Una nueva perspectiva para la optimización administrativa: la reorganización regional en Francia

Desde hace un tiempo, la optimización de recursos está de algún modo presente en casi todas las iniciativas legislativas de los países de nuestro entorno, sobre todo cuando las normas se refieren a la organización administrativa. En Francia, en el marco de una profunda reforma territorial en el sistema de descentralización administrativa, acaba de ver la luz la Ley 2015-29 por la que se dibuja un nuevo mapa regional que, a través de ciertas fusiones, hace que el número de regiones pase el 1 de enero de 2016 de 22 a 13. A continuación se analiza el contenido de la norma, aprobada tras una tramitación parlamentaria procelosa, que ha obligado a pronunciarse ya dos veces al Tribunal Constitucional.

Alejandra Boto Álvarez es Profesora Ayudante Doctora (acreditada PTU) de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo

Este artículo se publicó en el número 39 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, 2015)

I. INTRODUCCIÓN(1)

El 18 de junio de 2014, el Consejo de Ministros francés aprobó dos Proyectos de Ley encargados de pilotar una profunda reforma territorial en el sistema administrativo galo de descentralización en tres niveles (regiones, departamentos y municipios(2)). Se trataba del Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, con la impronta de la Ministra de la descentralización y la función pública y del Secretario de Estado de la reforma territorial, y del Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, presentado por el Ministro del Interior. En pocas palabras podría decirse que el primero buscaba reforzar las regiones con más competencias, transfiriéndoles lo que hasta ahora eran fundamentalmente competencias de los departamentos, con la idea de suprimir los departamentos dentro del Horizonte 2020. El segundo, por su parte, pretendía dibujar menos y mayores regiones a fin de mejorar la gobernanza territorial, y la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas desarrolladas en los territorios, buscando dotarlas de una “talla crítica” en lo geográfico, demográfico y, cómo no, económico.

Como es evidente, ambos Proyectos de Ley se encuentran estrechamente relacionados(3). En el momento de redactar estas páginas el primero está aún en tramitación parlamentaria, y su comentario habrá de quedar para otra ocasión. La remodelación territorial de las regiones, sin embargo, ya ha sido aprobada, a través de la Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, que a continuación se analizará.

Se trata de una norma que nace tras un accidentado semestre de tramitación parlamentaria, cuyo corolario ha resultado en dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional. La pasión y controversia generadas no son de extrañar, dado que la racionalidad no siempre es un parámetro adecuado para juzgar este tipo de reformas y las comparaciones con la situación de otros países del entorno de la “Europa de las regiones” son recurrentes desde hace décadas(4). Que la descentralización territorial, ua sea política o simplemente administrativa, es costosa y que la determinación de “bloques de competencia claros” en la imbricación de sus respectivos poderes es una ambición de complejidad creciente resulta indiscutible; como también es un hecho el riesgo de la sacralización identitaria regional con el refuerzo de ciertas estructuras territoriales según los casos(5). Por todo ello, la llamada a argumentos de optimización en la gestión y racionalidad financiera, por su reduccionismo, no resulta nunca del todo convincente. En el caso que nos ocupa, además, la celebración inminente de elecciones, previstas en un inicio para diciembre y que finalmente han tenido parcialmente lugar en marzo de 2015, suponía un reto adicional.

II. EL PROYECTO DE LEY, LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y EL ESTUDIO DE IMPACTO

El Proyecto de Ley contaba con 12 artículos divididos en cuatro capítulos. La delimitación de las nuevas regiones continentales era objeto del primero (que dejaba al margen los territorios de ultramar y el estatuto particular de Córcega), con un nuevo mapa regional con 13 regiones frente a las 22 primigenias.

La remodelación parte del principio de no desmembrar las regiones existentes, de modo que o bien se dejan como estaban o bien se fusionan con otras colindantes (art. 1). La fijación provisional de la capital de las nuevas regiones tendría que acometerse por decreto antes del 31 de diciembre de 2015 y la definitiva antes del 1 de julio de 2016 (art. 2). Además se actualizaban ciertas disposiciones legislativas derogando algunas que habían devenido inútiles (art. 3) y se fijaba la fecha de entrada en vigor del nuevo mapa regional para el 1 de enero de 2016 (art. 4).

El capítulo segundo, como consecuencia del primero, procede a articular modificaciones en el reparto de los consejeros regionales. En general no se modifica el sistema de elección de estos consejeros, que seguirán siendo elegidos en la región, sobre una base departamental. Se matiza, eso sí, que la metrópolis de Lyon se equipara a un departamento (art. 5) y se modifica el número de consejeros como consecuencia de la modificación en el número de regiones y de los candidatos en cada departamento por mor de la necesaria actualización de los censos (art. 6). También se establecen nuevas reglas para asegurar que todos los departamentos de una región tienen un representante (elegido de entre sus candidatos o reasignado de entre los de la lista ganadora) en el consejo regional (art. 7). La aplicación de estas normas tendrá lugar por primera vez en las siguientes elecciones para la renovación de los consejos regionales (art. 8) previstas para diciembre de 2015 (art. 12).

El capítulo tercero es consecuencia del pronunciamiento del Tribunal Constitucional que, con ocasión del análisis del artículo 15 de la Loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, había declarado inconstitucional el sistema de dejar vacantes hasta las siguientes elecciones generales en el departamento las bajas sobrevenidas durante el mandato(6). Se articula así un nuevo sistema de elecciones parciales que entrará en vigor también en diciembre de 2015 (art. 9, 10 y 11).

El cuarto y último capítulo se refiere a las próximas elecciones regionales y departamentales (art. 12). Como consecuencia de rediseño del mapa regional, las siguientes elecciones regionales pasaban de marzo de 2015 a diciembre de 2015. Para mantener la concomitancia, lo mismo ocurría con las elecciones departamentales y las elecciones en Córcega, Guyana, Martinica y Mayotte. El mandato de los elegidos entonces se extinguiría entonces en marzo de 2020 en lugar de en diciembre de 2021.

Según el relator del Proyecto de Ley para la Comisión Especial encargada en primera instancia de examinar el mismo, la finalidad del texto no era tanto conseguir economías de escala como la construcción de unas nuevas regiones “de talla europea”. Así, se compara la situación de las regiones francesas con la de sus (relativamente) homólogas en Alemania, Italia y España, en términos de población, superficie, densidad y PIB(7). Una comparación semejante figuraba ya en el análisis de impacto, que también relataba las últimas reformas para el refuerzo de las regiones en Suecia y Polonia. Este sin embargo, hacía expreso y relevante hincapié en los ahorros que el nuevo mapa regional suscitaría en términos de gastos generales de administración y de personal, centrándose así en la política de optimización de recursos que está detrás de casi todas las iniciativas legislativas, sobre todo de organización administrativa, desde el comienzo de la crisis económica.

III. LA TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA: A VUELTAS CON LOS NÚMEROS Y LA DELIMITACIÓN GEOGRÁFICA

Durante una tumultuosa tramitación parlamentaria, la crispación rodeó principalmente los tres primeros artículos del Proyecto. Además de la configuración numérica y territorial inicial del nuevo mapa regional, el gran punto de conflicto tenía que ver con las posibles evoluciones de este por acuerdos de fusión/segregación voluntarios. Estos ya estaban previstos normativamente, pero con un procedimiento oneroso que nunca había llegado a ser puesto en marcha. El Senado deseaba flexibilizar este régimen para garantizar a los territorios un cierto “derecho de opción” en su configuración organizativa, la Asamblea Nacional estaba por su parte preocupada por la eventual percepción del mismo como un “derecho a la inestabilidad territorial” y los desencuentros estaban servidos sobre si procedería en esos casos una consulta directa al electorado o si era preciso recabar consentimientos expresos o bastaba establecer un derecho de veto(8).

Tildar la tramitación de tumultuosa no es una mera licencia estilística. El texto se depositó ante el Senado el mismo día de su aprobación por el Consejo de Ministros (18 de junio de 2014), acordándose por parte del Gobierno su tramitación por el procedimiento acelerado. A ello se opuso la Conferencia de Presidentes del Senado (aplicando el artículo 29.6 de su Reglamento) y envió el texto a examen de una Comisión especial. El 26 de junio, la misma Conferencia senatorial acordó retirar el examen del Proyecto de su orden del día, por entender que el texto carecía de un estudio de impacto suficiente. En desacuerdo, el Primer Ministro presentó recurso ante el Tribunal Constitucional, aplicándose así por ver primera el artículo 39.4 de la Constitución gala(9). El Tribunal entendería, en un análisis más formal que material, que el Proyecto de Ley reunía todos los requisitos exigidos por la Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, dando continuidad así al procedimiento parlamentario(10). En la misma fecha en que se adoptaría la decisión constitucional, fue presentada por una treintena de senadores una moción para que el texto fuese sometido a referéndum(11); un día más tarde la moción fue rechazada por la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de la Asamblea Nacional, que la caracterizó de maniobra dilatoria y paradójica ya que, siendo el Senado un representante cualificado de las colectividades territoriales, renunciaba a asumir su función constitucional(12). Obligado así a decidir sobre el Proyecto de Ley, el Senado acabaría aprobando en primera lectura un texto en el que se habían abolido todas las previsiones relativas a la nueva organización regional. Comenzaría así un intercambio de versiones sucesivas (primera y segunda lectura en cada una de las Cámaras) con dibujos regionales muy diversos en términos geográficos y matemáticos(13), que conduciría, sin sorpresas, al fracaso de la Comisión Mixta Paritaria y a la adopción, tras sendas nuevas lecturas, de un texto definitivo en la Asamblea Nacional el 17 de diciembre de 2014, posteriormente examinada, de nuevo, por el Tribunal Constitucional.

IV. EL TEXTO FINALMENTE ADOPTADO: LA LEY 2015-29 DE 16 DE ENERO

El texto finalmente adoptado contaba con 11 artículos distribuidos en 5 capítulos (un artículo menos y un capítulo más que el Proyecto de Ley original).

En el capítulo primero, el artículo 1 identifica las 12 nuevas regiones (además de las de ultramar y Córcega) con las que a partir del 1 de enero de 2016 contará Francia. Se trata de agrupaciones que en todo caso sucederán a las fusionadas, en su configuración territorial a 31 de diciembre de 2015, en derechos y obligaciones. El artículo 2 establece reglas sucesivas, primero provisionales y luego definitivas, para la denominación y fijación de capital de las nuevas regiones y el artículo 3 se refiere a las modalidades de agrupación voluntaria entre regiones y de cambio de adscripción de departamentos a regiones limítrofes, posible siempre que exista un consenso de tres quintos en sendas votaciones de los consejos territoriales afectados.

En el siguiente capítulo, relativo a las elecciones regionales, se establece la equiparación de la metrópolis de Lyon a un departamento (art. 4), se actualizan las tablas con el número de candidatos por sección departamental (art. 5) y las reglas para asegurar la representación de los departamentos de más de 100.000 habitantes en los consejos regionales (art. 6); todo ello para ser aplicado a partir de las próximas elecciones de renovación general de tales consejos (art. 7).

Los artículos 8 y 9 contienen modificaciones de la Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral y del código electoral permitiendo elecciones parciales en términos sustancialmente idénticos a los del Proyecto de Ley y que habrán de ser aplicados a partir de la celebración de las elecciones de renovación en los departamentos (adelantadas a marzo de 2015) y las regiones (que se mantienen para diciembre de 2015), todo ello de conformidad con el artículo 10. Estas fechas comportan también ciertas modificaciones en la Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, efectuadas por el artículo 11.

V. LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 15 DE ENERO

A instancia de sesenta senadores y sesenta diputados, el Tribunal Constitucional fue llamado a pronunciarse sobre la concreta validez de tres de los once artículos de la norma y sobre la corrección general del procedimiento parlamentario seguido para su aprobación. Respecto a este último punto, los senadores discutían sobre el texto utilizado por la Asamblea Nacional para la aprobación definitiva. Además, como los diputados, sostenían la inconstitucionalidad del artículo 1 por ser contrario al principio de libre administración de las colectividades territoriales en la medida en que supone una fusión obligatoria de regiones adoptada sin consulta previa a los territorios, y del artículo 6 por contravenir la igualdad en el derecho de sufragio, al no considerar la situación de los departamentos menos poblados. Los senadores sostenían también la existencia de algún cavalier législatif.

En su Décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015, el Tribunal Constitucional se considera incompetente para juzgar la aplicación de la Carta europea de la autonomía local y recuerda que ninguna norma francesa impone la consulta previa a los territorios para la modificación legislativa de su delimitación territorial. Además, no entiende irregular el hecho de que la Asamblea Nacional partiese del texto del proyecto que no contenía las últimas enmiendas del Senado (parte introducidas durante la nueva lectura y parte con ocasión de la malograda Comisión Mixta) y considera que la previsión de tratos diferenciados en función de la población es algo proporcional y que no vulnera el principio de igualdad. Estimó en cambio contrario a la constitución un párrafo del artículo 10, en lo relativo a cuestiones de financiación de las elecciones de marzo de 2015.

VI. UN PUNTO Y SEGUIDO: REMISIÓN

De esta forma quedó validada la parte esencial de esta fase de la reforma territorial, que como se ha comentado es sólo una etapa en un proceso más largo, quedando a la espera de conocer la suerte de la tramitación del Proyecto de Ley referido a las competencias regionales y la eventual desaparición de los departamentos. Todo ello habrá de tener incidencia necesaria no sólo en la organización territorial descentralizada del Estado, sino también en la gestión de ciertos servicios desconcentrados(14) y quizás sea aquí donde radiquen los verdaderos ahorros y economías de escala: amortización de direcciones generales en agricultura, asuntos generales o juventud y deporte; fusión de agencias regionales de salud, inspecciones de educación, etc.

Para preparar esas modificaciones ya se ha encargado a los prefectos, a través de la Circulaire n° 5770-SG du 18 février 2015 relative à la réorganisation des services régionaux de l'État - diagnostic territorial, la confección de un análisis de diagnóstico a entregar antes de finales de abril(15). La circular demanda, con particular interés respecto de las regiones cuyo perímetro está llamado a ser modificado en enero de 2016, un examen que identifique puntos críticos para la gestión de los recursos humanos y otras medidas de acompañamiento consecuencia de la reconfiguración regional y que contribuirá a fijar los principios directores de la reorganización que requiere la reforma regional y a mejorar el funcionamiento de la administración territorial del Estado. Una muestra más, por tanto, de la continuidad de una reforma a seguir con atención y sobre cuyo avance se volverá, sin duda, con ocasión de una próxima crónica.

VII. BIBLIOGRAFÍA

- Bergougnous, G., “La première lecture de la loi sur la nouvelle carte régionale: rigueur et souplesse des procédures du droit parlementaire”, Constitutions: Revue de droit constitutionnel appliqué, núm. 3, 2014, pp. 316-319.

- Bezes, P. y Le Lidec, P. “L'hybridation du modèle territorial français : RGPP et réorganisations de l'État territorial”, Revue française d'administration publique, núm. 136, 2010, pp. 919-942.

- Blériot, L., “Les départements et régions d'outre-mer: un statut à la carte”, Pouvoirs: Revue française d'etudes constitutionnelles et politiques, núm. 113, 2005, pp. 57-71.

- Broussolle, Y., “La régionalisation du cadre d'action de l’État : déconcentration: une analyse”, La Gazette des communes, des départements, des régions, 2010, pp. 50-52.

- Cour des comptes, L’organisation territoriale de l’État – Rapport public thématique (juillet 2013). http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/L-organisation-territoriale-de-l-Etat

- Francillon, F., Dupont, O. y Guillo, A., L'État déconcentré, laboratoire de la modernisation de l'action publique ?, PricewaterhouseCoopers, London, 2012.

- Gérard, P., “Premier point sur la réforme de l’État territorial?”, Actualité Juridique. Droit Administratif, núm. 8, 2015, pp. 432-436.

- Grémion, C., “Région, département, commune: le faux débat”, Pouvoirs: Revue française d'etudes constitutionnelles et politiques, núm. 60, 1992, pp. 55-65.

- Hourquebie, F., “La nouvelle carte des régions: question de bon sens ou de baronnie?”, Actualité Juridique. Droit Administratif, núm. 11, 2015, pp. 626-635.

- Le Roux, M., “La réforme de l'administration territoriale de l’État”, Droit administratif, núm. 1, 2011, pp. 15-21.

- Marcou, G., “Les trente ans de la région: et demain?”, Actualité Juridique. Droit Administratif, núm. 13, 2012, pp. 746-752.

- Marcou, G., “Les réformes des collectivités territoriales en Europe: problématiques communes et idiosyncrasies”, Revue française de droit administratif, núm. 141, 2012.

- Moraud, J-C., “La situation financière des départements français”, Revue française de finances publiques, núm. 113, 2011, pp. 257-264.

- VV.AA. (Kada, N., dir.), De la réforme territoriale à la réforme de l'Etat, PUG, Grenoble, 2011.

NOTAS:

(1). El presente trabajo ha sido elaborado en el marco del proyecto de investigación de referencia DER2012-32241 y título “Modelos jurídico-organizativos de optimización de las prestaciones esenciales del Estado de bienestar”, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad.

(2). Niveles a los que habría que añadir las intermunicipalidades, constituyendo lo que se ha conocido como “milhojas territorial” (cfr. http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale, acceso en marzo de 2015).

(3). Y completan el plan de acción iniciado ya con la Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles que dio lugar a la creación de 11 nuevas metrópolis el 1 de enero de 2015 (una de ellas, la de Lyon, con un estatuto particular) a las que se añadirán, el 1 de enero de 2016, la del Gran París y Aix-Marsella-Provenza, que también tendrán un régimen especial. El estatuto de “metrópolis”, por cierto, había sido creado por la Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, pero sólo se había experimentado hasta ahora con Niza. Al respecto pueden verse Perrin, B., “L’ère des métropoles”, AJDA, 2013, p. 433; Bouvier, M., “Les métropoles et la construction d'un "ordre des autonomies relatives"”, Revue française de finances publiques, núm. 129, 2015, pp. 177-181; Bourdeau-Lepage, L., “Grand Paris: projet pour une métropole globale”, Problèmes économiques: Selection d'articles français et étrangers, núm. 3093, 2014, pp. 23-3; Marcovici, E., “De la métropole de 2010 aux métropoles de 2014”, AJDA, 2014, pp. 435-443 ó Degoffe, M., “L’organisation des métropoles”, AJDA, 2014, pp. 481-486.

(4). Grémion C., “Région, département, commune: le faux débat”, Pouvoirs: Revue française d'etudes constitutionnelles et politiques, núm. 60, 1992, pp. 55-65.

(5). Hourquebie, F., “La nouvelle carte des régions: question de bon sens ou de baronnie?”, Actualité Juridique. Droit Administratif, núm. 11, 2015, p. 629.

(6). Cfr. Décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013.

(7). Rapport n° 658 de M. Michel Delebarre (disponible en http://www.senat.fr/rap/l13-658/l13-658.html).

(8). Hourquebie, op. cit., p. 632.

(9). Cfr. Combrade, B.-L., “Cinq ans plus tard: première (et dernière?) application de l'article 39, alinéa 4 de la Constitution”, Les Petites Affiches, núm. 171, 2014.

(10). Décision n° 2014-12 FNR du 01 juillet 2014.

(11). Moción disponible en http://www.senat.fr/leg/ppr13-666.html.

(12). Cfr. Rapport nº 2098, disponible en http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r2098.asp.

(13). En sus posiciones más cercanas, el Senado defendía 15 regiones frente a las 13 de la Asamblea Nacional. El Senado sostenía la conveniencia de mantener la Alsacia como unidad, por ejemplo. Otros debates particularmente virulentos se centraron en la ubicación de Languedoc y Midi.

(14). Gérard, P., “Premier point sur la réforme de l’État territorial?”, Actualité Juridique. Droit Administratif, núm. 8, 2015, pp. 434 y ss.

(15). La circular está disponible en http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2015/02/cir_39249.pdf.

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