M.ª Antonia Arias Martínez

La puesta a examen de las competencias municipales en un contexto de crisis: del pacto local a la recentralización competencial.

 26/11/2015
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En este trabajo se analiza la trayectoria competencial de los entes municipales desde el llamado Pacto local, cuyo fin principal era potenciar su autonomía mediante la atribución de competencias que completasen las que aquellos ya ejercían, hasta la configuración del mapa competencial municipal en la actualidad. Para ello se examina el nuevo modelo de competencias diseñado por la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local comprobando como, prácticamente, se suprime la posibilidad de descentralización competencial en los municipios. El trabajo se concluye con el estudio de las disposiciones de desarrollo dictadas por las comunidades autónomas en las que se trata, fundamentalmente, de clarificar la confusa regulación estatal y de bloquear la recentralización competencial pretendida por el legislador básico.

M.ª Antonia Arias Martínez es Profesora Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Vigo

El artículo se publicó en el número 40 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, 2015) (*)

I. CONSIDERACIONES PREVIAS

La reordenación tanto del mapa competencial como de la planta local es un tema de organización territorial que transcurridos más de treinta años desde la aprobación del texto constitucional permanece abierto. Como es sabido, las comunidades autónomas han absorbido todo el protagonismo ganando competencias y recursos dejando a los entes locales en un segundo plano(1). Son muchas las voces que desde diferentes ámbitos, jurídico, político o social han venido reclamando, sin éxito, la necesidad de una reforma estructural de los entes locales(2). En la actualidad, en estrecha conexión con la compleja situación de crisis que vive nuestro sistema económico-financiero las exigencias de reforma local han resurgido con fuerza vinculadas al catálogo de soluciones propuestas para contener el déficit público(3).

Así se sostiene la necesidad de llevar a cabo una reforma de la planta local y de clarificar el actual modelo competencial partiendo de que una parte importante de los presupuestos de los ayuntamientos se dedica a financiar competencias o a prestar servicios que no les han sido asignados específicamente por las leyes, estando ante lo que se ha dado en llamar actividades impropias de los entes locales.

Se parte, desde un punto de vista fundamentalmente político, de que este tipo de actuaciones conllevan la existencia de gastos impropios o no obligatorios siendo, en buena parte, el origen de importantes dificultades financieras(4). Por un lado, los municipios afirman que parte del gasto que aprueban o ejecutan se debe a que otros niveles de gobierno hacen dejación de sus responsabilidades, de modo que aquellos "se ven social y políticamente obligados a prestar dichos servicios no asignados competencialmente, puesto que son las administraciones más próximas al ciudadano y sobre ellos recae directamente la presión de la demanda por dichos servicios". Mientras, desde la perspectiva de las Administraciones de nivel superior, se argumenta que lo que se produce es una asunción voluntaria de competencias legalmente no asignadas a los municipios(5). Parece que, de lo que no hay duda, es de la necesidad de clarificar las competencias municipales y de vincular el sistema competencial municipal al principio de suficiencia financiera(6).

Tomando esta situación de partida, el Tribunal de Cuentas, recomendó replantearse el mapa municipal y racionalizar las estructuras administrativas, además defendió la necesidad de establecer un nuevo sistema de asignación de competencias municipales que clarificase el modelo actual(7).

Por su parte, el gobierno, en estrecha conexión con las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, apuesta por mejorar la competitividad y la eficiencia de las administraciones públicas y por la eliminación de duplicidades y la delimitación de las competencias de la Administración local, con la finalidad de garantizar la sostenibilidad de su financiación(8).

Se parte de la necesidad de clarificar las competencias de los niveles locales del gobierno y erradicar la duplicidad funcional siguiendo el criterio de "una Administración una competencia". Este podríamos decir que es el leitmotiv de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (en adelante LRSAL)(9). Esta norma en su Exposición de Motivos manifiesta que:

“la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local , diseñó un modelo competencial que ha dado lugar a disfuncionalidades, generando en no pocos supuestos situaciones de concurrencia competencial entre varias Administraciones Públicas, duplicidad en la prestación de servicios, o que los Ayuntamientos presten servicios sin un título competencial específico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello, dando lugar al ejercicio de competencias que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas y a la duplicidad de competencias entre Administraciones”.

Así pues, se considera que el sistema competencial local diseñado en la legislación de régimen local era la causa determinante de que en ciertos sectores de actividad se produjesen duplicidades funcionales entre las distintas administraciones territoriales. Por ello, se consideró necesario definir con precisión las competencias que deben ser desarrolladas por la Administración local, diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas.

“Las entidades locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada. Por tanto, solo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”.

El legislador no puede desconocer en el desempeño de dicha tarea de clarificación competencial principios como el de autonomía local, subsidiaridad o el de proximidad en la toma de decisiones. Obviar dichos principios implicaría una vulneración tanto del Texto Constitucional de 1978 como de la Carta Europea de Autonomía Local (en adelante CEAL). En este sentido, cabe recordar que son décadas las que han pasado desde que los entes locales han comenzado a reivindicar con fuerza un proceso de descentralización competencial y la consiguiente dotación presupuestaria desde el Estado y, sobre todo, desde las comunidades autónomas.

Pues bien, en todo este proceso de simplificación competencial en el diseño normativo que se está gestando en la actualidad, cabe preguntarse qué lugar ocupa la descentralización competencial del Estado y las comunidades autónomas hacia los entes locales y, concretamente, en los municipios. Este pretende ser el objeto de estudio de nuestro trabajo. Para ello, se parte del examen del estado de la cuestión en la normativa estatal y autonómica previa a la aprobación de la LRSAL . Con este fin se realiza, en primer término, una breve exposición de los acuerdos adoptados en el marco del llamado Pacto Local y, en segundo lugar, se analizan los preceptos contenidos en los denominados estatutos de segunda generación que se ocupan de regular cuestiones competenciales en el ámbito local. Este es el punto de partida que tomamos para examinar en qué medida la nueva configuración del diseño competencial de los entes municipales comprendida en la actual legislación básica estatal ha supuesto un avance o, por el contrario, un retroceso, frente a las demandas competenciales planteadas por parte de las entidades municipales. A lo largo del año 2014 las comunidades autónomas han ido aprobando las normas de desarrollo de la LRSAL ocupándose, fundamentalmente, con esta regulación de clarificar la confusa regulación estatal y de bloquear la recentralización competencial pretendida por el legislador básico. Por ello, la última parte de este trabajo se dedica a abordar con detenimiento el estudio de esta normativa autonómica.

II. LA DESCENTRALIZACIÓN COMPETENCIAL EN LAS ENTIDADES MUNICIPALES

En el año 2005 el Ministerio de Administraciones Públicas ponía de manifiesto a través del Libro blanco para la Reforma del Gobierno Local que “El modelo de competencias locales vigente en España se ha mostrado insuficiente para satisfacer un mínimo razonable de expectativas: el sector local sigue anclado en la gestión de apenas el 15 por 100 del gasto público (...) Ello es indicativo de que el gasto público no ha sido objeto de descentralización a los municipios de modo paralelo a las demandas que la sociedad plantea a sus ayuntamientos”(10).

Precisamente, con el fin de conseguir ese objetivo de descentralización se inició un proceso de elaboración de pactos locales en las comunidades autónomas con el objeto de poner en marcha la llamada segunda descentralización y estudiar las competencias susceptibles de asignación y los consiguientes problemas jurídicos, económicos y de gestión que pueden derivarse del mismo. Los instrumentos específicos previstos en la mayor parte de los casos se concretan en la transferencia y delegación de competencias.

Así pues, una forma de potenciar la autonomía de los entes locales será mediante la atribución de nuevas competencias en términos de transferencia o delegación que vengan a completar ese irreductible núcleo competencial diseñado por la legislación básica estatal(11).

Como es conocido, las diferencias esenciales entre ambas técnicas son: (i) mientras que la transferencia implica la transmisión de la titularidad de la competencia, la delegación únicamente transfiere el ejercicio, de forma que el delegante mantiene la titularidad; (ii) mientras que la transferencia exige una norma con rango de ley para hacerse efectiva, la delegación se realiza a través de una disposición o acuerdo de delegación y (iii) en cuanto a los controles, mientras que las competencias transferidas son ejercidas sin controles de oportunidad, aunque sí de legalidad, cuando se trata de competencias delegadas, el titular de la competencia se reserva un pleno control, tanto de oportunidad como de legalidad, con el fin de asegurar que el ente delegado ejerce la competencia de conformidad con las directrices establecidas por el delegante. En definitiva, la delegación es más un instrumento de colaboración entre las distintas Administraciones que un mecanismo de transmisión de competencias entre ellas(12) lo que permite afirmar que únicamente la transferencia de competencias implica una efectiva descentralización competencial.

II.1. La descentralización estatal: el llamado Pacto Local

Tras la promulgación de la Constitución las circunstancias histórico-políticas del momento provocaron una comprensible preocupación por construir el Estado de las Autonomías, lo cual produjo el inaceptable, por desmedido, postergamiento del desarrollo de la autonomía local(13). No obstante, una vez consolidadas las comunidades autónomas era necesario llevar a cabo una profunda reordenación del sistema financiero(14) y competencial de los entes locales. A ello ya se hacía referencia expresa en la Exposición de Motivos de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LBRL donde se apuntaba que "han transcurrido más de doce años desde la aprobación de la Ley 7/1985 y desde distintos sectores, entre los que se encuentra la Federación Española de Municipios y Provincias, se ha criticado que, ni por parte del Estado, ni de las Comunidades Autónomas, al legislar en los ámbitos materiales señalados en el artículo 25 de dicha ley, se desarrolló de forma sustantiva la atribución de competencias a los municipios, por lo que, durante este periodo, se vino generando un movimiento reivindicativo municipal para la consecución de un nuevo marco de las competencias que procure una mayor descentralización hacia los municipios".

En estrecha conexión con la demanda de descentralización competencial desde el Estado y, principalmente, las comunidades autónomas hacia los entes locales se situaban, como ha puesto de manifiesto un destacado sector de la doctrina, los postulados relativos al principio de subsidiariedad(15) y la Administración Única(16), conceptos previamente utilizados con la misma finalidad por las comunidades autónomas frente al Estado.

Todas estas circunstancias y principios son los que llevaron a los entes locales a reivindicar ante el Estado y las comunidades autónomas la realización de un proceso descentralizador que hiciese realidad la autonomía proclamada y garantizada por la Constitución de 1978. Nace así, en el ámbito de la Asamblea extraordinaria de la FEMP celebrada en A Coruña en noviembre de 1993 la idea de un gran Pacto Local entre la Administración estatal, autonómica y local(17).

Todo ello derivará en la aprobación de un paquete normativo que finalmente no aborda, salvo de forma muy incidental, el grueso de las demandas propuestas desde la FEMP. Se trataba de un conjunto de medidas fundamentalmente procesales o formales, que no suponían, en ningún caso, una mayor atribución competencial ni una mejora del sistema de financiación local. Se trata, como señaló CASTELAO RODRÍGUEZ, de simples "normas de funcionamiento"(18). De todos modos, como ya señaló en su momento la doctrina más autorizada el déficit del pacto local en lo competencial obedece claramente a que el principal acervo de esta naturaleza, que es de índole ejecutiva, corresponde mayoritariamente a las comunidades autónomas"(19). Por lo tanto, deben ser cada uno de los distintos gobiernos autonómicos quienes hagan suyas, políticamente, las exigencias de fortalecimiento competencial de las instancias locales "a partir de Pactos Locales Territoriales de carácter diferencial, heterogéneo y, previsiblemente, desigual, que respondan a los ámbitos y marcos propios de cada realidad autonómica"(20). Por ello se aludía al carácter bifásico del Pacto local cuya segunda fase no podía cerrarse con un único pacto sino con la negociación de diecisiete acuerdos que deberían gestarse en el seno de las diecisiete comunidades autónomas.

Así pues, el objeto de los pactos locales autonómicos debería ser la descentralización de competencias autonómicas a favor de los entes locales situados dentro del territorio de la comunidad correspondiente. Lo más característico del Pacto Local será la atribución de competencias que vengan a completar las que ya ejercen los entes locales y que les permitan potenciar su autonomía. Corresponde a cada comunidad autónoma la toma de decisión sobre la puesta en marcha de la descentralización y la manera de llevarla a término. Asimismo también es responsable de los términos en los que se va a realizar.

II.2. La descentralización autonómica: los estatutos de segunda generación

Las diferentes comunidades autónomas o bien no han empezado o se encontraban, en los primeros momentos del estallido de la crisis económica actual, en los albores de la elaboración o tramitación de los procedimientos de descentralización de competencias a los entes locales(21). Lo que nos permite afirmar que la ejecución del proceso de descentralización de competencias autonómicas a favor de los entes locales todavía no era una realidad(22). Los principales problemas que se presentaban para la realización del Pacto Local en esta segunda fase eran principalmente (i) la falta de una voluntad política clara por parte de las Comunidades Autónomas, (ii) la ausencia de criterios compartidos sobre cuáles han de ser las competencias objeto de descentralización y (iii) cuáles son los entes locales que han de resultar afectados por todo este proceso(23). A estos problemas hay que añadir, tras la modificación de la LBRL (iv) la reordenación del sistema competencial local realizado por la LRSAL con el fin de hacer efectivo el principio de “una Administración una competencia” que le ha servido al legislador estatal como excusa para acometer un recorte sustancial de la autonomía local desde el punto de vista competencial.

Así pues, en la actualidad, junto al gran problema que supone la "asimetría del mapa municipal" que dificulta enormemente la atribución competencial a los entes locales nos encontramos con los impedimentos derivados de reordenación competencial municipal llevada a cabo por la LRSAL , aprovechando el pretexto de las exigencias derivadas de la situación económica actual que demandan la garantía de un control financiero y presupuestario más riguroso.

Por lo que se refiere a la asimetría del mapa municipal, esto es, la existencia dentro de cada Comunidad Autónoma de pequeños, medianos y grandes municipios, si bien es un obstáculo entendemos que se puede superar mediante la aplicación del principio de diferenciación(24) a la hora de llevar a cabo la atribución competencial a los entes locales(25). La concesión de competencias no puede ser homogénea sino que habrá que valorar determinadas variables. Entre ellas se encuentra (i) el interés del ente municipal en asumir, en atención a las necesidades de sus ciudadanos, determinadas competencias y (ii) la capacidad de gobierno y administración del ente local para gestionar la competencia que reclama(26). Parece que el elemento más relevante para la determinación de la capacidad de gestión de los Municipios viene determinado por su dimensión geopoblacional(27). En definitiva, es plenamente viable el establecimiento de diferentes regímenes competenciales de los municipios, según su mayor o menor complejidad organizativa o volumen de población.

En cuanto al problema derivado de la reordenación del sistema competencial municipal llevada a cabo por la LRSAL bajo el pretexto de cumplir los ajustes legislativos que exigen las difíciles circunstancias económicas actuales, el legislador estatal obstaculiza, como más adelante examinaremos, el desarrollo de esta segunda descentralización en un Estado que el Texto Constitucional califica como Estado social de derecho.

No obstante, antes de adentrarnos en el estudio detenido de la LRSAL y las posibilidades de hacer efectiva esta segunda descentralización, examinaremos las previsiones de descentralización competencial de las comunidades autónomas hacia los entes municipales contenidas en los estatutos de autonomía.

Todos los estatutos de autonomía hacen referencia expresa, con mayor o menor grado de detalle, al régimen local(28). En este momento nos centraremos en las disposiciones relativas a cuestiones competenciales en materia local contenidas en los estatutos denominados de segunda generación, lo que nos permitirá ver en qué medida se ha avanzado a nivel estatutario en la descentralización competencial municipal en el ámbito autonómico.

Respecto a la legislación autonómica de régimen local ya es sabido que las disposiciones estatutarias operan como un mínimo indisponible para el legislador autonómico. En cuanto a la relación existente entre los estatutos y la legislación básica de régimen local tras analizar las posiciones doctrinales y jurisprudenciales(29) hemos concluido que la legislación básica de régimen local y las disposiciones estatutarias que contengan un catálogo de competencias locales pueden convivir en la medida que estas mantengan o, en su caso, añadan un plus a la autonomía local garantizada por aquella. Esto quiere decir que "un eventual conflicto normativo se ha de resolver conforme al principio de autonomía (art. 137 CE), esto es, mediante la aplicación preferente de la norma (estatutaria o estatal) que incluya un estándar más elevado de autonomía local"(30). En definitiva, de lo que se trata es de favorecer la autonomía local desde el punto de vista competencial.

En las líneas que siguen se expone, siguiendo el orden cronológico de reforma de los diferentes estatutos de autonomía, en qué medida se ha tratado de garantizar, vía estatutaria, competencias a los entes municipales.

- El Estatuto valenciano en su artículo 64.2 establece que:

- Les Corts impulsarán la autonomía local, pudiendo delegar la ejecución de las funciones y competencias en aquellos ayuntamientos y entes locales supramunicipales que, por sus medios, puedan asumirlas, asegurando la debida coordinación y eficacia en la prestación de los servicios.

- La distribución de las responsabilidades administrativas entre las diversas administraciones locales ha de tener en cuenta su capacidad de gestión y se rige por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo que establece la Carta europea de la autonomía local y por el principio de diferenciación, de acuerdo con las características que presenta la realidad municipal.

- Mediante ley de Les Corts se procederá a la descentralización en favor de los ayuntamientos de aquellas competencias que sean susceptibles de ello, atendiendo a la capacidad de gestión de los mismos. Esta descentralización irá acompañada de los suficientes recursos económicos para que sea efectiva(31).

Si bien el precepto no blinda las competencias locales, sí existe, de acuerdo con el tenor literal del mismo, una obligación de descentralizar ("se procederá a la descentralización" en atención a "la capacidad de gestión"). También es reseñable la alusión al principio de subsidiariedad aunque sea, únicamente, como principio inspirador de la distribución de responsabilidades entre las distintas administraciones locales. No obstante, una interpretación conjunta del precepto y de la CEAL determinando que “el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos”, permite entender que dicho principio también debe regir la distribución competencial entre la comunidad autónoma y los municipios que la integran(32).

- El Estatuto catalán en su artículo 84 bajo la rúbrica “las competencias locales” dispone:

1. El presente Estatuto garantiza a los municipios un núcleo de competencias propias que deben ser ejercidas por dichas entidades con plena autonomía, sujeta sólo a control de constitucionalidad y de legalidad.

2. Los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias sobre las siguientes materias en los términos que determinen las Leyes :(...)

3. La distribución de las responsabilidades administrativas en las materias a que se refiere el apartado 2 entre las distintas administraciones locales debe tener en cuenta su capacidad de gestión y se rige por las Leyes aprobadas por el Parlamento, por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo establecido por la Carta Europea de la Autonomía Local, por el principio de diferenciación, de acuerdo con las características que presenta la realidad municipal, y por el principio de suficiencia financiera.

4. La Generalitat debe determinar y fijar los mecanismos para la financiación de los nuevos servicios derivados de la ampliación del espacio competencial de los gobiernos locales(33).

Este estatuto al igual que el valenciano pone de manifiesto la convicción de que hay que descentralizar en las corporaciones locales. Sin embargo, como manifiesta DE LA CUADRA “tampoco avanza mucho más, en términos de un supuesto blindaje de competencias locales”(34). En efecto, cabe observar que las competencias que aparecen en este listado no se atribuyen a los municipios sino a los “gobiernos locales de Cataluña”. Asimismo, al igual que hace la LBRL, el estatuto se remite al legislador sectorial para que este determine las competencias que les corresponden a los entes locales en estas materias.

Por otra parte, según el tenor literal del precepto, el legislador ha de tener en cuenta los principios establecidos en el apartado 3º del artículo 84 arriba transcrito. De entre estos principios cabe resaltar la referencia realizada al principio de subsidiariedad como criterio de reparto de competencias. Entendemos, a pesar del tenor literal del precepto que, como en el caso del estatuto valenciano, dicho principio también es de aplicación entre Comunidad Autónoma y entes locales.

- El Estatuto de autonomía de las Illes Balears en su artículo 75.5 dispone que:

Además de las competencias derivadas de la legislación básica del Estado y de la legislación sectorial, corresponde a los municipios el ejercicio de las que puedan ser delegadas por el Estado, por la Comunidad Autónoma, por los Consejos Insulares y por otras Administraciones. La delegación de competencias a los municipios debe ir acompañada de los medios económicos, personales y materiales adecuados y suficientes(35).

Este estatuto a pesar de que en su artículo 70 relaciona las competencias propias de los Consejos insulares, para la determinación de las competencias municipales se remite a la legislación básica del Estado y al legislador sectorial.

- El estatuto andaluz se refiere a “las competencias propias de los municipios” en su artículo 92 mientras que en su artículo 93 regula “la transferencia y delegación de competencias en los Ayuntamientos”. Conforme al apartado primero del artículo 92 “El Estatuto garantiza a los municipios un núcleo competencial propio que será ejercido con plena autonomía con sujeción sólo a los controles de constitucionalidad y legalidad. En su apartado segundo dispone que los “Ayuntamientos tienen competencias propias sobre las siguientes materias, en los términos que determinen las leyes:(...)” (36).

Este precepto supone un tímido avance al determinar en el Estatuto la necesidad de que tengan competencias las corporaciones locales en las materias relacionadas en el mismo. Sin embargo, al disponer que en dichas materias los ayuntamientos tendrán competencias propias “en los términos que determinan las leyes”, no se blinda, una vez más, el ámbito competencial municipal(37).

No obstante, sí supone un mayor progreso el artículo 93 del Estatuto que al regular la transferencia y delegación de competencias a los ayuntamientos determina que estos “pueden seguir políticas propias” (38) en las competencias transferidas o delegadas que es lo que más se ajusta a la autonomía local y al mismo tiempo lo distingue de otros estatutos autonómicos(39).

- El Estatuto de Aragón, bajo la rúbrica “Principios y relaciones entre la Comunidad Autónoma y los entes locales”, dispone en su artículo 85 que:

1. La actividad de las entidades territoriales aragonesas se desarrollará bajo los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y diferenciación.

2. La Administración de la Comunidad Autónoma y las entidades locales ajustarán sus relaciones a los criterios de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.

3. La Comunidad Autónoma podrá, mediante ley de Cortes de Aragón, aprobar la distribución de responsabilidades administrativas entre los distintos niveles de organización territorial, de acuerdo con la legislación básica estatal, respetando la autonomía constitucionalmente garantizada y previendo los medios de financiación suficientes para que pueda llevarse a cabo su ejercicio(40).

Una vez más se alude, vía estatutaria, a la subsidiariedad, proporcionalidad y diferenciación como principios inspiradores de la actividad de las entidades territoriales aragonesas. Sin embargo, como en normas estatutarias anteriores, el principio de subsidiariedad sería aplicable, conforme el tenor literal del precepto, a las relaciones entre “entidades territoriales aragonesas”, esto es, entre diputaciones y ayuntamientos no, por lo tanto, a las relaciones Comunidad Autónoma entes municipales. Por la misma razón, tampoco supone ningún progreso en el blindaje competencial de los entes locales, el contenido del apartado tercero del precepto transcrito al disponer que la Comunidad podrá aprobar la distribución de responsabilidades administrativas entre los distintos niveles de Administración territorial (¿Diputaciones y ayuntamientos?) de acuerdo con la legislación básica respetando la autonomía constitucional(41).

- El Estatuto de Castilla y León(42) se refiere a las competencias municipales en su artículo 45 y dedica el artículo 50 a prever la transferencia y delegación de competencias de la Comunidad a los entes locales. A diferencia de otros Estatutos, no contiene una relación de las competencias municipales propias(43), en cambio sí realiza una referencia implícita al principio de subsidiariedad poniendo de manifiesto que los municipios tienen competencias en todo lo que no esté atribuido a otra Administración(44). Además, está prevista la transferencia de competencias a los municipios lo que evidencia, como ya se ha puesto de manifiesto, una nueva sensibilidad al respecto(45).

- El Estatuto de autonomía de Extremadura(46) también renuncia expresamente a establecer un listado de competencias propias de los municipios, reenviando la cuestión a una Ley autonómica aprobada por mayoría absoluta de la Asamblea(47). No obstante, es encomiable, una vez más, la previsión estatutaria de transferencia o delegación en las entidades locales de Extremadura de facultades sobre materias de competencia de la Comunidad Autónoma(48).

Tras esta breve exposición de las referencias contenidas en los distintos estatutos de segunda generación a la descentralización competencial autonómica en los entes municipales, cabe concluir que son pocos los avances al respecto ya que la mayoría de estos textos estatutarios no contiene una relación de las competencias propias de los entes municipales y aquellos que sí se detienen en la realización de dicha enumeración material remiten al legislador ordinario la determinación de los términos en que les corresponden a los entes locales competencias en estas materias sin blindar, por lo tanto, el ámbito competencial municipal. No obstante, es loable, a nuestro juicio, las referencias expresas o implícitas que los estatutos realizan al principio de subsidiariedad como principio rector de las relaciones entre la Comunidad Autónoma y los entes municipales. Este principio exige que sea el nivel superior el que tenga que justificar la razón de no descentralizar competencias en cada uno de los ámbitos de la acción pública. Como se ha puesto de manifiesto “la carga de la prueba de por qué se ejercen competencias, en otro nivel distinto del local recae sobre aquel que pretende ejercer o atribuir la competencia a ese otro nivel. Normalmente será pues el que está en un nivel superior el que debe justificar el porqué de reservarse para sí o para otro nivel superior al local la competencia”(49). Este entendemos que es, en esencia, el espíritu del Pacto Local que dónde mejor se veía reflejado era en la propuesta de reforma del Estatuto de Castilla-La Mancha que, como es sabido, finalmente no ha sido aprobada(50). En este texto se hacía referencia a las posibilidades de transferencia y delegación de competencias de la Comunidad Autónoma a las corporaciones Locales(51). Se alude al principio de subsidiariedad(52) que determina el carácter preferente en el ejercicio de las competencias por parte de los entes locales y, finalmente, realizaba un listado de las materias en las que corresponde competencias a las Corporaciones Locales(53).

III. REDEFINICIÓN DEL MARCO LEGAL QUE RIGE LA ATRIBUCIÓN COMPETENCIAL A LOS ENTES LOCALES TRAS LA LRSAL

El constituyente, como es sabido, no define el ámbito competencial propio de actuación de los entes locales pero sí garantiza su autonomía (art. 140CE ). Esta, como se pone de manifiesto en el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, debe asociarse indeleblemente a la gestión de intereses del ente del cual se predica. Y puesto que no cabe hablar de gestión de intereses sin que se ostenten las competencias necesarias para ello, se entiende que la autonomía local proclamada en nuestra Constitución presupone un contenido competencial sobre el que proyectarse(54). Tampoco su norma de cabecera, la LBRL , ofrece, como es sabido, una lista determinada y formal de competencias locales. De modo que la efectividad de dicha autonomía constitucionalmente garantizada debe asegurarse, conforme establece su artículo 2 mediante la participación de los municipios, provincias e islas en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses. Para ello, la legislación tanto estatal como autonómica, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, atribuirá a los entes locales las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, "de conformidad con los principios de descentralización, (máxima) proximidad(55), eficacia y eficiencia y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. Así pues, las leyes sectoriales además de guiarse por un principio de descentralización y proximidad también han de tener en cuenta los criterios de sostenibilidad financiera, eficacia y eficiencia tratando de compaginar dichos principios(56).

En este contexto se enmarcaba el artículo 25 de la LBRL que en su apartado primero contenía, a juicio de la doctrina mayoritaria, una competencia general municipal sin más límite que las competencias atribuidas a la legislación estatal y a la autonómica. Esto implicaba que el ayuntamiento podía adoptar múltiples y heterogéneas iniciativas, con el fin de satisfacer el interés general de los vecinos en todos aquellos ámbitos de actuación que no estuviesen reservados a otra Administración(57).

Se puede comprobar como tras la redacción de dicho apartado por la LRSAL existen en su literalidad pequeñas y, a la vez, significativas omisiones léxicas y la introducción de una breve, pero reveladora, precisión terminológica: “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover (toda clase de) actividades y prestar (cuantos) los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo” (art. 25.1) .

Por un lado, se suprimen los términos “toda clase de (actividades)” y “cuantos (servicios públicos)”, lo cual es ya una clara muestra de los tintes limitadores de la reforma respecto a la asunción competencial por parte de los entes locales(58). Por otro lado, la inclusión del requisito “en los términos previstos en este artículo” permite poner en cuestión si, tras la aprobación de esta norma, el precepto continúa encerrando una cláusula general de competencia municipal.

Una interpretación finalista de la norma en la que se han de tener en cuenta tanto los objetivos que persigue el legislador manifestados en el Preámbulo de la LRSAL , como el tenor literal del precepto transcrito permite prever que, tras la nueva redacción, los municipios podrán promover las actividades y prestar los servicios que contribuyan a satisfacer las aspiraciones de la comunidad vecinal ejerciendo, en los términos que determine el legislador sectorial autonómico o estatal, competencias en las materias relacionadas en el apartado segundo del mencionado artículo, competencias que deberán ser atribuidas por una ley que evalúe “la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera” (art. 25.3) y que, asimismo, garantice “que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública”.

Cabe observar como la competencia general se convierte ahora en un simple pórtico de las competencias que a continuación se relacionan en el apartado 2 del artículo 25 (59) con el consiguiente efecto reductor de la autonomía local. Corresponderá, en su caso, al Tribunal Constitucional determinar si esta limitación supone o no una vulneración de la garantía institucional de la autonomía local(60). Cabe prever, no obstante, a la vista de los pronunciamientos previos del Alto Tribunal, que dicha reducción es constitucionalmente aceptable ya que no priva a la institución de sus posibilidades de existencia real y permite su recognoscibilidad conforme la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar.

Por otra parte, la LBRL con anterioridad a su modificación por la LRSAL preveía en su artículo 28 que los municipios pudiesen realizar actividades complementarias de las propias de otras administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente. Este precepto permitía a los municipios actuar en ámbitos que son de la competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas siempre que ello no supusiese un menoscabo o constituyese un obstáculo para la realización de las actividades o prestación de servicios que correspondiese a aquellas(61). Esto quiere decir que la norma alude a una complementariedad respecto de la legislación sectorial reguladora de las competencias propias de las otras Administraciones públicas sobre las materias que en el mismo se citan(62). Tras la aprobación de la LRSAL, con esa intención reductora de las competencias locales, se suprime el artículo 28 de la Ley de bases al considerar el legislador del 2013 que las actividades complementarias aquí previstas pueden generar duplicidades administrativas(63).

No obstante, las normas autonómicas de administración local que contienen cláusulas similares a la establecida en el derogado artículo 28 , mantienen su vigencia y aseguran esa competencia municipal “complementaria”(64) en la medida en que dichas cláusulas autonómicas redundan en beneficio de la autonomía local(65). Ahora bien, estas previsiones autonómicas permitirán a los municipios el desempeño de actividades complementarias pero ejercidas, en todo caso, en el marco de las limitaciones establecidas en la legislación básica estatal, de modo que no será posible dicha asignación competencial, bajo el paraguas de estas cláusulas, si la misma da lugar a duplicidades funcionales e implica algún desequilibrio financiero.

III.1. La reducción de la garantía competencial mínima de las entidades locales

La LRSAL mantiene en su artículo 7.1 dos tipos de categorías competenciales municipales: las propias y las delegadas. En atención a las críticas vertidas tanto por la doctrina científica como por el Consejo de Estado, se elimina del texto legal el concepto “competencias impropias”(66) previsto en el anteproyecto. En su lugar se prevé que las entidades locales podrán ejercer competencias “distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”. Por lo que se refiere a las competencias propias, como se sabe, estas sólo podrán ser determinadas por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, mientras que las atribuidas por delegación se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación con sujeción a las reglas establecidas en el artículo 27 de la LBRL.

En relación con estas dos categorías competenciales cabe recordar que la CEAL en el apartado 1º de su artículo tercero señala que por “autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las colectividades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes". Por lo tanto, los entes locales tendrán su propio ámbito competencial y, como sostiene la doctrina más autorizada(67) y la jurisprudencia constitucional(68), el núcleo competencial reclamado por la garantía institucional tendrá que ser necesariamente traducido en el tipo de competencias que la LBRL califica como propias(69).

III.1.1.Las competencias propias

A pesar de los pronunciamientos doctrinales, legales y jurisprudenciales el legislador de 2013 reduce la relación de materias comprendidas en el apartado segundo del artículo 25 de la LBRL en las que el legislador sectorial, estatal o autonómico, habrá de atribuir, conforme a la legislación básica de régimen local competencias propias a los entes municipales(70). Así determina que "el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...)". Cabe resaltar la manifestación expresa del carácter de "propias", que deberá corresponder a las competencias que el Municipio ejerza en el marco del catálogo de materias incluido en el apartado segundo del mencionado artículo 25. Por otro lado, se observa como la LRSAL realiza no sólo una reducción sino también una concreción de las competencias propias que el legislador sectorial debe atribuir a los entes municipales(71). Al respecto cabe recordar que en relación con este precepto la jurisprudencia constitucional manifiesta que: "(...) Se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia"(72).

De acuerdo con este pronunciamiento del Tribunal Constitucional, la ley de 2013 excede en su papel de legislación básica ya que debe ser el legislador autonómico el que determine dentro de las materias de su exclusiva titularidad qué competencias le corresponden a los entes municipales. Por otra parte, y en contra del pronunciamiento del Consejo de Estado(73), cabe afirmar que el art. 25.2 LBRL es, incuestionablemente, una norma de garantía de la autonomía local y no una norma de atribución competencial(74). En este sentido, el propio Tribunal Constitucional señala que, si bien la LBRL puede contener reglas sobre la forma de asignación de competencias locales, corresponde a las comunidades autónomas, en materias de su exclusiva titularidad, la determinación de las competencias municipales(75). En consecuencia, la LBRL no enuncia las competencias municipales sino las materias de interés local en las que necesariamente las leyes sectoriales estatales y autonómicas deben atribuir a los municipios su propio ámbito competencial. Por ello, como señala VELASCO CABALLERO, tras la modificación por la LRSAL del artículo 25.2 de la LBRL, “el Estado habrá reducido la garantía legal de la autonomía local, pues ya no impondrá a las leyes autonómicas (las de régimen local y las de desarrollo) la necesidad de que atribuyan competencias suficientes a los municipios”(76).

Sin embargo, el sistema de atribución competencial municipal diseñado por el bloque de la constitucionalidad no impide a las comunidades autónomas atribuir a los municipios competencias al margen de la lista de materias en las que “en todo caso” deberán tener algún tipo de intervención conforme al artículo 25.2 (77). En efecto, la expresión “en todo caso”, contenida en el apartado 2º del citado artículo 25 , implica que los entes municipales necesariamente han de ejercer competencias en los términos de la legislación del Estado y/o de las comunidades autónomas en los ámbitos materiales relacionados en dicho precepto pero, al mismo tiempo, no impide que el legislador sectorial reconozca a los municipios competencias en sectores de actividad que no estén incluidos en dicho catálogo y sobre las que el legislador sectorial autonómico o estatal tenga atribuidas competencias de acuerdo con el marco constitucional de distribución competencial(78).

Conforme al apartado tercero del citado artículo 25 , la ley de asignación deberá "evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera" (art. 25.3 ). No se hace referencia, en coherencia con el carácter limitador que el nuevo texto impone a las competencias locales, al principio de "máxima proximidad de la gestión administrativa" a los ciudadanos(79) y, en su lugar, se exige el respeto a los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Esto quiere decir que las competencias serán ejercidas no por el nivel administrativo más próximo a los ciudadanos que demandan la realización de la actividad o la prestación del servicio, sino por aquel nivel que sea más eficiente. Es cuestionable que se pueda soslayar un principio incorporado junto con el principio de subsidiariedad(80) a nuestro ordenamiento jurídico e invocado, si bien de forma limitada ("proximidad"), por el artículo 2º de la LBRL como principio informador de la atribución competencial local. Asimismo, será difícil obviar “la propia naturaleza del mundo local, donde muchas veces es más importante -y no necesariamente insostenible- la proximidad, cercanía y rapidez en las respuestas (en la gestión administrativa) que un análisis heterónomo de beneficios y costes”(81).

Además, conforme al citado artículo 25.3 , la asignación competencial a los entes municipales por parte del legislador sectorial también debe ajustarse a los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, por ello, el artículo 25 en su apartado 4 requiere que la ley sectorial determinante de las competencias locales vaya "acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las administraciones públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad. La Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas". Según el tenor literal del precepto, la atribución competencial no se puede llevar a cabo en aquellos casos en los que el ejercicio de las competencias por parte de los entes locales implique un mayor gasto que la actuación autonómica o estatal en dichos ámbitos. En definitiva, el principio de descentralización debe sacrificarse para hacer efectivo el de eficiencia y sostenibilidad financiera(82). A nuestro juicio, ello podría implicar dejar sin efecto el principio constitucional de autonomía local. Hay que tener en cuenta que la descentralización de competencias tiene sentido en aquellas materias que sean de interés primordialmente local. En estos ámbitos, la descentralización competencial tiene para el ayuntamiento la ventaja de que una asignación formal, expresa, de competencias sobre la materia en las que ya viene desarrollando su actividad, implicaría la obtención de una vía adicional de financiación(83).

También las leyes sectoriales han de guiarse en el proceso de atribución competencial por el principio de eficacia al que hace referencia el artículo 2º de la ley en cuanto que principio informador, junto con los de descentralización, proximidad y eficiencia, de la asignación competencial a los entes locales. Es posible que razones de eficacia redunden en una mayor descentralización, siendo muy complicado en determinados supuestos, sobre todo en aquellos estrechamente relacionados con el estado de bienestar, primar razones de sostenibilidad financiera y de eficiencia por encima de la eficacia y la descentralización.

El 5º y último apartado del artículo 25 dispone, con la finalidad de evitar las duplicidades administrativas, que la "Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública". De acuerdo con este precepto, la ley sectorial deberá establecer en cada materia que regule las precisas competencias que corresponde ejercer en dicho sector de actividad a los entes locales y asegurarse que en ningún caso sean coincidentes con las correspondientes competencias autonómicas o estatales en la materia de que se trate.

Teniendo en cuenta la complejidad de nuestro sistema de distribución competencial, la separación nítida y precisa, en un determinado ámbito material, de las competencias locales y autonómicas no está exenta de dificultad. Sin embargo, la efectividad de la garantía constitucional de la autonomía local exige que los entes locales dispongan de un cuadro competencial claro acompañado de la financiación necesaria para poder ejercitarlo. Por otro lado, si bien las duplicidades no son aceptables para el legislador de 2013, entendemos que, en cambio, sí es admisible el ejercicio de competencias repartido entre varias administraciones públicas sobre un concreto sector de actividad. Así pues, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 25.5 , el legislador sectorial podrá apostar por la descentralización acompañada, por supuesto, de la consiguiente financiación, en aquellos ámbitos en los que la actuación municipal sea más adecuada para atender las necesidades ciudadanas.

III.1.2. Las competencias delegadas.

Los entes municipales podrán ejercer, junto a las competencias propias competencias delegadas (artículo 7 apartado primero) por el Estado y por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias. Los términos de la delegación son los establecidos en el artículo 27 de la LBRL que, tras la redacción otorgada al mismo por la LRSAL, además de requerir que aquella vaya acompañada de la correspondiente financiación(84), exige que mejore la eficiencia de la gestión pública, contribuya a eliminar duplicidades administrativas y sea acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Además, el ajuste de la delegación a estos principios deberá acreditarse en una memoria económica que acompañará a la delegación y en la que se habrá de valorar “el impacto en el gasto de las Administraciones públicas afectadas sin que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto de las mismas”.

La nueva redacción de este artículo 27 pone de manifiesto una evidente modificación sustancial de los principios que hasta ahora inspiraban la técnica de la delegación. Cabe recordar que en la versión de la LBRL anterior a la aprobación de la LRSAL , la delegación del ejercicio de competencias estatales, autonómicas o de otras entidades locales en materias que afectasen a “los intereses propios de los municipios” era posible siempre que ello supusiese una mejora en la “eficacia de la gestión pública” y se alcanzase una “mayor participación ciudadana”. Las referencias que hemos entrecomillado se han eliminado por completo en su redacción actual aludiendo ahora, como se ha señalado, a la consecución de objetivos de exclusivo carácter económico, como son los de "mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera". Estas modificaciones introducidas en el umbral mismo del precepto evidencian el cambio radical que experimenta la configuración de la delegación competencial en el ámbito local. Ya no será una técnica de ampliación del poder local que le permita gestionar, conforme a los principios de eficacia y máxima proximidad, competencias en ámbitos materiales de interés municipal(85) sino más bien, como señala VELASCO CABALLERO, un instrumento de reducción de costes en la gestión de competencias autonómicas y estatales(86). En las delegaciones los objetivos de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera se sobreponen al interés local, la participación vecinal y la eficacia en la gestión. En definitiva, con la nueva regulación se soslayan los criterios de rapidez, cercanía y participación en la realización de las actividades y prestación de servicios de interés local.

Por otra parte, en su apartado tercero el artículo 27 contiene un listado indicativo y abierto de competencias delegables en los municipios por parte de la Administración del Estado y de las comunidades autónomas. Aunque el legislador estatal no lo pone de manifiesto, cabe entender que la delegación podrá alcanzar las competencias relacionadas en el mencionado precepto siempre y cuando la legislación sectorial, autonómica o estatal no atribuya su titularidad a los municipios como propia. Si con la asignación de competencias a los entes municipales se cumplen los objetivos económicos de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad, y no se originan duplicidades administrativas, carece de lógica jurídica y justificación económica que esas competencias se ejerzan como delegadas(87). Como hemos apuntado al comienzo de este apartado, el principio constitucional de autonomía local limita el posible campo de las delegaciones en la medida que su efectividad exige que el núcleo competencial municipal venga determinado por competencias que tengan el carácter de propias(88). Desde este punto de vista, las actuaciones por delegación son, en sí mismas, una negación de la autonomía local, en la medida en que en estos supuestos la Administración local actúa como Administración indirecta de la Comunidad Autónoma.

III.1.3. Las competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación

Finalmente, la Ley junto a las competencias propias y las delegadas prevé en el apartado cuarto del artículo 7 las competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación que podrán ejercer las entidades locales cuando (i) no pongan en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con las determinaciones de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; y (ii) no incurran en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. En consecuencia, los municipios podrán ejercer competencias sobre cualquier materia que no tenga la condición de propia o delegada siempre que se cumplan los requisitos citados.

Se puede entrever que las competencias "distintas de las propias y de las delegadas" previstas en este nuevo apartado pueden suplir u ocupar el espacio que dejan vacante las competencias complementarias del suprimido artículo 28 de la LBRL. Para poder ejercer estas competencias será necesario demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos a través de los correlativos informes de carácter necesario y vinculante, (i) de la Administración competente por razón de la materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y (ii) de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

Se parte, como ya se ha señalado, de que las duplicidades competenciales son una de las causas determinantes de la situación de deterioro financiero y económico de los entes municipales. No obstante, a mi juicio, es indispensable que los servicios se presten y respondan, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, de forma efectiva a las demandas ciudadanas. En este sentido la Ley gallega 5/2014 de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la ley 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local en su artículo 4 bajo la rúbrica "Apreciación de la inexistencia de duplicidad en la prestación de servicios o en la realización de actividades" si bien señala que las prestaciones de servicios y las actividades proyectadas no podrán suponer la existencia de duplicidades por la ejecución simultánea de los mismos servicios o actividades por otra Administración pública, también dispone que habrá que tener en cuenta los concretos servicios o actividades que se pretende realizar, en atención a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia y atendiendo, en particular, a la satisfacción de la demanda no cubierta plenamente por los servicios existentes.

Esta breve descripción de la situación actual y previsiblemente futura del diseño competencial municipal parece indicar que los entes municipales prestarán los servicios obligatorios y ejercerán las competencias propias y, con sujeción a las reglas establecidas en el artículo 27 , podrán ejercer también las atribuidas por delegación. Y una vez garantizada la sostenibilidad financiera de las actividades que encajen en estas categorías normativas podrán ejercer las que la LRSAL denomina "competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación". En definitiva, "la ley pretende reducir las competencias propias, dificultar las delegadas y sujetar a requisitos onerosos las impropias". En consecuencia, se puede concluir que la LRSAL delimita de forma más restringida la garantía institucional de la autonomía local en la vertiente competencial y, parece limitar, hasta casi eliminar, la posibilidad de descentralización competencial(89).

No cabe duda de que el marco competencial local se basa en un sistema de atribución muy complejo producto de la actuación del legislador estatal y, sobre todo, autonómico que sitúa a los municipios en una posición de dependencia de estos los niveles de gobierno. Es además un sistema que no ofrece seguridad a la hora de determinar cuáles son, efectivamente, las responsabilidades a las que el ente local debe hacer frente y la LRSAL no parece que lo aclare.

III.2. De la reducción a la recentralización competencial

Hemos visto como la LBRL distingue entre competencias municipales propias y delegadas. Las propias deben ser atribuidas por ley estatal o autonómica, en función de la distribución competencial realizada por el bloque de la constitucionalidad. Estas competencias transferidas a través de la ley "se ejercen en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas" (art. 7.2 LBRL). A través de la transferencia se produce una auténtica descentralización competencial en favor de los entes municipales. De ahí que se prefiera la transferencia a la delegación como técnica de ampliación del ámbito competencial local(90). No obstante, si la LBRL se mostraba "tímida" en las previsiones relacionadas con la transferencia competencial a los Municipios(91), tras la LRSAL se cierra la puerta a la descentralización de competencias a través de la técnica de la transferencia.

En este sentido, las Disposiciones transitorias 1ª y 2ª de la LBRL disponen la asunción por las comunidades autónomas de la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio en materia de salud y servicios sociales. Como es sabido, se trata de materias cuyo contenido se ha visto recortado o suprimido por el legislador de 2013 del listado contenido en el nuevo artículo 25.2 de la LBRL. Sin embargo, como se ha reseñado, este precepto no contiene un listado de competencias municipales sino una relación de las materias de interés municipal en las que la legislación sectorial (autonómica o estatal) ha de reconocer competencias a los municipios, por lo tanto este precepto al reducir el elenco de materias de interés municipal de su listado no está suprimiendo competencias municipales porque, como ya se ha apuntado, no es una norma de atribución competencial sino una norma de garantía de la autonomía local y las comunidades autónomas a través de su legislación de régimen local y legislación sectorial podrán mantener las competencias municipales en dichos ámbitos. Por tanto, como sostiene el profesor VELASCO CABALLERO, la supresión de la competencia municipal en estas materias la realizan, sin lugar a dudas, las Disposiciones citadas que a su vez, de forma simultánea, se las atribuyen a las comunidades autónomas(92).

Estos traslados, de dudosa constitucionalidad(93), suponen, sin lugar a dudas, una recentralización en esta materia. El legislador estatal transfiere a las comunidades autónomas competencias que previamente las leyes estatales y autonómicas sectoriales habían atribuido a los municipios en dichos ámbitos materiales. Con ello, el legislador básico deja de exigir la asignación competencial a los entes locales en determinados ámbitos de actuación reduciendo el mínimo de autonomía local garantizada en todo el Estado. Así, en detrimento de la garantía institucional de la autonomía local, se altera el reparto competencial Estado/entes locales en materias de titularidad estatal. Pero el legislador en su afán recentralizador va más allá y procede a reordenar la distribución competencial, Estado/comunidades autónomas, en materias de exclusiva competencia autonómica, tarea que en todo caso excede del papel que el texto constitucional encomienda a una ley ordinaria.

Incidiendo en esta línea de recentralización competencial, en el apartado 4 de las disposiciones transitoria 1 (asunción por las comunidades autónomas de las competencias relativas a la salud) y 2 (asunción por las comunidades autónomas de las competencias relativas a servicios sociales) se prevé que los municipios podrán ejercer de nuevo las competencias relativas a la prestación de los servicios sociales y las relativas a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud que se preveían como propias, si las comunidades autónomas proceden a su delegación. En definitiva, se impide al municipio recuperar la competencia como propia. La delegación será, por lo tanto, la única vía que permitirá a los municipios rescatar el ejercicio de competencias que pudiesen venir desempeñando en dicho ámbito con el carácter de propias o que, en su caso, desempeñaban sin asignación competencial expresa.

Si en el plazo máximo previsto en sendas disposiciones, las comunidades autónomas no hubiesen asumido la titularidad de aquellas competencias que se preveían como propias de los municipios o no hubiesen acordado su delegación, los servicios seguirán prestándose por el Municipio con cargo a la Comunidad Autónoma. Así pues, los servicios continuarían siendo gestionados por los municipios sin una previa delegación formal, mientras que la titularidad de la competencia la retendrá la Comunidad Autónoma a la que, asimismo, le compete su financiación. Esto implica que aunque no se articule formalmente por parte de la Comunidad Autónoma una delegación del ejercicio de la competencia, la situación jurídica en la que se encuentra el Municipio es equiparable a la que hubiese resultado de la delegación y ejercerá la competencia con sujeción a los términos previstos en el artículo 27 , esto es, bajo la dirección y control de la Administración titular de la misma.

En definitiva, la LRSAL reduce, de conformidad con el actual artículo 25.2 de la LBRL, el ámbito material de obligada atribución competencial a los entes municipales y, además, fomenta la delegación competencial con el fin de posibilitar que los entes municipales puedan volver a gestionar dichas actividades.

En la práctica, no ha sido infrecuente la atribución por delegación de competencias que los entes locales deberían ejercer como propias. Como se ha puesto de manifiesto en el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, "aunque en puridad jurídica podamos considerar que las atribuidas por delegación son también competencias locales, debemos pronunciarnos a favor de que el mayor núcleo competencial local esté integrado por competencias propias, porque ello concurre mejor con la concurrencia política que corresponde a los gobiernos locales"(94). En efecto, cuando se ejercen competencias delegadas, la Administración municipal se sitúa en una relación que no es de autonomía, sino de subordinación a la Administración delegante(95). En definitiva, el principio constitucional de autonomía local exige que las competencias que los entes locales ejerzan por delegación se reduzcan al mínimo frente a las que les correspondan en concepto de propias.

Sin embargo, el objetivo de la ley es reducir la autonomía municipal y dificultar e impedir en determinados casos que las comunidades autónomas la amplíen. Como la reducción de la autonomía municipal no puede ser alcanzada por la legislación básica, el Estado impone limitaciones al ejercicio en la titularidad de las competencias autonómicas y en las materias de servicios sociales, educación y sanidad, les prohíbe el reconocimiento de competencias propias a los municipios y solo permite la delegación(96).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que esta regulación básica al disponer el traslado a las comunidades autónomas de las competencias municipales sobre estas materias, entra en contradicción con aquellas normas estatutarias que reconocen expresamente a los ayuntamientos competencias propias en la gestión de los servicios sociales comunitarios. Cuando el estatuto garantiza la autonomía municipal y aumenta las materias donde los legisladores autonómicos deberán atribuir competencias propias no están vinculando al legislador estatal sino al autonómico(97). Si bien estamos ante un problema constitucional de competencias entre dos normas hoy por hoy válidas que, como tal, ha de ser resuelto por el Tribunal Constitucional, nos atrevemos a sostener que mientras que esto no ocurra y dándose la situación que exija la aplicación de una de las dos normas en conflicto cabría, en atención al principio constitucional de autonomía local, aplicar la norma más favorable a la autonomía local que, en este caso, es la contenida en el texto estatutario.

IV. LA NORMATIVA AUTONÓMICA DE DESARROLLO DE LA LRSAL Y LA RECENTRALIZACIÓN COMPETENCIAL

La reforma de la normativa básica, en particular en lo relativo al sistema de las competencias locales, hizo necesaria la adaptación de la legislación vigente para establecer un conjunto de medidas sobre la aplicación efectiva de la reforma en las diferentes comunidades autónomas. Por ello prácticamente todas ellas han procedido al desarrollo normativo de la LRSAL . No obstante, para este desarrollo normativo las comunidades autónomas han dictado disposiciones de distinto rango: Circulares (País Vasco, Castilla-León, Aragón y Valencia)(98), Decretos (Asturias)(99), Decretos Leyes (Castilla-León, Andalucía, Extremadura, Cataluña, Murcia e Islas Baleares)(100) y Leyes (Galicia, La Rioja, Madrid y Murcia)(101). Estas disposiciones ponen de manifiesto, con carácter general, una clara oposición al modelo de reforma local(102). Su principal objetivo es aclarar el régimen aplicable a las competencias municipales partiendo para ello de la merma que ha experimentado el listado de materias contenidas en el nuevo artículo 25 de la LBRL tras la aprobación de la LRSAL . Si bien el Estado puede reducir la esfera mínima de competencias municipales incluso en menoscabo de la autonomía local, no puede, en ningún caso, alterar la distribución constitucional de competencias entre el Estado y cada Comunidad Autónoma. Así, nada impide que las comunidades autónomas, en las materias que hayan asumido competencias legislativas en sus respectivos estatutos de autonomía, identifiquen las concretas competencias que corresponden al municipio en su legislación sectorial atribuyéndolas como propias de conformidad con lo previsto en los artículos 7.1 y 2 de la LBRL.

Por esta razón, una buena parte de las disposiciones autonómicas dictadas en desarrollo de la LRSAL tratan en su preámbulo o exposición de motivos de justificar y demostrar que aquella no puede articular un modelo cerrado de atribución de competencias locales. Para ello apelan al artículo 2.1 de la LBRL y a la interpretación que del mismo realiza el Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/1989 de 21 de diciembre (103) en la que se pone de manifiesto que "la función constitucional encomendada al legislador estatal es la de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia, respetando las bases estatales y, en particular, este artículo 2.1 y los artículos 25.2 , 26 y 36 de la LBRL. Todo esto con pleno respeto a la Carta europea de autonomía local, que consagra los principios de autonomía y suficiencia financiera de las entidades locales"(104).

Asimismo, se hace alusión a la situación de indefinición generada por la LRSAL , que permite que cada municipio realice una interpretación diferente en cuanto a las materias sobre las cuales puede prestar servicios públicos a los ciudadanos, cuando en atención al principio constitucional de igualdad deberían ser las mismas. Cabe incluso que se suspenda o renuncie a la prestación de servicios por entender que tras la entrada en vigor de la norma el ente local ya no es competente para su prestación(105).

Con el fin de acabar con esta situación de indefinición y de inseguridad jurídica que genera la LRSAL tanto a los usuarios de los servicios públicos como a los distintos órganos administrativos y operadores jurídicos que desarrollan sus funciones en estos ámbitos(106), las citadas disposiciones autonómicas se ocupan, básicamente, de concretar tras la entrada en vigor de la LRSAL : (i) el régimen de atribución de competencias propias a los municipios, (ii) la delegación de competencias, (iii) el régimen de las competencias atribuidas como propias en la legislación autonómica anterior a la entrada en vigor de la ley, (iv) el ejercicio de competencias por los municipios distintas de las propias y de las atribuidas por delegación y (v) las competencias locales en materia de educación, sanidad y servicios sociales.

(i) El régimen de atribución de competencias propias a los municipios

Una buena parte de la normativa autonómica de desarrollo establece que las instituciones autonómicas podrán atribuir a los municipios nuevas competencias con carácter de propias en materias en las que dichas instituciones sean competentes, con independencia de si la materia sobre la que verse la competencia se encuentre o no en el listado del artículo 25.2 de la LBRL, debiendo, en este caso, seguir el procedimiento establecido en los apartados 3,4 y 5 del citado artículo 25 . En este sentido, la Ley gallega 5/2014, tras disponer que las leyes autonómicas que atribuyan nuevas competencias a los municipios deberán evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, determina que "igualmente, se atenderá al principio de ‘máxima proximidad’ de la gestión a la ciudadanía, legitimando la actividad pública local cuando el ámbito municipal sea lo más adecuado para la prestación de acuerdo con la Carta europea de autonomía local" (artículo 1.2). La normativa autonómica de desarrollo pone claramente de manifiesto que, en todo caso, la rebaja del nivel competencial mínimo garantizado por la legislación básica puede ser ampliado por el legislador sectorial apoyándose en el principio de "máxima" proximidad como criterio determinante para la atribución competencial municipal, principio que, con afán recentralizador, se limitó en la normativa básica local y que la legislación autonómica recupera sustentándose en la CEAL.

(ii) La delegación de competencias

El listado de competencias delegables previsto en el artículo 27.3 de la LBRL tiene naturaleza meramente indicativa y ampliable, como se deduce de la expresión "entre otras" contenida en dicho precepto al relacionar las posibles materias objeto de delegación. Esto implica que los municipios, además de continuar ejerciendo las competencias delegadas por el Estado o la Comunidad Autónoma en los términos propios de la delegación, podrán aceptar, en el futuro, competencias delegadas por ambas Administraciones aunque no figuren en la relación contenida en el párrafo 3 del artículo 27 ni en el artículo 25 de la LBRL. Asimismo, se condiciona el reconocimiento de competencias delegadas en las materias previstas en el art. 27 a que las leyes de la Comunidad Autónoma no opten, con el fin de reforzar la autonomía municipal, por atribuir como propias esas competencias a los municipios(107), apoyo, por lo tanto, explícito de la legislación autonómica a la autonomía local.

(iii) El régimen de las competencias atribuidas como propias en la legislación autonómica anterior a la entrada en vigor de la ley

En base a las competencias atribuidas normativamente como propias por la diferente legislación sectorial se diseña, como señala la exposición de motivos de la ley gallega, "todo el sistema prestacional a la ciudadanía basándose en una distribución específica de competencias que no puede ahora sin más desconocerse sin que peligre esa prestación de servicios públicos, muchas veces esenciales para la ciudadanía". Además, es evidente que "no pueden imponerse a las normas aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley básica requisitos previstos en el artículo 25 que sólo son de aplicación a las aprobadas en el nuevo sistema vigente tras la reforma, como los de previsión de la dotación financiera, cuando las competencias propias de las entidades locales vienen sustentadas aún por el actual sistema de financiación". Así pues, las competencias propias atribuidas por el legislador sectorial antes de la promulgación de la ley mantendrán su vigencia y, por lo tanto, quedan exentas de la obligación de solicitar los dos informes previstos en el art. 7.4 (108), lo que significa que todas estas competencias continuarán ejerciéndolas las entidades locales de conformidad con las previsiones contenidas en las normas de atribución en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad(109). En definitiva, toda esta normativa sectorial vigente en el momento de entrada en vigor de la legislación básica estatal no puede obviarse y no cabe duda de que mientras subsista y siga aplicándose reduce, como señala BOIX PALOP, las pretensiones recentralizadoras, uniformizadoras y ordenadoras que introduce la LRSAL (110).

(iv) El ejercicio de competencias por los municipios distintas de las propias y de las atribuidas por delegación

Como ya se ha señalado, las competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación se trata de una categoría residual de competencias que surge ante el vacío dejado por la LRSAL al redefinir la cláusula general de competencias del artículo 25.1 y suprimir el artículo 28 de la LBRL. Como es sabido, el ejercicio municipal de estas competencias se condiciona al cumplimiento de dos requisitos: (i) que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda Municipal y (ii) que no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. Pues bien, tal y como se deduce del tenor literal del artículo 7.4 in fine de la LBRL, este procedimiento se empleará únicamente para las "nuevas" competencias que los municipios deseen ejercer con posterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL . Así pues, cabe entender que no será de aplicación el procedimiento previsto para la ejecución de dichas competencias, en el supuesto de que una determinada competencia ya se viniese ejerciendo por los municipios en virtud del derogado artículo 28 de la LBRL, siempre que, "previa valoración de la propia entidad local", se contase con la financiación a tal efecto y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público(111). En cambio, sí tendrían la consideración de competencias "distintas de las propias o atribuidas por delegación" las que no hayan sido expresamente atribuidas al municipio por la correspondiente normativa sectorial, debiendo en estos casos el municipio que desee ejercerlas ajustarse al procedimiento establecido en el artículo 7.4 .

Esta es la interpretación que cabe deducir de la regulación contenida en la normativa autonómica de desarrollo que, además de ser la más respetuosa con la autonomía local(112), es la más ajustada, sino al espíritu(113), sí a la literalidad de la norma básica -"nuevas competencias" (art. 7.4 in fine)-. Sin lugar a dudas, el carácter irretroactivo de las competencias distintas de las propias y de las atribuidas en régimen de delegación va dirigido a preservar las competencias municipales. En definitiva, como manifiesta BOIX PALOP, estos textos se refieren a la necesidad de garantizar la provisión de servicios y de respetar un entendimiento del reparto competencial que el modelo de reforma de la Ley estatal pretendía poner en cuestión(114).

Por otra parte, en el supuesto de que se produjese algún conflicto competencial, a raíz de alguna discordancia entre una norma autonómica de desarrollo y la norma básica estatal, la resolución le corresponde, tras la interposición del oportuno recurso, al Tribunal Constitucional. De este modo, mientras no se declare la inconstitucionalidad de una de ellas -la básica o la de desarrollo-, ambas son válidas y, por lo tanto, será la administración la que deba decidir ante un determinado supuesto de hecho qué norma será la aplicable(115). Lo más sensato parece ser que el operador jurídico opte por la aplicación de la norma que implique un mayor fortalecimiento de la garantía constitucional de la autonomía local.

No obstante, y en aplicación de lo previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, algunas posibles discrepancias se solventaron en virtud de los acuerdos adoptados en el seno de sendas comisiones bilaterales de cooperación entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas de Galicia y Andalucía respectivamente(116). Conforme a estos acuerdos, los requisitos previstos en el artículo 7.4 operan tanto para las competencias distintas de las propias y de las delegadas cuyo ejercicio pudiesen iniciar las entidades locales a partir de la entrada en vigor de la ley como también para las que estuviesen ejerciendo con anterioridad.

Por lo tanto, para continuar ejerciendo las competencias encomendadas a los municipios al amparo del derogado artículo 28 de la LBRL, será preciso que la Comunidad Autónoma emita los informes preceptivos y vinculantes en los que se señale la inexistencia de duplicidad y la sostenibilidad financiera de la actividad o servicio prestado. Con estos acuerdos se produce un nuevo recorte o limitación de la autonomía municipal que pone en peligro la continuidad y calidad de los servicios públicos y al mismo tiempo un nuevo giro hacia la centralización competencial.

Por otra parte, una lectura detenida de las normas autonómicas de desarrollo del art. 7.4 de la LBRL pone de manifiesto que los procedimientos a seguir así como el número de requisitos y condiciones que deben cumplir los municipios solicitantes no facilitan, en ningún caso, el ejercicio de las antes denominadas competencias impropias, muchas de las cuales ya las venían ejerciendo con anterioridad a la aprobación de la LRSAL .

(v) Las competencias locales en materia de educación, sanidad y servicios sociales

Por lo que se refiere a las competencias locales en materia de educación, sanidad y servicios sociales las normas autonómicas contienen dos previsiones:

- Las competencias que con carácter previo a la entrada en vigor de la Ley 27/2013 se preveían como propias de los municipios en materia de participación en la gestión de la atención primaria de la salud e inspección sanitaria, en materia de prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social, así como aquellas otras en materia de educación, a las que se refieren las Disposiciones adicionales decimoquinta y transitorias primera, segunda y tercera de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre , continuarán siendo ejercidas por los municipios en tanto no se den las condiciones previstas en la normativa básica para su traspaso a la comunidad autónoma (que posteriormente podrá delegarlas en los municipios(117)) y, en particular, el establecimiento de un nuevo sistema de financiación autonómico(118).

Esta regulación autonómica merece dos consideraciones. En primer término, las competencias propias de los municipios en dichos ámbitos materiales son también las previstas como tales en la legislación sectorial autonómica(119). Esto significa que las previsiones contenidas en las Disposiciones citadas de la normativa estatal básica, además de ser previsiblemente inconstitucionales, son absolutamente contrarias al sentido común. Lo que el legislador básico estatal pretende es sustraer la realización de determinadas actividades y la prestación de determinados servicios, enmarcados en el ámbito competencial de exclusiva titularidad autonómica y ejecutados por los municipios en sus respectivos ámbitos territoriales, con el fin de encomendárselos a la Comunidad Autónoma para que esta a su vez los devuelva a los municipios vía delegación. En otras palabras, la LRSAL marca la ruta de “un viaje de ida y vuelta con costes desproporcionados”(120).

En segundo lugar, la normativa autonómica, en consonancia con la legislación básica estatal, condiciona el traspaso a la Comunidad Autónoma de dichas prestaciones al previo establecimiento de un nuevo sistema de financiación autonómico. Así pues, habrá que esperar a que se dicten dichas normas para que dicha asunción competencial tenga efecto, lo que implica, como ya se ha manifestado, desplazar sine die la aplicación de estas disposiciones normativas(121).

-El resto de competencias en dichas materias atribuidas a las entidades locales por la legislación de la comunidad autónoma anterior a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre , continuarán siendo ejercidas por éstas de conformidad con las previsiones de la norma de atribución y en los términos establecidos en el artículo 7.2 de la LBRL, esto es, en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad.

En definitiva, aunque la situación de crisis económico-financiera condujo al Estado a adoptar medidas legislativas que llevaban implícita una recentralización competencial, la realidad social del momento marcada por un aumento considerable del número de ciudadanos que reclama la asistencia y atención municipal ha impedido la efectiva aplicación, pasado ya un año desde la entrada en vigor de la LRSAL, de determinados aspectos de esta regulación básica en el ámbito competencial. En consonancia con esta coyuntura, la normativa autonómica de desarrollo que se ha ido aprobando a lo largo del año 2014 ha tratado de bloquear o frenar los efectos adversos que el Estado de Bienestar podía experimentar con la aplicación inmediata de la poco meditada regulación estatal. Parece que se ha tenido en cuenta que el marco de crisis económica actual en el que se ve sumido el Estado exigía de los poderes públicos unos niveles de prestación mayor que en las épocas de bonanza económica. En este escenario le corresponde un papel protagonista a la Administración más cercana al ciudadano, esto es, la municipal, a la que le resulta prácticamente imposible sortear las demandas ciudadanas precisamente por su proximidad a las mismas(122).

V. REFLEXIÓN FINAL

La LRSAL, además de no solucionar los problemas municipales derivados de la ausencia de una distribución clara de competencias y de la falta de la asignación presupuestaria correspondiente, debilita la autonomía local desde el punto de vista competencial. Ello se debe a que la situación de crisis económico-financiera que envuelve a esta reforma lleva al legislador a centrarse en adoptar medidas de contención del gasto público con el fin de no poner en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, olvidándose de las demandas y necesidades reales de los entes municipales. Por ello, la LRSAL reduce prácticamente a la nada las posibilidades de descentralización competencial hacia los entes municipales e intenta llevar a cabo la recentralización de determinadas competencias.

Por su parte, las comunidades autónomas podían haber resuelto el problema competencial local a través de los reformados estatutos de autonomía. Estos, sin embargo, en vez de blindar las competencias municipales, se remiten al legislador sectorial. En la misma línea, la normativa autonómica dictada en desarrollo de la legislación básica estatal, reacciona poniendo freno a las pretensiones recentralizadoras del Estado y trata de mantener el nivel competencial, no tanto de los entes municipales, como el de la propia Comunidad Autónoma.

No obstante, después de todo este revuelo legislativo, los entes municipales continuarán prestando y realizando, al margen de la nueva regulación competencial contenida en la LBRL, determinados servicios y actividades en el marco de sus competencias, propias o no, con el fin de satisfacer las necesidades y demandas vecinales. A pesar de ello, la descentralización competencial del Estado y comunidades autónomas hacia los entes locales formalizada a través de los llamados pactos locales parece haber caído en el olvido. Seguramente, las dificultades económicas actuales han contribuido a ello pero, sin lugar a dudas, ha sido decisiva la falta de una voluntad real de los distintos operadores jurídicos, económicos y políticos para que se produzca un cambio en el modelo competencial que se ajuste a la diferente realidad municipal existente.

VI. BIBLIOGRAFÍA CITADA

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NOTAS:

(*). e trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de Investigación DER 2013-47190-C2-1-R financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad.

(1). ORTEGA ÁLVAREZ, L., “El régimen local en los nuevos Estatutos de Autonomía”, Tratado de Derecho Municipal, Madrid: Iustel, 2011, p. 264. Como pone de manifiesto el autor, dentro del marco diseñado por la LBRL el legislador autonómico era libre de incrementar el número de servicios públicos obligatorios que el municipio está obligado a prestar a sus ciudadanos; de determinar el ámbito de las competencias propias locales en las materias fijadas por el legislador estatal e incluso ampliar este espectro de competencias propias a otras materias y, de determinar las actividades que de forma complementaria pueden ser realizadas por las autoridades locales.

(2). Cabe situar, desde un punto de vista cronológico, las siguientes actuaciones: (i) 1996: la propuesta de Administración Única impulsada desde la Xunta de Galicia que además de racionalizar el sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas trataba de que se efectuase una redistribución del poder entre la Comunidad Autónoma y los Gobiernos locales; (ii) 1999: el llamado Pacto Local promovido por la FEMP que pretendió impulsar la denominada "segunda descentralización"; (iii) 1999: Informe Roca que pretendía una redefinición del modelo de organización territorial de Cataluña a través de agrupaciones y fusiones de Municipios; (iv) 2003: la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local que trató, fundamentalmente, de proveer de un nuevo sistema institucional a los municipios de gran población; (v) 2005: se elaboró el documento titulado Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local en donde se analizaba de forma pormenorizada el sistema de competencias locales, la gestión de los servicios públicos y el papel de la institución provincial como garante del desarrollo de las competencias municipales, con el fin de salvar el principio de subsidiariedad local; (vi) 2007: el Informe sobre los Ayuntamientos españoles publicado por el Círculo de Empresarios en donde se planteaba la necesidad de incluir un nuevo sistema de asignación de competencias locales, que permitiera desarrollar la autonomía local y aplicar de modo correcto el binomio subsidiariedad-eficiencia. Puede verse de forma más detallada la descripción de estas actuaciones en JIMÉNEZ ASENSIO, R., "Estudio introductorio: reforma de la planta local y competencias municipales. Primeras reflexiones de urgencia sobre una propuesta", Documento Técnico. Elementos para un debate sobre la Reforma Institucional de la Planta Local en el Estado Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, pp. 18 y ss. y en M. SALVADOR CRESPO "Retos y oportunidades para el gobierno local en tiempos de crisis", Cuadernos Manuel Giménez Abad, nº 4, 2012, p. 59.

(3). En este sentido F. VELASCO CABALLERO ("La planta local en España: criterios para la toma de decisiones" Anuario de Derecho Municipal 2010, Madrid: Marcial Pons/UAM, 2011, p.38) afirma que el debate se reabre a partir de criterios predominantemente económicos o, más concretamente, de sostenibilidad presupuestaria. En el mismo sentido, P. MELLADO RUIZ ("Notas críticas sobre el Anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración local entre la reforma y la intervención", Revista CEMCI, nº 17, 2012, p. 2) sostiene que se trata de una reforma pensada más en términos económicos y coyunturales que de renovación estructural de los finiseculares problemas de nuestra Administración local. En esta dirección también se encaminaban los documentos redactados en marzo de 2011 por el Círculo de Empresarios bajo el título "Administraciones territoriales: propuestas para la mejora de la eficiencia y de la unidad de mercado" en el que se cuestiona la existencia de las diputaciones provinciales y se defiende la reducción de municipios. En septiembre de 2011 con la edición XXVII del Libro Marrón del Círculo de Empresarios bajo el título Como reformar las Administraciones territoriales destaca como síntomas más graves a combatir para afrontar el déficit público la existencia de duplicidades y la conveniencia de fusionar municipios y niveles de gobierno intermedios como medidas necesarias para racionalizar la planta local.

(4). Cabe ver en este sentido el informe "Las competencias municipales. Análisis de las competencias impropias del Ayuntamiento de Madrid" de 8 de julio de 2011 elaborado por la Dirección General de Organización y Régimen Jurídico (Área de Gobierno y Administración Pública). La finalidad del informe se justifica en la necesidad de "disponer de una información clara y concisa sobre las competencias que pueden calificarse como impropias y la identificación de posibles duplicidades en la prestación de determinados servicios" como un paso previo e imprescindible "para poder concretar de una forma definitiva la Administración responsable para la prestación de cada servicio, y los mecanismos de financiación más adecuados en cada caso (cesión de tributos autonómicos, participación local en los recursos de la Hacienda regional, subvenciones). Con ello se habría dado un importante paso para solucionar algunos de los principales problemas de carácter jurídico y financiero que han sido puestos de manifiesto en los diferentes debates planteados".

(5). RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, J., “Notas para una racionalización competencial en el nivel local”, Cuadernos Manuel Giménez Abad, 2012, nº 4, p. 45.

(6). En este sentido el Libro Banco para la Reforma del Gobierno Local (p. 68) señala que "resulta esencial que cualquier previsión de atribución competencial vaya acompañado de la correlativa previsión de financiación. Y ello porque a efectos de mantener un equilibrio entre las competencias y los medios necesarios para su ejercicio, a cada nueva transferencia de competencia debe corresponder su modo de financiación en forma de nuevo recurso fiscal, fuente procedente de transferencia, de atribución en personal o de cesión de estructuras materiales, pudiendo concurrir todos al tiempo, varios o uno solo".

(7). Tribunal de Cuentas, Informe de Fiscalización del sector Público Local. Ejercicio 2009, nº 931.

(8). El Consejo de Ministros aprueba el 27 de abril de 2012 la remisión a la Unión Europea del "Programa Nacional de Reformas 2012". En el citado Programa bajo el epígrafe "Eliminación de duplicidades y clarificación de competencias de las Administraciones Públicas" (p. 94-95) se afirma que "Independientemente de su tamaño, las Entidades Locales han ido asumiendo a lo largo del tiempo competencias más allá de las establecidas en su normativa reguladora, lo que ha supuesto cargas presupuestarias muy elevadas, sin que estuviera garantizada adecuadamente su financiación". Como resultado de esta situación, "algunas Entidades Locales se enfrentan a un problema estructural de financiación que se ha potenciado y agravado en la actual crisis, derivando en elevadas tasas de morosidad que afectan gravemente a la liquidez e incluso viabilidad de las pequeñas y medianas empresas de nuestro tejido productivo. Adicionalmente, el cuadro competencial actual resulta indefinido y confuso, y no garantiza la inexistencia de duplicidades". De acuerdo con el Programa, el objetivo es "Delimitar las competencias de la Administración Local, eliminar duplicidades y garantizar una financiación sostenible de las Entidades Locales". En cuanto a las medidas previstas para conseguir este objetivo se agrupan en dos bloques: delimitación de competencias locales y su financiación y agrupación de municipios. En relación al primer bloque (Delimitación de competencias locales y financiación) se prevé que en 2012 se delimitarán, "mediante legislación básica, las competencias propias de los municipios, así como las competencias transferidas, de manera que no realicen más actividades fuera de ellas". Asimismo, se dispone que "la delimitación competencial irá acompañada de la correlativa previsión de financiación, bien en forma de nuevo recurso fiscal, fuente procedente de transferencia, de atribución de personal o de cesión de estructuras materiales. En todo caso, no se admitirán convenios para que los Ayuntamientos desarrollen competencias delegadas". Por lo que se refiere al segundo bloque de acciones (Agrupación de municipios) "las competencias se estratificarán por tramos de población, lo que facilitará la agrupación de municipios, de modo que sólo tengan esta consideración los que alcancen un umbral determinado de población".

(9). La Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ha sido aprobada finalmente, después de una larga y tortuosa andadura, el 27 de diciembre de 2013 (BOE de 30 de diciembre de 2013). El origen de esta norma se encuentra en un texto elaborado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, sustentado en el texto de propuesta de reforma de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local elaborado por una Comisión coordinada por el director del INAP. Desde las primeras versiones públicas de los borradores y anteproyectos han visto la luz diferentes versiones del mismo. La última parecía ser la versión de 18 de febrero de 2013, resultante del informe presentado por el ministro de Hacienda y Administraciones Públicas el 15 de febrero sobre el Anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. No obstante, con posterioridad han sido elaborados otros borradores hasta que el 6 de septiembre se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, aprobado en Consejo de Ministros de 26 de julio de 2013. Tras seguir el iter legislativo pertinente, se aprueba el texto definitivo de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, por el Congreso de los Diputados, en sesión de  fecha de 19 de diciembre de 2013.

(10). Libro Blanco para la Reforma del Gobieno Local, p. 47.knm

(11). Siguiendo a F. SOSA WAGNER (Manual de Derecho Local, Pamplona, Aranzadi, 2005, p. 63) las competencias transferidas o delegadas constituyen un bloque de competencias integrado por todas aquellas que, habiendo pertenecido originariamente a las Administraciones superiores, han sido transmitidas por éstas a las Corporaciones locales al objeto de mejorar la eficacia de la gestión pública. Es decir, que esta atribución competencial se puede realizar en términos de una efectiva descentralización, transfiriendo la titularidad, o a través de la técnica de la delegación intersubjetiva. Como señala G. FERNÁNDEZ FARRERES ("La delegación de competencias y la encomienda de gestión", Anuario del Gobierno Local, nº 1, 1997, p.125), la regla de la descentralización a la que hace referencia el texto constitucional en el artículo 103.1 “debe entenderse como una clara directiva constitucional tendente a que, en la medida de lo posible, se transfiera a favor de las entidades locales el mayor número posible de competencias y funciones y no solamente aquellas que vengan a hacer efectiva la garantía institucional de la autonomía que se les reconoce. Asignación de mayor cúmulo de competencias que podrá serlo, no obstante, en términos de una efectiva descentralización -transfiriendo la titularidad misma-, pero que podrá serlo también a través de la técnica de la delegación intersubjetiva, que, aun no constituyendo una descentralización propiamente dicha, también coadyuva a acercar lo más posible la acción administrativa a los ciudadanos destinatarios de la misma".

(12). Véase en este sentido F. SOSA WAGNER, Manual de Derecho Local, op cit, p. 65. F. GONZÁLEZ NAVARRO ("Delegación, sustitución y avocación de funciones", Tratado de Derecho Municipal, coord. S. MUÑOZ MACHADO, Madrid, iustel, 2011, p. 501) citando a Giuseppe FAZIO manifiesta que "el delegado asume el papel de colaborador del delegante, en cuanto que, ejercitando una función propia de este último, realiza una actividad de colaboración que puede ser desarrollada sólo porque tiene lugar con tal finalidad un acto de voluntad del delegante y siempre que persista dicha voluntad.

(13). En este sentido no cabe duda, como afirma T. FONT I LLOVET ("El gobierno local, entre el Estado autonómico y la Unión Europea: hacia el Pacto local", Autonomies, nº 20, 1995, p. 103) de que "la construcción del Estado autonómico ha significado (....) un doble reto para la preservación, el mantenimiento y el desarrollo del sistema de gobierno local en España".

(14). Como señala R. JIMÉNEZ ASENSIO ("Estudio introductorio: reforma de la planta local y competencias municipales. Primeras reflexiones de urgencia sobre una propuesta", op cit, p. 18) no deja de ser llamativo que, tras más de treinta años de desarrollo constitucional del autogobierno local, el poder local siga gestionando aproximadamente el mismo porcentaje del gasto público sobre el PIB que en el año 1981 (en torno al 13/14 por ciento).

(15). En este sentido A. GALÁN GALÁN (La descentralització de competències i el Pacte Local, en La descentralització de competéncies de la Generalitat als ens locals de catalunya. Coord. A. GALÁN GALÁN, Fundació Carles Pi i Sunyer, 2006, p. 58) considera que lo que más ha contribuido a la segunda descentralización, no son las leyes, sino el deslizamiento de las categorías jurídicas del Derecho comunitario en el Derecho autonómico y, especialmente, del principio de subsidiariedad".

(16). Como se recordará, la propuesta de Administración Única fue impulsada desde la Xunta de Galicia que apostaba por la asunción en bloque de todas las competencias ejecutivas por parte de las administraciones autonómicas con el fin de acabar con las duplicidades en el sistema de reparto competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. Además esta propuesta de Administración Única también pretendía una redistribución de poder entre la Comunidad Autónoma y los entes locales. En definitiva, el peso de la ejecución administrativa de las competencias estatales y autonómicas debía pasar, conforme a los postulados de la doctrina de la "Administración Única", a la Administración local. Pueden verse entre otras las referencias realizadas a esta cuestión en los trabajos de: FONT I LLOVET, T., "El gobierno local, entre el Estado autonómico y la Unión Europea: hacia el Pacto local", op cit, pp. 110 y ss.; ORTEGA, L., "La reforma de la Administración Local", RVAP, nº 45-II, 1996, pp. 89 y ss. y RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., "Administración Única y Pacto Local", REALA, nº 271-172, 1996, pp. 570 y ss.

(17). La dinámica experimentada por el llamado Pacto Local desembocó, finalmente, en la aprobación de tres Acuerdos, en virtud de los cuales se aprobaron las siguientes medidas (i) un "Código de conducta política en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales" de 5 de julio de 1998, (ii) unas "Medidas administrativas para el desarrollo del Gobierno local en materias de competencia del Estado", adoptado por el Consejo de Ministro de 17 de julio de 1998 y (iii) unas "Medidas para el desarrollo del Gobierno local" aprobadas por el Consejo de Ministros y cuyo contenido se tradujo en varios proyectos de Ley presentados ante el Congreso de los Diputados en julio de 1998, aprobándose los textos de las leyes tras la pertinente tramitación parlamentaria el 21 de abril de 1999. Un detallado estudio de la gestación y desarrollo del denominado Pacto local y una pormenorizada descripción de su contenido puede verse en GALÁN GALÁN, A., La descentralització de competències i el Pacte Local, op cit, pp. 37-47.

(18). CASTELAO RODRÍGUEZ, J., "El Pacto local. La necesidad de más protagonismo", El Consultor, nº 10, 1999, p. 1672.

(19). FONT I LLOVET, T., "La autonomía local en España a los veinte años de la Constitución: perspectivas de cambio", Anuario de Derecho Local 1998, Dir. FONT I LLOVET, Diputació de Barcelona/Marcial Pons/Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., 1999, p. 18. En este sentido se manifiesta el propio Gobierno en el documento "Bases para la negociación del Acuerdo para el desarrollo del Gobierno Local” de 1997 en donde se sostiene que "el papel principal a la hora de determinar las competencias de los entes locales reside, fundamentalmente, en las Comunidades Autónomas por imperativo del esquema constitucional vigente, puesto que la mayoría de las competencias que afectan a su núcleo de interés son de tipo ejecutivo y se encuentran atribuidas a las Comunidades Autónomas".

(20). VIVANCOS COMES, M., "La 'territorialización' del Pacto local", Revista Valenciana D'Estudis Autonòmics, nº 26, 1999, p. 270.

(21). En este sentido SÁNCHEZ SÁEZ, A.J., "Transferencia y delegación de competencias (arts. 16-23 LAULA)", Derecho local de Andalucía. Ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local de Andalucía, Dir. J.L. RIVERO YSERN, Madrid: iustel, 2012, p. 92.

(22). Véase en este sentido a GALÁN GALÁN, A., “La descentralització de competències i el Pacte Local”, op cit, p. 57. El autor en este trabajo analiza detalladamente el desarrollo concreto de los pactos locales en cada Comunidad Autónoma. En la actualidad únicamente la Comunidad Autónoma de Madrid y la de Castilla- La Mancha han dictado sendas normas con la finalidad de hacer efectivo el Pacto Local en el ámbito de su comunidad. La ley madrileña 3/2003, de 11 de marzo, para el desarrollo del Pacto Local cuyo objetivo es convertirse en el instrumento que permita llevar a cabo el Pacto Local de la Comunidad de Madrid, a través de las sucesivas Leyes de transferencia y de delegación, y mediante Convenios de encomienda de gestión. Atiende a la complejidad y diversidad de los Municipios de la Comunidad de Madrid y establece las reglas con las que los Municipios puedan acceder a sus mejores techos competenciales considerando la estructura orgánica y competencial de la Comunidad de Madrid y la Ley 8/2009, de 16 de junio, de transferencia de competencias entre la Comunidad Autónoma y las entidades locales de Castilla y León .

(23). GALÁN GALÁN , A., “La descentralització de competències i el Pacte Local”, op cit, p. 58.

(24). Algunos Estatutos de autonomía hacen referencia a dicho principio. Sirva como ejemplo el Estatuto valenciano en cuyo art. 64.2 se refiere al mismo en los los siguientes términos: "La distribución de las responsabilidades administrativas entre las diversas administraciones locales ha de tener en cuenta su capacidad de gestión y se rige por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo que establece la Carta europea de la autonomía local y por el principio de diferenciación, de acuerdo con las características que presenta la realidad municipal". También el catalán en su artículo 84.3 manifiesta que “La distribución de las responsabilidades administrativas en las materias a que se refiere el apartado 2 entre las distintas administraciones locales debe tener en cuenta su capacidad de gestión y se rige por las Leyes aprobadas por el Parlamento, por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo establecido por la Carta Europea de la Autonomía Local, por el principio de diferenciación, de acuerdo con las características que presenta la realidad municipal, y por el principio de suficiencia financiera”.

(25). El libro blanco para la reforma del Gobierno Local de julio de 2005 en el capítulo rubricado “criterios que deben orientar al regulación del sistema de competencias locales” ponía de manifiesto que: “(...) la diversidad y flexibilidad en la atribución de competencias a los municipios es un requisito esencial para la correcta aplicación del principio de subsidiariedad, en su doble vertiente de proximidad y eficacia, que reclama la atribución de las competencias públicas a la instancia administrativa más próxima a los ciudadanos, siempre que sea capaz de gestionarlas con eficacia”.

(26). En este sentido véase GALÁN GALÁN, A., ROIG MOLÉS, E. SERRANO NÚÑEZ, C., “L`ens local receptor de les competències”, La descentralizació de competències de la Generalitat als ens locals de Catalunya, coord. A. GALÁN GALÁN, Fundació Carles Pi i Sunyer, 2006, pp 133 y ss.

(27). En este sentido ya se pronunció F. VELASCO CABALLERO (“Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades locales”, Anuario de Derecho Municipal 2011, nº 5, 2012, p.57) quien sostiene que un modelo basado en la ficción de que los municipios pequeños pueden ejercer competencias numerosas y relevantes, es causa de disfuncionalidades. Entiende que una “solución a esta situación consiste en atribuir o transferir actuales competencias autonómicas únicamente a los municipios medianos y grandes (20.000 habitantes es una referencia frecuente en Derecho comparado) y a las entidades locales supramunicipales (provincias, comarcas). De esta forma, y a diferencia del sistema general de la LBRL, los municipios pequeños no recibirían nuevas competencias sino que éstas se atribuirían o transferirían directamente a las entidades locales intermedias (provincias, comarcas). También GALÁN GALÁN, A., ROIG MOLÉS, E. SERRANO NÚÑEZ, C., (“L`ens local receptor de les competències”, op cit, p. 133), entienden que el elemento más relevante para la determinación de la capacidad de gestión de los Municipios viene determinado por su población en la medida en que determina su financiación y los medios materiales y personales del Municipio (p. 144). No obstante, los propios autores entienden este criterio se puede flexibilizar si el Municipio con una población inferior demuestra o acredita que posee la capacidad exigida y voluntad de asumir esas competencias (p. 149).

(28). Las previsiones contenidas en materia de régimen local tras las últimas reformas estatutarias, ha llevado a hablar de "la interiorización autonómica del régimen local". Ello ha suscitado una viva polémica doctrinal a la que hace una detallada referencia E. CARBONELL PORRAS "La planta local : análisis general y perspectivas de reforma", La planta del gobierno local, coord. J.J. DÍEZ SÁNCHEZ, Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local/AEPDA, 2013, pp 30 y ss.

(29). Al respecto puede verse mi trabajo “Las competencias locales en materia de servicios sociales tras la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, RAP, nº 194, 2014, pp. 376-378)

(30). VELASCO CABALLERO, F., "Régimen local y estatutos de autonomía tras la STC 31/2010 sobre el Estatuto catalán", Reforma estatutaria y régimen local, coord. L. COSCULLUELA MONTANER y E. CARBONELL PORRAS, Cizur Menor (Navarra), Aranzadi, 2011, p. 97. Asimismo, L. ORTEGA ÁLVAREZ ("El régimen local en los nuevos Estatutos de Autonomía", op cit, p. 282) señala, en relación al artículo 84.2 del Estatuto catalán que la clave de la articulación entre el Estatuto y el legislador básico está en la expresión "en todo caso". Este "en todo caso", sostiene el autor, "consiente, de un lado, que el legislador básico establezca más competencias a los municipios y, a su vez, si lo básico contuviese un menor nivel competencial que lo establecido por el legislador catalán, tampoco habría contradicción ya que la legislación básica es una legislación que pretende una garantía de un modelo mínimo común, que consiente cuantas ampliaciones competenciales formule cada legislador autonómico".

(31). Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (http://www.boe.es/buscar/pdf/1982/BOE-A-1982-17235-consolidado.pdf).

(32). En sentido similar se ha manifestado L. ORTEGA ÁLVAREZ (“El régimen local en los nuevos Estatutos de Autonomía”, op cit, p. 282) señalando que “la correcta aplicación del principio de subsidiariedad contenido en la Carta Europea de la Autonomía Local, exige que este surta también efecto como límite al propio legislador autonómico respecto de la tradicional preferencia del nivel autonómico respecto del nivel local”.

(33). Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (http://www.boe.es/buscar/pdf/2006/BOE-A-2006-13087-consolidado.pdf).

(34). Véase en este sentido, DE LA CUADRA-SALCEDO Y FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T., "Servicios públicos y pacto local ¿para cuándo la segunda descentralización?", La distribución territorial de España: autonomías y municipios:reflexiones, Consejo Económico y Social del Principado de Asturias, 2009, p. 180.

(35). Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (http://www.boe.es/buscar/pdf/2007/BOE-A-2007-4233-consolidado.pdf).

(36). Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (http://www.boe.es/buscar/pdf/2007/BOE-A-2007-5825-consolidado.pdf).

(37). En efecto, poco o nada se avanza en la concreción del ámbito competencial autonómico al remitir la determinación de las competencias propias municipales a los términos que determinen las leyes. Como señala S. BELLO PAREDES (“La situación de las entidades locales en los Estatutos de autonomía reformados: especial referencia al marco estatutario de Castilla y León”, Revista Jurídica de Castilla y León, nº 20, 2010, p. 374) “esta técnica normativa, fuente de una importante inseguridad jurídica en el plano competencial, es similar a la utilizada por el legislador estatal en la redacción del artículo 25.1 de la LBRL”.

(38). Artículo 93. Transferencia y delegación de competencias en los Ayuntamientos

1. Por ley, aprobada por mayoría absoluta, se regulará la transferencia y delegación de competencias en los Ayuntamientos siempre con la necesaria suficiencia financiera para poder desarrollarla y de acuerdo con los principios de legalidad, responsabilidad, transparencia, coordinación y lealtad institucional, quedando en el ámbito de la Junta de Andalucía la planificación y control de las mismas.

2. Las competencias de la Comunidad de Andalucía que se transfieran o deleguen a los Municipios andaluces, posibilitando que éstos puedan seguir políticas propias, deberán estar referidas sustancialmente a la prestación o ejercicio de las mismas. La Comunidad seguirá manteniendo, cuando se considere conveniente, las facultades de ordenación, planificación y coordinación generales

(39). DE LA CUADRA-SALCEDO Y FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T., "Servicios públicos y pacto local ¿para cuándo la segunda descentralización?",op cit, p. 180.

(40). Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón (http://www.boe.es/buscar/pdf/2007/BOE-A-2007-8444-consolidado.pdf).

(41). En este sentido T. DE LA CUADRA-SALCEDO Y FERNÁNDEZ DEL CASTILLO ("Servicios públicos y pacto local ¿para cuándo la segunda descentralización?",op cit, p. 181) en relación con el citado apartado 3 del artículo 85 pone de manifiesto que su contenido es confuso y que si con la referencia que el mismo realiza a los niveles de organización territorial se alude simplemente a las Diputaciones y los ayuntamientos no se habrá avanzado nada.

(42). Ley Orgánica 4/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (http://www.boe.es/buscar/pdf/2007/BOE-A-2007-20635-consolidado.pdf).

(43). Tal como lo ha puesto de manifiesto S. BELLO PAREDES (“La situación de las entidades locales en los Estatutos de autonomía reformados: especial referencia al marco estatutario de Castilla y León”, op cit, p. 372 y HERNANDO RYDINGS, M., “El régimen local en la reforma estatutaria de Castilla y León”, Reforma estatutaria y régimen local, Dir. L. COSCULLUELA MONTANER y E. CARBONEL PORRAS, Cizur Menor (Navarra): Aranzadi, 2011, p. 218.

(44). Artículo 45 Competencias: 1. Los municipios tienen las competencias propias que se establecen por la legislación básica del Estado y la de la Comunidad Autónoma. Dichas competencias se ejercen con plena autonomía. 2. Las competencias de las entidades locales corresponderán a los municipios, salvo que la ley que reconozca tales competencias las asigne a otras entidades locales. 3. Los municipios tienen capacidad para ejercer su iniciativa en toda materia de interés local que no esté expresamente excluida de su competencia o atribuida a otras Administraciones por la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma.

Ley Orgánica 4/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (http://www.boe.es/buscar/pdf/2007/BOE-A-2007-20635-consolidado.pdf).

(45). Artículo 50 Transferencia y delegación de competencias de la Comunidad a los entes locales: 1. Por ley de las Cortes, aprobada por mayoría absoluta, se podrán transferir competencias a los Ayuntamientos, Diputaciones y otros entes locales que puedan asegurar su eficaz ejercicio, en aquellas materias que sean susceptibles de ser transferidas. 2. La transferencia de competencias contemplará el traspaso de los medios personales, financieros y materiales que resulten precisos para garantizar la suficiencia en la prestación de los servicios públicos descentralizados.

(46). Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura (http://www.boe.es/buscar/pdf/2011/BOE-A-2011-1638-consolidado.pdf).

(47). Artículo 55 bajo la rúbrica de autonomía local dispone que: “Sin perjuicio de su plena autonomía política y la suficiencia financiera para la gestión de los asuntos de interés y ámbito local dentro del marco normativo general, una ley de la Asamblea aprobada por mayoría absoluta establecerá las materias y funciones de competencia autonómica susceptibles de ser gestionadas por los municipios y, en su caso, el elenco mínimo de facultades o atribuciones que sobre las mismas han de tener los ayuntamientos y que las leyes y normas sectoriales de la Comunidad Autónoma deberán prever y respetar”.

(48). Artículo 59. 3: “Igualmente mediante ley de la Asamblea, se podrán transferir o delegar a las entidades locales de Extremadura facultades sobre materias de competencia de la Comunidad Autónoma. Estas leyes preverán, en cada caso, la correspondiente transferencia de medios financieros, materiales y personales que resulten precisos para garantizar la suficiencia en la prestación de los servicios públicos descentralizados, así como las formas de dirección y control que se reserven los poderes de la Comunidad”

(49). DE LA CUADRA-SALCEDO Y FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T. "Servicios públicos y pacto local ¿para cuándo la segunda descentralización?",op cit, p. 183.

(50). El 29 de enero de 2007, el Pleno de las Cortes regionales de Castilla-La Mancha aprobó por unanimidad la reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha. Puede verse la propuesta de reforma de este estauto publicada en el Boletín Ofical de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados de 11 de abril de 2008, num 18-1 (http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/B/B_018-01.PDF).

(51). Artículo 79: La Junta de Comunidades podrá transferir, mediante ley aprobada por mayoría de tres quintos, competencias de la Comunidad Autónoma a las Corporaciones Locales en los siguientes términos: a) La ley determinará el alcance, contenido y condiciones de la transferencia, así como las formas de cooperación y de dirección que se reserve la Junta de Comunidades que, en todo caso, deberá respetar la potestad de autoorganización del ente que la ejerza. b) La ley fijará los criterios para la dotación de medios financieros, materiales y personales que sean necesarios para desempeñar la competencia. c) La recuperación de las competencias transferidas precisará de una ley aprobada por mayoría de tres quintos. Artículo 80. La delegación de competencias a las Corporaciones Locales: La Junta de Comunidades podrá delegar competencias de la Comunidad Autónoma de acuerdo con los siguientes términos: a) Los municipios podrán ejercer estas competencias por sí, asociadamente o con la cooperación de las Diputaciones Provinciales, lo que deberá ser comunicado con anterioridad a la Junta de Comunidades. b) La disposición o el acuerdo de delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como las formas de cooperación, de dirección y de control que se reserve la Junta de Comunidades que en todo caso habrán de respetar la autonomía municipal. c) La efectividad de la delegación requerirá la aceptación de la Corporación Local afectada, salvo que aquélla se realice por ley de las Cortes de Castilla-La Mancha, en cuyo caso deberá ir acompañada necesariamente de la dotación de los medios financieros, materiales y personales que sean necesarios para desempeñarla. d) Si mediante ley de las Cortes de Castilla-La Mancha, aprobada por una mayoría de tres quintos, se procediese a una delegación generalizada de competencias en los municipios o en las Diputaciones, ésta deberá ir acompañada necesariamente de la dotación de los medios financieros para asegurar el coste efectivo de los servicios, así como de los medios materiales y personales que sean necesarios para desempeñarlas. e) En cualquier momento la Junta de Comunidades podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma dichas competencias en sustitución de la entidad que efectivamente la estuviese ejerciendo. Si la delegación hubiese sido realizada mediante ley, se requerirá el mismo instrumento legal para su revocación.

(52). Artículo 84.2: En las materias en las que la Comunidad Autónoma tiene competencia legislativa las leyes deberán determinar las funciones que le corresponden cuando por razón de la dimensión de dichas materias o de los efectos de la actividad de que se trate requieran un tratamiento unitario o bien los objetivos pretendidos puedan obtenerse de forma más satisfactoria por la propia Comunidad Autónoma. Los proyectos o proposiciones de ley autonómicos deberán incluir la fundamentación suficiente del respeto al principio de subsidiariedad.

(53). Artículo 86: Ámbito competencial propio: Este Estatuto garantiza de acuerdo con la Constitución Española la plena capacidad del municipio para ejercer libremente su iniciativa y prestar toda clase de servicios como competencias propias en aquellas materias que contribuyan a la satisfacción de los intereses municipales y que no estén atribuidas por ley a otras Administraciones. 2. Se declararán mediante norma con rango de ley como competencias propias de los municipios, sin perjuicio de lo establecido en la legislación básica estatal en materia de régimen local, las que correspondan en relación con las siguientes materias: a) Transporte urbano y de viajeros y servicios de taxi. b) Defensa y protección de consumidores y usuarios. c) Instalaciones deportivas y promoción del deporte. d) Programación de la educación infantil. e) Programación de la educación de adultos y de la educación especial de forma coordinada con las políticas de formación y empleo. f) formación ocupacional y gestión de ayudas de empleo y formación, programas de autoempleo y observatorios ocupacionales. g) Políticas de infancia, juventud y mujer. h)fomento del ocio y de la cultura, bibliotecas, ludotecas y centros telemáticos. i) Infraestructuras y servicios de telecomunicaciones. j) Medio ambiente y actividades nocivas, molestas, insalubres y peligrosas. k) Actividades realizadas en la vía pública. l) Protección civil y seguridad ciudadana. m) Saneamiento de aguas y tratamiento de aguas residuales, control sanitario de alimentos y bebidas y vigilancia epidemiológica. n) Servicios sociales, centros de acogida, viviendas tuteladas, centros sociales, centros de atención y rehabilitación de drogodependientes, servicios para personas con discapacidad. o) Promoción, actividades y planificación de infraestructuras turísticas. p) Urbanismo y gestión del dominio público local. q) Promoción y gestión de vivienda pública. r) Protección de los bienes de interés cultural y planificación del subsuelo arqueológico.3.Los municipios ejercerán dichas competencias

por sí, asociadamente o con la cooperación técnica y financiera de las Diputaciones Provinciales y de la Junta de Comunidades.

(54). Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, Madrid: MAP, 2005, p.47.

(55). Como sostiene L. MELLADO RUIZ (“Notas críticas sobre el anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración local: entre la reforma y l intervención”, Revista CEMCI, nº 17, 2012, p. 6) se sustituye el principio de “máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”, previsto en el antiguo artículo 2 de la LBRL, “clave en la comprensión del papel de los entes locales y en la articulación del posible bloque competencial a atribuir a los entes y corporaciones locales por parte de la legislación ordinaria tanto estatal como autonómica”, por el de simple “proximidad”.

(56). La Exposición de Motivos de la LRSAL anuncia que la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera dictada en desarrollo del artículo 135 de la Constitución, exige nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración Local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales.

(57). La Carta Europea de Autonomía Local hace referencia a esta competencia general de los entes locales en su artículo 4.2 al disponer que aquellas "tienen, dentro del ámbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad".

(58). Véase en este sentido MELLADO RUIZ, L. "Notas críticas sobre el anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración local: entre la reforma y la intervención", op cit, p.23.

(59). J.M. DÍAZ LEMA (“El Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: ¿cambio de rumbo en la Administración local española?, Anuario del Gobierno Local 2012, Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2013, p. 69) sostiene que la cláusula “en los términos previstos en este artículo” pone de manifiesto que “la reforma local de 2012-2013 se siente incómoda en la atribución de una competencia general a las entidades locales, y por ello convierte dicha competencia general en un simple pórtico de las competencias que el apartado 25.2 les atribuye a continuación”.

(60). M. ALMEIDA CERREDA (“La redelimitación de las competencias de los Municipios en materia de educación, sanidad, salud y servicios sociales y su transferencia parcial a las Comunidades Autónomas”, La reforma del régimen local. Comentario a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, dir. T. QUINTANA LÓPEZ , coord. A.B. CASARES MARCOS, Valencia, Tirant lo Blanch, 2014, pp. 122-123) sostiene que “no es aventurado considerar que esta interpretación, que, incluso, es la que a priori puede parecer más acorde con la voluntas legislatoris, vulnera la garantía institucional de la autonomía local consagrada en el artículo 137 de la Constitución. El hecho de que un Ayuntamiento ante una demanda ciudadana ligada a la vida de la comunidad local no pueda actuar, en alguna medida, para colmarla, sino que daba abstenerse de obrar, aduciendo su carencia de competencias expresas y determinadas, parece que choca, de modo palmario, con la imagen que de la autonomía municipal tiene la conciencia social en nuestro país en la actualidad”.

(61). STC 214/1989 de 21 de diciembre, FJ 12 .

(62). CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J.L., “La cláusula general de competencia municipal”, Anuario del Gobierno Local, nº 1,1999-2000, p. 59. Se trataría, dice el autor, "de otro tipo de cláusula general que contendría una habilitación para complementar el desarrollo de las competencias estrictamente propias o exclusivas de otras Administraciones Públicas de forma 'espontánea', esto es, sin la necesaria presencia de una previsión expresa en las correspondientes leyes sectoriales, cuya existencia, obvio es decirlo, sería, en este caso, imprescindible".

(63). M. DÍAZ LEMA (“El Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, op cit, p. 58) considera que en el contexto de racionalización de la Administración Local, la supresión de este precepto parece razonable. En el contexto de la reforma 2012/13 dichas actividades complementarias son causa de distorsión, porque contribuyen a generar duplicidades administrativas, y son redundantes desde una perspectiva financiera.

(64). Sirva como ejemplo la Ley 5/1997, de 22 de julio, reguladora de la Administración Local de Galicia que, en su artículo 86 contiene la cláusula de complementariedad en los siguientes términos: “1. Para la gestión de sus intereses y una vez que se garantice la prestación de los servicios mínimos, el municipio también podrá ejercer actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a: a) La educación. b) La cultura, la juventud y el deporte. c) La promoción de la mujer. d) La vivienda. e) La atención primaria a la salud. f) La ocupación y la lucha contra el paro. g) Los archivos, museos, conservatorios de música y centros de bellas artes. h) El fomento de las estructuras agrarias y la prestación de servicios de interés público agrario. i) La protección del medio ambiente. 2. Para la realización de estas actividades, los municipios podrán ejercer las potestades de ejecución que no estén atribuidas por la legislación a otras Administraciones Públicas, incluida, en su caso, la de dictar reglamentos internos de organización de los correspondientes servicios”.

(65). En este sentido véase F. VELASCO CABALLERO (“Nuevo régimen de competencias municipales en el Anteproyecto de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, op cit, p. 43).

(66). Se entendió que la categoría "competencias impropias", era ajena a la tradición de la LBRL. Se trataba de un concepto, cuanto menos, confuso que encerraba una pluralidad de significados tal como lo demuestran los estudios doctrinales que se han ocupado de analizarlo. En este sentido puede verse el exhaustivo análisis sobre la delimitación conceptual de las competencias impropias realizado por A. GALÁN GALÁN (La reordenación de las competencias locales: duplicidad de Administraciones y competencias impropias, Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, p. 56). De hecho, la propia norma no las definía como tales sino sólo por su exclusión de las otras clases de competencias. Se trataba, ciertamente, como sostiene el Consejo de Estado, de "un tertium genus distinto de las competencias propias y de las delegadas" (Dictamen 567/2013 del Consejo de Estado aprobado el 26 de junio de 2013 sobre el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, versión 24 de mayo de 2013).

(67). Entre otros, ORTEGA ÁLVAREZ, L., y F. PUERTA SEGUIDO, “Artículo 7”, Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, Tomo I (arts. 1 a 45), dir. M. REBOLLO PUIG y M. IZQUIERDO CARRASCO, Valencia: Tirant lo Blanch, 2007, pp. 180 y ss. CARRO FERNÁNDEZ VALMAYOR, J.L., “El Debate sobre la autonomía local”, El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI: homenaje al profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Coord. F. SOSA WAGNER, Valencia, Tirant lo Blanch, 2000, p. 92. En este sentido G. FERNANEZ FARRERES ("La delegación de competencias y la encomienda de gestión”, Anuario de Gobierno Local, nº 1, 1997, p. 125) señala que "la autonomía de los entes regionales y locales -aunque con diferencias sustanciales entre ellos- que la Constitución sanciona, exige ante todo la atribución legal de competencias específicas, decisorias y exclusivas a su favor; es decir, la atribución de un conjunto de competencias propias, pues sólo esas competencias propias traducen efectivamente la posición de autonomía de dichos entes frente al Estado -o, en el caso de los entes locales, frente a las propias Comunidades Autónomas, obviamente-, lo que no sucede, sin embargo, cuando las competencias atribuidas lo son por vía de delegación”. M. SÁNCHEZ MORÓN (Derecho Administrativo. Parte General, 7ª Ed., Madrid: Tecnos, 2011, p.383) sostiene que “estamos más bien ante lo que, con terminología de otros ordenamientos, se denominaría administración indirecta del Estado o de las Comunidades Autónomas”.

(68). El Tribunal Constitucional en su Sentencia 103/2013 de 25 de abril recuerda que "la garantía constitucional de la autonomía local requiere que se dote a las entidades locales de una autonomía o capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes" (FJ 6).

(69). Como ha puesto de relieve A. GALÁN GALÁN (La reordenación de las competencias locales: duplicidad de Administraciones y competencias impropias, op cit, pp. 62-63), “sólo las competencias atribuidas a título de propias son idóneas para satisfacer las exigencias derivadas del contenido competencial de la autonomía local”. En el mismo sentido se había pronunciado T. FONT I LLOVET (“Las competencias locales”, Informe sobre el Gobierno Local, Madrid, INAP y Fundación Pi i Sunyer, 1992, p. 67), quien afirma que “la autonomía exige competencias propias y de exclusiva responsabilidad del ente local”.

(70). Con la LRSAL se eliminan del catálogo incluido en dicho precepto algunas competencias municipales. Por ejemplo, de la relación de materias contenidas en el artículo 25.2 de la LBRL desaparecen tras su modificación por la LRSAL "conservación de caminos y vías rurales" (prevista en su apartado d), "mataderos", "defensa de usuarios y consumidores" (previstas en su apartado g) y turismo (prevista en su apartado m). Asimismo se limita el contenido de otras, como la salud o la asistencia social.

(71). Nos sirve como ejemplo de precisión el texto de la letra e) de dicho precepto que se refiere en los siguiente términos a la materia "Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. Como es sabido, con anterioridad a la reforma, se preveía en la letra k) del artículo 25.2 que una de las materias en las que el Municipio debía ejercer competencias era “Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social”.

(72). STC 214/1989 de 21 de diciembre, FJ 3º .

(73). Conforme al parecer del Consejo de Estado el artículo 25 "es, sin duda, un precepto que, por regular uno de los aspectos configuradores de la autonomía local como es el relativo a las competencias propias de los municipios, entronca directamente con la competencia del Estado para definir ex artículos 137 y 149.1.18 de la Constitución el contenido concreto de la garantía institucional. Y es, por lo demás una norma básica que, como tal, vincula a las CCAA y delimita el ámbito a partir del cual estas pueden establecer, en ejercicio de sus competencias, su propia regulación respecto de la materia de que se trate" (...) "si ese ámbito se amplía o disminuye como consecuencia de una modificación como la que pretende operar el anteproyecto sometido a consulta, serán las Comunidades Autónomas las que, en su caso, deban ajustar su esquema competencial de atribución de competencias a los Municipios a lo dispuesto con carácter básico por el legislador estatal (la cursiva es nuestra). Afirmar lo contrario llevaría a sostener que, promulgados los Estatutos de Autonomía o aprobadas en ejercicio de las competencias autonómicas que estos establecen las correspondientes normas de delimitación de competencias, el marco competencial resultante de tal operación de concreción devendría indisponible para el legislador estatal, que no podría en ningún caso alterar el alcance dado a la autonomía local, en su vertiente de reconocimiento de competencias, lo que no resulta conforme con la interpretación que de las competencias del Estado en materia local ha efectuado el Tribunal Constitucional”. De acuerdo con esta doctrina del supremo órgano consultivo, las Comunidades Autónomas no podrán elevar el techo de la autonomía municipal ya que las bases estatales fijan máximos que las Comunidades Autónomas no pueden superar definiendo de ese modo positivamente las competencias municipales.

(74). En este sentido, F. VELASCO CABALLERO (“Títulos competenciales y garantía constitucional de autonomía local en la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, La reforma de 2013 del Régimen Local Español, coord. J.A. SANTAMARÍA PASTOR, Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014, pp. 91-92) sostiene con rotundidad que “el listado de materias del artículo 25.2 LBRL es conforme con el bloque de la constitucionalidad precisamente porque no atribuye competencias”. Este listado es, a juicio del citado autor, “el punto de equilibrio entre la competencia estatal sobre “régimen jurídico” de la Administración local (ex artículo 148.1.18 de la CE) y las competencias sectoriales de cada comunidad autónoma”.

(75). Así, el Tribunal Constitucional en su sentencia 214/1989 , sostiene que "delimitada así la existencia de orden competencial vinculada a la garantía constitucional de la autonomía de las Entidades locales, la concreción última de las competencias locales queda remitida -y no podía ser de otra manera- a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas" (FJ 3).

(76). VELASCO CABALLERO, F., “Nuevo régimen de competencias municipales en el Anteproyecto de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, op cit, p. 49.

(77). DÍAZ LEMA, J.M., “El Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: ¿cambio de rumbo en la Administración local española?", op cit,p. 71.

(78). En definitiva, el art. 25.2 LBRL sólo puede entenderse como un mandato que trata de asegurar que tanto el Estado como las comunidades autónomas atribuyan competencias a los municipios cada uno en sus ámbitos materiales propios. Interpretar el art. 25.2 como una atribución inmediata de competencias es sencillamente incompatible con la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre gran parte de las materias que en el mismo se enumeran. En este sentido, L. MELLADO RUIZ ("Notas críticas sobre el anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración local: entre la reforma y la intervención", op cit, p. 24), afirma que “será por lo tanto, la legislación autonómica respectiva la competente realmente para decidir si sus municipios pueden ejercer o no tales competencias en su territorio. El artículo 25 LBRL no es un artículo de base competencial, ni su contenido se acompasa al modelo sectorial de distribución de títulos competenciales”.

(79). Cabe recordar que el apartado tercero y último del artículo 25 en la versión anterior a la reforma establecía que "sólo la ley determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo, de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2". Estos principios eran los de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. Ahora el legislador ha sustituido este principio por el de simple “proximidad”. Esto supone, como manifiesta L. MELLADO RUIZ (“Consecuencias derivadas de la supresión del principio de mayor proximidad”, El consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 5, 2014, p. 501), “en primer lugar, una aparente devaluación (formal y material) de su funcionalidad, y, en segundo plano, atendiendo a las posibles consecuencias de esta 'reconversión' positiva, una afección -aún indiciaria y provisional- a la propia configuración constitucional necesaria de las entidades locales, como el nivel territorial de gobierno más cercano a las necesidades de la ciudadanía”.

(80). Como se sabe, el principio de subsidiariedad significa que siempre debe actuar el nivel inferior o más cercano al ciudadano cuando el objetivo perseguido vaya a ser alcanzado por éste satisfactoriamente. Esto quiere decir que las competencias deben pertenecer a la Administración que está más próxima al ciudadano, esto es, la local. De este modo, deben ser las otras Administraciones territoriales las que justifiquen por qué se reservan el ejercicio de las competencias y no los atribuyen a los Entes locales.

(81). MELLADO RUIZ, L., “Consecuencias derivadas de la supresión del principio de mayor proximidad”, op cit, p. 503. Sostiene el autor que “la ‘gestión local’ no tiene porqué ser más eficiente (ni menos objetiva) que la llevada a cabo por una entidad superior, pero seguramente será más simple y ágil (por la mayor información de los responsables municipales, por la reducción de trámites de instrucción, por la colaboración/participación de los ciudadanos, por el acortamiento de los plazos de atención o respuesta, etc.), y posiblemente más participada y legítima, al menos en teoría: los ciudadanos no viven, en definitiva, en Comunidades Autónomas (ni en un Estado), viven en ciudades y pueblos...” (p. 504).

(82). J.M. DÍAZ LEMA (“El Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: ¿cambio de rumbo en la Administración local española?", op cit, p. 63) considera, por el contrario, que la Ley sectorial, estatal y autonómica, "no sólo deben guiarse por un principio de descentralización como sucedía en el texto de 1985, sino además por un criterio de sostenibilidad financiera, que puede muy bien contrarrestar el anterior, e incluso anularlo; en concreto, si la asignación de competencias a las entidades locales resulta más costosa que el ejercicio de las mismas por el Estado o la Comunidad Autónoma, del precepto comentado se deducirá la prohibición de la referida asignación competencial".

(83). Véase en este sentido a DESDENTADO DAROCA, E., “Estudio sectorial sobre la descentralización de competencias en servicios sociales”, La descentralización de competencias autonómicas en la ciudad de Madrid, dir. A GALÁN GALÁN y C. PRIETO ROMERO, Barcelona, Huygens, 2009, p. 113.

(84). En efecto, de acuerdo con la nueva redacción que la LRSAL otorga al apartado 6 del artículo 27 de la LBRL, la delegación “habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación. El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante facultará a la Entidad Local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquélla”.

(85). L. MELLADO RUIZ ("Notas críticas sobre el anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración local: entre la reforma y la intervención", op cit, p. 28) advierte que al desaparecer la limitación de delegación competencial a materias que afecten a los “intereses propios” de los municipios, parece que se amplia el ámbito material de la delegación incluso a materias que no sean de interés municipal.

(86). VELASCO CABALLERO, F., “Nuevo régimen de competencias municipales en el Anteproyecto de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, op cit, p. 45.

(87). Como sostiene M. ALMEIDA CERREDA (“La redelimitación de las competencias de los Municipios en materia de educación, sanidad, salud y servicios sociales y su transferencia parcial a las Comunidades Autónomas”, op cit), “es evidente que el cambio de paradigma que postula la LERSAL en este ámbito no se apoya en una motivación economicista -lo cual de por si ya sería reprochable, en la medida en que se preterirían los principios estructurales de un régimen local democrático moderno, el particular, el de proximidad-, sino en la voluntad de “degradar” el nivel de autogobierno de estos Entes, sujetando la mayor parte de sus competencias a controles administrativos de oportunidad. Por lo tanto, bajo el prisma de la mejora organizativa del sector público, se puede considerar innecesario e infundado el modelo implantado por la LERSAL, que substituye en muchos campos las competencias propias municipales por competencias delegadas”.

(88). Como se ha puesto de manifiesto en el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local (Madrid: MAP, 2005, p. 49), “aunque en puridad jurídica podamos considerar que las atribuidas por delegación son también competencias locales, debemos pronunciarnos a favor de que el mayor núcleo competencial local esté integrado por competencias propias, porque ello concurre mejor con la concurrencia política que corresponde a los gobiernos locales”.

(89). ZAFRA VÍCTOR, M., "Sorprendente normativa autonómica para el desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local" (http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1503475)

(90). Como se ha recordado, mientras que la transferencia implica cambio de titularidad de la competencia a través de una norma legal, convirtiéndose de ese modo en competencia propia del ente local, la delegación de competencias por parte del Estado, de las comunidades autónomas y otros ente locales en favor de los municipios implica el traspaso del ejercicio pero no de la titularidad de la competencia que la mantiene el ente delegante. A.J. SÁNCHEZ SÁEZ ("Transferencia y delegación de competencias (arts. 16-23 LAULA)", Derecho Local de Andalucía. Ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local de Andalucía , Dir. J.L. RIVERO YSERN, Madrid, Iustel, 2012, p. 80) apunta que la transferencia de competencias se basa en el principio de descentralización y la delegación se base en el principio de desconcentración. En este sentido, A. GALLEGO ANABITARTE ("Transferencia y descentralización; delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda. Teoría jurídica y Derecho positivo", RAP, nº 122, 1990, p. 91.) ya había manifestado que la transferencia de competencias da lugar a descentralización, constituyendo dichas competencias transferidas, junto con las competencias atribuidas por las leyes sectoriales a las entidades locales de acuerdo con los artículos 2 , 25 y 36 Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, el conjunto de las competencias en las que cristaliza la autonomía de las Corporaciones Locales, expresión del régimen descentralizado en el que actúan dichas Entidades (...) Frente a esto, las entidades locales pueden tener competencias por delegación de la Comunidad Autónoma; este es el supuesto de Administración territorial (autonómica), desconcentrada, es decir, competencia que ejerce la entidad delegada en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, si bien está sometida a la tutela legal y material (directrices, recurso de alzada, etc.) por parte de la entidad delegante que conserva la titularidad de las competencias.

(91). SÁNCHEZ SÁEZ, A.J., "Transferencia y delegación de competencias (arts. 16-23 LAULA)", op cit, p.112

(92). VELASCO CABELLERO, F., “El nuevo régimen local general y su aplicación diferenciada en las distintas comunidades autónomas”, Revista Catalana de dret públic, nº 48, 2014, p. 6.

(93). VELASCO CABELLERO, F., “El nuevo régimen local general y su aplicación diferenciada en las distintas comunidades autónomas”, op cit, p. 7 y ss.

(94). Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, op. cit., p. 49.

(95). M.SÁNCHEZ MORÓN (Derecho Administrativo. Parte General, p. 383) sostiene que "estamos más bien ante lo que, con terminología de otros ordenamientos, se denominaría administración indirecta del Estado o de las Comunidades Autónomas". La consecuencia inmediata de ello es, como ha puesto de relieve A. GALÁN GALÁN (La reordenación de las competencias locales: duplicidad de Administraciones y competencias impropias, op cit, pp. 62-63) que "sólo las competencias atribuidas a título de propias son idóneas para satisfacer las exigencias derivadas del contenido competencial de la autonomía local". En el mismo sentido se había pronunciado T. FONT I LLOVET ("Las competencias locales", Informe sobre el Gobierno Local, Madrid, INAP/Fundación Pi i Sunyer, 1992, p. 67) quien afirma que "la autonomía exige competencias propias y de exclusiva responsabilidad del ente local".

(96). En este sentido se manifiesta ZAFRA VÍCTOR, M., "Sorprendente normativa autonómica para el desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ", op cit, p. 3.

(97). Como sostiene M. ZAFRA VÍCTOR ( "Sorprendente normativa autonómica para el desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ", op cit, p. 3) Las bases cambiarán en un sentido o en otro y los legisladores autonómicos, pese a la regulación estatutaria, se verán obligados a adaptar sus competencias, pero no quedan privados de ellas por una disminución del número de materias fijadas por la normativa básica”.

(98). Circular de 11 de marzo de 2014, de la Directora de Relaciones con las Administraciones Locales y Registros Administrativos, referentes al sistema de ordenación de las competencias municipales y al régimen foral vasco, tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local ; Circular castellano-leonesa de 1 de abril de 2014, de la Viceconsejera de Administración Circular 1/2014 de la Dirección General de Administración Local del Gobierno de Aragón, sobre el régimen jurídico competencial de los municipios aragoneses tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local que modifica la Ley 7/1985 reguladora de bases de régimen local ; Circular valenciana de 18 de junio de 2014, de la Dirección General de Administración Local, sobre el nuevo régimen competencial contemplado en la LRSAL.

(99). Decreto asturiano 68/2014, de 10 de julio , por el que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo 7.4 LRSAL.

(100). Decreto Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ; Decreto Ley andaluz 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ; Decreto Ley 3/2014, de 10 de junio, por el que se modifica la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura; Decreto Ley 4/2014, de 22 de julio, por el que se establecen medidas urgentes para adaptar los convenios, los acuerdos y los instrumentos de cooperación suscritos entre la Administración de la Generalitat y los entes locales de Cataluña a la disposición adicional novena de la LRSAL ; Decreto-Ley, de 27 de junio, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, derivado de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ; Decreto Ley 2/2014, de 21de noviembre, de medidas urgentes para la aplicación a las Illes Balears de la LRSAL .

(101). Ley gallega 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ; Ley 2/2014, de 3 de julio, de medidas para la garantía y la continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la Rioja ; Ley 1/2014, de 25 de julio, de adaptación del régimen local de la Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ; Ley 6/2014, de 13 d octubre, de medidas urgentes para la garantía continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, derivada de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local

(102). Distintos autores se señalado el carácter contrario de las normas autonómicas frente a la regulación contenida en la LRSAL. Entre ellos S.A. BELLO PAREDES (Las competencias locales: balance de situación", REALA nueva época, nº extraordinario, 2015, p. 13) manifiesta que las comunidades autónomas "han regulado normativamente el régimen local en sus respectivos ámbitos territoriales para establecer un aparente 'cortafuegos' normativo a la LRSAL". A. GALÁN GALÁN ("La aplicación autonómica de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de a Administración Local", REALA nueva época, nº extraordinario, 2015) apunta que generalmente las comunidades autónomas con su normativa tratan de obstaculizar la aplicación de la LRSAL. Mientras que M. ZAFRA VÍCTOR ("Sorprendente normativa autonómica para el desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local", op cit,) manifiesta que "la originalidad de esta legislación autonómica de desarrollo de las bases estatales sobre régimen local radica, con mayor o menor intensidad y beligerancia, en proponer una interpretación contraria al espíritu de la Ley 23/2013 033001".

(103). Cabe recordar que conforme a este pronunciamiento del TC este artículo segundo de la LBRL condensa "el criterio de que corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en relación con las competencias que se deban reconocer a las entidades locales (...), fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, las características de la actividad pública y la capacidad de gestión de la entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos".

(104). Véase en este sentido la exposición de motivos de la Ley gallega 5/2014 que además recuerda que en el caso de la Comunidad Autónoma gallega debe tenerse en cuenta el Acuerdo de cooperación entre la Xunta de Galicia y la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP) por el que se establece el contenido del Pacto Local que regirá en la Comunidad Autónoma de Galicia, firmado el 20 de enero de 2006. El Pacto Local reconoce la posibilidad de asunción de competencias por el nivel local atendiendo a los principios de subsidiariedad y eficacia, dado su carácter de Administración más próxima a la ciudadanía. En sentido similar se manifiesta la Exposición de Motivos del Decreto ley castellano-leonés 1/2014 y del Decreto-Ley andaluz 7/2014 .

(105). En este sentido se expresa el preámbulo del Decreto-Ley 2/2014 de las Illes Baleares en donde se recalca con el fin de hacer ver la gravedad de la situación que en muchos casos los ámbitos materiales afectados son los de naturaleza básica prestacional a los ciudadanos, como servicios sociales, enseñanza, políticas de inmigración, de ocupación y de defensa de consumidores.

(106). En este sentido, la exposición de motivos del Decreto-Ley andaluz 7/2014 pone de manifiesto que "la entrada en vigor de esa Ley el pasado 31 de diciembre de 2013 y el transcurso ya de unos meses, en los que la incertidumbre jurídica ha generado la sucesión de numerosas y contradictorias interpretaciones normativas al respecto, podría provocar una parálisis o, en su caso, cese en la prestación de servicios por parte de las entidades locales, algunos de los cuales suponen para la ciudadanía fiel reflejo de lo que se espera, en un Estado social, del ámbito de lo público".

(107). En este sentido, la Ley gallega 5/2014 bajo la rúbrica "Delegación de competencias en los municipios" dispone en su artículo 2º que: "1. La Administración de la Comunidad Autónoma podrá delegar en los municipios, siguiendo criterios homogéneos, el ejercicio de sus competencias, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 7 y 27 de la Ley 7/1985, así como lo previsto en la Ley 5/1997, de 22 de julio, de administración local de Galicia . La delegación podrá alcanzar, entre otras, las competencias previstas en el articulo 27 de la Ley 7/1985, siempre que las leyes de la Comunidad Autónoma no atribuyesen su titularidad a los municipios como propias".

(108). Así lo establece, por ejemplo, el artículo 2.3 del Decreto-Ley andaluz.

(109). Así lo determinan prácticamente todas las normas autonómicas de desarrollo. Puede verse entre otras: Ley gallega 5/2014 (Disposición Adicional 1ª ), el Decreto-Ley andaluz (art. 1 ) Decreto-Ley castellano leonés 1/2014 (art. 1º ), la Ley madrileña 1/2014 (art. 3.2 ), Decreto-Ley catalán 4/2014 (Disposición Adicional 1ª ) Ley murciana 6/2014 (artículo 1º ).

(110). En este sentido BOIX PALOP, A., “Objetivos y realidad de la reforma local. Insuficiencias y concreción práctica dela Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local”, Anuario del Gobierno Local 2013, Fundación Democracia y Gobierno Local/Institut de Dret Públic, 2014, p. 112.

(111). Cabe hacer referencia, en este sentido, al art. 2.3 del Decreto-Ley andaluz 7/2014.

(112). El fundamento jurídico segundo del conflicto en defensa de la autonomía local n.º 4292-2014, contra diversos preceptos de la LRSAL , admitido a trámite por el Tribunal Constitucional (BOE núm. 223, de 13 de septiembre de 2014) se motiva el planteamiento del recurso por la inclusión de mecanismos de tutela, condicionantes y controles de oportunidad con vulneración de la garantía constitucional de la autonomía local. Así, se sostiene que el nuevo artículo 7.4 de la LBRL en la redacción dada por el artículo 1.3 de la LRSAL "se hace depender el ejercicio de las denominadas competencias impropias de la emisión de los informes de otras administraciones en los que, en definitiva, se valora la oportunidad de ese ejercicio competencial por parte del municipio. De esta forma se están introduciendo controles sobre la actuación de los municipios que son, en puridad, controles de oportunidad, no controles de legalidad y, en consecuencia, vulneran la garantía constitucional de la autonomía local".

(113). Hay que tener en cuenta que el espíritu de la LRSAL es reducir la autonomía municipal y dificultar su ampliación por parte de las comunidades autónomas.

(114). Gracias a estas reacciones, un modelo claro en la LRSAL que cambiaba radicalmente el entendimiento de nuestro régimen local no parece que vaya a tener capacidad de provocar transformaciones de raíz, debido a la estructura del reparto territorial del poder en nuestro país, y a la consiguiente imposibilidad de establecer un modelo vertical impuesto al resto de actores desde el Estado en toda una serie de cuestiones, sin consenso y desconocimiento que estas estructuras jurídicas, también asentadas, tienen mecanismos de respuesta en derecho (BOIX PALOP, A., “Objetivos y realidad de la reforma local. Insuficiencias y concreción práctica dela Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local”, op cit, pp. 113-114).

(115). F. VELASCO CABALLERO (“El nuevo régimen local general y su aplicación diferenciada en las distintas comunidades autónomas”, op cit, pp. 14-19) argumenta exhaustivamente como la Constitución, único texto normativo plenamente supraordenado a las leyes en conflicto no contiene “un criterio formal, expreso y cierto sobre la ley aplicable” y en cambio sí contiene “criterios materiales que dotan de razonabilidad o sostenibilidad a las opciones aplicativas que, en cada caso adopte el órgano administrativo".

(116). Véase en este sentido el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia en relación con la Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de RSAL y el Acuerdo de 18 de febrero de 2015, de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Controversias de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía en relación con el Decreto-ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local . En ambos casos las comunidades autónomas se comprometen a modificar su legislación de régimen local y a incorporar en el ordenamiento jurídico autonómico la interpretación contenida en sendos.

(117). Así está previsto en el apartado cuarto de las Disposiciones transitorias 1ª y 2ª de la LRSAL.

(118). Así lo disponen entre otras la Ley gallega 5/2014 (Disposición Adicional cuarta ), la Ley madrileña 1/2014 (Disposición Adicional primera ), la Ley murciana 6/2014 (art. 6 ), la Ley riojana 2/2014 (art. 4 ).

(119). Véase ARIAS MARTÍNEZ, M.A., “Las competencias locales en materia de servicios sociales tras la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, op cit, pp. 33 y ss.

(120). En este sentido también se manifiesta JIMÉNEZ ASENSIO, R., “Los servicios sociales municipales tras la reforma local”, en “http://www.estudiconsultoria.com/images/stories/SERVICIOS_SOCIALES_TRAS_LA_LERSAL.pdf (consultada 18/05/2015).

(121). BELLO PAREDES, S.A., Las competencias locales: balance de situación", op cit, p.16.

(122). Como dice T. DE LA CUADRA-SALCEDO Y FERNÁNDEZ DEL CASTILLO ("Servicios públicos y pacto local ¿para cuándo la segunda descentralización?", op cit, p. 177), no es que sea mejor o peor una u otra Administración, sino que muchos servicios en su concreción final, exigen un nivel de capilaridad que ni el Estado, ni la Comunidad autónoma son capaces de ostentar".

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