Federico A. Castillo Blanco

La incidencia de la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en los instrumentos de cooperación del Estado Autonómico: especial referencia a los consorcios públicos

 09/03/2017
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La distribución de competencias entre las instancias territoriales en que se organiza el denominado Estado Autonómico, según viene establecido en el texto constitucional, comporta inevitablemente la necesidad de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones públicas mediante el deber de colaboración entre ellas; deber que, como señalara en forma temprana la STC de 4 de mayo de 1982, «se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que implanta la Constitución». Y es que nuestro modelo constitucional de ejercicio de competencias entre los distintos poderes públicos implica, de forma inevitable y al menos por ahora, la concurrencia de administraciones en un amplio abanico de materias que no admiten, por simplista, la idea de “una administración una competencia” tan de moda en estos últimos años de crisis económica.

Federico A. Castillo Blanco es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada

I. LA PROBLEMÁTICA DE LA INSTITUCIÓN CONSORCIAL: SU DISCUTIDA NATURALEZA Y SU INDEFINICIÓN NORMATIVA.

A estos efectos, de colaboración entre las distintas instancias territoriales, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC) previó que las distintas Administraciones públicas podrían celebrar convenios que, a su vez, dieran lugar, o no, a la creación de entes instrumentales entre los que se cuenta el Consorcio (arts. 6.2.e y 7). Del mismo modo, la legislación local contempló, de forma previa a la anterior, la colaboración interadministrativa mediante la creación de consorcios (arts. 57 LBRL y 64, 69 y 70 TRRL). Y, en el mismo sentido, la legislación sectorial, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, se refirió a la constitución de Consorcios para el cumplimiento de sus fines (art. 12 del Reglamento de Gestión Urbanística; art. 11.5 de la Ley 42/1975 de Recogida y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos; 123 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico; Ley de la Comunidad de Madrid 5/1985 de 16 de mayo, creadora del Consorcio Regional de Transportes Públicos Regulares de Madrid; etc.)(1).

1. El problema de fondo: la necesaria clarificación de la naturaleza del Consorcio como instrumento de cooperación.

Si creo que todos coincidiremos en que, en suma, los Consorcios son organizaciones de cooperación interadministrativa, dotadas de personalidad jurídica, que las Administraciones públicas podían constituir con la finalidad de gestionar intereses públicos comunes en el ejercicio de sus respectivas competencias, menos unánime en la doctrina ha sido su caracterización y clasificación dentro de los entes públicos existentes.

Y es que, en efecto, los Consorcios encontraron, a lo largo de estas décadas, sus manifestaciones más típicas en la gestión común de competencias concurrentes de los entes consorciados, fundamentalmente en materia de servicios públicos (abastecimiento de aguas o prestación de servicios culturales por ejemplo) o en materias específicas de interés común no atribuidas en concreto a ninguna de las mismas. Su utilización, por demás, fue notoriamente más intensiva en el nivel local lo que llevó a la doctrina a calificarlo, en su momento, como ente local lo que, desde mi punto de vista y así lo puse de manifiesto en uno de mis primeros trabajos de mi vida académica, no podía ser mantenido tras la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local que excluyó a estos de la enumeración de entes locales situándolo, más certeramente desde mi punto de vista, como una entidad derivada del principio de cooperación en el artículo 57 de esa ley rectora del mundo municipal y provincial.

Lo cierto, y esto ha sido más frecuente de lo que sería de desear, es que se han constituido Consorcios sin atenerse necesariamente al principio de especialidad y que parecían responder a la idea, más que de la gestión de un servicio o función de carácter común, de dar vida a una nueva forma de ente público, alejándose así de la idea propia de un estado multinivel basado en su esencia en la existencia de competencias concurrentes, que en ocasiones exige la constitución de un ente público que sustituye con ventaja a las Administraciones incorporadas al mismo en materias de interés propias de todas las entidades participantes. Los problemas de nuestra planta local, por su minifundismo, no son ajenos a esta idea, pero no creo que deba confundirse esta cuestión con la razón de ser del consorcio y su inserción en nuestro ordenamiento como un instrumento de cooperación. Los problemas de nuestra planta municipal, y las definitivas soluciones que hayan de darse al espacio supramunicipal, están relacionados con la patología de éste, pero no son la razón de ser del Consorcio y por ello el planteamiento de su regulación, desde este punto de vista, no hará sino confundir la óptica desde la que la cuestión ha de ser enfocada.

Lo cierto es que, a pesar de la importante función a desarrollar por los Consorcios derivada de este ínsito principio constitucional de cooperación, éstos han debido desarrollar sus funciones en medio de un notable vacío normativo respecto de los mismos que ha provocado que, tanto en el procedimiento para su constitución, como en los aspectos relativos a la gestión ordinaria de sus actividades (particularmente en el ámbito del control presupuestario y de la gestión del personal), hayan surgido numerosos conflictos derivados, fundamentalmente, de la indeterminación de la naturaleza jurídica de esta figura y de la imprecisión de sus propios Estatutos(2). El debate sobre su naturaleza no es nuevo y sobre el mismo se ha escrito suficiente pero me temo que vamos a tener que seguir insistiendo en ella dada la nueva regulación contenida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP)(3).

Pero sin embargo, y debemos advertirlo, no es esta una cuestión menor, pues de la correcta determinación de su naturaleza, va a depender el régimen jurídico aplicable a sus actos (control financiero y presupuestario, régimen de personal, contratación, etc), pero, además, y por extensión va a ser relevante respecto de los entes instrumentales y sociedades dependientes del mismo que se verán o no sujetas a la legislación local para su constitución y funcionamiento dependiendo de su naturaleza estatal, autonómica o local.

2. La regulación de la institución consorcial: sus déficit y su definitiva regulación con carácter básico.

Pues bien así las cosas, y paradójicamente dada la importante función a desarrollar por este tipo de ente público en el entramado constitucional de competencias, no será hasta la aprobación de la LRJPAC sino cuando se reconozca, por primera vez en el ámbito estatal, y al margen de la legislación de régimen local, la figura del consorcio interadministrativo.

Inicialmente en su artículo 7, y, tras la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, en su artículo 6.5, la LRJPAC reconoció a los consorcios como una manifestación del principio de colaboración interadministrativa con lo que su naturaleza como ente local se ponía definitivamente en entredicho(4). Este artículo preveía que cuando la gestión de un convenio entre Administraciones haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil, encomendándose a los estatutos del consorcio la determinación de sus fines, así como las particularidades de su régimen orgánico, funcional y financiero. Además, la Ley establecía que los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en la norma estatutaria, pudiendo utilizarse, para la gestión de los servicios que se le encomienden, cualquiera de las formas previstas en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas.

Es preciso referirnos, sin embargo, a que el referido precepto únicamente cita, refiriéndose al ámbito subjetivo de los convenios de colaboración, a la Administración General del Estado y a las Administraciones de las Comunidades Autónomas, unido a la remisión a la normativa básica local en todo lo relativo a las relaciones interadministrativas con las entidades locales (art. 9), lo que, a mi juicio, determinaba que, en estos casos, no sería posible la participación de una entidad local en los consorcios creados a su amparo. De esta forma, había que entender que se ofrecían dos regímenes jurídicos diferentes, el de los consorcios con participación de entes locales y el de aquellos en que no había tal participación(5). Lo que estimo, y a pesar de las últimas novedades legislativas, que se acentúa tras la regulación ofrecida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante LRSAL) que ha incidido singularmente en el régimen jurídico de los Consorcios públicos, especialmente en aquellos adscritos a un ente local, y lo que estimo, también, que debería ser objeto de rectificación. Desde mi punto de vista, la figura consorcial exigiría una regulación acabada de carácter básico aplicable a todo tipo de consorcios que estableciera los elementos claves de la figura en cuanto a su constitución, organización, funcionamiento y extinción(6), sin perjuicio de las competencias autonómicas para su desarrollo. A esa necesidad ha venido a dar respuesta, ya veremos si acertadamente, la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP) ya que no procede a derogar múltiples preceptos introducidos en la LRBRL en la reforma acontecida en 2013 que son aplicables en exclusiva a los consorcios locales y que han sido dictados bajo una óptica eminentemente presupuestaria.

El desarrollo de la figura consorcial en el ámbito autonómico, motivado por la necesidad de poner límite a un proceso de generación casi espontánea que había alcanzado un cierto nivel preocupante, sobre todo en términos de control presupuestario, se inicia a partir del año 2000 como ha tenido ocasión de exponer FERREIRA FERNÁNDEZ(7). Así, si hasta el año 2000, el legislador no había sometido aún rígidamente la organización y régimen del consorcio a los tipos legalmente preestablecidos, el espectacular crecimiento de los entes consorciales a finales de los años 90, unido a la necesidad de disciplinar presupuestariamente a todo el sector público con el fin de garantizar los objetivos de estabilidad presupuestaria, le llevó a tomar conciencia de su existencia y a tratar de clarificar su naturaleza jurídica y régimen de adscripción, al igual que antes había ocurrido con otros entes instrumentales.

Y es que en este período, ya se trate del sector estatal o autonómico, las distintas normas presupuestarias y financieras van a tratar de definir cuando el Consorcio ha de quedar adscrito a uno u otro sector público con la finalidad de establecer cual es la administración que ha de ejercer sobre éste la tutela, pero por sobre todo, y fundamentalmente, el control en el ámbito económico-financiero.

En este sentido, destaca la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que con la finalidad de precisar qué debía entenderse por entes integrantes del sector público estatal, a efectos de control financiero y de cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria, tendrá en cuenta que puede haber consorcios que no tengan naturaleza local(8).

Hasta la aprobación de la LRSAL, el único esfuerzo armonizador en la delimitación de los criterios de adscripción de los consorcios al sector público se había dado en el marco de la legislación básica en materia de estabilidad presupuestaria. Y, en este sentido, y, entre otras, con esa finalidad se aprobó el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria cuyo objeto es <<el establecimiento de los principios rectores a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento económicos, en el marco de la Unión Económica y Monetaria, así como la determinación de los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en virtud de la competencia del Estado respecto de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica>>. A estos efectos, y con el fin de garantizar la formación y el mantenimiento de un Inventario de Entes integrantes del Sector Público, que vele por la efectiva aplicación de este importantísimo principio hoy como sabemos constitucionalizado, el legislador básico estatal fijó los criterios determinantes de la adscripción de los consorcios al sector público estatal y local(9).

No obstante, de esa preocupación por la Administración que ha de ejercer el control económico-financiero de los Consorcios y, consiguientemente, el sector público al que esté ha de quedar adscrito no ha estado ausente el legislador autonómico ya se trate de la normativa específica de carácter financiero(10), como en la general de régimen jurídico y administrativo de las distintas Comunidades Autónomas(11).

De idéntica forma, y adelantándose inclusive a la legislación estatal de régimen local, también el legislador autonómico de régimen local se ha ocupado de delimitar cuando, y con qué requisitos, un consorcio ha de ser considerado como un ente local(12), bien es cierto que dicha condición de ente local, tras la LRSAL aunque a mi juicio desde antes como he expuesto, no viene amparada por la legislación básica de régimen local(13). Cuestión ésta última que ha sido un problema, añadámoslo, ampliamente discutido(14). Y es que una cosa es delimitar qué régimen jurídico ha de ser aplicación al Consorcio y otra, bien distinta, que éste sea una entidad local.

Como se deduce de la mayoría de la normas autonómicas o de régimen local dictadas por los legisladores autonómicos la adscripción a la Administración autonómica o local vendrá dada por la concurrencia alternativa de una posición de control orgánico o de control financiero por parte de la administración a quien se adscriben. Bien es cierto que, en el caso local, se ha condicionado en ocasiones también a la existencia de un interés local.

Debemos de reiterar que la adscripción a una u otra Administración, más que su calificación de ente local o no, es una cuestión de especial relevancia por cuanto la adscripción del consorcio al sector público de que se trate, será determinante del régimen jurídico de aplicación a éstos. De lo que se deriva que su funcionamiento, el control económico-financiero de éste, las reglas que rijan su actividad, etc. van a venir determinadas por este esencial aspecto. La situación, hasta ahora existente, que permitía la existencia de consorcios no clasificados y la consiguiente indefinición de su régimen jurídico, parece haber tocado fin. Y es que para clarificar dicha situación la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local(15), que como es conocido introdujo modificaciones tanto en el régimen general de los consorcios públicos como en el específico de los consorcios adscritos a entes locales, contempló distintas previsiones que se han inclinado, de forma clara, por una naturaleza instrumental de éstos al establecer un mecanismo de adscripción a una de las Administraciones participantes que será determinante del régimen jurídico de los mismos(16).

Si cierto era, por tanto, su naturaleza instrumental antes de que esta Ley con su regulación lo estableciera, no lo es menos que también es un ente asociativo del que forman parte varias Administraciones públicas y que, en el adecuado equilibrio, entre esas dos características radicará el éxito de la figura dada su vocación y finalidad. Ciertamente puede haber conflicto con alguna normativa autonómica, como ha puesto de relieve algún autor(17), pero en mi opinión el problema va más allá y es que el interés en la participación de otras entidades inclusive del mismo nivel, distinta a la de adscripción, será menor cuando no inexistente si su papel resulta excesivamente reducido. Se trata de intereses comunes a resolver, por una institución común, que ha de responder a dichas características. Me temo que, sin embargo, dicho aspecto no se ha cuidado excesivamente. A título de ejemplo, y en el caso de los Consorcios adscritos a entes locales, la determinación por parte de la entidad local a la que ha resultado adscrito el Consorcio del número de miembros del órgano de gobierno del Consorcio, con independencia de la voluntad del resto de los miembros del Consorcio, es un aspecto que parece absolutamente carente de sentido común en una Administración que, ciertamente es instrumental –siempre lo ha sido-, pero no de una Administración en exclusiva sino de varias(¿?)(18).

La reciente LRJSP va a insistir, de nuevo y siguiendo el modelo introducido por la LRSAL, en ese carácter instrumental en detrimento, a mi juicio innecesario ya que lo que se persigue es posible conseguirlo en formas alternativas, del carácter asociativo de éste que, mucho me temo, lo hará mas disfuncional respecto de las finalidades que dichos entes públicos han de perseguir(19). En efecto, la nueva norma, y en relación a dicha cuestión, deja meridianamente claras dos cosas respecto de la naturaleza jurídica del consorcio (art. 118.1), a saber(20):

* Los Consorcios son una Administración Pública (lo que resulta determinante para su régimen jurídico), pero tiene una naturaleza mixta: de un lado, y dado las funciones que desarrolla, es un ente instrumental de otros pero enclavado en la orbita institucional de la entidad a la que está adscrito; de otro, es un ente asociativo dado que en el mismo se agrupan varias Administraciones Públicas.


* Se refuerza su consideración de ente inserto en el entramado institucional de la Administración a la que se adscribe, en menoscabo de lo asociativo a pesar de que, como expresamente señala el texto normativo, se constituyen para el desarrollo de actividades comunes.

* En el caso de las EELL, y conjugando esta regulación con la de régimen local, es un instrumento de cooperación subsidiario de otras fórmulas de cooperación interadministrativa(21).

En suma, y desde mi punto de vista, una regulación desafortunada en lo que se refiere al necesario encaje de la figura dentro del principio de cooperación básico en nuestro Estado Autonómico que, como única virtud bien es cierto que no es menor, ha venido a colmar el vacío normativo que presentaba la regulación de la institución consorcial con carácter básico.

3. ¿Están limitadas las actividades que pueden desarrollar los Consorcios en los que participen entidades locales?

La nueva Ley, de otro lado, delimita que actividades puede realizar el Consorcio. De esta forma, el artículo 118.2 establece que podrá realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos. Lo cierto es que dicha precisión, a mi juicio de nuevo innecesaria sobre el tipo de actividad que éste puede desarrollar, podría ocasionar algún problema dado que, como es notorio, existen múltiples formas de actividad administrativa que no se ciñen a las citadas expresamente y que podrían ser propias de la institución consorcial (baste una como botón de muestra: la disciplina urbanística). El problema, sin embargo, es menor dada la dicción del artículo 118.2 in fine que admite que dicho ente pueda realizar cuantas otras actividades estén previstas en las leyes lo que permite extraer de la economía del precepto la conclusión de que el mismo es de carácter enunciativo, pero no limitativo. Esas, bien es cierto, se identifican por el legislador como propias y características de la institución consorcial, pero ello no impide que se realicen otras.

Por otro lado, la norma extiende a todas las AAPP la opción de usar el consorcio para la cooperación transfronteriza, hasta ahora restringida a las EELL (art. 118.3)

Pero, volviendo a la cuestión anterior, se plantea si la realización de otras actividades distintas a las enumeradas puede recaer sobre cualquier materia o éstas resultan acotadas dado que no existe una enumeración exhaustiva de las materias en que el Consorcio puede asumir competencias. La cuestión, que de nuevo no es menor, se plantea especialmente en el caso de las entidades locales y se circunscribe a si éstas podrían participar o no en entidades consorciales cuyo objeto sea otras materias distintas a las establecidas en los artículos 25 y 26 de la LRBRL. La cuestión no merecería ni siquiera plantearse dado que parece evidente que materias de interés común entre Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales existen extrarradio de las enumeradas en esos artículos establecidas, pero se suscita de la lectura de algunas consideraciones, en torno al Consorcio, realizadas por la reciente STC de 3 de marzo de 2016. En efecto, como es conocido, una de las cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad planteado por la Junta de Extremadura versa sobre el artículo 57 de la LRBRL que, como sabemos, se dedica al Consorcio.

En dicha Sentencia, que preciso es aclararlo ya que en la sentencia por la metodología que se sigue se confunden en ocasiones la singularidad de ambas entidades, analiza de forma conjunta las impugnaciones relativas a mancomunidades y consorcios desde el punto de vista competencial. La sentencia afirma en relación a este punto que:

“al reseñar la doctrina constitucional (FJ 5 de esta Sentencia), hemos razonado igualmente que el art. 149.1.18 CE puede dar cobertura a una legislación básica estatal que incida sobre los entes locales con autonomía constitucionalmente garantizada, que proyecte los principios de eficacia, eficiencia y estabilidad presupuestaria sobre el régimen local o que articule una ordenación básica de las relaciones interadministrativas de cooperación. Las mancomunidades y los consorcios no son ajenos a ninguno de estos aspectos: 1) sus intereses son los de los entes locales mancomunados o consorciados; 2) su régimen de constitución, funcionamiento y funciones es evidentemente relevante bajo la óptica de la racionalidad del gasto público; 3) son instrumentos fundamentales para la -gestión compartida‖ (art. 26.2 LBRL) en el contexto de un Estado compuesto, en general, y de un mapa local caracterizado por la proliferación de municipios pequeños, en particular”.

Para, en el párrafo siguiente, justificar porqué la legislación básica puede limitar la actividad de las mancomunidades a las materias contenidas en los artículos 25 y 26, y con independencia de que no compartamos dicha opinión justificada por la Sentencia en la competencia del legislador estatal para evitar un gasto público excesivo, lo grave a nuestros efectos es que sigue diciendo que dichas consideraciones son extensibles a los Consorcios.

Dicha aseveración, si incompatible parece resultar si nos atenemos a los propios razonamientos que la Sentencia realiza respecto de alcance y significado del artículo 25 como mínimo denominador común que garantiza la autonomía local en el ámbito estatal(22), resulta aún más chocante si atendemos a la naturaleza y finalidad de la institución consorcial referida a intereses comunes entre Administraciones de distinto grado que pueden, o no, coincidir con las materias enumeradas en dichos artículos.

La LRJSP, insistiendo en dicha línea, ha atribuido un derecho de separación del Consorcio cuando un municipio deje de prestar un servicio que hay que suponer se corresponde a los que, en estos últimos tiempos, hemos denominado actividades impropias (artículo 125.1), pero dicha previsión no parece, a diferencia de la anterior, perturbadora dado que(23), si ha dejado de existir un interés común, es lógico que se posibilite, cumpliendo el resto de previsiones legales, la separación de dicha entidad.

II. RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONSORCIO(24).

Cabe referirnos, en primer término, al carácter de la normativa contenida en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Y es que dicha normativa, en cuanto régimen jurídico básico, es de aplicación a todas las Administraciones Públicas y está dictada de conformidad con tres títulos constitucionales muy concretos que explican, por su invocación, el alcance y objetivos de la regulación efectuada (DF 14): los arts. 149.1.18 relativo a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el apartado 13 de ese mismo artículo referido a la coordinación de la planificación general de la actividad económica y el apartado 14 relativo a la Hacienda Pública general. No resulta sorpresivo los títulos utilizados, dada la regulación efectuada, y atendiendo al momento en que la misma se dicta. Otra cosa será que sea acertado si miramos la problemática con una cierta perspectiva más allá de la situación económico-financiera que aún vivimos(25).

Hemos aludido a que la regulación es básica, pero, ciertamente, no toda la regulación tiene ese carácter (DF 14):
no la tiene el artículo 123.2 que se circunscribe tan solo al Estado cuando va a proceder a la creación de un Consorcio; tampoco la tiene la DA 4ª (plazo adaptación Sector Público Estatal), ni la DT 2 (transitoria relativa a dicha adaptación), ni el ap.2 DF 17 (adaptación normativa consorcios creados por ley Cortes Generales).

Pero, además, y para completar dicha visión sobre la normativa aplicable, a la regulación establecida en los arts. 118-127, hay que añadir la establecida, también con carácter básico, en los arts. 81-83 que se aplican a todo el Sector Público Institucional, la DA 8ª (plazo inscripción Inventario), la DA 10ª (aportaciones a los Consorcios) y el ap.1 DF 17ª (adaptación de normativa estatal y autonómica a la regulación establecida).

Todo ello conduce a que hagamos referencia a las fuentes de su régimen jurídico. Pues bien, el artículo 119 deja claramente establecido el orden de prelación de las fuentes relativo a su régimen jurídico (apartados 1 y 2) estableciendo el carácter supletorio de las normas contenidas en la legislación de régimen local. En conclusión, y la vista de dicho precepto, el régimen de las fuentes será el siguiente según la norma:

Lo dispuesto en la LRJSP, la normativa autonómica de desarrollo general o de régimen local, y, por último, lo dispuesto en sus Estatutos (art. 119.1)

Supletoriedad del CC (sociedad civil) para separación, disolución, liquidación y extinción (artículo 119.2), salvo la liquidación que se regirá por lo dispuesto en el art. 97 LRJSP y RD Legislativo 1/2010, de 2 de julio

Lo más relevante, a la vista de lo dispuesto, es sin duda la declaración de supletoriedad de la normas previstas en la legislación local (articulo 119.3)(26). Más específicamente las que se contienen en la LBRL (art. 26, 57, DA 9ª y 12ª) y en la LRSAL (DA 13ª y 14ª). A mi juicio no es lo más acertado.

Esa última previsión, precisamente, se inclina en la dirección de configurar dos tipos de regímenes jurídicos para la institución consorcial: los participados por entes locales con clara desconfianza y lo que no lo sean. Como hemos tratado de poner de manifiesto, no es la mejor opción si se mantiene la perspectiva que luce en el presente trabajo y que no casa con la visión restrictiva, y puesta en tela de juicio, que hace el legislador de éstos en la esfera local. Añádase que el Consorcio muta su naturaleza en la esfera local pues, ahora, junto a ser un instrumento de cooperación lo puede ser de coordinación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.2 LRBRL y la posibilidad, sin ningún tipo de criterio, de que participen entidades privadas con ánimo de lucro(27). El Consorcio, debemos reiterarlo, es un instrumento de cooperación que podrá admitir singularidades en lo que se refiere al procedimiento para su constitución o extinción en cada nivel de Administración, pero no en lo que se refiere a su régimen jurídico básico de organización y funcionamiento más allá de lo que, en desarrollo de la normativa básica, disponga la legislación autonómica. La introducción de más normativa básica, aunque en este caso lo sea a través de la legislación básica local, no añade nada necesario y el legislador estatal debiera, una vez establecida la regulación básica, dejar la misma contenida en una única norma de idéntica aplicación a todos los consorcios públicos y respetar al legislador autonómico en lo que se refiere a los consorcios autonómicos y locales (lo que no parece ser, como se ha visto, la perspectiva del TC).

Por otro lado, y teniendo en cuenta la naturaleza de ente de derecho público del consorcio interadministrativo, su sometimiento al derecho público es un requisito que permanece inalterable, sea cual fuere su naturaleza jurídica y a pesar de que, con muy discutible tino, se admite la participación en éstos de entidades privadas con ánimo de lucro. No así su sujeción a la legislación local, autonómica o estatal.

En consecuencia, el régimen derivado de la normativa administrativa general resulta íntegramente aplicable a la totalidad de consorcios administrativos; así, lo referido al régimen jurídico de organización y funcionamiento, procedimiento administrativo, normativa básica reguladora de empleo público, contratación administrativa, el patrimonio de las respectivas Administraciones Públicas, la formación de los presupuestos, etc.

De especial interés es el caso de la contratación administrativa. El TRLCSP incluye, en su ámbito de aplicación subjetivo, a los consorcios dotados de personalidad jurídica propia. De acuerdo con lo previsto en su artículo 3.1.e) <<los consorcios dotados de personalidad jurídica a los que se refieren el artículo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local>> forman parte del sector público.

Ahora bien, para determinar el grado de intensidad de aplicación de la misma, el artículo 3 del TRLCSP, en sus apartados 2 y 3, distingue entre <<administraciones públicas>>, a quienes se aplicará íntegramente el contenido de la ley y <<poderes adjudicadores que no tienen la consideración de administraciones públicas>>, a quienes sólo se le aplican determinadas normas de la misma. Al no mencionar expresamente a los consorcios en ninguno de estos apartados, se ha planteado la duda de qué consideración deben tener los consorcios y, en consecuencia, con qué intensidad se les han de aplicar los preceptos de la ley y qué régimen jurídico tendrán los contratos por ellos celebrados.

Para GIMENO FELIU, sin duda la mejor doctrina en este punto, el elemento clave es el apartado e) del artículo 3.2 apartado e), cuyo análisis, según el referido autor, nos lleva a la conclusión de que los consorcios (al igual que las Agencias Públicas), cuando cumplan alguno de los dos requisitos previstos en el mismo, tendrán la consideración de Administración pública y estarán sometidos a las prescripciones de la TRLSCP en todo caso, tanto en fase de preparación y adjudicación, como de cumplimiento y extinción. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en su Informe 38/2008, de 31 de marzo de 2009, ha dado un paso más en esta línea al concluir que los consorcios son considerados administraciones públicas y, en consecuencia, deberán aplicar las previsiones de la LCSP (la dicción no varía respecto de la prevista en el TRLCSP) en su más alto grado de intensidad (preparación, adjudicación, efectos y extinción). En consecuencia, únicamente restaría a los estatutos la posibilidad de establecer aquellas particularidades de índole organizativa que consideren pertinentes (así, en la determinación del órgano de contratación, en la composición de las mesas de contratación, etc)(28).

De cuanto antecede cabe concluir que los consorcios se configuran como una extensión de las Administraciones Públicas cuando sean creados para el desarrollo de cuestiones y servicios de interés común, lo que implica que, como continuación de las mismas, tendrán su misma consideración al ejercer en el ámbito administrativo una función que es propia de las entidades que las crean cuyo fin es la gestión y prestación de determinados servicios y actividades que se consideran precisas para un mejor desarrollo de la sociedad a la que sirven, pero que no les están atribuidas en exclusiva o en las que existen intereses relevantes de otras Administraciones.

III. LOS ESTATUTOS DE LOS CONSORCIOS.

Cabe comenzar el presente epígrafe estableciendo, ab initio, una conclusión de elemental lógica: el alcance de la adscripción de un consorcio al ente público dominante según los criterios establecidos por la legislación básica(29), por su composición heterogénea, no puede tener la misma intensidad que el resto de entes instrumentales respecto de la administración matriz (Agencias u Organismos Autónomos). Es por ello que, en estos concretos aspectos, los Estatutos del consorcio jugarán un papel fundamental a la hora de determinar las particularidades que, respecto de la normativa marco de general aplicación en el ámbito del sector público al que está adscrito, presentarán los consorcios en los aspectos organizativos, funcionales y financieros.

Nótese, sin embargo y antes de aludir a dicho punto, que dicha adscripción lo es para cada ejercicio presupuestario por lo que, en principio el potencial vigor de los Estatutos se reduce a éste plazo ya que el apartado 4 del artículo 120 establece que cualquier cambio de adscripción a una Administración Pública, cualquiera que fuere su causa, conllevará la modificación de los estatutos del consorcio en un plazo no superior a seis meses, contados desde el inicio del ejercicio presupuestario siguiente a aquel en se produjo el cambio de adscripción. Solución que, ya de por sí, resulta sumamente perturbadora y podría ser causa de enorme inseguridad jurídica en supuestos concretos.

Pero, volviendo al análisis del papel de los Estatutos, cabe preguntarse ¿Qué alcance tienen las citadas particularidades?. Desde mi punto de vista el régimen propio de los consorcios no puede resultar sustancialmente distinto de aquél al que está sujeta la Administración a la que quede adscrito. Así, las particularidades no autorizan a que el consorcio carezca de fiscalización, o por citar otro ejemplo tampoco autorizan a seguir procedimientos de adjudicación contractual que contraríen los establecidos para las Administraciones públicas. Autorizan, en cambio, a que se definan los órganos de fiscalización, a que se determine la composición de las mesas de contratación, a que se regule el régimen del personal que preste sus servicios en el organismo, y ello siempre que la normativa de aplicación (en este caso la normativa autonómica) no aborde una reglamentación en tal sentido que, como hemos visto, no lo hace.

En definitiva, corresponderá a los estatutos la regulación de aquellas cuestiones que, de aplicarse la normativa general y, en especial, la reglamentaria, serían de imposible cumplimiento por la falta de equiparación entre las categorías de alguna o de todas las Administraciones consorciadas con la propia Administración del consorcio.

Expresamente la Ley se refiere a los Estatutos y su contenido que son previsiones que han de ser entendidas como mínimos. En este sentido, establece un contenido mínimo de los Estatutos que presenta las siguientes novedades (art. 124)(30):

a) Sede, objeto, fines y funciones.

b) Identificación de participantes en el consorcio así como las aportaciones de sus miembros. A estos efectos, en aplicación del principio de responsabilidad previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, los estatutos incluirán cláusulas que limiten las actividades del consorcio si las entidades consorciadas incumplieran los compromisos de financiación o de cualquier otro tipo, así como fórmulas tendentes al aseguramiento de las cantidades comprometidas por las entidades consorciadas con carácter previo a la realización de las actividades presupuestadas.

c) Órganos de gobiernos y administración, así como su composición y funcionamiento, con indicación expresa del régimen de adopción de acuerdos. Podrán incluirse cláusulas que contemplen la suspensión temporal del derecho de voto o a la participación en la formación de los acuerdos cuando las Administraciones o entidades consorciadas incumplan manifiestamente sus obligaciones para con el consorcio, especialmente en lo que se refiere a los compromisos de financiación de las actividades del mismo.

d) Causas de disolución.

Pero los Estatutos, que como matiza GARCIA RUBIO deben respetar la legislación básica estatal y para los autonómicos y locales además la de cada CCAA(31), deberían servir, y a mi juicio su adaptación será una oportunidad de oro para equilibrar a favor de la naturaleza también asociativa del Consorcio la clara opción por la instrumentalidad respecto de una única Administración que se contiene en la norma. Y por ello que ahora resultarán claves para facilitar el funcionamiento, y la propia supervivencia, del Consorcio.

IV. LAS ADAPTACIONES ESTATUTARIAS.

Por último, y en este punto a la vista de la norma dictada, hay que hacer referencia a si es o no preceptiva la modificación estatutaria y qué eventuales consecuencias podría tener su no traslación.

La pregunta era pertinente con la LRSAL pues la Disposición Adicional Decimocuarta de dicha Ley – no derogada expresamente- establecía una excepción al régimen general establecido cuando, cumulativamente, se produjesen las siguientes circunstancias:

- El consorcio esté constituido antes de la entrada en vigor de la Ley.

- No tuviese la consideración de Administración pública a efectos del SEC-95.

- Esté participado por entidades públicas y privadas.

- No esté incurso en pérdidas durante dos ejercicios consecutivos.

- Y no haya recibido subvenciones de las AAPP en los cinco ejercicios anteriores con independencia de las aportaciones.

No eran menores otros problemas en cuanto a la adaptación estatutaria y, en la práctica, se ha podido constatar un generalizado incumplimiento de los plazos, tanto por la cercanía de las elecciones locales de 2015, como también por la aprobación de otras normas que incidían en el régimen jurídico de los Consorcios a lo largo de dicho año y a las que ya hemos hecho referencia.

En efecto, con carácter provisional y así lo establece en su propia Exposición de Motivos hasta tanto se dictase la ley objeto del presente análisis, la Ley 15/2014, en su artículo 15, establecía un plazo de adaptación de estatutos y derecho supletorio y así establecía que:

1. Los estatutos de los consorcios recogerán lo previsto en los artículos anteriores referidos al derecho de separación y disolución y liquidación del consorcio, pudiendo desarrollarlo siempre que no contravenga lo previsto en la Ley.

2. Los consorcios que ya estuvieran creados en el momento de la entrada en vigor de esta Ley deberán adaptar sus estatutos a lo en ella previsto en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor.

Como sabemos la LRJSP se dicta poco tiempo después y en esta norma, sin embargo, no se establece expresamente como en las reformas anteriores un específico plazo de adaptación estatutaria para todo el Sector Público. No queda claro si porque no se entiende necesario, a la vista de que la misma se entiende adaptada tras las previsiones contenidas en las normas que la precedieron, o porque sencillamente el legislador entiende que las modificaciones que incorpora la nueva regulación han de completarse con la regulación autonómica que se dicte en desarrollo de la misma y será en ese momento cuando deba procederse a su adaptación.

Que no contemple un plazo específico para todo el Sector Público, no quiere decir que no prevea nada. De esta forma, la norma si contiene previsiones específicas sobre su entrada en vigor (1 año): 2 de octubre de 2016; adaptación normativa de normas estatales y

Autonómicas DF 17ª ap.1: 1 año desde entrada en vigor : 2 de octubre de 2017; y adaptación estatutaria de los Consorcios existentes en el Sector Público Estatal DA : 3 años desde entrada en vigor: 2 de octubre de 2019.

A la vista de dichos datos podemos preguntarnos si ¿Es necesaria la adaptación estatutaria?. En mi opinión si, a pesar de su no previsión expresas, dado que hay algunos mandatos de desarrollo normativo precisos de incorporar y prever las singularidades que procedan en su caso, pero al no aclararse que acontece en el sector autonómico y local parece que, desde mi punto de vista, queda diferido a la adaptación normativa que se haga en el ámbito autonómico.

El caso, sin embargo, que se plantea es ¿Qué acontece si los Estatutos del Consorcio no quedan definitivamente aprobados antes de la entrada en vigor de la Ley en octubre próximo?.

En realidad, los Consorcios se rigen por sus propios Estatutos hasta el momento en que estos no se adapten a las previsiones establecidas. Para evitar demoras injustificadas, se previó en la LRSAL como hemos dicho una disposición transitoria sexta que establecía un plazo máximo de un año para esa adaptación (31 de diciembre de 2014; fecha a partir de la cual se aplicarían, en su defecto, íntegramente las previsiones de la Ley). A esa regla transitoria se le añadía otra más: cuando esa adaptación requiriera un cambio de régimen jurídico del personal, en el régimen presupuestario, contable o de control, este nuevo régimen sería de aplicación a partir del 1 de enero del año siguiente.

La regla era clara y su sentido también: las adaptaciones estatutarias se habían de producir antes de un año desde la entrada en vigor de la ley, sus efectos aplicativos sobre el personal, régimen presupuestario, contable o de control (por razones obvias de ajuste al ciclo presupuestario), a partir del 1 de enero de 2015 (salvo que esa adaptación se hiciera, como consecuencia de la demora en la tramitación, después del 1 de enero de 2015, pues en este caso sería el 1 de enero de 2016). A esa adaptación estatutaria, en algunos casos compleja desde el punto de vista material y procedimental, se le debería haber sumado por la Ley de racionalización del sector público y de medidas de reforma administrativa sobre todo si, como acontece en el presente caso, no presenta una problemática especial.

No había duda que dicho plazo es preceptivo como también lo era el previsto en la Ley 15/2014. Así se deriva de la aplicación del artículo 47 de la LRJPAC. ¿Pero que sucede si se han incumplido? Pues bien, y aunque pueda resultar paradójico, no se establece sanción ni consecuencia alguna para el incumplimiento de dicho plazo de adaptación estatutaria y, en consecuencia, debemos considerar la no adaptación estatutaria en dicho plazo como una irregularidad que no tiene como efecto la invalidez de la norma estatutaria y simplemente produce el efecto de aplicación directa de lo previsto en la LRJSP(32). Ahora bien, dicho ello, y en cualquier caso como destaca GARCIA RUBIO, será preciso que, con adaptación estatutaria o no, el Consorcio quede adscrito según las previsiones de la Ley ya que, en otro caso, si podría tener como consecuencia la disolución(33)

En conclusión el plazo, aunque preceptivo, no es de carácter esencial y, por tanto, su incumplimiento no tendrá consecuencia más allá de la inseguridad jurídica que produciría la aplicación de la legislación vigente con unos Estatutos que han quedado modificados exlege, pero no adaptados a ésta, verbigracia: se adapten o no los Estatutos el Consorcio quedará adscrito a la Administración pública que corresponda, los miembros del mismo podrán ejercitar su derecho de salida en las condiciones legalmente establecidas, etc. y les será de aplicación la legislación de la Administración Pública a la que, en virtud de los criterios establecidos, quede adscrito.

V. CONCLUSIONES.

En un trabajo anterior ya aludí, a propósito de las soluciones aportadas por la nueva regulación legal contenida en la LRSAL con respecto a las compentencias locales, las desventajas que presentaba legislar a la defensiva, verbigracia, no pensando más allá de lo urgente y perentorio que los momentos de crisis económica, el cumplimiento de los compromisos establecidos en el ámbito europeo y la necesaria reducción del déficit público establecían. Al menos hacerlo en normas con vocación de permanencia y no en regulaciones transitorias adaptadas a los momentos coyunturales que ven nacer esas normas de emergencia.

El legislador no ha tomado nota de ello y ha seguido legislando, hacia el futuro, con esas perspectiva que, se comprenderá, no es la más adecuada para hacer algo necesario: legislar lo que es básico en materia de Consorcios con la finalidad de dotar a los mismos de la funcionalidad que su naturaleza exige como un instrumento de cooperación en el Estado autonómico. El refuerzo de la instrumentalidad a favor de la Administración de adscripción, es consecuencia de esa perspectiva que, en determinados supuestos no nos parece nada acertada y que pugna con la naturaleza, también asociativa, del Consorcio. De más está decir, ya lo apuntamos, la admisión de la participación de entidades privadas con ánimo de lucro sin ningún tipo de criterio de selección como, sin embargo, si ocurre con las empresas de economía mixta y que habrá, necesariamente, de matizarse y aclararse más temprano que tarde.

De otro lado, la norma objeto de análisis, si bien de carácter integral lo que resulta positivo deja, a mi juicio innecesariamente como la mutación de la naturaleza cooperativa del Consorcio, subsistentes los preceptos contenidos en la regulación básica local que, desde la misma perspectiva antes comentada, fue dictada con la LRSAL y que hace inviables, o de difícil gestión, muchos de los Consorcios actualmente existentes en el nivel local. Una normativa que, consolidada con la establecida en esta norma que también establece especialidades en el ámbito local(34), dibujan una institución muy rígida y con limitaciones que la hacen francamente no la mejor opción, como hasta ahora, para llevar adelante tareas de interés común con otras Administraciones.

La norma comentada, asimismo, y dado que en la misma hay, con carácter general, una continuidad en las soluciones ofrecidas por la Ley 27/2013 y Ley 15/2014, apenas supone innovación alguna del ordenamiento jurídico si dejamos a salvo algunas correcciones técnicas. Pero no nos equivoquemos que, con carácter general, no suponga una innovación destacable, no quiere decir que no haya novedades(35), a saber dos importantes de calado: respecto del régimen jurídico aplicable a los Consorcios especialmente los locales ya que la norma deroga la Ley 30/92 (art. 6.5 y DA 20), el artículo 87 LBRL, (pero no el 57 ni las DA 9ª y 12ª), el artículo 110 TRRL, los artículos 12-15 y DAª 6 Ley 15/2014 y, por último, los artículos 37-40 RSCL) con lo que desaparece la exigencia preceptiva de representación proporcional, al menos en la legislación básica estatal; y, por otro lado, se aclara la posibilidad de utilizar los modos de gestión servicios públicos (art. 118.3).

*El estudio que se presenta se realiza en el marco de los trabajos que se desarrollan en Proyecto I+D del Ministerio de Economía y Competitividad “Remodelando el empleo publico y la organización administrativa para garantizar el Estado de Bienestar” (DER 2013-48416-C2-1-R) y será publicado próximamente en el Libro Homenaje al Profesor Dr. de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo Cuadra Salcedo

NOTAS:

(1). El vigor de la figura, en un estado multinivel de competencias concurrentes, era indiscutible y así según los datos del Directorio de Entes del Sector Público Autonómico (datos publicados por el Ministerio de Economía y Hacienda, a fecha 1 de enero de 2009), del total de entes existentes en el conjunto de las Comunidades Autónomas (1940), el 30% aproximadamente (573), son Consorcios, mientras que las sociedades mercantiles representan un 27% del total, las fundaciones un 20%, los entes públicos un 10% y los Organismos Autónomos un 9%.

Las Comunidades Autónomas en las que los consorcios tienen mayor peso específico en el conjunto de los entes integrantes del sector público son:

- Andalucía: el 48,3% (144 de un total de 298).

- Cataluña: el 44,4% (143 de un total de 322).

- Baleares: el 61,1% (99 de un total de 162).


Además, y únase a lo anterior, a lo largo de los últimos años previos a la crisis económica se han creado más de 100 nuevos consorcios, frente a la 
creación de 80 sociedades y 46 entes de derecho público de diversa naturaleza.


(2). FERREIRA FERNANDEZ, J., “Los consorcios del sector público autonómico: naturaleza y características”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 310, cita como un ejemplo de esta incertidumbre y confusión en el caso gallego dos resoluciones jurisdiccionales en el mismo Juzgado (JCA n.° 2 de Santiago de Compostela), con dos pronunciamientos absolutamente contradictorios sobre la naturaleza jurídica del Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar. Nótese que es el mismo órgano jurisdiccional, el que en dos sentencias coincidentes en el tiempo (7 de mayo y 30 de julio de 2007), y ante supuestos de hecho idénticos, concluye, en uno y otro proceso, respectivamente, en la naturaleza jurídica autonómica y local del referido ente consorcial.

(3). Cuestión a la que nunca ha sido ajena nuestra doctrina. Puede verse, a este respecto, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ (1974) Los Consorcios en el Derecho español –Análisis de su naturaleza jurídica. Madrid: IEAL y MARTÍN MATEO, R (1971) “Los consorcios como institución jurídica”. RAP, 161: 9 y ss.. CASTILLO BLANCO, F. A. (1991) “Los consorcios de entidades locales: análisis y evolución a la luz de la nueva legislación de régimen Local” RAP, 124: 397 y ss. Más recientemente cabe citar los trabajos de MARTÍN MATEO, R. (1987) Entes locales complejos. Madrid: Trivium, y MARTÍN MATEO, R (1992) “Los Consorcios locales: una institución en auge”, RAP, 129: 8 y ss.; LÓPEZ MENUDO, F (1995) <<Servicios municipales y gestión consorciada>> en Pedro Escribano Collado (Coord.) Jornadas de Estudios sobre consorcios locales: Temas de Administración Local. Ediciones Adhara, S.L.. 1-34.. CASTILLO BLANCO, F.A. (2001) “Los Consorcios Administrativos: especial referencia a los consorcios de entidades locales en la legislación andaluza”, Revista Andaluza de Administración Pública, 42: 95 y ss; NIETO GARRIDO, E. (1997) El Consorcio Administrativo, Barcelona: Cedecs. BARRERO DOMÍNGUEZ, C. (2002) “Los conceptos de mancomunidades y consorcios: necesidad de delimitación y diferenciaciones”, Revista Andaluza de Administración Pública, 45: 81 y ss. y REBOLLO PUIG, M. (1997) “Los Consorcios entre entes locales como forma de cooperación”, en Anuario del Gobierno Local.1997. Madrid: Marcial Pons: 203 y ss. Más recientemente TOSCANO GIL, F. (2011): Los consorcios metropolitanos, Barcelona, Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, IAAP.

(4). KONINCKX FRASQUET, A. (2014): “De nuevo sobre los consorcios”, en Domingo Zaballos, M.J. (coord.), Reforma del Régimen Local: la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Veintitrés estudios, Cizur Menor, Aranzadi quien recoge la jurisprudencia sobre la discusión de la naturaleza jurídica del Consorcio haciéndose eco de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de abril de 1999 que concluía que si el legislador no había establecido expresamente que el consorcio local era una entidad local, esto se debía a la diversidad de entidades que podían formar parte del mismo por lo que su determinación, atendiendo a los intereses implicados, habría de hacerse en cada caso. Un estudio exhaustivo de dicha sentencia puede verse en NIETO GARRIDO, E. (2001): “La naturaleza jurídica del consorcio administrativo a propósito de la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1999”, Revista de Estudios de la Administración Local, no 285.

(5). CASTILLO BLANCO, F.A, “Los Consorcios Administrativos: especial referencia a los consorcios de entidades locales en la legislación andaluza”, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 42: 95 y ss. En el mismo sentido PÉREZ TORRENTE ha afirmado que <<Como fácilmente se advierte, el artículo 7 de la Ley regula tan sólo el régimen de consorcios entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La Ley de bases de régimen local y el texto refundido de 1986 regularían los consorcios en que participaran entidades locales. Así pues, la Ley 30/1992, en lugar de crear una regla común, consagra dos regímenes que en más de una ocasión serán distintos. Ratifica esta conclusión el artículo 9 de la Ley 30/1992, el cual, bajo el epígrafe de <<relaciones la Administración Local>> dispone lo siguiente: <<las relaciones entre la Administración general del Estado o la Administración de la comunidad autónoma con las entidades que integran su Administración local se regirán por la legislación básica en materia de régimen local.>> “Los Consorcios”. Revista Catalana de Derecho Público. 21: 52-65.

Bien es cierto que dicha tesis no es unánime y en opinión de FERREIRA FERNANDEZ, J., “Los consorcios del sector público autonómico”, op. cit., pág. 181 dicha remisión no supone en modo alguno el establecimiento de dos regímenes diferenciados, no sólo porque entre ambas regulaciones no existen diferencias sustanciales, sino también porque la aplicación supletoria de los preceptos de la LRJPA sirve para limar las posibles diferencias o carencias de la LBRL (por ejemplo, en todo lo relativo a la posibilidad de que el Consorcio sea fruto de un Convenio) y, en esa medida, para dotar de mayor homogeneidad a esta regulación. Además, no debe olvidarse que ni la LRJPAC, ni la LBRL establecen en ninguno de sus preceptos cuál ha de ser el régimen jurídico aplicable, ni la administración a la que han de adscribirse los Consorcios, participen en ellos entes locales o no.

(6). En efecto, la ausencia de una regulación de éstos ha sido una constante en el tiempo. Ahora, sin embargo, lo urgente es poner remedio a esa dispersión normativa (LRJPAC, LBRL y, ahora, la reciente LRSP) y dotar a los Consorcios de una regulación homogénea, uniforme para todo tipo de Consorcios que establezca las líneas maestras de éstos. Entre ellas la provisión de los recursos humanos necesarios para el desarrollo de sus fines y su régimen jurídico.

(7). Para todo ello es de imprescindible lectura el trabajo ya citado de FERREIRA FERNÁNDEZ a quien se sigue en estas líneas.

(8). Su artículo 2 establece que formarán parte del sector público estatal <<Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo (entes integrantes del sector público estatal) hayan aportado mayoritaria mente a los mismos dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado>>

(9). En ese sentido, y de acuerdo con lo dispuesto en la TRLGP, formarían parte del sector público estatal, <<los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado>> (art. 2.1.h). Por otra parte, y de conformidad con el artículo 2.1 f) del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las Entidades Locales, formarán parte del sector público local los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación (habrá que entender financiera) de la o las entidades locales en dichos Consorcios sea mayoritaria, o bien que en caso de igualdad de participación con otras entidades que no sean de carácter local, se cumpla alguna de las siguientes características: que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno; y que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.

(10). Así, la última generación de normas autonómicas sobre finanzas públicas (Decreto Legislativo 1/2000, de 29 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Foral de la Comunidad Autónoma de Aragón, Ley 14/2006, de 24 de octubre de Finanzas de Cantabria, Ley 2/2006, de 3 de mayo de Hacienda y del Sector Público de Castilla y León, Ley 11/2006, de 11 de diciembre de Hacienda de Canarias y Ley 5/2007, de 19 de abril, de Hacienda de Extremadura) contemplaran ya los requisitos de adscripción de los consorcios al sector público autonómico a los efectos de determinar el régimen de control financiero. A título de ejemplo, el artículo 5 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo (BOJA núm. 53, de 18 de marzo) por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía que establece que:

1. A los consorcios referidos en el artículo 12.3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, a las fundaciones del sector público andaluz, y a las demás entidades con personalidad jurídica propia no incluidas en los artículos anteriores en las que sea mayoritaria la representación, directa o indirecta, de la Administración de la Junta de Andalucía, les será de aplicación el régimen presupuestario, económico-financiero, de control y contabilidad que se establece en la presente Ley, en lo previsto en la misma.

Se entenderá que existe representación mayoritaria en las citadas entidades cuan- do más de la mitad de los miembros de los órganos de administración, dirección o vigilancia sean nombrados por la Administración de la Junta de Andalucía o por sus agencias y sociedades mercantiles del sector público andaluz.

Para la creación y extinción de las entidades referidas en este apartado así como para la adquisición y pérdida de la representación mayoritaria, se requerirá autorización del Consejo de Gobierno.

2. Los consorcios, las fundaciones y demás entidades con personalidad jurídica propia que, aunque no cumplan los requisitos establecidos en el apartado anterior, tengan una financiación mayoritaria de la Junta de Andalucía, podrán quedar sometidos al control financiero previsto en esta Ley cuando, mediando razones justificadas para ello, así lo acuerde el Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la Consejería competente en materia de Hacienda.

(11). De nuevo, a título de ejemplo y para que sirva de contraste, el artículo 12 de la Ley de Administración de la Junta de Andalucía establece, bajo la denominación de organización personificadas de gestión, que:

1. La Administración de la Junta de Andalucía podrá constituir con otras Administraciones Públicas y otras entidades públicas o privadas organizaciones personificadas de gestión para la consecución de finalidades de interés común, que pueden adoptar la forma de consorcios o de sociedades mercantiles.

Corresponde al Consejo de Gobierno autorizar la creación de dichos consorcios o la integración de la Administración de la Junta de Andalucía en los mismos. Asimismo, le corresponde autorizar la creación de sociedades mercantiles en los términos previstos en el artículo 76 de la presente Ley, para la prestación de servicios con contenido económico que no impliquen ejercicio de autoridad y que afecten a los intereses de la Administración de la Junta de Andalucía y de otras Administraciones Públicas.

2. El acuerdo de autorización para la creación, al que se refiere el apartado anterior, incluirá los estatutos del consorcio. En caso de integración, el acuerdo de autorización irá acompañado de la ratificación o adhesión a los estatutos preexistentes. Tras su aprobación, ratificación o adhesión, se publicarán en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. Los estatutos han de determinar las finalidades del consorcio, así como las particularidades de su régimen orgánico, funcional y financiero.

La autorización del Consejo de Gobierno para la creación o integración requerirá informe previo de las Consejerías competentes en materia de Administración Pública y de Hacienda.

3. Los consorcios en los que la Administración de la Junta de Andalucía o cualquiera de las entidades que integran el sector público andaluz hayan aportado mayoritariamente dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido en el momento de su constitución a financiar mayoritariamente dicho consorcio, han de someter su organización y actividad al ordenamiento autonómico y estarán sujetos al régimen económico- financiero, de control y contabilidad establecido en la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Dicho régimen se aplicará igualmente a los consorcios en los que la designación de más de la mitad de los miembros de sus órganos de dirección corresponda a la Administración de la Junta de Andalucía o a cualquiera de las entidades del sector público andaluz.

(12). La Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía ha reconocido también la condición de entidad local del consorcio local. Su artículo 3.4 admite que “por Ley, o de acuerdo con la presente Ley, podrán crearse otras entidades locales complementarias”. Entre estas se encuentran los consorcios locales, que, en los términos del artículo 78.3 de la LAULA, “se considerarán entidades locales de cooperación territorial a los efectos de esta Ley” cuando se trate de “consorcios participados mayoritariamente por entidades locales y que persigan fines en materia de interés local”.

(13). Lo que no ha impedido que la legislación autonómica lo haya considerado así, ya se trate del caso andaluz (artículo 78.3 de la Ley 5/2010, de 11 de junio) o en el caso de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia o, por referirnos a un último supuesto, por la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears. Circunstancia que, en opinión de quienes defienden dicho aspecto, no contradice la legislación estatal básica, en la medida de que hay que entenderla referida a los supuestos en que el régimen jurídico de adscripción de la entidad es la legislación local. Véase, en torno a este punto, GARCIA RUBIO, F., “Las entidades supramunicipales en el gobierno local español. Reflexiones tras la reforma de la sostenibilidad”, Cuadernos de Derecho Local. nº 34, 2014, pág. 195.

(14). En efecto, el debate sobre si el Consorcio es o no un ente local y sobre la capacidad del legislador autonómico para crear entidades locales no necesarias o dispositivas es algo ya sabido por conocido. De esta forma, entienden que el artículo 3.2 de la LRBRL es un listado abierto ALONSO MÁS, M. J., “Comentario al artículo 3 LBRL”, en DOMINGO ZEBALLOS, M. J. (coord.), Comentarios a la Ley básica de régimen local (Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local), 2.a ed., Thomson-Cívitas, Madrid, 2005, p. 185-187; MARTÍN MATEO, R., Entes locales complejos: mancomunidades, agrupaciones, consorcios, comarcas, áreas metropolitanas, Trívium., Madrid, 1987 p. 22; MORILLO-VELARDE PÉREZ, J. I., “Consorcios locales”, en Muñoz Machado, S. (dir.), Diccionario de Derecho Administrativo. Tomo I. A-G, Iustel, Madrid, 2005, p. 631; SÁNCHEZ BLANCO, A., Organización intermunicipal, Iustel, Madrid, 2006, p. 87. Muy destacadas en este aspecto son las reflexiones de TOSCANO GIL, F., “La definición del Consorcio como entidad local en la legislación autonómica”, Cuadernos de Derecho Local, nº 27, 2011, pág. 45 para quien la configuración del consorcio local como entidad local por el legislador autonómico es posible ya que “si en la práctica los estatutos reguladores de los consorcios locales suelen configurarlos como entes de Derecho público que gestionan intereses predominantemente locales, entes participados e integrados mayoritariamente por Administraciones Públicas locales, y sujetos fundamentalmente al Derecho local, ningún problema debería haber en dar el siguiente paso, el de definirlos como entes locales en la normativa autonómica”.

No es esta mi posición, sin perjuicio de las competencias autonómicas en materia de régimen local (STC 31/2010). Así lo he expuesto en trabajos ya citados más atrás. Tampoco es la de REBOLLO PUIG, M., “Los consorcios entre entes locales como forma de cooperación”, en FONT I LLOVET, T. (dir.), Anuario del Gobierno Local 1997, Diputación de Barcelona, Marcial Pons, Instituto de Derecho Público, Madrid, 1997, p. 209. La nueva regulación establecida, en un primer momento en la Disposición adicional vigésima de la LRSAL, y la LRJSP recientemente dictada avala más, aun si cabe, esta postura y es que, a la vista de la misma, resulta muy complicado mantener la condición de ente local del Consorcio cuando el régimen jurídico puede variar sustancialmente según el criterio de adscripción del mismo. Lo que indica que estamos frente a un ente instrumental de carácter asociativo que será local o no, o mejor dicho al que le será de aplicación o no la legislación local, dependiendo de su adscripción a una u otra Administración.

(15). Esa nueva regulación trae causa del Informe nº 1.106, de 2013, del Tribunal de Cuentas sobre la fiscalización de los consorcios de ámbito local, en el que se constataba la insuficiente regulación legal de estas entidades y la imprecisa redacción de los estatutos de muchos de ellos, que puede ser fuente de inseguridad jurídica. El propio Informe CORA sobre la reforma administrativa se hacía eco también de la necesidad de introducir una regulación específica y más homogénea de los consorcios.

(16). En idéntico sentido, JIMÉNEZ ASENSIO, R. (2014): “¿Réquiem por los consorcios? Notas sobre el Nuevo régimen jurídico de los consorcios tras la LERSAL”, Blog www.estudiconsultoria.com, 7 de junio.

(17). Se hace eco de dicha problemática, si bien por referencia a su relación con la legislación autonómica, y en concreto, la andaluza TOSCANO GIL, F (2015) “El consorcio administrativo en la encrucijada”, REALA (nueva época), nº 3, enero-junio, 2015 cuando expone “Pero la norma establecida por la Disposición adicional 20ª de la LRJPAC no determina la adscripción sino por relación a una sola Administración, esto es, no cabe la adscripción del consorcio a una pluralidad de Administraciones Públicas, ni aunque éstas sean de naturaleza homogénea, y pudieran por ello determinar la aplicación de un régimen jurídico común a todas ellas. Como veremos al final de este apartado, esta solución no es inocua, y plantea problemas cuando se trata de armonizar con la solución que había establecido alguna ley autonómica”.

(18). Es unánime la crítica a dicha previsión y, por todos, cabe citar aquí a TOSCANO, NIETO GARRIDO y yo mismo. Véase, respecto de la misma, CASTILLO BLANCO, F. (2014): “La nueva regulación de los consorcios públicos: interrogantes y respuestas sobre el régimen jurídico de su personal”, Revista Vasca de Administración Pública, no 99-100.

En este sentido, se había mantenido que el artículo 110.4 TRRL que recordemos que prevé que los “órganos de decisión” del consorcio “estarán integrados por representantes de todas las Entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos” podría conciliarse con esta previsión, pero su derogación expresa en la LRJSP veta dicha consideración.

(19). Explica muy bien dicha naturaleza, que podríamos calificar de mixta, TOSCANO GIL, F. “El consorcio administrativo en la encrucijada”, REALA (nueva época), nº 3, enero-junio, 2015, cuando expone que “Un consorcio administrativo es una Administración Pública instrumental de base asociativa. Como Administración Pública es un ente dotado de personalidad jurídico-pública, que ejerce potestades administrativas y se rige por el Derecho Administrativo. En tanto entidad instrumental de base asociativa, el consorcio se caracteriza por depender de un ente matriz, en realidad una pluralidad de entes matrices, en la medida en que lo integran, asociándose para ello, diversas Administraciones Públicas, e incluso, en su caso, entidades privadas sin ánimo de lucro en identidad de fines con las Administraciones con las que se asocian9. De lo que resulta que esta base asociativa puede calificarse de heterogénea, en cuanto las Administraciones que lo componen no tienen que ser necesariamente del mismo tipo10, además de admitir en su seno, como se acaba de decir, entidades que no son Administraciones Públicas. A su vez, la naturaleza asociativa del consorcio implica su voluntariedad, siendo así que las entidades que lo integran lo hacen voluntariamente, no porque se les imponga desde un nivel de gobierno superior.

Esta base asociativa lo diferencia de otras entidades instrumentales públicas, como los organismos autónomos, mientras que la heterogeneidad en su composición lo distingue de otras fórmulas asociativas de naturaleza jurídico-pública, como la mancomunidad de municipios11, siendo dicha personalidad jurídico-pública lo que lo separa de otras formas de gestión compartida, como las sociedades mercantiles participadas por diversas Administraciones Públicas, que ni pueden ejercer potestades públicas ni se rigen por el Derecho Administrativo”.

(20). El artículo 118.1 establece que: Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.

(21). La STC de 3 de marzo de 2016 considera que dicha característica es plenamente constitucional. De esta forma, razona la Sentencia que: “La preferencia asignada a la fórmula convencional en detrimento de la consorcial (apartado 3) puede discutirse políticamente, pero constituye una directriz directamente encaminada a desarrollar una política de contención de personificaciones públicas que se sitúa dentro de los amplios márgenes de configuración legislativa que abre la Constitución y amparan los apartados 14 y 18 del art. 149.1 CE. Lo mismo cabe decir de la previsión de que los consorcios constituidos no podrán demandar más recursos de los inicialmente previstos (apartado 3)”.

(22). Efectivamente la Sentencia razona que: “Debe, pues, excluirse la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL. Si el Estado quisiera apoyarse en el art. 149.1.18 CE para interferir de modo tan penetrante en las competencias de las Comunidades Autónomas (prohibiendo con carácter general que estas atribuyan competencias propias a los municipios de su ámbito territorial en cualesquiera otras materias), tendría que haberlo establecido expresa o inequívocamente. Por lo demás, semejante prohibición, indiscriminada y general, sería manifiestamente invasiva de las competencias de las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, en los ámbitos excluidos del listado del art. 25.2 LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL; además de a las garantías de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía”.

(23). Si lo resulta, el apartado in fine del artículo 125.1 que prevé que “Cuando un municipio deje de prestar un servicio, de acuerdo con lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y ese servicio sea uno de los prestados por el Consorcio al que pertenece, el municipio podrá separarse del mismo”. Aunque no parece de carácter preceptivo por la utilización del “podrá”, si parece insistir en la errónea opinión de la sentencia comentada.

(24). De ineludible cita resulta en este punto, por el excelente análisis que realiza, el reciente trabajo de BARRERO RODRÍGUEZ, C. (2016), Los Consorcios Administrativos ante un nuevo régimen jurídico”, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 94, 2016.

(25). Los prejuicios del legislador los ha puesto de relieve, en referencia a la LRSAL, TOSCANO GIL, F. (2015), “El Consorcio administrativo”, op. cit., que expone que “las medidas adoptadas por la LERSAL son especialmente gravosas para el consorcio, por razón de las importantes limitaciones que establece para la constitución y mantenimiento de los mismos, reduciendo en gran medida la flexibilidad que ha sido seña de identidad de esta figura. Cuando se presenta políticamente el proyecto de reforma, y se anuncia el propósito de reducir el número de consorcios existentes, se hace denunciando su elevado número, y acusando su mal funcionamiento. Lo primero será cierto, no lo negamos, pero es cuestionable que sea un problema en sí mismo, puesto que la elevada utilización de una herramienta jurídica no es en principio una prueba de su fracaso, sino más bien de su éxito. Otra cosa es que su elevado uso se tache de ineficiente, o de insostenible, en atención a los fines que se persiguen. Y entonces ya, sí, hablemos de lo segundo, consorcios que funcionan mal. Pero no partiendo de un prejuicio acerca de su funcionamiento, que bien puede evidenciar el desconocimiento y la ignorancia acerca de esta figura, y carecer de fundamento empírico alguno, o de una valoración detenida y meditada sobre lo que de bueno y lo que de malo tiene el consorcio. Esta premisa, claro está, obliga a discriminar a la hora de adoptar estas medidas, desde esta perspectiva, la de la sostenibilidad financiera y la eficiencia, que es la que finalmente adopta la Ley, algo más cuidadosa en su redacción final que en los primeros borradores normativos, en los que el consorcio parecía haberse convertido, junto con las mancomunidades y las entidades locales menores, en uno de los enemigos a batir”.

(26). Dicha solución es calificada por GARCIA RUBIO, F. (2015) “Los consorcios locales en el proyecto de ley de Régimen Jurídico del sector público. Reflexiones necesarias”, Documentación Administrativa (Nueva Época), , nº 2, como algo inaudito y novedoso generando unas normas básicas de diferente prelación en rango legal

(27). Extremo éste criticado por GARCIA RUBIO, F. (2015), “Los consocios locales,” op. cit., para quien: “Por otra parte la derogación –se refiere al artículo 87 que imponía que se tratasen de entidades sin ánimo de lucro- y no incorporación al nuevo texto de la limitación a entidades privadas sin ánimo de lucro a los consorcios, posibilita la integración en estos de empresas, lo cual además de una novedad de calado y que casa poco con el mantenimiento de su naturaleza administrativa (el interés general del art 103.1 de la Constitución es poco compatible con los legítimos intereses particulares de las empresas), puede generar colisiones con otras instituciones como las empresas mixtas y los patrocinios.

Esta circunstancia de empresas privadas integrantes de consorcios sin ánimo de lucro puede generar problemas de colisión con otras empresas y con la selección de los integrantes fácilmente evitables con el mantenimiento del régimen actual, o con la incorporación al exhaustivo régimen jurídico básico de los consorcios de unas reglas de selección de las entidades privadas que tengan ánimo de lucro”.

(28). La rotundidad del Informe queda de manifiesto en los siguientes párrafos:

“la Ley de Contratos del Sector Público señala, en su artículo 3.1 e), que forman parte del sector público los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y la legislación de régimen local, distinguiéndolos de las Administraciones Públicas enumeradas en la letra a) del mismo precepto (Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y entidades que integran la administración local). Más adelante, en su apartado 2, efectúa una distinción en el ámbito del sector público al referirse a quienes integran, a efectos de la propia Ley, las Administraciones públicas, no citando expresamente, como así debería haberse hecho, a los consorcios, lo que no impide atribuirles tal carácter por aplicación de la previsión referida al ámbito subjetivo en la letra e) en la que señala como parte de la Administración pública las entidades de derecho público vinculadas a una o varias Administraciones públicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las características siguientes: que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro, lo que es lo mismo que advertir que realicen funciones de interés general que no tienen carácter mercantil o industrial, es decir desarrollo de una función pública, o que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios, lo que es lo mismo que indicar que se financien con fondos públicos o que procedan de la Administración”.

(29). El artículo 120.2 establece que el consorcio quedará adscrito, en cada ejercicio presupuestario y por todo este periodo, a la Administración Pública que:

a) Disponga de la mayoría de votos en los órganos de gobierno.

b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros de los órganos ejecutivos.

c) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del personal directivo.

d) Disponga de un mayor control sobre la actividad del consorcio debido a una normativa especial.

e) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.

f) Financie en más de un cincuenta por ciento, en su defecto, en mayor medida la actividad desarrollada por el consorcio, teniendo en cuenta tanto la aportación del fondo patrimonial como la financiación concedida cada año.

g) Ostente el mayor porcentaje de participación en el fondo patrimonial.

h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto están orientados a la prestación de servicios a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.

Crítica con dichos criterios de adscripción es NIETO GARRIDO, E. (2014): “La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local y los consorcios administrativos”, en Carrillo Donaire, J.A. y Navarro Rodríguez, P. (coord.), La reforma del régimen jurídico de la Administración local. El nuevo marco regulatorio a la luz de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, Madrid, La Ley-Grupo Wolters Kluwer.

Por su parte, HERNANDO RIDDINGS, M. (2015) “Las mancomunidades y los consorcios” págs. 139 a 174 de la obra colectiva “La racionalización de la organización administrativa local” Civitas Thomson Reuters, (dirigida por Marcos Almeida Cerrada, Claudia Tubertini y Pedro Costa) afirma que el legislador estatal quizá podría haberse limitado a disponer la obliga- toriedad de la adscripción, pero haber dejado margen al legislador autonómico para fijar los criterios correspondientes, ya que la redacción actual puede provocar dudas respecto a su constitucionalidad. No es mi opinión pues si esta es la solución, yo pienso que podría haberlas alternativas más adecuadas, debe ser común para evitar que un mismo tipo de Consorcio sea autonómico o local en distintas Comunidades Autónomas.

(30). No son una novedad las exigencias de establecer el régimen orgánico, funcional y financiero y la Administración Pública de adscripción que ya lucían en las normas anteriores que se han proyectado en ésta.

(31). GARCIA RUBIO, F., (2015) “Los consorcios locales en el proyecto de ley de Régimen Jurídico del sector público. Reflexiones necesarias”, Documentación Administrativa (Nueva Época), , nº 2

(32). A dicha conclusión debemos llegar por dos tipos de razones:

- Con carácter general, la legislación de procedimiento administrativo y de régimen jurídico establece plazos que no tienen carácter esencial, es decir, se preceptúa su cumplimiento, y el correcto funcionamiento de la Administración debe procurar cumplirlos, pero su incumplimiento no implica ninguna consecuencia alguna salvo que esté expresamente establecida (silencio, caducidad, prescripción, etc.). En este sentido, el establecimiento de ese plazo obliga a modificarlos, pero si la tramitación se demorase debido a la complejidad del trámite habría que considerar ese plazo como no esencial y el Consorcio, sin perjuicio que fuera de aplicación lo establecido en la Ley, seguiría funcionando con total normalidad y con aplicación, eso sí y debemos reiterarlo, de la legislación directamente aplicable.

- Cuando la LRSAL, u otras normas, han querido anudar alguna consecuencia al incumplimiento de los plazos lo ha realizado y previsto expresamente – a título de ejemplo respecto de las entidades locales menores o en algunos supuestos de reestructuración del sector público local- pero, sin embargo, no ha dispuesto nada para el caso de los Consorcios

(33). GARCIA RUBIO, F., (2015) “Los Consorcios locales”, op. cit. estima, en base a la Disposición Adicional Novena que “Finalmente, el apartado cuarto, exige que los entes que estuvieran controlados por unidades, adscritas, vinculadas o dependientes a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, a cualquier ente local territorial o a sus organismos autónomos (entes, por tanto, de segundo nivel) y que no se encuentren en situación de superávit o equilibrio, deberán estar adscritos directamente a las entidades locales territoriales en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la Ley.

Si no se procede a adscribir el ente (y, por tanto, a incorporarlo a las cuentas de la entidad local territorial correspondiente), aquel deberá ser disuelto. Una vez disuelto, deberá ser liquidado en los tres meses siguientes a la fecha de su disolución. No obstante, si el consorcio estuviera prestando servicios esenciales, los plazos citados se amplían en un año más

(34). Así, a título de ejemplo, el artículo 125 al establecer las causas y procedimiento para el ejercicio del derecho de separación de un consorcio determina que los miembros de un consorcio, al que le resulte de aplicación lo previsto en la futurible Ley de régimen jurídico del sector público, o en la Ley 7/1985, de 2 de abril, podrán separarse del mismo en cualquier momento siempre que no se haya señalado término para la duración del consorcio.

Igualmente preceptúa que cuando un municipio deje de prestar un servicio, de acuerdo con lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y ese servicio sea uno de los prestados por el Consorcio al que pertenece, el municipio podrá separarse del mismo.

(35). La norma aunque, en efecto, refunde las soluciones que se habían aportado por la LRSAL y la Ley 15/2014, también aporta soluciones alternativas, algunas de calado, a las contempladas en las leyes de las que trae causa en diversos aspectos: la propia previsión de supletoriedad de las normas locales, en cuanto a los miembros que pueden constituir el Consorcio (artículo 118.1), en lo relativo a la financiación del consorcio (artículo 122), sujeción a la normas patrimoniales de la Administración a la que está adscrito, nombramiento del liquidador que ahora debe ser un empleado público y que corresponde también a la Administración a la que se adscribe, etc.

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