteniendo normalmente algún magistrado del TC o Vocales del CGPJ cercanos a sus posiciones ideológicas.

(58). E. VÍRGALA FORURIA, “Las relaciones de inordinación en el Estado autonómico”; Revista de Estudios Políticos, núm. 151, 2011, págs. 128 ss.

(59). LO 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la LOTC.

(60). Ya en 2002, el Parlamento catalán había presentado una proposición de ley en el Congreso de los Diputados, que rechazó su toma en consideración, para que el art. 16 LOTC estableciera que “Los magistrados propuestos por el Senado serán designados en representación de las comunidades autónomas, a propuesta de la Comisión General de las Autonomías, previa consulta a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o, de haber alguna disuelta, al órgano colegiado de gobierno, de acuerdo con lo que establezca la Ley propia de cada Comunidad”: BOCG-CD, VII Legislatura, Serie B, nº 267-1, de 19 de julio de 2002.

(61). G. FERNANDEZ FARRERES, “La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 81, 2007, pág. 39.

(62). J. L. REQUEJO PAGES, “Doctrina del Tribunal Constitucional durante el segundo cuatrimestre de 2007”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 83, 2007, págs. 221-222. El magistrado M. ARAGON REYES (“La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 85, 2009, pág. 30) habla de que “hubiera sido deseable que se hubiese producido con mayor apoyo parlamentario del que ha recibido”.

(63). E. VÍRGALA FORURIA, “Las relaciones de inordinación en el Estado autonómico”; Revista de Estudios Políticos, núm. 151, 2011, págs. 128 ss.

(64). En este sentido, Voto particular de V. Conde a la STC 49/2008, de 9 de abril y Voto particular de J. Rodríguez-Zapata a la STC 101/2008, de 24 de julio.

(65). Fruto de la LO 2/2001, de 28 de junio, de reforma de la LOPJ y de que el art. 122.3 no establece explícitamente por quién son elegidos los doce vocales judiciales, además de señalar expresamente que se hará “en los términos que establezca la ley orgánica”.

(66). F. FERNANDEZ SEGADO (La reforma del régimen jurídico-procesal del recurso de amparo, Madrid, Dykinson, 2007, pág. 40) consideró que la reforma no cabía en el espíritu de la Constitución. También creía que era inconstitucional M. PULIDO QUECEDO (“¿Magistrados constitucionales de designación autonómica?”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 15, 2004) respecto de la proposición de ley de CiU presentada en 2004. E. BELDA PEREZ-PEDRERO (“Las Comunidades Autónomas en el Tribunal Constitucional a través del Senado. Dudas razonables de constitucionalidad y eficacia política para Castilla-La Mancha”, Parlamento y Constitución, núm. 11, 2008, págs. 277-278) señaló que “será siempre contraria e inaceptable para la Norma de Normas”, ya que una norma infraconstitucional no puede “renunciar o trasladar a otras instituciones esa facultad atribuida a partir del texto constitucional”. P. RODRIGUEZ-PATRON (“El Tribunal Constitucional ante la reciente reforma de los artículos 16 de su Ley Orgánica y 184 del Reglamento del Senado”, Revista de Derecho Político, núm. 77, 2010, pág. 114) hablaba de “dudas más que razonables sobre su constitucionalidad”.

Se mostró partidario de la reforma M. CARRILLO (“El Senado de las autonomías”, El País, 17 de julio de 2008): “trata de una decisión jurídica importante que responde a una adecuada concepción de la Constitución, no reducida a una interpretación literal de su texto, sino más bien a una comprensión global de la Norma Suprema en su significado conjunto, al cual se ha de amoldar –entre otras- una institución tan central del Estado como es la jurisdicción constitucional”. J. F. SANCHEZ BARRILAO (“La participación de las Comunidades Autónomas en la elección por el Senado de los magistrados constitucionales”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 23, 2009, pág. 412) , por su parte, no participa de “la interpretación tan ajustada y literal que de la Constitución llevan a cabo los magistrados discrepantes [a la STC 49/2008, de la que luego hablaré] , pues terminan por encorsetar las posibilidades de alcanzar una mayor integración de las Comunidades Autónomas en la garantía constitucional del Estado autonómico en el que ellas participan, dado que integrantes del Estado mismo (art. 137 CE)”.

(67). M. PULIDO QUECEDO, “La reforma del Reglamento del Senado y el nombramiento de magistrados constitucionales”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 16, 2007.

(68). E. SORIANO HERNANDEZ, “Los magistrados de las CCAA y del Senado”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 16, 2008.

(69). E. SORIANO HERNANDEZ, “Los magistrados de las CCAA y del Senado”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 16, 2008.

(70). Un estudio más amplio de este tema se encuentra en E. VIRGALA FORURIA, “El poder judicial en las Comunidades Autónomas”, Estudios de Derecho Judicial, núm. 90, 2006, págs. 397-447.

(71). Tampoco parece constitucional, sobre lo que luego algo añadiré, la situación inversa, es decir, 17 Consejos Judiciales autonómicos en un Poder judicial unitario.

(72). El TC en su conocida sentencia 56/1990, de 29 de marzo, interpretó restrictivamente la competencia estatal sobre la Administración de justicia: “A la vista del proceso de aprobación de los Estatutos de Autonomía y de la propia Constitución, puede afirmarse que la distinción entre un sentido amplio y un sentido estricto en el concepto de Administración de Justicia no es algo irrelevante jurídicamente. Esa diferencia, presente en toda la organización y regulación de la función jurisdiccional () tiene, al menos, valor para distinguir entre función jurisdiccional propiamente dicha y ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a la determinación de la independencia con que debe desarrollarse, por un lado, y otros aspectos que, más o menos unidos a lo anterior, le sirven de sustento material o personal, por otro (). El art. 149.1.5 de la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva la <<Administración de Justicia>>; ello supone, en primer lugar, extremo este por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es único y a él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art. 117.5 de la Constitución; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 de la Constitución). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5 termina precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, <<al servicio de la Administración de Justicia>>, esto es, no estrictamente integrados en ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial; cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales. Ciertamente, deslindar los elementos básicos del autogobierno era una tarea difícil de realizar en el momento en que se aprobaron los Estatutos de Autonomía y eso explica que se dejara ese deslinde al legislador orgánico, sin perjuicio del hipotético control de constitucionalidad de este Tribunal. Lo que la cláusula subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administración de Justicia en sentido estricto y <<Administración de la Administración de Justicia>>; las Comunidades Autónomas asumen así una competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo inaccesible el art. 149.1.5 de la Constitución, con la excepción de lo dispuesto en el art. 152.1, segundo párrafo” (FJ 6º).

Ante esta interpretación del art. 149.1.5, basta ahora traer a colación lo señalado por F. BALAGUER CALLEJON (“Poder Judicial y Comunidades Autónomas”, Revista de Derecho Político, núm. 47, 2000, pág. 60): “La perplejidad que produce esta interpretación, tras el punto de partida que se basaba en la consideración de que el Poder Judicial era exclusivamente estatal, no queda salvada por más que se analice con detalle esta sentencia. Por el contrario, la argumentación contenida en la misma sigue sin resolver el problema principal: de qué precepto constitucional se puede extraer un concepto de Administración de Justicia que permita a las CCAA asumir las competencias que la propia LOPJ atribuye el Gobierno. Lo cierto es que de ninguno”.

(73). CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, Informe de 5 de octubre de 2005 sobre el anteproyecto de ley orgánica de modificación de la ley 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial, en materia de organización de la administración de justicia (fuente: www.poderjudicial.es/eversuite/GetRecords?Template=cgpj/cgpj/principal.htm), 2005, pág. 13.

(74). Al margen del desafío directamente anticonstitucional de la denominada “Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi” o Propuesta Ibarretxe de 2004, aprobada por el Parlamento vasco y rechazada su toma en consideración por el Congreso en febrero de 2005). En el proyecto inicial de dicha Propuesta, la Comunidad de Euskadi, pasaba a contar con un “Poder Judicial” (art. 18.2) que culminaría en el Tribunal Superior de Justicia de Euskadi “que tendrá competencia en todo el territorio de la Comunidad de Euskadi. Ante él se agotarán las sucesivas instancias procesales, incluyendo los recursos de casación o la última instancia que proceda en todos los órdenes de la jurisdicción” (art. 27.1), quedando al TS exclusivamente “la unificación de doctrina ante la aplicación del derecho de forma inequívocamente contradictoria entre diversos órganos judiciales o respecto a la jurisprudencia del propio Tribunal Supremo, así como el conocimiento de los conflictos de competencia y de jurisdicción entre los órganos judiciales de la Comunidad de Euskadi y los demás del Estado” (art. 27.3), es decir, que “[q]ueda para el Tribunal Supremo una competencia residual respecto de la unificación de doctrina en casos muy extremos y de los conflictos de competencia y jurisdicción” (B. PENDAS, “Fragmentos del Poder Judicial”, ABC, 30 de julio de 2003), lo que claramente vulneraba lo dispuesto en los arts. 117.5 y 123 CE (J. M. BILBAO UBILLOS, “Construyendo el ámbito vasco de confusión”, Cuadernos de Alzate. Revista vasca de la cultura y las ideas, núm. 28, 2003, pág. 86; J. J. SOLOZABAL ECHAVARRIA, “Algunos problemas constitucionales del Plan Ibarretxe”, Cuadernos de Alzate. Revista vasca de la cultura y las ideas, núm. 28, 2003, pág. 117). Esta “independización” del Poder judicial se acentuó claramente en la tramitación parlamentaria al añadirse a lo anterior la consideración de la Ertzaintza como la Policía judicial en la Comunidad de Euskadi “a todos los efectos” (art. 31, en contradicción con lo dispuesto en los arts. 126, 149.1.29 CE en relación con el art. 29 Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), la atribución al Gobierno vasco “del derecho de gracia respecto de las ciudadanas y ciudadanos vascos” (art. 24.2, en clara contravención de los arts. 62.i y 149.1.5 CE en relación con la Ley de 18 de junio de 1870, por la que se establecían reglas para el ejercicio de la gracia de indulto) y la regulación por Ley del Parlamento vasco del “régimen de participación de la ciudadanía vasca en la Administración de Justicia a través de la institución del Jurado” (art. 30.3, en contra de los arts. 125, 23.1 y 149.1.5 CE).

(75). “Participar en la designación del Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, así como en la de los Presidentes de Sala de dicho Tribunal Superior y de los Presidentes de las Audiencias Provinciales”.

(76). “Proponer al Consejo General del Poder Judicial y expedir los nombramientos y los ceses de los Jueces y Magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente con funciones de asistencia, apoyo o sustitución, así como determinar la adscripción de estos Jueces y Magistrados a los órganos judiciales que requieran medidas de refuerzo.”.

(77). “Instruir expedientes y, en general, ejercer las funciones disciplinarias sobre jueces y magistrados en los términos previstos por las Leyes”.

(78). “Participar en la planificación de la inspección de juzgados y tribunales, ordenar, en su caso, su inspección y vigilancia y realizar propuestas en este ámbito, atender a las órdenes de inspección de los juzgados y tribunales que inste el Gobierno y dar cuenta de la resolución y de las medidas adoptadas”.

(79). “Informar sobre los recursos de alzada interpuestos contra los acuerdos de los órganos de gobierno de los tribunales y juzgados de Cataluña”.

(80). “Las resoluciones del Consejo de Justicia de Cataluña en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias y permisos deben adoptarse de acuerdo con los criterios aprobados por el Consejo General del

Poder Judicial”.

(81). “Los actos del Consejo de Justicia de Cataluña serán recurribles en alzada ante el Consejo General del Poder Judicial, salvo que hayan sido dictados en el ejercicio de competencias de la Comunidad Autónoma”.

(82). “El Consejo de Justicia de Cataluña convoca los concursos para cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Cataluña en los términos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial”.

(83). Y que tuve oportunidad de denunciar ya en E. VÍRGALA FORURIA (“Las relaciones de inordinación en el Estado autonómico”; Revista de Estudios Políticos, núm. 151, 2011, págs. 139 ss., redactado con anterioridad a la STC 31/2010).

(84). Art. 144.4: “a) Participar en la designación del Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, así como en la de los Presidentes de Sala de dicho Tribunal Superior y de los Presidentes de las Audiencias Provinciales”.

(85). Art. 144.4: “c) Instruir expedientes y, en general, ejercer las funciones disciplinarias sobre Jueces y magistrados en los términos previstos por las leyes”.

(86). Art. 144.4: “j) Todas las funciones que le atribuyan la Ley orgánica del poder judicial y las leyes del Parlamento, y las que le delegue el Consejo General del Poder Judicial”.

(87). Como cuando señala que “una de las características definidoras del Estado autonómico, por contraste con el federal, es que su diversidad funcional y orgánica no alcanza en ningún caso a la jurisdicción” (FJ 42). Una refutación de lo anterior en Vírgala (2006, 405 ss.), ya que la organización judicial en los Estados federales es muy variada, con algunos de ellos sin descentralización, como Bélgica y Austria.

(88). E. VÍRGALA FORURIA, “Las relaciones de inordinación en el Estado autonómico”; Revista de Estudios Políticos, núm. 151, 2011, págs. 147-148.

(89). Entienden también que un Senado reformado podría participar en esta labor: A. FERNANDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, “Sobre la reforma del Senado en el contexto de la reforma de los Estatutos de Autonomía”, Revista Jurídica de Castilla y León, núm. especial “Reforma de los Estatutos de Autonomía” , 2005, pág. 359; E. AJA, “De los Gobiernos autonómicos”, El País, 2 de mayo de 2004; E. AJA, “La reforma constitucional del Senado: hacia una Cámara autonómica designada por los Gobiernos”, en F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, págs. 709-731; L. MORENO, La federalización de España, Madrid, Siglo XXI, 2008 (2ª ed.), p. 164.

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