Fernando García Rubio

Régimen jurídico particular del paisaje urbano. Entre las determinaciones de adaptación al ambiente, las normas sectoriales y la regulación de la estética en el ámbito de la autonomía municipal

 24/03/2017
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La convivencia en el seno de las poblaciones, tanto entre los seres humanos, como de estos con su entorno exige, dada la naturaleza del propio ser humano, una serie de reglas que establezcan una adecuada preservación de esta y del entorno inmediato en el que las poblaciones se asientan y dentro de los asentamientos su impacto visual. Dicha concepción visual del entorno, con los matices que a continuación desarrollaremos, es lo que podemos considerar como el paisaje.

Fernando García Rubio es Profesor Titular de Derecho administrativo en la Universidad Rey Juan Carlos y Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid

I El concepto de paisaje

Así son muchas las disciplinas que abordan el estudio del paisaje, tal y como especifica BLÁZQUEZ JIMÉNEZ,(1) (biólogos, ecólogos, arquitectos, geógrafos, sociólogos, estudiosos del arte, o incluso los autodenominados paisajistas, que diseñan entornos ajardinados e incluso operaciones urbanas, algo que da pie a que el término paisaje adquiera muchos matices, todos ellos con su validez mayor o menor y siempre con campos de investigación propios: paisaje visual, paisaje geográfico, paisaje ecológico, paisaje cultural, etc. El carácter interdisciplinar de este concepto tiene sus ventajas, al quedar abierto a múltiples ideas, pero a su vez existe el reconocimiento de que este hecho puede crear ciertas interferencias en su análisis e interpretación, de modo que ciertas tipologías diferentes de paisaje pueden interpretarse de distinta manera según la disciplina que lo trate.

Igualmente el paisaje implica una percepción visual de un hecho físico lo que da lugar a una mezcla de elementos subjetivos (percepción) y objetivos (el hecho físico) que genera una mezcla a veces controvertida sobre que paisajes proteger, o no.

Desde esta óptica, algunos autores consideran que el concepto de paisaje está integrado por tres elementos: el espacio físico, la referencia visual, y el factor estético. Y aluden a dos realidades distintas: por un lado, el ámbito físico natural, que reúne ciertas características singularmente protegidas por su fragilidad, rareza o belleza; y, por otro, el paisaje cultural, que puede predicarse de las áreas urbanas especialmente cualificadas por la presencia de un conjunto histórico-artístico.

En estos supuestos, el paisaje preexistente es considerado un bien jurídico que debe preservarse. En suma, la concepción subjetiva del paisaje nos conduce a su construcción conceptual como expresión estética sustentada por percepciones subjetivas y de armonía estética propias de cada tiempo y lugar que se apoyan en los más variados elementos materiales e inmateriales.

Este renovado enfoque del paisaje hace que sea objeto de preservación no sólo a través de las políticas ambientales sino también de las territoriales. Y no sólo eso. Hace que la defensa del paisaje sea también una defensa de las percepciones y no sólo de los bienes que lo integran.

En cualquier caso debe resaltarse que el paisaje, como noción, es un concepto antropocéntrico, pues presupone que alguien va a verlo o mirarlo, porque las personas van a transitar por allí para admirarlo. La protección ambiental en sí misma, el concepto centrado en la naturaleza salvaje de medio ambiente, queda al margen del paisaje, sobre todo cuando el paisaje existente no es digno de protección por sus características estéticas de paisaje

Asumiendo ya una concepción jurídico-positiva, de forma previa y con carácter general debemos entender como paisaje , tal y como se recoge en el convenio europeo del paisaje, celebrado en el Consejo de Europa y ratificado por España(2), lo siguiente :”paisaje” se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos (como veremos literalmente tomado del convenio europeo) Este concepto es asumido, como es lógico por nuestros poderes públicos distinguiéndose normalmente a los efectos de su regulación entre paisaje natural y monumental, no existiendo una regulación general estatal sobre la materia de paisaje urbano, por lo que las normas aplicables son de materias concurrentes sobre el propio paisaje, o de carácter autonómico y local.

En ese sentido y tal y como apunta CARBALLEIRA(3) el paisaje es una preocupación reciente en el Derecho español. Históricamente la mayoría de las normas sectoriales que incidían sobre el territorio, la cultura y el medio natural albergaban medidas puntuales de carácter paisajístico. Sin embargo, esto no fue sino una pequeña pincelada jurídica que en algunos casos se reveló como contraproducente al impedir dotar de sustantividad propia a la materia. La toma de conciencia internacional sobre el paisaje junto con la reciente legislación paisajística autonómica que desde la última década se promulgó en nuestro país, ayudó sobremanera a emancipar la disciplina, así como diseñar un régimen jurídico autónomo que acoge la creación de estructuras organizativas, técnicas e instrumentos dirigidos específicamente a tutelarlo.

Pero debemos señalar una falta de regulación específica y general estatal del paisaje, que ha sido subsanada por algunas CCAA y así como define el art 6.1 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana paisaje es cualquier parte del territorio, tal y como es percibido por sus habitantes, cuyo carácter resulta de la interacción de factores naturales y humanos

Como resalta la indicada CARBALLEIRA(4) El paisaje es un elemento o paraje natural mitificado. De ese modo lo recoge la primera ley italiana que lo reguló, la Ley 1497/1939(anterior a la Ley del suelo de 1942), al definirlo como expresión de una belleza natural o artificial que se goza estéticamente, inseparable de los elementos que lo conforman(5). Así pues, en esta primera etapa, el paisaje en tanto que belleza natural se concibe como parte del medio ambiente, como un recurso natural que exige una utilización racional y un deber de los poderes públicos de protegerlo, para lo cual se conecta al artículo 45 CE.

II El concepto en la legislación histórica(6) urbanística

Desde esta nueva óptica, podemos considerar que el concepto de paisaje está integrado por tres elementos: el espacio físico, la referencia visual, y el factor estético. Y esta situación alude a dos realidades distintas: por un lado, el ámbito físico natural, que reúne ciertas características singularmente protegidas por su fragilidad, rareza o belleza; y, por otro, el paisaje cultural, que puede predicarse de las áreas urbanas especialmente cualificadas por la presencia de un conjunto histórico-artístico. En estos supuestos, el paisaje preexistente es considerado un bien jurídico que debe preservarse. En suma, la concepción subjetiva del paisaje nos conduce a su construcción conceptual como expresión estética sustentada por percepciones subjetivas y de armonía estética propias de cada tiempo y lugar que se apoyan en los más variados elementos materiales e inmateriales. Este renovado enfoque del paisaje hace que sea objeto de preservación no sólo a través de las políticas ambientales sino también de las territoriales. Y no sólo eso. Hace que la defensa del paisaje sea también una defensa de las percepciones y no sólo de los bienes que lo integran.

Por eso, el Texto refundido de la Ley de Suelo de 2008(actual TRLSRU) ya incluyó dos categorías de paisaje a preservar, el natural y el urbano (art. 5.a) al tiempo que protege otros elementos consustanciales al paisaje como son el campo visual, la armonía o la perspectiva. Todo ello favoreció que se retomara el urbanismo como medio idóneo para la salvaguarda del paisaje.

Con anterioridad, tanto la Ley sobre régimen del Suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956, como tras la Ley de reforma 19/1975 el Texto Refundido de 1976( el principio de adaptación al ambiente del art 73) y luego tras la nueva reforma operada por la Ley 8/1990 el Texto Refundido 1/1992 y la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones ya introducían prescripciones paisajísticas en la planificación, clasificación y estatuto del suelo o construcción, aunque no desde la transversalidad de la materia.

La planificación urbanística se convierte en este modelo jurídico el principal instrumento de defensa del paisaje. El Tribunal Constitucional tampoco ha dudado en vincular la materia paisajística a la ordenación del territorio y el urbanismo. En la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, se señala que el régimen del suelo no urbanizable se incluye entre las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y en el mismo han de integrarse “todos aquellos aspectos relativos a la distribución de los usos y actividades a que deba destinarse ese suelo y sus distintos tipos clasificados, estableciendo las limitaciones que en cada caso hayan de imponerse así como el señalamiento de las medidas y condiciones que sean precisas para la protección y defensa del paisaje, para evitar su degradación” (Fundamento jurídico 28).

La Ley 6/1998, no se refundió con los restos del TRLSOU 1/1992, pero la nueva reforma de la Ley de suelo 8/2007 incorporó una visión de la ciudad desde un punto de vista compacto y no expansionista, dando lugar al TRLS 2/2008.

Ahora bien la visión por el modelo de poblaciones compactas por el que se optó tras la Ley 8/2007, frente a la expansión generalizada del modelo de la Ley 6/1998, propició un nuevo prisma de conservación y rehabilitación de los núcleos de población que cristaliza con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

Dicha norma fue refundida con el TRLS 2/2008, dando como resultado el vigente TRLSRH. Por otro lado debemos recordar que tras la STC 61/1997, de 20 de marzo sobre el TRLSOU 1/1992, recobró su vigencia, pero tan solo de carácter supletorio, el TRLSOU, aprobado por RDL 1346/1976, de 9 de abril, que en lo que aquí nos afecta contiene diversas determinaciones sobre adaptación al paisaje de las construcciones que serán aplicables en defecto de las diferentes leyes urbanísticas y del suelo de las CCAA.

Así,tal y como destaca SÁNCHEZ SÁEZ (7) para inspirar la protección de la estética urbana, a recoger preferentemente en el planeamiento urbanístico(8), el TRLRSOU/76 incluía en su articulado el art. 73, cuya redacción había introducido el nuevo art. 60 reformado por la Ley 19/ 1975, y que tiene algunas pequeñas diferencias respecto a la redacción original de ese artículo en la LRSOU de 1956.No obstante al no haberse visto afectado por la STC 61/1997, permaneció en el TRLSOU 1/1992 y hoy es el vigente art 20.2 del TRLSRH

El importante valor jurídico del principio de adaptación al ambiente fue señalado por la STC 148/1991, de 4 de julio : “No es impertinente recordar que esta norma de la Ley del Suelo, cuyo grado de indeterminación es evidente, constituye una norma sustantiva directamente aplicable a todas las construcciones que se lleven a cabo en cualquier lugar del territorio nacional, independientemente de que el mismo esté o no sometido a un plan de ordenación urbanístico, y al margen de que esté caliicado como suelo urbano, urbanizable o no urbanizable” “

Este precepto de la legislación estatal ordena que las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, ya sea éste cultural (apartado a, grupo de edificios, o bien edificio de gran importancia o calidad, de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional), o ya sea un ambiente natural (apartado b, lugares de paisaje o perspectivas valiosas, por su belleza o su armonía)”. Debemos reseñar que el enunciado de este precepto no distingue entre suelos urbanos y rústicos, como hacía el art. 60 de la Ley del Suelo de 1956. Es evidente que esa falta de distinción en nada limita la aplicación del principio a cualquier clase de suelo, como dijo en su día el Tribunal Constitucional, en la indicada STC. 148/1991, de 4 de julio.

Idéntico pronunciamiento ha sido señalado por el Tribunal Supremo, entre otras, en su STS, de 20 de octubre de 1999(9). La letra a), por tanto, protege el medio ambiente urbano de tipo cultural, formado por conjuntos de edificios o por edificios aislados con los valores mencionados. La letra b) protege el medio ambiente natural, compuesto por paisajes abiertos y naturales, rurales o marítimos, o las vistas que, de la naturaleza, se tenga desde carreteras o caminos de trayecto pintoresco.

Partiendo de eso debemos recordar como en esa línea la legislación sectorial establece determinaciones en la materia y así la prohibición general de publicidad en las carreteras, recogida por el art. 24.1 de la Ley 25/1988, de 28 de julio, de Carreteras(10).

Sin embargo, también protege ese apartado b) del art 73 TRLSOU/76 los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, e, igualmente, las vistas que se puedan tener desde caminos o carreteras de trayecto pintoresco, lo que no elimina la posibilidad de que esas vistas puedan ser apreciables por contener cierto contenido igualmente humano: casas de campo, majadas, etc.

Ahora bien la novedosa incorporación del concepto de paisaje con sustantividad propia y la autonomización del derecho urbanístico hace que las determinaciones aplicables sean parciales, sectoriales y antiguas, al menos a nivel nacional.

III El paisaje en general en la legislación estatal vigente

Como hemos podido deducir de lo anteriormente expuesto no existe un concepto legal aplicable a todo el Estado de lo que es paisaje, aunque si muy diversos enfoques sectoriales e incluso territoriales de la materia.

Al formar parte originariamente del concepto jurídico de medio ambiente, el paisaje, en su regulación estatal o autonómica, debe inspirarse en los principios medioambientales previstos en el Título XX del TFUE, actual art. 191. 3. Sus corolarios: la conservación o mantenimiento de un paisaje urbano adecuado es un bien en sí mismo El propio art. 45 CE contiene en sus apartados. 1.º y 2.º dos elementos favorables a la conservación del medio ambiente (apdo. 1.º, in fine) y a la protección-defensa del mismo, así como a su mejora o restauración, cuando éste comience a degradarse o haya sufrido contaminación (apdo. 2.º).

La Constitución, parte, pues, de un concepto estático de medio ambiente, de una situación persistente a la actividad humana, cuando dicho ambiente es aceptado, y de la necesidad de recuperarlo, o descontaminarlo cuando éste esté en malas condiciones,o se viese afectado por los diversos fenómenos de contaminación. De estos dos parámetros, podemos inducir una máxima general, que vale muy especialmente para la conceptuación del paisaje urbano, más sometido que ningún otro a las presiones de las actividades humanas más degradantes del medio, como las industriales, económicas, de obras públicas, de residuos, etc.: un paisaje urbano bello, estético o adecuado, sólo será susceptible de transformar mediante un nivel de protección elevado, y con la implementación de los principios de cautela y de acción preventiva (necesidad de someter siempre las acciones que puedan contaminar el paisaje a controles preventivos mediante autorización administrativa previa, no bastando las meras declaraciones juradas o las comunicaciones previas), corrección de los atentados al medio ambiente (es decir, necesidad de adaptación de las construcciones, instalaciones o edificaciones ya levantadas al paisaje circundante, mediante su reforma, cuando fuera posible, o, en última instancia, mediante su demolición), y el principio de quien contamina, paga (poco desarrollado normativamente en la normativa paisajística española, pero que podríamos plasmar en la exigencia de que quien contaminó el paisaje urbano debe tener la obligación de reponer la situación estética a su estado original, y, cuando no fuera posible, reparar el daño estético o visual causado mediante indemnizaciones a las Administraciones públicas e incluso a los vecinos directamente afectados).

Esta máxima puede fácilmente inducirse de la norma de cabecera del paisaje en nuestro país: el Convenio Europeo del Paisaje, n.º 176 del Consejo de Europa, hecho en Florencia, el 20 de octubre de 2000, firmado por España el 20 de octubre del mismo año, y ratificado el 28 de enero de 2008 ( en adelante CEP). Entró en vigor el 1 de marzo de ese mismo año. La normativa paisajística española ha sido parcial y sectorial, hasta la transposición del Convenio Europeo del Paisaje a nivel autonómico como veremos posteriormente

Es esperable que, desde este hito, la normativa futura sobre protección del paisaje sea integral, integrando por Comunidades Autónomas, sustituyendo, como han dicho OCHOA GÓMEZ Y CANALES PINACHO(11) las fórmulas indirectas y siempre fragmentarias de protección a las que estábamos acostumbrados (entre ellas el principio de adaptación al ambiente, diría yo) por la aprobación de normas que integren el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre él [art. 5 d) Convenio Europeo].

Como todos los convenios del Consejo de Europa ratificados por el Estado español, el CEP es un tratado internacional, y, por tanto, desde su publicación y entrada en vigor, como dice el art. 96.1 CE, es derecho directamente aplicable en España, pasando a formar parte del ordenamiento interno.

Debe precisarse, dada la dispersión territorial de los títulos competenciales sobre el paisaje, que las leyes y reglamentos autonómicos o locales que lo desarrollasen, tendrían que respetar los estándares que establece, a modo de legislación básica.

En el CEP el paisaje aparece ligado a la calidad de vida: cuando el paisaje urbano es adecuado, bello, digno de contemplarse, mejora la calidad de vida de sus habitantes, que ven en él el decorado ideal de sus vidas, un entorno real que acaba siendo claramente subjetivo y que contribuye, a través de la memoria, a desarrollar el orgullo y el amor que la mayoría de los ciudadanos tenemos por nuestras ciudades natales (o de residencia). Y al contrario, si el paisaje está degradado, ello influye negativamente en la calidad de vida de los habitantes del campo y/o la ciudad, en la medida en que convive con él de manera cotidiana, y, aparte de la fealdad que transmite (que lesiona el espíritu en mayor o menor medida, dependiendo de la sensibilidad de cada cual), impide el desarrollo normal de actividades de ocio, laborales, deportivas, sociales y, como no, económicas y turísticas. También parte el CEP de la necesidad de impedir que las transformaciones en la sociedad de los dos últimos siglos no acabe transformando el paisaje natural, tanto urbano como rural, y afectando la salud del hombre. En la medida en que el medio ambiente es un concepto antropocéntrico, que tiene como objeto receptor al hombre, también el paisaje urbano, más que ningún otro ambiente, tiene un contenido esencialmente humano, ya que es el hombre el que percibe el paisaje (art. 1.a CEP) y, con esa percepción, lo define y concreta: Se entenderá por paisaje “cualquier parte del territorio tal y como lo percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”.

Ese peligro de degradación viene de varios frentes: el desarrollo cada vez más agresivo de la agricultura, la gestión forestal, la actividad industrial y minera, la ordenación del territorio y el urbanismo (que, siendo instrumentos ambientalmente neutrales, pueden ser usados igualmente, deliberada o culposamente, para desproteger ambientalmente el entorno urbano), los transportes, infraestructuras, turismo y ocio, y, de forma más general, los cambios de la economía mundial. Lo que la adaptación al ambiente y otras técnicas de protección del paisaje urbano pretenden es que esos cambios en nuestra forma de vida no afecten negativamente al paisaje, procurando, en primer lugar, mantener el paisaje de una ciudad.

El vigente R.D. Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana recoge, dentro de la limitadísima competencia estatal, diversas determinaciones sobre el paisaje.

Así el artículo 3.º.2 a) de dicha Ley dispone : 2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo en particular a:

La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

Por otro lado el art 4.º dispone en su punto 4: Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de los mismos en ella.

Finalmente entre otras muchas determinaciones tangenciales que no abordaremos aquí el art 20.2 especifica:

Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.

Junto a esas determinaciones urbanísticas

No obstante y dentro de la regulación general del régimen jurídico de las administraciones públicas la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, que en su art 25(12) recoge como competencia municipal(13), entre otras, diversas materias para los municipios que pueden incidir en gran medida sobre el paisaje.

Por otra parte y como posteriormente desarrollaremos una de las materias que mayor incidencia tienen desde el punto de vista jurídico y de limitación de los particulares es la normativa sobre patrimonio cultural(14) y así la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (regulación de cascos y paisajes históricos).

En cualquier caso tanto la legislación estatal básica de régimen local, como la de carácter urbanístico confieren (en el marco de las legislaciones autonómicas) un importante papel a los municipios en relación con la regulación, protección y conservación de sus respectivos paisajes urbanos, competencias que posibilitan el uso de las respectivas potestades reglamentarias por cada una de las corporaciones locales, en base al art 4.º de la LRBRL.

IV La regulación autonómica(15) de la materia.Algunos ejemplos.

El espacio limitado del formato nos impide desarrollar todas las CCAA de España(16), pero debemos recordar que todas ellas gozan en sus respectivos Estatutos de Autonomía de competencias exclusivas en relación con el urbanismo y sus patrimonios culturales, así como de desarrollo de la legislación estatal de protección ambiental y de medidas adicionales de esta.

Una clasificación poco profunda de las normas autonómicas en la materia nos hace diferenciar entre las que gozan de normas específicas de paisaje y las que carecen de dicha normativa específica

En primer lugar podemos citar a la Ley Catalana 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje.

Otro modelo es el de la Ley gallega 7/2008, de 7 de julio de protección del paisaje de Galicia

Finalmente en este repaso a vista de pájaro de las legislaciones específicas de las CCAA podemos recordar la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana y el Decreto 120/2006, de 11 de agosto, por el cual se aprueba su reglamento.

Por otro lado nos encontramos a la mayoría de las CCAA, que no han legislado con carácter general sobre el paisaje, aunque con carácter tangencial en sus prolijas leyes urbanísticas han precisado los criterios sobre paisaje del supletorio art 73 TRLSOU/76, hoy directos del art 20.2 TRLSRU.

Así el Decreto -Ley 12/2014 de Andalucía recoge unos criterios que la ordenación urbanística -en función del modelo urbanístico del municipio, según parámetros de ciudad compacta y diversificada, centralidad y recualificación del espacio urbano - ha de seguir al respecto siendo estos :

- emplazamiento en suelo urbano, preferentemente consolidado, o urbanizable en continuidad con la trama urbana, evitando ubicaciones aisladas;

- suficiencia de las infraestructuras de comunicaciones y transportes y favorecimiento de la movilidad;

- preservación del paisaje urbano (condiciones imperativas);

- sinergias de rehabilitación de espacios y edificios urbanos;

- proximidad al suelo residencial (criterios preferentes).

La adaptación al ambiente de las nuevas construcciones, instalaciones y edificaciones es una plasmación urbanística del principio de protección del paisaje. Y es de destacar que el paisaje tiene como centro al hombre que lo contempla, sin el cual, el paisaje no tendría relevancia, aunque pudiera tenerla a los efectos ambientales de protección de la fauna o flora.

Es por esto por lo que el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, POTA, aprobado por Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, ha definido el paisaje como “la expresión visible de la relación de la sociedad con el medio a lo largo del tiempo, que constituye un bien común que ha de ser protegido, mejorado y fomentado, en tanto que es también expresión cultural del equilibrio y calidad del territorio

Por otra parte la Comunidad de Madrid a diferencia de Valencia, Cantabria, Galicia y Cataluña no dispone una legislación específica sobre paisaje, por lo que las determinaciones de la Comunidad autónoma en la materia (que podrían considerarse exclusivas conforme al Estatuto, por lo que la legislación estatal no básica en este asunto posterior a 1983 no será aplicable en dicha Comunidad de Madrid).

Las dos leyes con mayor incidencia en la materia son la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid y la ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid

En el archipiélago canario el paisaje urbano es en el ordenamiento jurídico un concepto cuya responsabilidad recae en los municipios según se recoge en la Directriz 116 en su apartado 3, de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, conforme al Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.

V Régimen particular del paisaje urbano

Dentro de las diferentes categorías de paisaje debemos desarrollar aquel que por su ubicación en los suelos consolidados por la urbanización y edificación recibe el nombre de urbano.

Así partiendo del paisaje en general el paisaje urbano tiene una serie de características que lo diferencian con otro tipo de espacios: por un lado destaca por la alta densidad de población que viven en el mismo; también una de sus características es que los paisajes urbanos suelen tener una gran homogeneidad en cuanto a su extensión y una arquitectura en sus edificios que resulta inconfundible.

Todo paisaje urbano que se precie está dotado de unas infraestructuras que no existen ni en el espacio rural ni el espacio periurbano. Además es espacio, o paisaje, urbano es un territorio proclive a la prestación de servicios de todo tipo. En este paisaje urbano se tiende a mantener las estructuras existentes, siendo un territorio proclive a la remodelación de edificios y domicilios.

Estas circunstancias, unidas a la competencia municipal anteriormente aludida y a la autonomía recogida por el art 140 de la Carta Magna exigen en base al mínimo principio de seguridad jurídica, que por tanto una primera cuestión a determinar además de la fórmula jurídica a adoptar por esos criterios o instrucciones es la concreción objetiva de esas determinaciones evitando el máximo la subjetividad inherente a la percepción estética del paisaje urbano al amparo de la defensa del interés general destacado por el art 103.1 de la Carta Magna.

Así la principal fuente de concreción de los criterios y estándares de que gozan los municipios es la anteriormente aludida potestad reglamentaria, tanto en su vertiente de co regulación , junto con las CCAA, de las figuras de planeamiento urbanístico, como mediante sus propias ordenanzas.

Por ejemplo la ordenanza de la ciudad de Barcelona(17) establece en el punto 10 de la exposición de motivos : Son elementos del paisaje urbano los espacios públicos, las construcciones (sobre todo las que integran el patrimonio cultural), los espacios libres de edificación -edificables o no- y el espacio aéreo. Los agentes contaminantes de estos elementos son los que afectan, sobre todo, a la percepción visual, estética y de seguridad (fachadas de edificios, publicidad, antenas, toldos y cualquier otra instalación accesoria a las construcciones o en el resto de elementos del paisaje urbano)

Podemos precisar siguiendo a BLÁZQUEZ JIMÉNEZ(18) que el llamado paisaje visual posee dos referencias, el observador (nodo) y lo observado (campo visual). Un nodo es un punto ( dimensión topológica 0 ) donde está situado el observador, desde el cual se puede dominar una sección cónica tridimensional que abarcará un campo visual. En este caso, el punto puede ser considerado también como un foco.

Esta simple posición del observador podrá abarcar en un medio urbano una serie amplia de perspectivas. La más básica sería una calle rectilínea. A partir de aquí, una calle (o plaza) puede curvarse, retranquearse, desnivelarse o tener un punto focal que defina un fondo de escena que puede ser cerrada por un edificio de forma más o menos abrupta, o tener una profundidad mediante varios planos. Las propias líneas de fachada pueden variar, ya que pueden ser continuas o discontinuas, o ser única a un lado de la calle, pudiendo actuar como borde urbano. En cuanto a las fachadas, éstas pueden conjugar una armonía formal en sus diferentes edificios o presentar desarmonías tanto en su textura, en su volumen o incluso en su color (desarmonías de colores ).

Esta circunstancia genera los denominados impactos, algunos de los cuales, una vez detectados, podrían corregirse con una planificación urbana apropiada: bajos comerciales aparatosos, plantas añadidas, etc.; mientras otros como los impactos de escala o los agolpamientos, requerirían actuaciones mucho más severas, esto es, de un enorme coste.

Evidentemente, también pueden ser los edificios en sí mismos los que pueden aportar variedad a una perspectiva: desde las proas urbanas, a volúmenes tan diferentes que pueden generar diferentes escalas en el campo visual (sin que necesariamente supongan impactos negativos) o torres o cimborrios que pueden dar la sensación de “rasgar el cielo”.

La relación entre los edificios, por otra parte, puede lógicamente y en un modelo de ciudad viva crear simetríasmimetizaciones,composiciones (algunas de gran valor estético), superposiciones curiosas de dos edificios, contraposiciones que den atractivos efectos de verticalidad y horizontalidad o yuxtaposiciones, si por ejemplos dos edificios pueden dar, en perspectiva, la sensación de ser el mismo. Los edificios (u otros elementos) pueden considerarse, por último, no solamente hitos (destacados en el denominado skyline) sino también singularidades..

El paisaje urbano se encuentra definido incluso numéricamente por el número de habitantes que en el mora. Para poder calificar de paisaje urbano una determinada entidad geográfica, en España es necesaria la presencia de al menos 10.000 vecinos. Además, como ya se ha citado, es necesario que el sector servicios sea el prioritario en la actividad económica.

Por tanto el ámbito que nos ocupa del paisaje urbano tiene unas considerables determinaciones estéticas y por tanto en buena medida dotadas de un importante grado de subjetividad.

VI La ordenación del paisaje urbano

Como hemos podido destacar dentro de sus competencias las diferentes CCAA han desarrollado instrumentos de ordenación del paisaje tal y como las clasifica HERVAS MAS(19) y así nos encontramos con los planes territoriales de protección del paisaje previstos por el art 43 de la ley valenciana y los planes territoriales catalanes.

Por otro lado podemos distinguir los Estudios de paisaje establecidos por el art 27 del reglamento de la indicada Ley valenciana

En la Comunidad Valenciana existe igualmente la obligatoriedad de desarrollo de un Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde y el Paisaje(20).

Con Los tres subapartados del precepto valenciano, se propuso la materialización de un plan de escala territorial que solventase y despejara todos los inconvenientes planteados hasta el momento: identificación de áreas que forman la infraestructura, identificación de áreas territoriales, mecanismo de incorporación de nuevos espacios y definición de criterios integrados para la gestión del Sistema. La misma visión se aportó desde la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, en la que a través de la Directriz 40 incidía en el mismo planteamiento del apartado 4.º del art. 19.bis de la LOTPP. Es así como, en marzo de 2011, se presenta la propuesta de Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde y Paisaje de la Comunidad Valenciana. Sin entrar a analizar su contenido, o si es más un plan de acción territorial del paisaje que de la Infraestructura Verde, lo cierto es que no se ha producido su aprobación definitiva y por tanto, la ordenación territorial de la Comunidad Valenciana sigue adoleciendo de este instrumento fundamental y aún así.

Con menor intensidad podemos citar los catálogos de paisaje previstos por el art 9.º de la Ley gallega y 10.º de la Ley catalana.

Otra figura es la de las directrices de paisaje establecidas por el art 12 de la Ley catalana, donde debemos distinguir con la ya indicada HERVAS MAS(21) ,entre directrices de aplicación directa, directrices de incorporación obligatoria a los respectivos planeamientos y directrices -recomendaciones.

Una figura común a las tres CCAA que han legislado específicamente sobre el paisaje es la figura de los estudios de integración paisajística, que la Comunidad valenciana prevé en el art 11.3 de su Ley, Cataluña en el reglamento de desarrollo de la la Ley y Galicia en el art 11 de la norma legal. Siendo esta figura en nuestra opinión una especialización de los estudios de impacto ambiental.

También como especialidad, en nuestra opinión, de los clásicos planes especiales nos encontramos con los planes especiales de protección del paisaje que en el ámbito urbano están inéditos.

Por otra parte y con carácter previo a la elaboración de los respectivos documentos que recojan todo lo expuesto debe resaltarse que a la hora de regular el paisaje deben ponderarse los intereses que pueden verse afectados ante la alteración de los correspondientes ambientes y tener en cuenta que el paisaje en sí mismo es un recurso favorable para la actividad económica, con cuya protección, gestión y ordenación adecuadas se puede contribuir también a la creación de empleo. La transformación del paisaje, por ello, ha de hacerse de forma menos acelerada ya que los factores que en él repercuten son muy numerosos y así en el espacio rural la producción agrícola, ganadera, silvícola, industrial y minera, así como las prácticas de la ordenación del territorio, del urbanismo, del transporte, de las infraestructuras, del turismo y del tiempo libre y, más genéricamente, los cambios económicos mundiales continúan, en muchos casos, acelerando su transformación.

En el espacio urbano esas sensibilidades son muchos más numerosas y diferenciadas ( el comercio, la publicidad, el ocio, las infraestructuras de transporte público, los servicios de recogida de residuos, etc. Por lo tanto, necesita una regulación objetiva, protectora, pero flexible, una “ordenación del territorio estética”, en palabras de OCHOA GÓMEZ y CANALES PINACHO(22).

La adaptación al ambiente urbano como parte integrante de la protección del paisaje y del concepto de medio ambiente es uno de los principios esenciales de la protección del paisaje, cuyas técnicas de protección hemos enunciado.. Con esto podemos afirmar que la adaptación al ambiente es, como ya indicamos, una técnica propia de las políticas ambientales, cuyo objeto es impedir que las nuevas instalaciones, construcciones o edificaciones rompan la armonía, distorsionen, afeen, o se separen abruptamente de la estética urbana, del paisaje urbano, y de las bellezas naturales o construidas de un pueblo o ciudad. La concepción de la adaptación al ambiente como una técnica de protección del paisaje, y, a su vez, de protección del medio ambiente, tiene dos consecuencias principales: 1.ª. La conservación o el mantenimiento de un determinado paisaje, cuando es hermoso y digno de contemplarse, es un bien en sí mismo. La transformación del paisaje sólo puede consentirse cuando se hace de manera ordenada, con el consentimiento de la población y de las Administraciones competentes, no como degradación del mismo. 2.ª. Es imprescindible que la ciudadanía que vive en un pueblo o ciudad participe en la determinación de los criterios estéticos de su entorno, para que las autoridades no acaben creando una imagen “política” o “institucional” de los mismos, alejada del sentir general y, por tanto, artificiosa en mayor o menor grado.

Ambos corolarios se cifran en el apdo. 1.º del art. 45 CE, en el que se determina, como sabemos, que “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”. Si todos tienen derecho a disfrutar del paisaje urbano y de su armonía, entonces todos, también, tienen derecho a participar en su definición. Y eso debe hacerse, apoyándose en la “indispensable solidaridad colectiva”. La “solidaridad colectiva” que también exige el apdo. 2.º del art. 45 CE a la hora de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente aboga por una mayor participación ciudadana de la que ha habido hasta ahora, para concretar la imagen de la ciudad que se quiera tener para sí mismo y proyectar al exterior, que además podría integrarse en un derecho fundamental al amparo del art 23 CE.

El paisaje urbano, al ser la apariencia de la ciudad, es un medio que transmite de manera inmediata cualquier cambio en las actividades sociales, económicas, industriales que se produzca en ese entorno, lo que le hace tan vulnerable y, al tiempo, tan interesante como factor de estudio de las realidades que subyacen en la ciudad. El tan deseable desarrollo sostenible implica, para el paisaje urbano, dosis coordinadas de actividad económica, vida social y residencial, y protección del medio ambiente. Pero el paisaje no es sólo un dato muy revelador de la vida de las ciudades, sino también al contrario, un elemento que tiene un impacto enorme en otros campos

Este concepto se denomina “calidad del paisaje”, que puede deinirse como “el grado de excelencia de éste, su mérito para no ser alterado o destruido; de otra manera, su mérito para que en esencia, su estructura actual se conserve”, definición de Domingo Gómez Orea, citado por VENEGAS MORENO, C. y RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, J (23) .

Estas circunstancias afectan a aspectos de la vida diaria muy relevantes: el cultural, el ecológico, el medioambiental, el social, la actividad económica, el turismo, la creación de empleo, etc. Es por ambas funciones (factor que expresa la realidad y actividad propia de una ciudad, por un lado, y elemento que afecta a dicha realidad de un modo cada vez más importante) por lo que el paisaje urbano actúa a modo de bisagra entre la realidad y el deseo, es decir, entre lo que la ciudad es en un momento concreto y lo que aspira ser, desde un punto de vista primordialmente estético, pero también, como se ha dicho, desde un punto de vista económico, social o industrial.

En cualquier caso no hay que descartar la intervención, cuando no empeora su calidad, sino que la mejora, o, simplemente, cambia en cuanto a su uso y/o apariencia, sólo en la medida en que así haya sido deseado o, al menos, consentido, por parte de la ciudadanía y de las autoridades administrativas que la representan y en especial las autoridades municipales.

Partiendo por tanto de que el mantenimiento del paisaje urbano, cuando es adecuado, es un bien en sí mismo, y es deseable que así lo sea, cuando sea posible, que la definición de “gestión de los paisajes” que da el CEP en su art. 1, e incluye ese objetivo(24): Es decir, pueden cambiar las actividades y usos cotidianos de una ciudad, pero ello no debe impedir seguir conservando el paisaje, su estética, cuando es adecuado, en lo que es una clara aplicación del principio de desarrollo sostenible. Claro está que si el paisaje urbano ya nos viene degradado desde antiguo, y no es adecuado, el propio CEP permite su restauración y mejora, a in de cuentas, su ordenación, y define “ordenación urbanística” como “las acciones que presenten un carácter prospectivo particularmente acentuado con vistas a mejorar, restaurar o crear paisajes”. Si lo pensamos bien, tan importante es evitar que un paisaje armonioso se degrade como restaurar un paisaje ya restaurado, y ambos tipos de paisaje forman parte del ámbito de aplicación del Convenio (art. 2 CEP). Las técnicas y políticas que promueve el Convenio, y que se están aplicando ya a nivel estatal, regional y local, en todos los países que lo han ratificado, son, fundamentalmente dos: la identificación de los paisajes y de las amenazas que podrían transformarlos, y su calificación, a efectos de su protección y/o mejora (art. 6. C CEP), técnicas que son competencia, en España, de CC.AA. y entidades locales.

Así lo propugna el art. 4 del CEP(25), y debe recordarse que en igual ámbito del Consejo de Europa la Carta Europea de Autonomía Local recoge una competencia universal para las entidades locales en aquellos asuntos no atribuidos expresamente a otras Administraciones, y, además, se debe respetar que gestionen una parte importante de los asuntos públicos que les afecten

Con dichas previsiones normativas y la constitucionalizada autonomía local del art 140 CE, es evidente el papel de los Ayuntamientos a través de los correspondientes instrumentos urbanísticos y ambientales, para intervenir en la concreción de la adaptación al ambiente al otorgar sus licencias de obras, para proteger el paisaje urbano.

Así la principal capacidad de los municipios para la ordenación de sus paisajes urbanos, es la mencionada disposición sobre la adaptación al ambiente, que en buena medida sirve fundamentalmente para conservar el paisaje que ya existe, aunque también puede amparar, y así lo ha recogido la jurisprudencia, para mejorarlo: bien permitiendo la demolición de edificios degradados, no adaptados al ambiente, bien aumentando la extensión física de los espacios adaptados al ambiente (cuando permite una nueva construcción, instalación o edificación).

Circunstancia esta que los instrumentos, de la ya derogada Ley 8/2013 estatal (pero incorporada al vigente TRLSRU) han potenciado.

Las capacidades municipales sobre el paisaje urbano, quedan claramente habilitadas en la STS de 28-3-06, donde se recoge que la corporación está obligada a salvaguardar sus intereses en el orden urbanístico, incluyendo la estética y seguridad de las edificaciones y sus repercusiones medioambientales, derivadas de los riesgos de deterioro del medio ambiente urbano que las mismas pueden originar. La competencia municipal en urbanismo y medio ambiente es título habilitante...

Así es evidente que los ayuntamientos tienen potestad para aprobar planes de implantación de infraestructuras de telecomunicaciones para garantizar una buena cobertura territorial mediante la disposición geográfica de la red y la adecuada ubicación de las antenas o para la pertinente protección de los edificios o conjuntos catalogados, vías públicas y paisaje urbano tal y como se desprende de la STS 28-3-06, (EDJ 43054).

Igualmente la corporación está obligada a salvaguardar sus intereses en el orden urbanístico, incluyendo la estética y seguridad de las edificaciones y sus repercusiones medioambientales, derivadas de los riesgos de deterioro del medio ambiente urbano que las mismas pueden originar. La competencia municipal en urbanismo y medio ambiente es título habilitante para una regulación municipal en materia de antenas de telecomunicaciones (STS 18-6-01, EDJ 31729)

El planeamiento es el principal instrumento de regulación del paisaje urbano y así el PGOU de Madrid a lo largo de sus normas urbanísticas recoge numerosas determinaciones y así los arts 4.2.2 a 4.2.4, 4.3.5 a 4.3.34, 4.4.1 a 4.9.5, 6.10(condiciones estéticas de los edificios), etc En general el PGOU estable multitud de condiciones en su apartado 7 sobre las edificaciones, terciaria, comercial, deportivas, administrativas, etc que regulan su morfología e integración en el paisaje urbano. Igualmente en el capítulo 8 se establecen igualmente diferentes condiciones específicas en la zona histórica, en la volumetría y las diferentes normas zonales en que el PGOU divide la ciudad.

Junto a la normativa urbanística y las ordenanzas específicas sobre paisaje urbano como la ya apuntada de Barcelona nos encontramos con las diferentes ordenanzas que regulan aspectos sectoriales del paisaje urbano y así se hace imprescindible una cierta homogeneización, refundición o al menos simplificación(26).

Todas ellas vigentes y vinculantes, existiendo además otras ordenanzas donde aparece el término paisaje de una u otra forma, pero con menor incidencia directa en el paisaje urbano como tal concepto.

Por otra parte sin el carácter normativo de una disposición de carácter general tenemos el Plan de Calidad del Paisaje Urbano de la Ciudad de Madrid asume también los objetivos y contenidos definidos en el Plan General de Ordenación Urbana para el Plan Especial temático “PET.15.Plan Especial de Fomento y Protección de los Valores Paisajísticos”, aunque no se puede considerar un desarrollo de este Plan Especial Temático.

A nivel de Directrices y Recomendaciones: podemos destacar las del plan de paisaje urbano de Madrid, donde las recomendaciones tienen un carácter general que no presupone la forma en que el Ayuntamiento pueda ponerlas en práctica si así lo decide y pueden servir a los servicios municipales en determinados Proyectos a desarrollar. Las directrices son propuestas más concretas destinadas a orientar la actuación municipal en casos específicos. Están concebidas para poder servir de instrucciones para la actuación de los servicios municipales en temas determinados

Por otro lado en Sevilla el Plan General de Ordenación Urbanística del Municipio establece una regulación específica para la protección del medio natural y urbano en el Título IX de la Normativa Urbanística. En concreto, en su Capítulo IV Protección de los Recursos Paisajísticos, donde se establecen unos principios generales como régimen jurídico básico en materia de ordenación y gestión del paisaje. De dichos principios se concluye que, para su aplicación y desarrollo, se deberá elaborar una Ordenanza de Paisaje Urbano.

Las “Directrices de paisaje urbano del municipio de Sevilla” constituyen uno de los documentos de partida hacia la elaboración de dicha Ordenanza, documentos mediante los que se pretende conseguir un amplio consenso, a la vista de lo ya legislado y ordenado (el Plan de Ordenación Urbana y otras ordenanzas municipales vigentes) y en función de los criterios modernos sobre paisaje urbano y mobiliario urbano. El texto ha sido elaborado por el Estudio de Arquitectura de Juan Ruesga, y en él se hace una aproximación al paisajismo urbano en Sevilla y se propone un catálogo de ámbitos de actuación en los que aplicar la futura normativa con el objetivo principal de proteger, mantener y mejorar los valores del paisaje urbano existente.

VII La defensa del paisaje urbano frente a la agresión externa

Partiendo de un hecho existente como es el paisaje urbano caben dos actitudes administrativas sobre el mismo., por un lado las encaminadas a preservar este, introduciendo, o no, medidas de conservación y mejora.

Por otra parte el uso de los medios humanos, materiales y financieros, así como de las potestades inherentes a la administración para alterar desde esta el paisaje existente.

En el presente momento nos interesa la óptica de la preservación, aunque debe recordarse que ya desde las legislaciones de ensanche de poblaciones el urbanismo tiene un fuerte potencial transformador

A ello hay que sumar la posibilidad que le cabe a un Ayuntamiento de plasmar esa adaptación al ambiente en el planeamiento general o especial, en sus catálogos, o en sus normas (ordenanzas de estética, paisaje urbano, edificación, etc.).

Debe indicarse que el Consejo de Europa ha instituido un premio anual del paisaje, para aquéllos que tiendan a la sostenibilidad (art. 11 CEP), con la intención de premiar el mantenimiento en el tiempo, con eficacia duradera, de paisajes sobresalientes, o de paisajes recuperados, y al que podrán presentarse los agentes que hayan desarrollado sobre esos paisaje sus políticas de conservación, gestión y/o ordenación, es decir, tanto las Administraciones regionales y locales, como ONGs destacadas en colaborar con las mismas.

El mantenimiento y mejora del paisaje debe en la óptica de nuestras últimas legislaciones urbanísticas enfocarse a la reforma interior, la protección de la estética y monumentos de los cascos históricos, la rehabilitación de edificios históricos y dignos de conservarse, etc.. ESTEBAN NOGUERA(27) considera que tanto la permanencia de un paisaje como su evolución correcta son enfoques igualmente válidos por los que puede optar el planificador territorial y urbanístico.

Para una adecuada consecución de estas ideas es imprescindible la necesidad de una mayor participación pública en la concreción de los criterios determinantes de la estética urbana y en la toma decisiones administrativas sobre paisaje Y es tan importante por dos razones fundamentalmente: - porque pocas cosas afectan más a la salud espiritual y mental de un ciudadano, y también a la salud física, que el paisaje en el que desarrolla su vida, que no se limita sólo al lugar donde se reside, sino donde se disfruta del ocio, se hace deporte, se pasea, se lleva a los niños al colegio, se hacen negocios y compras, etc. - porque el paisaje, como hemos dicho, es el reflejo visible de una serie de realidades que lo conforman: la limpieza de las calles, la altura de los edificios(28), la protección, adecentamiento y mejora de la ciudad interior debería hacerse sobre la base de criterios paisajísticos. Esa política paisajística debe aspirar a ser por sí misma un motor económico que reemplace la construcción de viviendas, y, a su vez, ha de tener un rol de estímulo de la actividad económica de otros sectores, el turístico en especial.

El planificador puede optar, a su vez, por imponer requisitos de armonización (como exige el principio de adaptación al ambiente), de mimesis (mediante técnica de ocultación o camuflaje, se trata de que la nueva construcción o instalación pase desapercibida), o monumentalización (la nueva construcción es un nuevo elemento del paisaje que aumenta el valor del mismo).

La defensa del paisaje se ha enfocado tradicionalmente mediante el uso de las técnicas ambientales. El reflejo normativo de esta concepción lo encontramos en alguna de las leyes más significativas. Es el caso de la derogada Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre,o la actual Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y la biodiversidad, que tras fijar entre sus principios inspiradores “la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de la diversidad geológica y del paisaje” (art. 2) intentan una acertada defensa de los paisajes naturales a través de los planes de ordenación de los recursos naturales, dotándolos de valor prevalente y vinculante. Igualmente, el uso de técnicas de gestión ambiental como la evaluación de impacto ambiental regulada hoy en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, tomó en consideración el paisaje a la hora de evaluar el impacto de determinados proyectos (significadamente los eólicos) señalando en el art. 35.1.c) que se analizarán los efectos de éstos sobre el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural y la reiteración entre todos estos. Y si bien es cierto, como ha declarado alguna jurisprudencia, que ese no es su principal cometido, el Tribunal Constitucional sí lo ha afirmado en la STC 13/1998, de 22 de enero.

Por otro lado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuando antepone el derecho colectivo al paisaje frente al derecho de propiedad (Chapman contra Reino Unido, TEDH 2001, 46) establece un claro margen para la actuación administrativa En otros términos, se configura la protección del medio ambiente en su vertiente de preservación del paisaje como causa y justificación de las limitaciones a la propiedad. El paisaje, pasa así a convertirse un “interés jurídico colectivo integrado en el medio ambiente” que implica la protección del mismo a cargo de los poderes públicos y puede fundamentar la limitación de derechos o prohibiciones.

En cualquier caso la juridificación que planteamos del propio paisaje urbano, a través de la regulación, flexible, por parte de los diferentes municipios exige de normas, que como todas las autenticas normas vengan acompañadas de la capacidad para establecer la coercibilidad para su cumplimiento y esas normas en materia de paisaje urbano deben ser específicas y no meramente de defensa de edificios o espacios históricos(29), como en buena medida ocurre hasta ahora.

VII Conclusiones

El paisaje en general y más concretamente el de las zonas urbanas es un hecho físico cuya percepción visual por el ser humano determina a través de una actuación subjetiva su bondad o no.

La legislación vigente, atribuye a las EELL unas evidentes capacidades para la ordenación e intervención de sus respectivos paisajes

Por tanto el contendido de las posibles directrices en la materia debe tener en cuenta esas circunstancias y en consecuencia regular las características del mobiliario y elementos urbanos, la configuración exterior de los edificios, la publicidad exterior en la ciudad, tanto en edificaciones como en elementos móviles y fijos visibles desde la vía urbana.

Para ello además del documento indicado debe de resaltarse la existencia de normativa municipal vinculante con naturaleza de disposiciones administrativas de carácter general y así fundamentalmente las ordenanzas municipales de publicidad exterior (si existieran)y las normas urbanísticas de los respectivos planes generales de ordenación urbana.

Otro aspecto a tenerse en cuenta es la existencia de competencias concurrentes sobre el espacio del paisaje urbano de otros órganos municipales y singularmente las referidas a las Áreas de Urbanismo, economía, Cultura y Medio ambiente.

En ese sentido las directrices de carácter político por su carácter transversal y vinculante afectan a varios departamentos, conforme a títulos competenciales concurrentes

Por lo que se refiere al contenido de estas normas o directrices deben plantearse unos requisitos mínimos con respecto a las lógicas plasmaciones de principios estéticos, respeto a los valores constitucionales y conservación del patrimonio cultural y natural existente, coordinación con el respeto a la debida movilidad, etc.

Otro aspecto es el del límite en relación con el respeto a las libertades individuales y de empresa, del contenido de la intervención municipal sobre el paisaje urbano y así la determinación por ejemplo de la inclusión o no de los escaparates comerciales en dicha intervención.

Igualmente debido al lógico respeto a los principios de legalidad y de lealtad institucional, por lo que tal y como se determina en el art 55 de la LRBRL, deben de ponderarse las competencias de otras AAPP , especialmente en materia de patrimonio histórico, como al ser las poblaciones sede de numerosas instituciones de todo tipo, hay que considerar, sin renunciar a las competencias municipales, cuestiones vinculadas a la defensa, la seguridad ciudadana o las relaciones internacionales que pueden hacer excepcionar las normas estéticas correspondientes.

La forma de los criterios “vinculantes” queda condicionada por la relación que esa vinculación tenga, bien hacia la ciudadanía o ad extra., bien tan solo hacia la actividad administrativa con su indirecta incidencia sobre la ciudadanía o “ad intra”, debiéndose necesariamente la primera opción materializarse mediante la correspondiente disposición de carácter general, en los términos del art 49 LRBRL.

Aunque debe recogerse que la mayor parte de las determinaciones

Si se optara por la segunda opción la figura más adecuada es la de la instrucción de servicio en los términos del art 21 LRJAPC(30), esta posibilidad implica la existencia de unos mínimos criterios comunes y vinculantes para todos los empleados públicos del municipio, pero no exigible a terceros.Esta modalidad para vincular a todos los departamentos de un municipio requerirá de la aprobación del instrumento por un órgano jerárquico superior(la alcaldía).

En cualquier caso la forma jurídica no condiciona la elaboración de propuestas de cada municipio con criterios objetivos de carácter estético que se ven condicionado por normas legales ( bienes de interés cultural y recinto histórico afectados por las leyes de las CCAA, tres alturas a excepción de los hitos que se determinen conforme el ejemplo de la ley 9/2001 del suelo,de la Comunidad de Madrid etc).

Por tanto a la hora de describir la normativa aplicable al paisaje urbano debemos distinguir entre varios tipos de disposiciones, unas de carácter estatal y aplicación plena o directa, pero que regulan materias de su competencia que tienen incidencia más o menos directa en la materia, pero el núcleo de la legislación en la materia corresponde a las CCAA, por las competencias exclusivas en materia de patrimonio cultural y urbanismo que estas ostentan, no existiendo en la mayor parte de las CCAA, como si ocurre en algunas CCAA una Ley de paisaje urbano.

Finalmente y en virtud de la potestad reglamentaria que el art 4.º de la LRBRL otorga a las EELL, estas pueden aprobar ordenanzas en su ámbito de competencia y lógicamente supeditadas a la ley.

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NOTAS:

(1). BLÁZQUEZ JIMÉNEZ, Antonio “Las dimensiones del paisaje urbano” revista Práctica Urbanística 13.1 -2016 Wolters Kluwer España

(2). (BOE de 5 de febrero de 2008), al respecto vid FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, C., “El paisaje, el medio rural y el patrimonio natural en las recientes iniciativas legislativas estatales. (A propósito de la ratiicación por España de la Convención europea del Paisaje, la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad)”, en Civitas Revista española de Derecho Administrativo núm. 140/2008 y MATA OLMO Rafael “Convenio europeo del paisaje del Consejo de Europa. Notas sobre su aplicación en España” Patrimonio cultural y derecho,, N.º 18, 2014, págs. 175-206

(3). CARBALLEIRA RIVERA Maria Teresa “El paisaje como bien cultural” dentro de la obra colectiva “El camino de santiago y otros itinerarios Cultura, historia, patrimonio, urbanismo, turismo, ocio y medio ambiente” LIBER AMICORUM ENRIQUE GÓMEZ-REINO Y CARNOTA” Coordinadores Juan Ramón Fernández Torres Jesús Prieto de Pedro Joan Manuel Trayter Jiménez, Tirant lo Blanch, Escola Galega de administración pública, 2014

(4). CARBALLEIRA RIVERA,Maria Teresa Op cit “El paisaje como bien cultural

(5). Sobre esto vease CARTEI, GIANFRANCO “Autonomia locale e planificazione del paesaggio” pags 703 a 743 de Rivista trimestrale di diritto pubblico,, N.º 3, 2013, ed Giufré, Milan. Y en concreto pags 704-706.

(6). Una visión histórica general se puede realizar en FERNANDEZ RODRIGUEZ, C “Algunas consideraciones sobre el actual panorama del paisaje urbano en nuestro ordenamiento :Desde su originaria y exclusiva protección por el ordenamiento urbanístico al incipiente ordenamiento paisajístico “ Revista de derecho urbanístico y medio ambiente n.º 277, noviembre 2012

(7). SÁNCHEZ SÁEZ, Antonio José “La protección de la estética en el derecho urbanístico a través del principio de adaptación al ambiente”Tirant Lo Blanch, Instituto García Oviedo, 2013.pags 37 a 43

(8). El art. 19 del RPU, al enumerar las determinaciones generales que deben contener los Planes Generales de Ordenación Urbana, se refiere en el apartado d) a las “medidas para la protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e histórico-artísticos, de conformidad, en su caso, con la legislación específica que sea de aplicación en cada supuesto”, medidas que no gozan de la consideración de sistemas generales a los que se reitere el apartado b) del precepto citado.

(9). Sala de lo contencioso-administrativo,Sección 5.ª Ponente D. Ricardo Enríquez Sancho

(10). Dicho precepto dispone. Fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera, sin que esta prohibición dé en ningún caso derecho a indemnización” sobre esto vid GARCIA RUBIO, F “Régimen jurídico de la publicidad exterior” capítulo del libro “Nuevos retos sectoriales del urbanismo” El consultor de los Ayuntamientos y de los juzgados. La Ley.Wolters Kluwer. 2009

(11). Vid. OCHOA GÓMEZ, M. P. y CANALES PINACHO, F., “La juridificación del paisaje o de cómo convertir un criterio esencialmente estético en un bien jurídico objetivable”, en Práctica Urbanística, n.º 89, Sección Perspectivas sectoriales, enero 2010, pág. 62.

(12). Las competencias locales han sido objeto de una reforma a través de la Ley sobre racionalización y sostenibilidad de la administración local 27/2013, de 27 de diciembre y destacandose sobre ella “La reforma de 2013 del régimen local español”, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014, obra colectiva coordinada por SANTA MARÍA PASTOR Juan Alfonso, “La reforma del régimen jurídico de la administración local.el nuevo marco regulatorio a la luz de la ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local” obra colectiva coordinada por CARRILLO DONAIRE Juan Antonio y NAVARRO RODRIGUEZ Pilar, La ley-El Consultor, 2014, igualmente colectiva y dirigida por QUINTANA LÓPEZ Tomás “La reforma del régimen local. Comentario a la ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, Tirant lo Blanch, 2014. Igualmente MELLADO RUIZ Lorenzo “Génesis y realidad de la ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y Sostenibilidad de la administración local:¿una nueva reforma local?” CEMCI 2014, MEDINA GUERRERO,Manuel “La reforma del régimen local “ Tirant lo Blanch, 2014, CAMPOS DAROCA, José María “ La reforma de la Ley de bases de régimen local: Ley 27/2013, de 27 de diciembre”Bosch, 2014, CEBRIÁN ABELLÁN, Manuel” El régimen local tras la reforma de la Ley de racionalización y sostenibilidad”, Bosch -Wolters Kluwer, 2014, “Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre sobre racionalización y sostenibilidad de la administración local” RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime y SARMIENTO ACOSTA, Manuel J.[Directores] Comares, 2014 y “Análisis de las repercusiones de la reforma local sobre la organización, competencias y servicios de las entidades locales”Itap, 2015, GARCÍA RUBIO Fernando (Director)

(13). a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.

d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.

m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.

(14). Un panorama general de la materia la tenemos en GARCIA CUETOS,Pilar “El patrimonio cultural.Conceptos básicos”Prensas universitarias de Zaragoza, 2012.

(15). Al respecto vid CORTINA, A., QUERALT, A., “La regulación especíica del paisaje en la regulación autonómica”, en Convenio Europeo del Paisaje: textos y comentarios, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2007

(16). Un estudio de estas lo tenemos en FERNÁNDEZ RODRIGUEZ, C., La protección del paisaje. Un estudio de derecho español y comparado, Marcial Pons, Madrid, 2007.

(17). Ordenanza de los usos del paisaje urbano de la ciudad de Barcelona Acuerdo del Consejo Plenario de 26-3-1999 de dicho municipio, al respecto vid. BOSCH PASCUAL, L. y CLAVILLÉ INGLÉS, J. M., “Ordenanza de paisaje urbano de Barcelona”, en Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del paisaje, coord. por Jaume Busquets Fàbregas y Albert Cortina Ramos, Ariel, Barcelona, 2009.

(18). BLÁZQUEZ JIMÉNEZ, Antonio Op cit “Las dimensiones del paisaje urbano” revista Práctica Urbanística 13.1 -2016 Wolters Kluwer España.

(19). HERVAS MAS, J ”Ordenación del territorio, urbanismo y protección del paisaje “Bosch, 2009 pags 221 a 302.

(20). En el apartado 4 del art. 19.bis LOTPP indicaba:: “4. El Consell elaborará un Plan de Acción Territorial en el que: a) Se identificarán las áreas y elementos que deben formar parte de la Infraestructura Verde b) Se concretará el mecanismo de incorporación de nuevos espacios y áreas territoriales a la misma c) Se establecerán los criterios integrados de gestión que deban aplicarse al conjunto de la Infraestructura Verde, sin menoscabo de lo dispuesto en las legislaciones y normas sectoriales que regulan cada uno de sus elementos constitutivos, con los que en todo caso deberán coordinarse”

(21). HERVAS MAS, J Op cit ”Ordenación del territorio pag 230

(22). . OCHOA GÓMEZ, M. P. y CANALES PINACHO, F., “La juridificación del paisaje o de cómo convertir un criterio esencialmente estético en un bien jurídico objetivable”, en Práctica Urbanística, n.º 89, Sección Perspectivas sectoriales, enero 2010, págs. 67-68.

(23). VENEGAS MORENO, C. y RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, J., “Valoración de los paisajes monumentales. Una propuesta metodológica para la integración paisajística de los conjuntos históricos”, en ZOIDO, F. (COORD.), Paisaje y Ordenación del Territorio, Junta de Andalucía-Fundación Duques de Soria, Sevilla, 2002, págs. 153-173

(24). Especifica :”Por gestión de los paisajes se entenderán las acciones encaminadas, desde una perspectiva de desarrollo sostenible, a garantizar el mantenimiento regular de un paisaje, con el in de guiar y armonizar las transformaciones inducidas por los procesos sociales, económicos y medioambientales”

(25). Asi este indica : Cada Parte aplicará el presente Convenio, en particular los artículos 5 y 6, con arreglo a su propio reparto de competencias, de conformidad con sus principios constitucionales y su organización administrativa, y respetando el principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta la Carta Europea de Autonomía Local. Sin perjuicio de las disposiciones del presente Convenio, cada Parte armonizará la aplicación del presente Convenio con sus propias políticas

(26). Por ejemplo la Villa de Madrid tiene las siguientes determinaciones en la materia: Ordenanza de instalación de ascensores en fachada de edificios construidos de uso residencial - Fecha de Aprobación: 25/06/2014 Ordenanza de Terrazas y Quioscos de Hostelería y Restauración - Fecha de Aprobación: 30/07/2013 Ordenanza reguladora de la denominación y rotulación de vías, espacios urbanos, así como edificios y monumentos de titularidad municipal y de la numeración de fincas y edificios - Fecha de Aprobación: 24/04/2013 Ordenanza de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones - Fecha de Aprobación: 30/11/2011 Ordenanza de Limpieza de los Espacios Públicos y Gestión de Residuos - Fecha de Aprobación: 27/02/2009 Ordenanza Reguladora de los Quioscos de Prensa - Fecha de Aprobación: 27/02/2009 Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior - Fecha de Aprobación: 30/01/2009 Ordenanza de Diseño y Gestión de Obras en la Vía Pública- Fecha de Aprobación: 31/05/2006 Ordenanza de Prevención de Incendios del Ayuntamiento de Madrid - Fecha de Aprobación: 28/06/1993 Ordenanza Reguladora de la Prestación de los Servicios de Mudanzas - Fecha de Aprobación: 30/09/1992 Ordenanza Reguladora de la Señalización y Balizamiento de las Ocupaciones de las Vías públicas por Realización de Obras y Trabajos - Fecha de Aprobación: 27/05/1992Ordenanza General de Protección del Medio Ambiente Urbano - Fecha de Aprobación: 24/07/1985 Ordenanza General sobre Mobiliario Urbano. - Fecha de Aprobación: 01/03/1985 Ordenanza sobre Uso y Conservación de Espacios Libres - Fecha de Aprobación: 29/06/1984 Ordenanza sobre Supresión de Barreras Arquitectónicas en las Vías Públicas y Espacios Públicos- Fecha de Aprobación: 31/10/1980 y Ordenanza Municipal de Policía Urbana y Gobierno de la Villa1 - Fecha de Aprobación: 16/07/1948

(27). ESTEBAN NOGUERA, J. “El paisaje en la planiicación territorial y urbanística”, en Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del paisaje, coord. por JAUME BUSQUETS FÀBREGAS Y ALBERT CORTINA RAMOS, Ariel, Barcelona, 2009, págs. 381 y 382

(28). Debe recordarse que en la Comunidad de Madrid se limito por reforma ad hoc de la Ley del suelo, dicha altura, salvo hitos expresamente recogidos en el planeamiento general, que además el TSJ de la Comunidad interpretó muy restrictivamente (en contra del aumento) para el caso Mahou-Calderón.

(29). Vid ROSENDO RAMOS, D., “Reflexiones sobre la contaminación visual en edición de interés histórico, artístico o cultural”, en Asociación de profesores para la difusión y protección del patrimonio histórico, Boletín n.º 18, marzo 2009, pág. 13.

(30). Determinación que a partir del 2 de octubre de 2016 habrá que entender referida al art 6.º de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

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