Silvia Bertazzo

El derecho administrativo sancionador a la luz del Convenio Europeo de Derechos Humanos

 11/06/2015
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El presente artículo analiza la jurisprudencia del Tribunal de Derechos Humanos en materia de ejercicio de la potestad sancionatoria, con el fin de sondear hasta qué punto a los procedimientos administrativos sancionatorios se extienden las garantías del derecho penal. Más en detalles, el estudio se preocupa de definir el ámbito de aplicabilidad de los artículos 6 y 7 del Convenio y en revisar cómo el TEDH aplica algunas de los derechos consagrados en las disposiciones aludidas en el marco del derecho administrativo sancionatorio. El artículo señala que la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo ha sido, en algunos puntos, inconsistente y, además, menos protectora que las normas constitucionales que rigen en algunos de los Estados Partes.

Silvia Bertazzo es Doctora en derecho de la Università degli Studi di Trento (Italia). Profesora de Derecho Internacional Público y de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes (Chile)

El artículo se publicó en el número 39 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, 2015)

I. INTRODUCCIÓN

El presente artículo se propone realizar una reseña crítica de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH) en materia de ejercicio de la potestad administrativa sancionadora por parte de los Estados Partes del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante CEDH).

El Convenio citado contempla distintas disposiciones que, aunque no hagan una referencia expresa al derecho administrativo sancionatorio, podrían orientar a los órganos estatales en la imposición y en la revisión de las sanciones administrativas; en particular, son relevantes para estos efectos el art. 6 CEDH, sobre el proceso equitativo, que a su vez contiene distintas subnormas que reconocen, entre otros, los derechos a un Tribunal independiente e imparcial y a un plazo razonable (art. 6.1), la presunción de inocencia (art. 6.2)y los derechos de defensa (art. 6.3), y el art. 7 CEDH, que consagra el principio nullum crimen nulla poena sine lege. Asimismo, es menester recordar el Protocolo N° 7(1), que establece una serie de garantías procesales, en especial el derecho a un doble grado de jurisdicción en materia penal (art. 2.2) y el principio del non bis in idem (art. 4), y, finalmente, el art. 1 del Protocolo N° 1(2), titulado <<protección de la propiedad>>, el cual ha sido utilizado en la apreciación de la proporcionalidad de las penas pecuniarias o de otro tipo de sanciones que pueden afectar el derecho de propiedad(3).

Conviene precisar desde ahora que los siguientes párrafos se concentrarán exclusivamente en algunas de las disposiciones mencionadas y en los pronunciamientos del TEDH sobre las mismas, con el fin de sondear si y en qué medida a los procedimientos sancionatorios administrativos se extienden ciertas garantías del derecho penal.

II. EL ÁMBITO DE APLICABILIDAD DE LOS ARTS. 6 Y 7 DEL CONVENIO

Preliminarmente, el Tribunal europeo se ha enfrentado con un problema de carácter interpretativo, relacionado con la aplicación de las normas convencionales y, en particular, de los arts. 6 y 7 sobre mencionados, a conductas que no son sancionadas penalmente en los ordenamientos jurídicos internos. Ambas disposiciones, en efecto, restringen ciertos derechos y garantías a la materia <<penal>>(4), lo que podría excluir el derecho administrativo sancionatorio del ámbito de aplicabilidad de las mismas.

El TEDH, en respuesta a esta interrogante, ha preferido adoptar un concepto autónomo(5), en parte desvinculado de la nomenclatura estatal, de <<criminal charge>> (art. 6.1) y de <<criminal offence>> (art. 7.1), respectivamente <<acusación en materia penal>> e <<infracción>> en el texto (no auténtico) en castellano(6). En particular, en relación con el art. 6 (pero el mismo razonamiento se puede extender al art. 7)(7), los jueces de Estrasburgo sentaron su razonamiento en el conocido caso Engel, fallado en el año 1976, que concernía el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria y en el cual se forjó el concepto “unitario” de ius puniendi(8). La doctrina que ha surgido de este fallo radica en tres criterios, de carácter orientativo: como punto de partida, la clasificación de la infracción bajo el derecho del Estado; en segundo lugar, la naturaleza propia del asunto y, finalmente, la gravedad de la sanción que podría ser aplicada al presunto infractor(9).

El primer criterio ofrece solo una indicación de máxima, pues si, por un parte, los Estados tienen la libertad de definir cuáles son las conductas penalmente sancionables, el Tribunal otorga a dicha clasificación doméstica un efecto relativo y limitado(10), reservándose el derecho de ir más allá de las <<apariencias>>(11).

Ahora bien, el escrutinio del TEDH se concentra más precisamente en los demás parámetros, pasando, por lo tanto, de una calificación formal de las infracciones a una apreciación más sustancial. La jurisprudencia posterior al caso Engel ha precisado la aplicación de los criterios enunciados, abarcando distintos ámbito del derecho administrativo sancionador.

En particular, en el caso Öztürk(12), relacionado con una conducta infraccional despenalizada, en el campo de la circulación vial, el TEDH desestimó los argumentos de la República Federal de Alemania que, con el fin de excluir la aplicación de las garantías ex art. 6 CEDH, apuntaban a demostrar el carácter de mera contravención administrativa (Ordnungswidrigkeit) de la infracción imputada al señor Öztürk(13). En particular, el Tribunal de Estrasburgo destacó el fin punitivo y disuasivo que perseguía la sanción aplicable a la conducta, para concluir finalmente que se trababa en realidad de una <<criminal charge>> en el sentido del art. 6(14).

El hecho de que la sanción sea impuesta en el marco de un procedimiento administrativo, por autoridades administrativas y que su revisión en sede judicial sea realizada por tribunales del contencioso administrativo no es, por lo tanto, determinante para efectos de excluir la naturaleza “penal” de la misma, a la luz del Convenio(15). En este sentido, asume mayor relevancia el carácter a la vez punitivo y disuasorio de la sanción, que, como se afirmó en el caso Engel, es <<the customary distinguishing feature of criminal penalties>>(16), el elemento que, además, diferencia la pena de las “sanciones” de carácter civil que persiguen finalidades más bien reparadoras o indemnizatorias(17). En este sentido, el TEDH se alinea con esa parte de la doctrina que reconoce que la <<función esencial de las sanciones administrativas es castigar para así prevenir o evitar la comisión de acciones que se consideran indeseables”(18).

Asimismo, con el fin de evaluar su naturaleza, el Tribunal realiza una comparación sincrónica y diacrónica, considerando la clasificación de la infracción cometida en el derecho vigente de los demás Estados Partes(19) y el eventual “pasado penal” de la misma, sobre todo frente a los procesos de despenalización de ciertas conductas(20).También se toma en cuenta el alcance general de la norma que tipifica la infracción y determina la imposición de la sanción; en particular, se averigua si la norma abarca en abstracto a todos los individuos (en su calidad, por ejemplo, de contribuyentes, de usuarios de rutas, etc)(21). Finalmente, se reconoce el carácter “penal” de una sanción cuando la misma es impuesta por una autoridad pública, en el ejercicio de su facultad, legalmente reconocida, de fiscalizar y sancionar ciertas conductas, sobre la base de la constatación de la responsabilidad del infractor(22).

Por otra parte, la gravedad de la sanción es apreciada teniendo en cuenta tanto la sanción concretamente conminada, como la puesta en juego inicial, es decir la sanción que podría ser impuesta potencialmente(23), considerando in primis el máximo de la pena edital(24). En virtud de este criterio, el TEDH presume el carácter penal de las sanciones privativas de la libertad personal(25), conclusión que no es extraña en la doctrina administrativista(26).

Cuanto a las sanciones pecuniarias, el hecho de que aquellas puedan ser convertidas en medidas privativas de la libertad personal en caso de no pago es un elemento relevante en la evaluación de la severidad de la sanción(27), aunque no indispensable(28). La cuantía, en términos monetarios, de la sanción también es un criterio a considerar, pero tiene un carácter relativo, y de ello deriva que montos bajos no necesariamente determinan la exclusión de la sanción pecuniaria de la esfera de los arts. 6 y 7(29), porque se consideran también las condiciones particulares del caso (por ejemplo, la situación económica del condenado(30), si se trata de una persona natural o una persona jurídica, en particular sociedades comerciales(31), etc).

Finalmente, el TEDH ha reconocido un grado de severidad suficientemente alto para determinar la aplicación de las garantías del derecho penal en los casos en que se han conminado las siguientes sanciones: la interdicción del ejercicio de cargos políticos o de una profesión(32), la deducción de puntos de la licencia de conducir(33) y la confiscación, respecto de la cual el TEDH ha precisado en varias ocasiones que <<confiscation is often regarded as a criminal punishment>>(34).

Como se ha afirmado en la jurisprudencia de Estrasburgo, el segundo y el tercero criterio no son necesariamente cumulativos, sino más bien son alternativos(35). Sin embargo, esto no impide que se consideren de forma cumulativa en aquellas circunstancias en que un análisis disjunto de cada parámetro no permitiría llegar a una conclusión certera acerca de la existencia o menos de una acusación penal(36).

En definitiva, el TEDH, en el interés de la persona (tanto natural como jurídica), adopta un criterio prudente, deslingándose de las clasificaciones de derecho interno y advirtiendo que la despenalización de ciertas conductas no debe realizarse a desmedro de los derechos consagrados en el Convenio, es decir sustraendo las conductas despenalizadas al ámbito de aplicabilidad de las garantías reconocidas en el Convenio mismo.

De acuerdo a los criterios antes citados, una medida tomada en el ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración, cualquier sea su exacta denominación en el ordenamiento estatal, puede ser tratada por los jueces de Estrasburgo como una <<criminal charge>> o una <<criminal offence>>, en el óptica de los arts. 6 y 7.

La adopción de un criterio interpretativo autónomo por parte del TEDH ha permitido una gradual extensión del paraguas de las garantías del derecho penal a infracciones que son clasificadas de otra forma en el derecho interno, como demuestran los siguientes ejemplos: multas y otras sanciones administrativas establecidas en la normativa de seguridad vial(37), sanciones administrativas pecuniarias por incumplimiento de vínculos ambientales(38) o por violación de las normas sobre la libre competencia(39), sanciones tributarias, en particular recargos de la cuota de impuestos(40), medidas de confiscación de publicaciones(41), confisca de terrenos y de edificios pertenecientes a proyectos de urbanización realizados en violación de las normas urbanísticas(42), la demolición de una casa construida sin permiso de edificación(43) y, en algunos casos, sanciones de carácter disciplinario(44).

Ahora bien, el TEDH parece trazar una línea divisoria entre el <<hard core of criminal law>>, en el cual debieran observarse íntegramente las garantías del Convenio y, en particular, los derechos procedimentales consagrados en el art. 6, y las infracciones menores, respecto de las cuales los jueces admiten una aplicación atenuada de dichas garantías: como se ha afirmado, en estos casos <<the criminal-head guarantees will not necessarily apply with their full stringency>>(45).

Es cierto que la distinción que realiza el TEDH entre el núcleo duro del derecho penal y el resto de las infracciones, respecto de las cuales los estándares pueden ser relajados, no responde a un criterio abstracto cierto, más bien a un análisis casuístico, y tampoco parece coincidir plenamente con la división y clasificación entre las sanciones penales y administrativas en los ordenamientos jurídicos estatales(46); sin embargo, cabe señalar que existe una jurisprudencia constante que excluye del núcleo duro del derecho penal las sanciones tributarias(47), por ejemplo. Respecto de dichos casos, los jueces consideran que no tienen <<any significant degree of stigma. There are clearly‘ criminal charges’ of differing weight>>(48). Ahora bien, el TEDH no proporciona mayores indicaciones acerca de cómo debe evaluarse el grado de estigma de una “acusación penal”; en algunos casos los jueces se han guiado según la gravedad de la sanción (actual y potencial), en particular cuando al infractor es o puede ser aplicada una sanción privativa de la libertad(49), en otros según la clasificación doméstica de las sanciones(50); por otro lado, la cuantía onerosa de la sanción pecuniaria parece no influir en la apreciación del TEDH(51).

Ahora, como comentario conclusivo de este párrafo, es menester señalar que la diferenciación realizada por el TEDH entre figuras de derecho penal duro y conductas sancionables que no pertenecen a esta categoría es bastante discutible por la falta de criterios objetivos a los cuales anclar una decisión en tal sentido, lo que podría derivar en un juicio arbitrario sobre la naturaleza de la “acusación” y, en definitiva, sobre la posibilidad de permitir excepciones a los derechos consagrados en el Convenio, como demuestra también la inquietud manifestada por algunos jueces del TEDH(52).

Finalmente, cabe considerar que los jueces tampoco aclaran que garantías pueden ser omitidas, como se detallarán más precisamente en los párrafos siguientes. Por ejemplo, en relación con el art. 6.1, el TEDH exige que las sanciones sean impuestas en primera instancia por un tribunal imparcial e independiente solo respecto de casos pertenecientes al núcleo duro del derecho penal, mientras en los demás casos admite que las sanciones puedan ser impuestas (en primer instancia) por autoridades administrativas o, más en general, por órganos no judiciales, siempre que la decisión de éstos sea sujeta a un control jurisdiccional posterior(53). Asimismo, respecto del segundo grupo de casos, en la jurisprudencia se admite la omisión de la audiencia oral(54). Sin embargo, estas indicaciones no son exhaustivas: el mismo TEDH en un caso reciente deja abierta la cuestión, señalando que también podría prescindirse de los demás requerimientos procesales consagrados en el art. 6, como, por ejemplo, de la asistencia del presunto infractor en la audiencia(55).

III. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El art. 7.1 reconoce el principio de la legalidad de las penas (nullum crimen, nulla poena sine lege), del cual derivan también otros corolarios, inter alia la garantía de la reserva de ley(56), el principio de la irretroactividad de la sanción(57), la prohibición de una interpretación analógica(58), el mandato del non bis in idem(59), la aplicación de la ley penal más favorable(60), y la garantía de tipicidad, según la cual las conductas sancionables deban ser definidas de forma clara y precisa en la ley(61).

Sobre el particular, conviene precisar desde ya que el concepto de ley adoptado por el TEDH es suficientemente amplio para abarcar también el derecho no escrito y, en particular, la jurisprudencia(62). Al respecto, los jueces de Estrasburgo – para efectos de evaluar el cumplimiento del principio de legalidad de las penas – no se consideran vinculados a la designación formal del acto material que describe las conductas sancionables, sino más bien investigan la calidad de la “ley” a la luz de dos cánones: su accesibilidad y su previsibilidad (en inglés, accessibility and foreseeability)(63).

De acuerdo a estos criterios, la “ley” debe ser accesible de forma adecuada; dicho en otras palabras, <<the citizen must be able to have an indication that is adequate in the circumstances of the legal rules applicable to a given case>>(64). En este sentido, una norma solo podrá ser considerada como ley, en el sentido del art. 7, solo si está formulada con la precisión suficiente para permitir al ciudadano orientar su conducta; es decir, el ciudadano debe poder prever, si necesario con el debido asesoramiento (appropriate advice – conseils éclairés), las consecuencias que de un dado comportamiento pueden derivar, en la medida que sea razonable dadas las circunstancias(65).

Sobre el particular, el TEDH no exige alcanzar la certidumbre acerca de las conductas sancionables(66) y admite que la disposición “legal” sea aclarada a través de la interpretación judicial, a la cual los jueces de Estrasburgo reconocen un relevante rol en la precisión y en el desarrollo del derecho sancionador(67). Al respecto, cabe destacar que el TEDH admite el uso de categorías generales(68) y también gradúa el nivel de “certidumbre” requerido dependiendo del campo de aplicación de la ley penal y de los destinatarios de la misma(69), como se precisará a continuación.

De ello se pueden derivar dos consideraciones. Por una parte, una ley formal excesivamente vaga o con aplicaciones jurisprudenciales discrepantes podría ser objeto de censura por los jueces de Estrasburgo. Por otra parte, la definición de la conducta sancionable en un reglamento no es de por si contraria a las normas convencionales, siempre que el acto en que esté descrita dicha conducta sea conocible, de fácil acceso (lo que implica también la posibilidad de acceder físicamente al soporte material que contiene la “ley” o su interpretación jurisprudencial(70)) y permita efectivamente el conocimiento de las acciones y omisiones que podrían determinar el ejercicio del ius puniendi estatal. Este conocimiento puede ser adquirido de forma indirecta, a través de la asistencia de expertos (legales, económicos, científicos, según corresponda) y, por lo tanto, no es necesario que el exacto contenido de la regla de conducta sea entendible y conocido por el ciudadano medio. Esto – según quien escribe – reviste particular importancia cuando se trata de actividades que involucran ciertos conocimientos específicos o ciertos grados de riesgo, porque el TEDH parece indirectamente reprochar al infractor el hecho de no haber previamente consultado a los expertos sobre la materia para conformar su conducta(71). En este sentido, es ejemplificativo el caso Cantoni(72), en el cual los jueces, recordando que el principio de la legalidad de las penas es respetado aun cuando la persona involucrada debe acceder a adecuado asesoramiento legal para evaluar las consecuencias de sus conductas, terminan destacando que esto es particularmente efectivo en relación a aquellas personas que desarrollan actividades de carácter profesional <<who are used to having to proceed with a high degree of caution when pursuing their occupation. They can on this account be expected to take special care in assessing the risks that such activity entails>>(73).

Ahora, esta interpretación amplia del principio de legalidad realizada por el TEDH se justifica, en parte, en consideración de las distintas familias legales a las cuales pertenecen los Estados partes del Convenio(74). Sin embargo, resulta discutible la aplicación que de ello se hace respecto de casos relativos a ordenamientos jurídicos en que el principio de la reserva legal en materia penal es consagrado constitucionalmente. En efecto, si aún en estos ordenamientos se reconoce y se admite la colaboración reglamentaria para efectos de la tipificación del hecho gravado con la sanción penal (o administrativa), bajo ciertas condiciones(75), se hace más difícil encontrar conforme al mandato constitucional el rol creativo que el TEDH reconoce a la jurisprudencia, porque ello podría incluso chocar con la prohibición de la interpretación extensiva e in malam partem, y con el principio de la irretroactividad de la ley penal, sobre todo cuando se verifican repentinos giros jurisprudenciales(76).

En fin, es significativo que el Tribunal extiende el principio de legalidad también a las normas de procedimiento(77), lo que permite indirectamente garantizar el debido proceso y el equilibro de las armas entre las partes, temas que se analizarán a continuación.

IV. EL DERECHO A UN PROCESO EQUITATIVO

En vía general, el art. 6, titulado <<proceso equitativo>>, contiene dos estándares de protección de la persona: uno, más general y básico, que abarca tanto el área civil como la penal, y un segundo, más restrictivo y garantista, que encuentra su aplicación en relación con la imposición de sanciones penales, respecto de las cuales se optó por enunciar – de forma más específica en sus apartados 2 y 3 – los derechos procedimentales que le corresponden al imputado.

4.1. ¿Juez y parte?

En primer lugar, el art. 6 consagra el principio que toda acusación penal (como también todo litigio sobre derechos y obligaciones civiles) sea oída en primera instancia por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por ley(78); como se ha reiterado en la jurisprudencia, toda excepción a este principio debe ser debidamente justificada y, de todas maneras, no puede afectar la esencia del derecho aludido(79).

Al respecto, el requerimiento de la independencia del órgano judicante dice relación la modalidad de nombramiento de sus miembros y la duración del mandato, la existencia de garantías para que aquellos no sufran presiones externas, y, más en general, la apariencia de independencia del órgano(80). Asimismo, este requisito se evalúa tanto vis-à-vis los otros poderes estatales (en particular frente el ejecutivo)(81) como vis-à-vis las demás partes(82).

Por otra parte, la imparcialidad del tribunal puede apreciarse desde una perspectiva subjetiva, que apunta a sondear las convicciones personales de un juez en un caso concreto(83), y objetiva(84). Bajo este último criterio, se consideran la composición del tribunal (por ejemplo si existe confusión entre los roles de quien ejerce la acusación y de quien juzga(85)) y, más en general, todos los elementos que podrían ofrecer garantías suficientes para excluir cualquier duda legítima acerca de su imparcialidad(86). En fin, la predeterminación del juez en la ley apunta a garantizar su independencia del poder ejecutivo(87) y se refiere no solo a la base legal de la existencia del tribunal, sino también a la modalidad de designación de quien concretamente compone el órgano(88).

Los requisitos de independencia, imparcialidad y establecimiento por la ley del tribunal son intrínsecamente vinculados con las demás garantías procesales que atienen al concepto de justo proceso y, en particular, con el derecho a un procedimiento público, que es tutelado siempre en el art. 6.1(89). En efecto, como se ha señalado(90), el carácter abierto de los procedimientos resguarda a las partes contra la administración de justicia en secreto, sin posibilidad de escrutinio público, y es además uno de los medios para conseguir y reforzar la confianza en la independencia e imparcialidad de los tribunales.

Ahora bien, cabe destacar que los requisitos antes mencionados y también las demás garantías consignadas en los apartados 2 y 3 del art. 6 encuentran su aplicación más allá del conjunto de órganos que en los ordenamientos jurídicos internos constituyen el poder judicial, dado que el TEDH adopta una noción sustantiva amplia de <<tribunal>>(91) que se aleja de la clasificación estatal(92) y hace hincapié en el ejercicio de la función “judicial”, la cual, a su vez, consiste en <<determining matters within its competence applying the law and after proceedings conducted in a prescribed manner>>(93). El hecho de que el órgano sea compuesto por expertos laicos no le resta su naturaleza de <<tribunal>> a la luz del Convenio(94).

De lo anterior deriva que también las autoridades administrativas a las cuales corresponde el ejercicio del ius puniendi estatal debieran cumplir con los requerimientos mínimos(95) del art. 6.1 del Convenio y debieran acatar, si se trata de una <<acusación penal>> en los términos del Convenio, los derechos reconocidos en los apartados siguientes, in primis, la presunción de inocencia(96), el derecho del infractor a ser informado de la acusación, la facultad de obtener la citación de los testigos de descargo, el derecho de interrogar o hacer interrogar a los testigos que declaren en su contra; muchos de aquellos conforman el derecho a la defensa y el principio del contradictorio.

Sin embargo, en el campo de las sanciones administrativas y, más en general, de las infracciones menores(97), el Tribunal admite una relajación de dichos principios y garantías ante la entidad de primera instancia, siempre que se permita la revisión de las decisiones de aquella ante un órgano judicial que tenga plena jurisdicción(98), como analizaremos más adelante.

Lo antedicho da una respuesta a una interrogante recurrente en el derecho administrativo sancionador, que se presenta cada vez que la autoridad administrativa es juez y parte (como entidad fiscalizadora y sancionadora) en el procedimiento de imposición de la sanción. El TEDH europeo, como se ha señalado, no ha encontrado este modelo incompatible con las normas del Convenio, independientemente de la cuantía de las sanciones administrativas impuestas(99).

4.2. Los derechos en relación con la prueba testifical

En la jurisprudencia del TEDH, aun admitiendo que el concepto de justo proceso es algo dinámico y no fácilmente encuadrable en una definición exacta, se concluye que esta noción incluye cuanto menos el principio de la igualdad de las armas y la garantía del contradictorio(100). En primer lugar, el procedimiento sancionatorio debiera, por lo tanto, garantizar un cierto equilibrio entre las partes, lo que a su vez implica el derecho del infractor de conocer los fundamentos fácticos y jurídicos de la acusación(101) y la posibilidad concreta de defenderse de forma adecuada.

Del principio del contradictorio deriva asimismo que el infractor tiene el derecho de objetar y de comentar las pruebas producidas en su contra y, en particular, <<a interrogar o hacer interrogar a los testigos que declaren en su contra y a obtener la citación e interrogatorio de los testigos que declaren en su favor en las mismas condiciones que los testigos que lo hagan en su contra>>, como se señala en el art. 6.3, letra d)(102).

Sobre el punto, cabe señalar la interpretación extensiva que ha efectuado el TEDH de la noción de <<testigo>>, la cual se extendería también a la figura procesal del perito. En este sentido, en el caso Balsyte-Lideikiene(103), que decía relación con una sanción administrativa por la publicación de material incitante al odio racial, el TEDH ha reiterado su jurisprudencia según la cual la garantía del proceso equitativo no impide la formación de pruebas con anterioridad al juicio; sin embargo, conforme al art. 6.1 y art. 6.3, letra d), que consagran el derecho a un justo proceso y a la defensa, al infractor debe ser otorgada una posibilidad adecuada y efectiva de formular comentarios y objeciones sobre las pruebas ofrecidas y, en relación con los testigos que declaran en su contra, si no es viable interrogarlos en el momento en que se recoge su declaración, cuanto menos debe garantizarse al infractor este derecho en una etapa posterior del procedimiento(104). Es significativo que en este caso habían sido nombrados unos expertos encargados de producir unos informes en distintos ámbitos (ciencias políticas, bibliografía, psicología, historia) con el fin de determinar si la publicación de la imputada (el Calendario lituano 2000) generaba un peligro para la sociedad, en especial fomentando el odio étnico, racial y religioso. Sobre las bases de dichos informes, que fueron ampliamente citados en los fallos de los tribunales internos, se reconoció la responsabilidad de la imputada(105). En consideración de la relevancia que tuvieron estas pruebas para la solución del caso y teniendo en cuenta además que la demandante en varias etapas del procedimiento administrativo contencioso había solicitado interrogar a los expertos, el TEDH concluyó que se había violado el Convenio al no otorgar a la imputada la facultad de interrogar a los expertos, cuyos informes presentaban algunas discrepancias, con el fin de poner en discusión su credibilidad o de levantar dudas acerca de sus conclusiones(106).

Ahora bien, cabe precisar que la violación del Convenio se reconoce cuando el infractor solicita interrogar o hacer interrogar a los testigos/expertos y su solicitud no es acogida; en este sentido, es un deber del infractor actuar de forma diligente a lo largo del procedimiento administrativo sancionador para efectivamente proteger sus derechos(107), siempre que las normas y las prácticas procesales internas así lo permitan. Por ello, no sería reprochable al infractor la omisión de invocar la facultad de interrogar a los testigos/expertos cuando el mismo – a la luz la legislación o de la práctica forense domésticas – podía saber con antelación que su petición no prosperaría(108).

A mayor abundamiento el Tribunal parece trazar una línea divisoria entre interrogatorio de testigos “útiles” y no útiles: si la acusación que se le mueve al infractor es sustentada por hechos objetivamente constatados (por ejemplo, por funcionarios de policía mediante sistemas de control de la velocidad o test de alcoholemia), los jueces consideran prescindible la posibilidad de interrogar o hacer interrogar a los testigos (o, en vía analógica, a los expertos, peritos, etc)(109); a la inversa y bajo el mismo razonamiento, cuando la acusación se funda en apreciaciones (aún de expertos o de funcionarios públicos), que podrían resultar más subjetivas, el derecho del infractor a citar a los testigos de descargo y el derecho a interrogar o hacer interrogar los testigos que declaren en su contra se reconocen en su integridad(110), a mayor razón cuando existen dudas acerca de la credibilidad y la precisión de las conclusiones de los expertos, peritos, funcionarios, etc(111).

4.3. El derecho a una audiencia oral

El derecho a una audiencia oral no es expresamente establecido en el Convenio, contrariamente al derecho a una audiencia pública(112); sin embargo la jurisprudencia constante del Tribunal considera que el art. 6.1 otorga al infractor el derecho a una audiencia en que el mismo puede asistir personalmente. La audiencia puede realizarse de forma privada o pública y tiene como objeto permitir a la(s) partes(s) presentar sus alegaciones fácticas y jurídicas y, más en general, fundamentar sus pretensiones.

En este sentido, el TEDH señala que el derecho a una audiencia pública y el derecho a una audiencia oral persiguen distintas finalidades, aunque se trate de garantías interdependientes(113). Como se ha mencionado anteriormente, la publicidad de las audiencias (con relativa asistencia del público y de la prensa) sirve para trasparentar la administración de la justicia y someterla al conocimiento y al control por parte de la sociedad(114). Desde otra perspectiva, la realización de una audiencia oral debiera permitir aclarar las cuestiones de hecho mediante el intercambio oral, examinar las pruebas (testimonios, informes periciales, etc.) y averiguar su credibilidad, también a través de los comentarios de las partes interesadas. Por lo tanto, como señala el Tribunal, una audiencia oral puede ser vital en un procedimiento inspirado en el principio del contradictorio y que garantice la equidad del proceso en su conjunto(115). Recordamos, sobre este punto, que el derecho a ser oído (droit d’êtré entendu) es considerado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa como parte de los principios de derecho administrativo paneuropeo(116).

Al respecto, se ha afirmado que <<an oral, and public, hearing constitutes a fundamental principle enshrined in Article 6 § 1. This principle is particularly important in the criminal context, where generally there must be at first instance a tribunal which fully meets the requirements of Article 6 () and where the applicant has an entitlement to have its case ‘heard’, with the opportunity inter alia to give evidence in his own defence, hear the evidence against him and examine and cross-examine the witnesses>>(117). En esta línea, se ha reconocido el derecho a una audiencia oral a la luz del principio del justo proceso(118) y se ha concluido que toda limitación de este principio es excepcional y debe interpretarse de forma restrictiva(119).

Es cierto que ésta es una de las garantías que ha suscitado más interrogantes en relación con los procedimientos administrativos sancionatorios.

Como ya se ha precisado, en la jurisprudencia del TEDH se reconoce que el derecho a una audiencia oral no es absoluto y pueden existir circunstancias excepcionales que justifiquen prescindir de tal audiencia(120). Al respecto, el Tribunal de Estrasburgo ha precisado que la excepcionalidad de las circunstancias debe evaluarse teniendo en consideración la naturaleza de las mismas y no la frecuencia de los casos en que no se da lugar a la audiencia oral(121).

Según el Tribunal, en algunos procedimientos sancionadores no es necesario realizar una audiencia oral: por ejemplo, cuando no hay dudas acerca de la credibilidad de las pruebas producidas en contra del infractor o no existen hechos controvertidos(122) y, más en general, en los casos en que los tribunales pueden fallar a la luz de las alegaciones y demás pruebas producidas por escrito(123). En estos casos, en particular en aquellos de alto contenido técnico, que mejor podrían ser abordados por escrito, el TEDH ha reconocido que las autoridades nacionales pueden tener en cuenta exigencias de eficiencia y economía y concluir, por ejemplo, que la celebración sistemática de audiencias orales podría ser un obstáculo para la expedita administración de la justicia(124).

Asimismo, se ha recalcado que las excepciones al derecho a la audiencia oral deben evaluarse teniendo en cuenta la naturaleza de las cuestiones objeto de la controversia(125); en asuntos que no conllevan un relevante grado de estigma la audiencia oral podría ser prescindible(126). Se ha admitido obviar a la audiencia oral, por ejemplo, en ciertos procedimientos sancionatorios tributarios(127).

Por otra parte, la parte interesada puede renunciar a la audiencia oral(128) o simplemente no invocar su derecho. Sobre este punto, cabe recordar que, para producir sus efectos jurídicos, la renuncia al derecho a una audiencia pública debe realizarse de forma inequívoca(129). En fin, el hecho de no solicitar una audiencia oral no es necesariamente indicativo de la voluntad del infractor de renunciar a su derecho; en efecto, es posible que la legislación interna o su aplicación por parte de los tribunales estatales no reconozcan o no hagan efectiva esta petición(130).

4.4. La calidad del control judicial posterior

Como se ha mencionado anteriormente, el TEDH accede a que algunas penas, por ejemplo sanciones administrativas o aquellas relativas a infracciones menores(131), sean impuestas en primera instancia en procedimientos administrativos que no cumplen con los requerimientos del art. 6. Para satisfacer las exigencias del CEDH, basta, en efecto, con que se pueda impugnar todo acto que conmine una sanción de carácter “penal” ante un órgano judicial con plena jurisdicción (en francés, <<pleine juridiction>>; en inglés, <<full jurisdiction>>)(132).

De esta forma, la atención del Tribunal se trasfiere del procedimiento de imposición de la sanción al control o, mejor dicho, a la calidad del control que se ejerce en un momento posterior sobre el acto administrativo sancionatorio y sobre el procedimiento por medio del cual se ha adoptado dicho acto(133).

Sobre el particular, se ha precisado que este control debe ser ejercido por un órgano judicial(134) o, más precisamente, por un tribunal que satisfaga las condiciones del art. 6 (in primis independencia, imparcialidad, predeterminación en la ley), teniendo en cuenta la naturaleza penal del asunto(135). A mayor abundamiento, el Tribunal requiere que el órgano al que se solicite la revisión de los actos sancionatorios tenga la facultad de abordar todas las cuestiones relevantes para resolver el litigio que se le plantee, tanto las de derecho como las de hecho(136) y de “reformar” (en inglés <<to quash>>, en francés <<réformer>>(137)) en cualquier punto el acto impugnado(138).

En primer lugar, el TEDH se enfoca, por lo tanto, en el alcance del control sobre el acto administrativo.

Sobre este punto, recordamos que, en línea general, la jurisprudencia de Estrasburgo admite un control limitado por parte de los tribunales internos respecto a los hechos que sustentan la decisión de la autoridad administrativa(139). Sobre el particular, se considera razonable que el control del órgano judicial sobre los hechos probados “en primera instancia” en sede administrativa se limite a averiguar si las constataciones fácticas (<<findings of facts>>) o las conclusiones basadas en aquellos eran arbitrarias o irrazonables(140). Los jueces de Estrasburgo se esgrimen de los siguientes argumentos para fundamentar dicho planteamiento: por un lado, se consideran el grado de especialización del derecho aplicable en el caso específico y los conocimientos profesionales y la experiencia de la entidad administrativa en la apreciación de los hechos; por el otro, se tiene en cuenta asimismo que la toma de ese acto administrativo se ha dado en el marco del ejercicio de la discrecionalidad administrativa, conforme a objetivos más amplios de carácter político, respecto de los cuales el Tribunal se abstiene de ejercer su control(141). Al contrario, en los casos cuya solución no exige conocimientos especializados, el escrutinio del Tribunal ha sido más incisivo(142).

Más en detalles, en las controversias entre personas y la pública administración, el razonamiento del Tribunal, para efectos de evaluar si la jurisdicción ha sido ejercida de forma suficiente y conforme al Convenio, se funda en tres parámetros: la materia en que versa el acto impugnado (y, en particular, su grado de especialización), la manera en que se ha adoptado aquella decisión y, finalmente, el contenido de la controversia, concepto que dice relación con los motivos de impugnación del acto(143).

Un primer criterio, entonces, para evaluar si el control se ha llevado a cabo por un órgano con <<plena jurisdicción>> para los propósitos del Convenio, dice relación con la materia objeto de la decisión impugnada(144): si ésta entraña conocimientos especializados, de carácter técnico(145) (de carácter científico o económico, por ejemplo), el control del órgano judicial puede tener un alcance restringido(146); por otra parte, si la decisión se funda en una mera cuestión fáctica, el control del órgano judicial debe ser pleno y debe, en particular, contemplar un nuevo examen de los hechos(147).

En segundo lugar, se tiene en cuenta la modalidad a través de la cual se ha llegado a adoptar la decisión impugnada, en particular si fueron respetadas las garantías procesales ante la autoridad administrativa(148). Si durante la primera etapa ante la autoridad administrativa se cumplieron los requerimientos de procedimiento derivados del art. 6.1 o, cuanto menos, con la mayoría de aquellos, el control jurisdiccional sobre el acto que impone la sanción puede ser menos intenso(149).

Finalmente, el Tribunal considera el contenido del litigio, concentrándose especialmente en los motivos de impugnación, tanto los efectivamente planteados ante la autoridad administrativa como los “deseados”, es decir los motivos de impugnación que el recurrente quería formular y que pero no puedo plantear, porque se lo impedían la legislación y/o la interpretación judicial(150). De todas maneras, cabe destacar que la garantía del art. 6.1 se limita a garantizar el ejercicio de una jurisdicción plena por parte del órgano judicial sólo limitadamente a los motivos de impugnación formulados por el recurrente; por lo tanto, el órgano judicial no necesariamente debe tener la facultad de declarar ex oficio la invalidez del acto administrativo.

Ahora bien, cabe destacar que esta doctrina del control judicial limitado sobre los actos administrativos se ha desarrollado mayoritariamente respecto de casos relativos a <<derechos y obligaciones de carácter civil>> o cuya naturaleza <<penal>> no fue tomada en cuenta por el TEDH al momento de fallar(151). Por lo tanto, surge la siguiente pregunta: ¿es admisible un control limitado de los actos administrativos también respecto de los casos que versan sobre acusaciones penales en la óptica del Convenio?

Sobre este punto, la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo ha sido un poco errática.

En los casos concernientes a sanciones administrativas calificadas como penales por el TEDH, se reitera que entre las características de un órgano judicial con plena jurisdicción figura la competencia para revocar en todos sus puntos, de hecho como de derecho, el acto impugnado dictado por la autoridad administrativa. En particular, se afirma que el tribunal ha de tener señaladamente la atribución de examinar todas las cuestiones fácticas y jurídicas relevantes para el litigio del que conoce. En este sentido, el art. 6.1 se considera violado si el órgano judicial no tiene competencia para examinar el motivo central de la impugnación y, por lo tanto, el punto esencial o determinante de la controversia no está sometido al escrutinio por parte de un órgano judicial independiente e imparcial(152). Esto se da cuando el tribunal no está facultado para acoger y revisar nuevas pruebas, para establecer los hechos, o para tomar conocimiento de nuevos asuntos(153), o en los casos en que los tribunales nacionales ejercen un control muy débil de los actos administrativos impugnados, por ejemplo limitándose a revisar la mera legalidad de los mismos(154). En la misma línea, se señala que no es un tribunal de jurisdicción plena, imparcial e independiente, en los términos del Convenio, el Conseil d’Etat francés, cuando, para resolver una cuestión relativa a la aplicación de tratados internacionales, está obligado a solicitar y a respetar un informe, vinculante, de un Ministro(155). En todos los casos mencionados el tribunal no sería de plena jurisdicción porque su decisión está vinculada por las consideraciones o apreciaciones hechas en el anterior procedimiento ante a la autoridad administrativa(156).

Asimismo, además de averiguar la extensión de la revisión judicial (es decir, los motivos que pueden ser objeto del control posterior), el TEDH toma en cuenta otro aspecto, relacionado con los poderes de que dispone el tribunal en el momento en que concluye que el acto administrativo sancionatorio es inválido. Como se ha señalado anteriormente, es necesario, según el TEDH, que el órgano competente de la revisión del acto administrativo pueda “reformarlo”, es decir anularlo y sustituir su pronunciamiento a la decisión de la Administración. No se reputa como de plena jurisdicción un procedimiento en cual el órgano judicial, no obstante esté facultado para examinar los puntos de hecho como de derecho, no tiene el poder de pronunciarse sobre el asunto o, cuanto menos, de remitir el mismo a un órgano independiente e imparcial para que sea decidido nuevamente(157). En particular, no es compatible con el Convenio un contencioso limitado al mero efecto anulatorio, que implique una nueva remisión del asunto a la autoridad administrativa(158).

Visto lo anterior, sería posible concluir que en los casos relativos a sanciones administrativas de naturaleza “penal” en los términos del Convenio, el tribunal debiera gozar de las más amplias facultades en la revisión del acto administrativo; en estos asuntos, en particular, la doctrina del control limitado no debiera regir.

En realidad, en la jurisprudencia del TEDH esta diferenciación no ha quedado siempre muy evidente. Sobre este punto, nos parece significativo el caso Sigma Radio Television, en el cual el recurrente invocaba la naturaleza penal de las sanciones impuestas y denunciaba la violación del art. 6.1, por falta de control pleno sobre los actos administrativos(159). En este asunto, el TEDH no dio mucha relevancia a esta alegación del recurrente y estimó que no era necesario averiguar la naturaleza del litigio, considerando que el primer párrafo del art. 6 se aplicaba (y se aplica) tanto en los casos relativos a acusaciones penales como como en los asuntos civiles y, finalmente, los jueces decidieron analizar el caso desde esta perspectiva civil(160). En el caso concreto, el TEDH concluyó que el control ejercido por el órgano judicial encargado de la revisión del acto administrativo había sido suficiente, a pesar de reconocer que dicho control era limitado, cuanto a los hechos, y que el tribunal interno no podía pronunciarse en lugar de la autoridad administrativa(161). Se puede concordar con la conclusión del TEDH en el caso específico, dado que los motivos de impugnación formulados por la compañía recurrente ante los tribunales internos vertían sobre el derecho aplicable y no sobre la constatación o apreciación de los hechos. Sin embargo, suscita bastante perplejidad a quien escribe el hecho de que los jueces de Estrasburgo liquiden, de forma bastante escueta, el tema de la naturaleza del asunto (civil o penal) para efectos de las garantías mencionadas en el art. 6.1. Es cierto que esta norma se refiere a los litigios sobre derechos y obligaciones de carácter civil como a cualquier acusación en materia penal; sin embargo, nos preguntamos si debiera reconocerse un alcance e intensidad mayores en la revisión judicial sobre los actos administrativos que imponen sanciones penales en la óptica del Convenio: dicho en otras palabras, la naturaleza del asunto no nos parece tan irrelevante al fin de determinar la calidad del control sobre las actuaciones de la pública administración.

Otra sentencia que resulta a nuestro parecer discutible es la recaída en el caso Menarini, relativo a una sanción pecuniaria impuesta por la autoridad de competencia italiana (en adelante AGCM). En el caso específico, la sociedad recurrente estimaba que los jueces del contencioso administrativo italiano se habían limitado a efectuar un control débil, de mera legalidad del acto, de acuerdo a la legislación vigente en ese momento(162), y que este tipo de control no le había permitido someter sus reclamaciones a un tribunal conforme a las exigencias del art. 6.1.

Antes de todo, cabe destacar que el TEDH consideró que la sanción impuesta por la AGCM tenía una naturaleza penal(163). Sin embargo, introdujo una diferenciación, afirmando que <<la naturaleza de un procedimiento administrativo puede ser diferente, bajo varios aspectos, de la naturaleza de un proceso penal en términos escritos. Si estas diferencias no pueden exonerar a los Estados contratantes de su obligación de cumplir con todas las garantías que ofrece el paraguas penal del artículo 6, todavía pueden influir en la forma de su aplicación>>(164). En el caso específico, se consideró que los tribunales administrativos habían tomado en cuenta las distintas alegaciones de hecho y de derecho y habían examinado las pruebas recogidas por la AGCM. A mayor abundamiento, se hizo hincapié en el pronunciamiento del Consiglio di Stato, el cual había destacado que, en los ámbitos en que la pública administración goza de un poder discrecional, el juez administrativo está facultado para verificar si la autoridad ha efectuado un uso correcto de sus poderes (<<usage approprié de ses pouvoirs>>). Según el TEDH, en definitiva, la garantía de plena jurisdicción se había respetado, ya que en los hechos los tribunales internos no habían realizado un mero control externo sobre la coherencia lógica de la motivación de la AGCM, sino más bien pudieron examinar el fundamento y la adecuación (<<adéquation>>) de la sanción impuesto, con respecto a parámetros pertinentes, incluida su proporcionalidad en relación con las circunstancias particulares del caso(165). Es cierto, por la misma admisión del Estado denunciado, que el juez administrativo no podía pronunciarse en lugar de la autoridad censurada.

Vista la jurisprudencia recién mencionada, se hace más tenue la diferenciación entre actos administrativos sobre asuntos “civiles” y actos administrativos que imponen sanciones de naturaleza penal (en los términos del Convenio). En algunas sentencias, el poder de adoptar una decisión de reemplazo o, dicho en las palabras del TEDH, de sustituir su propio pronunciamiento a la decisión de la autoridad administrativa es un elemento relevante para determinar la existencia de un tribunal de jurisdicción plena(166) y parece imprescindible en los asuntos de naturaleza penal(167). Las consideraciones realizadas por el Tribunal de Estrasburgo en los casos Sigma Radio Television y Menarini nos hace, sin embargo, dudar de esta construcción teórica(168). En esta línea, nos parece más acertada la opinión disidente redactada en el asunto Menarini por el juez Pinto de Albuquerque, el cual hace hincapié que una componente esencial del control judicial de los actos administrativos (sancionatorios) consiste en la facultad de los tribunales internos de sustituir sus evaluaciones técnicas (y sus apreciaciones de los hechos, agrega quien escribe) a las de la autoridad administrativa. A falta de eso, se sustrae el núcleo duro de la controversia a la competencia de un órgano judicial conforme al art. 6.1; en definitiva, si no se respeta esta condición, <<el juicio de imputación de la responsabilidad pertenece en realidad a la autoridad administrativa independiente y no a los tribunales administrativos>>(169). Sobre el particular, en el voto particular se señala que la discusión sobre la conformidad del control judicial con el CEDH no se limita al art. 6 y debe llevarse a cabo a un nivel más profundo, teniendo en cuenta también el principio de separación de poderes y el principio de la legalidad de las sanciones: si la verificación de las condiciones de hecho de la aplicación de una sanción quedara reservada a una autoridad administrativa, sin un control riguroso ex post por parte de los órganos judiciales, estos principios (separación de poderes y legalidad de las sanciones) se verían totalmente desvalorizados(170).

4.5. Sobre la atenuación de las garantías ex art. 6

Como se ha señalado anteriormente, el TEDH ha admitido en algunas ocasiones la posibilidad de atenuar las garantías que el art. 6 consagra en relación con el ejercicio del ius puniendi estatal.

Ahora bien, a quien escribe queda la duda de si todos los procedimientos a través de los cuales se imponen sanciones clasificadas – internamente – como administrativas subyacen a la regla de la mitigación de las garantías ex art. 6.

La jurisprudencia del TEDH de Estrasburgo, al respecto, no proporciona mayores criterios orientadores. Por una parte, en los casos más recientes se ha sostenido que la remoción de las garantías procesales en la imposición de sanciones punitivas difícilmente puede considerarse conforme al espíritu y al objeto del Convenio, tampoco respecto de procedimientos administrativos(171). Al mismo tiempo se admite esta atenuación de la tutela respecto de algunas sanciones clasificadas como administrativas por el derecho estatal, como se ha concluido respecto de los recargos de la cuota de impuestos(172) y de las pequeñas infracciones contenidas en la normativa sobre la seguridad vial(173).

Sin embargo, sería incorrecto llegar a la conclusión que el criterio determinante utilizado por el Tribunal es la clasificación interna de la sanción como administrativa, dado que el Tribunal no se guía según pautas formales; en este sentido, cabe destacar que la división que se da en el ámbito doméstico entre sanciones administrativas y sanciones penales no solo tiene un empleo limitado en la definición del ámbito de aplicabilidad del art. 6, sino, además, es de escasa utilidad al fin de identificar las sanciones que pueden admitir una relajación de los niveles de tutela reconocidos en el mismo artículo; es decir, a las sanciones calificadas como administrativas en el derecho interno no necesariamente les corresponde un tratamiento más laxo(174).

Por lo mismo, no nos parece de mucha ayuda la doctrina de la pertenencia al núcleo duro del derecho penal, elaborada en 2006 por la Grande Chambre en el caso Jussila(175) y a la cual el Tribunal se ha remitido en algunas ocasiones posteriores(176). Además de ser discutible y basada en parámetros no del todo expresados en la jurisprudencia de Estrasburgo, esta distinción no siempre ha sido utilizada por el Tribunal para justificar sus conclusiones. Al respecto, nos parece significativo que en el caso Menarini, fallado en 2011 y relativo a sanciones administrativas pecuniarias por conductas atentatorias a la libre competencia, el Tribunal ha admitido que dichas sanciones fueran impuestas en primera instancia por una autoridad administrativa que no cumplía con los requerimientos del art. 6.1(177), sin fundamentar esta atenuación de las garantías en la doctrina mencionada (en una ocasión en que se habría podido invocar esa doctrina). Por otra parte, en el caso Flisar, que el Tribunal expresamente reconduce a las infracciones menores, no pertenecientes a las categorías tradicionales del derecho penal(178), se reitera primero el planteamiento teórico del caso Jussila(179) para después dar paso a un análisis más detallado del desarrollo en el caso concreto del procedimiento sancionatorio y de la manera en que los intereses del demandante fueron en la realidad planteados y amparados en el mismo, en particular a la luz de la naturaleza de las cuestiones sometidas a la autoridad judicante(180).

V. CONCLUSIONES

En los párrafos anteriores se ha tratado de pasar revista, aun sintéticamente, dado los límites del presente trabajo, la interpretación por parte del TEDH de algunas de las normas convencionales más relevantes en relación con el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora.

El TEDH, a la hora de pronunciarse sobre la aplicabilidad de los art. 6 y 7 a sanciones clasificadas como administrativas en los ordenamientos internos, no duda en sustituir su apreciación del asunto, a la luz del Convenio, a la de los órganos estatales y extiende el paraguas de las garantías penales a casos que van más allá de la legislación estrictamente <<criminal>> de los Estados miembros. Asimismo, ya se ha visto que ciertas garantías (inter alia, la legalidad de las penas, los derechos procesales, etc) son interpretadas por el TEDH de forma autónoma en el contexto de las normas y principios convencionales, lo que ha conducido, en algunos casos, a su ampliación y, en otros, a su debilitamiento respecto a la protección reconocidos constitucionalmente en los ordenamientos jurídicos estatales.

La sensación que queda al final de este breve estudio es que el TEDH ha tratado a lo largo de su jurisprudencia de desdibujar algunos criterios abstractos de aplicación del Convenio, pero sigue privilegiando un análisis caso por caso. Esta postura se entiende considerando la multitud de sistemas legales sometidos al escrutinio de los jueces de Estrasburgo, lo cual implica el esfuerzo de bajar los preceptos del Convenio en contextos jurídicos distintos, de entender cómo se aplican las normas internas y, en relación con el derecho administrativo sancionatorio, como se desarrollan en la práctica los procedimientos (contenciosos o no contenciosos).

Por este motivo, cabe considerar que las consideraciones generales que el TEDH traza partiendo de casos específicos debieran ser matizadas teniendo en cuenta las circunstancias concretas en que se han generado y, por lo tanto, no podrían ser trasplantadas de forma poco selectiva en los demás ordenamientos jurídicos internos. A título de ejemplo, como ya se ha señalado, la noción de legalidad penal “extensa” adoptada por los jueces de Estrasburgo, que se puede justificar en los ordenamientos de common law, suscita, a nuestro entender, fuertes dudas acerca de su conformidad con el derecho constitucional de algunos Estados miembros(181).

Por otra parte, cuanto al desarrollo del procedimiento administrativo sancionatorio, a lo largo de la jurisprudencia analizada se constata que allá de algunas orientaciones generales, el TEDH tiende a realizar un examen enfocado en las circunstancias concretas del caso específico desde la perspectiva del derecho a un justo proceso en su conjunto, aludiendo – para fundamentar sus conclusiones – a conceptos generales, por ejemplo la “utilidad” de ciertos mecanismos y medios de prueba(182), las exigencias de eficacia y economía del procedimiento mismo(183), el principio de <<justicia>> (<<fairness>>) en general(184). Ahora, sin querer restar importancia al análisis caso por caso, nos parece que esta modalidad de abordar la aplicación del art. 6 puede generar confusión acerca del alcance y del contenido de las garantías consagradas en la disposición aludida. Las mismas consideraciones se pueden extender a la noción de <<full jurisdiction>> (en relación con la revisión judicial de los actos administrativos sancionatorios), cuyo significado todavía no resulta bien definido en la jurisprudencia europea.

En definitiva, creemos que con el fin de evitar contradicciones e inseguridad jurídica, una tarea futura del TEDH podría ser delinear con mayor precisión los conceptos y los principios que deben aplicarse en relación con el ejercicio de la potestad sancionatoria, sobre todo si los jueces quieren mantener un trato diferenciado entre los casos de derecho penal estricto y los que no le pertenecen.

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NOTAS:

(1). Protocolo N° 7 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Estrasburgo el 22 de noviembre de 1984, entrado en vigor internacionalmente el 1° de noviembre de 1988.

(2). Protocolo adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Paris el 20 de marzo de 1952, entrado en vigor internacionalmente el 18 de mayo de 1954.

(3). Ver, entre otros, caso Mamidakis c. Grecia, sentencia de 11 de enero de 2007, asunto N° 35533/04, en particular apdo. 44 (en tema de multas) y Valico s.r.l. c. Italia, decisión de 21 de marzo de 2006, asunto Nº 70074/01.

(4). Más en detalles, el art. 6.1, CEDH reconoce el derecho a un proceso equitativo en relación con <<any criminal charge>> (en el texto en francés, igualmente auténtico, se habla de <<accusation en matière pénale>>), mientras en el art. 7 CEDH se ocupa el término <<criminal offence>>.

(5). Sobre la doctrina de las nociones autónomas, ver BURGORGUE-LARSEN, L., "El TEDH Europea de los Derechos Humanos y el Derecho penal", Anuario de derecho internacional, vol. 21, 2005, p. 320; JANIS, M.W., KAY, R.S., BRADLEY A.W., European Human Rights Law. Text and Materials, Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 726 y p. 730.

(6). Ver caso Engel y otros c. Países Bajos, sentencia de 8 de junio de 1976, asuntos N° 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, el TEDH llega a la conclusión que <<If the Contracting States were able at their discretion to classify an offence as disciplinary instead of criminal, or to prosecute the author of a ‘mixed’ offence on the disciplinary rather than on the criminal plane, the operation of the fundamental clauses of Articles 6 and 7 (art. 6, art. 7) would be subordinated to their sovereign will. A latitude extending thus far might lead to results incompatible with the purpose and object of the Convention>> (apdo. 81).

Cabe destacar que la doctrina de la autonomía de las nociones se aplica de forma unidireccional, es decir: los términos ocupados en el Convenio deben interpretarse de forma autónoma en el contexto del Convenio mismo y no en atención del significado que tienen en los ordenamientos de los Estados; ver caso Engel, ya citado, apdo. 81.

(7). En este sentido ver casos Coëme y otros c. Bélgica, asunto de 22 de junio de 2000, asuntos N° 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 y 33210/96, apdo. 145; Welch c. Reino unido, sentencia de 9 de febrero de 1995, asunto N° 17440/90, apdo. 27.

(8). Ocupamos las palabras de RANDO CASERMEIRO, P., La distinción entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador. Un Análisis de política jurídica, Tirant Lo Blanch, 2010, p. 77.

(9). Caso Engel, ya citado, ver en particular apdo. 82.

(10). Como se afirmó en el caso Engel, <<it is first necessary to know whether the provision(s) defining the offence charged belong, according to the legal system of the respondent State, to criminal law, disciplinary law or both concurrently. This however provides no more than a starting point. The indications so afforded have only a formal and relative value and must be examined in the light of the common denominator of the respective legislation of the various Contracting States>> (apdo. 82).

(11). Caso Welch, apdo. 27.

(12). Caso Öztürk c. Alemania, sentencia de 21 de febrero de 1984, asunto N° 8544/79.

(13). En particular, el Estado negó la naturaleza penal de la infracción argumentando que el procedimiento de fiscalización y de imposición de la contravención específica era distinto de lo previsto en relación con las sanciones penales; asimismo, las características y las consecuencias jurídicas de la infracción – según el Estado demandado – no podían ser equiparadas a las de las sanciones penales.

(14). Apdo. 53.

(15). En este sentido ver también Valico, en el cual se señaló que <<the penalty does not seek to afford pecuniary reparation for damage but essentially to inflict punishment in order to prevent the repetition of breaches of the building conditions The penalty was therefore both deterrent and punitive, the latter being the characteristic that ordinarily serves to distinguish criminal penalties>>.

(16). Caso Öztürk, apdo. 53.

(17). Ver caso Valico, citado anteriormente. En relación con los recargos de la cuota del impuesto, en el caso Janosevic c. Suecia, sentencia de 23 de julio de 2002, asunto N° 34619/97, el TEDH precisó <<the present tax surcharges are not intended as pecuniary compensation for any costs that may have been incurred as a result of the tax payer's conduct. Rather, the main purpose of the relevant provisions on surcharges is to exert pressure on taxpayers to comply with their legal obligations and to punish breaches of those obligations>>.

(18). Sobre el punto, ver CANO CAMPOS, T., “La actividad sancionadora”, en CANO CAMPOS, T. (coordinador), Lecciones y materiales para el estudio del derecho administrativo, Tomo III La actividad de las administraciones públicas, Volumen II El contenido, Iustel, Madrid, 2009, p. 88.

(19). Ver inter alia caso Öztürk: <<In addition, misconduct of the kind committed by Mr. Öztürk continues to be classified as part of the criminal law in the vast majority of the Contracting States, as it was in the Federal Republic of Germany until the entry into force of the 1968/1975 legislation>>, apdo. 53.

(20). Ver también caso Janosevic, apdo. 68.

(21). En el caso Öztürk se afirmó: <<It is a rule that is directed, not towards a given group possessing a special status - in the manner, for example, of disciplinary law -, but towards all citizens in their capacity as road-users>>, apdo. 53. Asimismo, respecto del procedimiento sancionatorio tributario, ver caso Janosevic, apdo. 68: <<The resultant tax surcharges were imposed in accordance with tax legislation directed towards all persons liable to pay tax in Sweden and not towards a given group with a special status>>; dicha doctrina fue confirmada también en el caso Jussila c. Finlandia, sentencia de 23 de noviembre 2006, asunto N° 73053/01.

(22). En este sentido, ver caso Benham c. Reino unido, sentencia de 10 de junio de 1996, asunto N° 19380/92, par 56.

(23). Ezeh y Connors c. Reino Unido, sentencia de 9 de octubre de 2003, asuntos N° 39665/98 y 40086/98, en la cual se afirmó que <<The actual penalty imposed is relevant to the determination but it cannot diminish the importance of what was initially at stake >> (apdo. 120). Ver también caso Valico: <<The Court considers that significant weight should be attached to the severity of the penalty, both potential and actual. Regional Law no. 20 of 1989 provides for a fine of 100% of the value of the illegally performed works and in any event of not less than the equivalent of EUR 5,164. The fine imposed by the extraordinary committee of the Bardonecchia Municipality in the instant case was very high, as it came to approximately EUR 1,385,260>>.

(24). Entre varios, caso Ezeh y Connors: <<The nature and severity of the penalty which was ‘liable to be imposed’ on the applicants [] are determined by reference to the maximum potential penalty for which the relevant law provides>> (apdo. 120).

(25). Ver caso Ezeh y Connors: <<given the deprivations of liberty liable to be and actually imposed on the present applicants, there is a presumption that the charges against them were criminal within the meaning of Article 6, a presumption which could be rebutted entirely exceptionally, and only if those deprivations of liberty could not be considered ‘appreciably detrimental’ given their nature, duration or manner of execution>> (apdo. 126). De forma parecida, ver caso Anghel c. Rumania, sentencia de 4 de octubre de 2007, asunto N° 28183/03. 

(26). Ver, por ejemplo, en la doctrina italiana CERBO, P., “Las sanciones administrativas en Italia: un problema de Derecho constitucional”, Documentación administrativa, Nº 282-283, 2009 (Ejemplar dedicado a: La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas I), p. 67.

(27). En el caso Schmautzer c. Austria, sentencia de 23 de octubre de 1995, asunto N° 15523/89, a la luz del criterio mencionado, el TEDH llegó a reclasificar como penal la sanción – administrativa bajo el derecho austriaco – impuesta por conducir sin cinturones.

(28). Caso Valico, en el cual se precisó lo siguiente: <<While it cannot be converted into a prison sentence in the event of default, that is not decisive to the classification of the offence as ‘criminal’>>.

(29). En el caso Öztürk se trataba de una multa relativamante baja; sin embargo, el TEDH señaló que <<it would be contrary to the object and purpose of Article 6 (art. 6) if the State were allowed to remove from the scope of this Article (art. 6) a whole category of offences merely on the ground of regarding them as petty>> (apdo. 53).

Sin embargo, cabe señalar que el Protocolo N° 14, entrado en vigor el 1° de junio de 2010, permite ahora al TEDH declarar inadmisible un asunto si el demandante no ha sufrido un perjuicio importante (ver art. 35.3, letra b) CEDH), lo que puede constituir un primer filtro en relación con las sanciones administrativas pecuniarias; en este sentido, ver caso Rinck c. Francia, decisión de 19 de octubre de 2010, asunto N° 18774/09, que concernía la aplicación de una multa de 150 euros, más 22 euros de costas y la deducción de un punto del permiso de conducir. Al respecto, el TEDH ha señalado que <<Dans ces conditions, le préjudice allégué par le requérant était particulièrement réduit, et aucun élément du dossier n' indique qu'il se trouvait dans une situation économique telle que l'issue du litige aurait eu des répercussions importantes sur sa vie personnelle>>. Ver también Fernandez c. Francia, decisión de 17 de enero de 2012, N° 65421/10. De todas maneras, es menester señalar que en estos casos, más que la cuantía de la sanción pecuniaria, el TEDH toma en consideración el impacto que la misma puede tener en la vida personal de la persona (ver caso Rinck, ya citado).

(30). Ver Ziliberberg c. Moldovia, sentencia de 1 de mayo de 2005, asunto N° 61821/00. El infractor fue condenado al pago de una multa de 3.17 euros. El TEDH, sobre el particular, afirmó que <<it is to be noted that the applicant was fined MDL 36 (the equivalent of EUR 3.17 at the time), which constituted over 60% of his monthly income and that he faced a maximum penalty of MDL 90 (the equivalent of EUR 7.94 at the time)>>.

(31). Cuando el infractor es una sociedad comercial el TEDH parece admitir sanciones pecuniarias más altas; ver IMH Suceava S.R.L. c. Rumania, sentencia de 29 de octubre de 2013, asunto N° 24935/04, en relación con una sanción por la Oficina departamental de protección de los consumidores, ODPC, por la venta de benzina que no respetaba la normativa técnica interna y que aparentemente estaba mezclada con agua. Al respecto, el TEDH llegó a excluir que se tratara de una sanción penal, destacando que <<S’il est vrai que la requérante s’était vu infliger le montant maximum de l’amende, à savoir 30 000 000 ROL (soit 798 euros), il n’en reste pas moins qu’en l’occurrence il n’est pas très élevé pour une société commerciale>>.

(32). Es ejemplificativo de dicha tendencia el caso Matyjek c. Polonia, decisión de 30 de mayo de 2006, asunto N° 38184/03, relativo a la aplicación de la ley de depuración en Polonia. Sobre el particular, el TEDH afirmó que <<It is true that neither imprisonment nor a fine can be imposed on someone who has been found to have submitted a false declaration. Nevertheless, the Court notes that the prohibition on practising certain professions (political or legal) for a long period of time may have a very serious impact on a person, depriving him or her of the possibility of continuing professional life>> (apdo. 55); en el caso específico el imputado, un político, perdió su asiento en el Parlamento y por 10 años no podría candidatearse en las elecciones.

Al contrario, en el caso Storbråten c. Noruega, decisión de 1 de febrero de 2007, asunto N° 12277/04, el TEDH, en relación con la sanción e inhabilitación para constituir y/o administrar una nueva sociedad de responsabilidad limitada por un periodo de dos años, señaló que <<the character of the sanction was not such as to bring the matter within the ‘criminal’ sphere. Although a disqualification order, which was to be entered on a special public register for such measures, was capable of having a considerable impact on a person’s reputation and ability to practise his or her profession [], the Court does not find that what was at stake for the applicant was sufficiently important to warrant classifying it as ‘criminal’>>.

(33). Ver caso Malige c. Francia, sentencia de 23 de septiembre de 1998, asunto N° 27812/95, en el cual se señaló que <<the deduction of points may in time entail invalidation of the licence. It is indisputable that the right to drive a motor vehicle is very useful in everyday life and for carrying on an occupation>> (apdo. 39).

(34). Entre otros, ver caso Balsyte-Lideikiene c. Lituania, sentencia de 4 de noviembre de 2008, asunto N° 72596/01: <<It should not be forgotten that in addition to the warning, the published and undistributed copies of the calendar were confiscated, and confiscation is often regarded as a criminal punishment>> (apdo. 60). De forma parecida, en el caso Varvara c. Italia, sentencia de 29 de octubre de 2013, asunto N° 17475/09 (contrariamente a la jurisprudencia constante de los tribunales italianos que considera la confisca una sanción administrativa conminada por el juez penal, ver inter alia Cassazione Penale, III, sentencia de 16 de noviembre de 1995, N° 12471).

(35). Caso Engel, ya citado, y Tomasovic c. Croacia, sentencia de 18 de octubre de 2011, asunto Nº 53785/09.

(36). Entre otros, ver casos Jussila, apdos. 30-31, y Ezeh y Connors.

(37). Ver, por ejemplo, caso Öztürk y Malige, entre otros.

(38). Caso Valico.

(39). Caso Société Stenuit c. Francia, sentencia de 27 de febrero de 1992, asunto N° 11598/85; ver también caso Menarini Diagnostics s.r.l. c. Italia, sentencia de 27 de septiembre de 2011, asunto N° 43509/08.

(40). Ver casos Jussila, Janosevic y Bendenoun c. Francia, sentencia de 24 de febrero de 1994, asunto N° 12547/86. Sin embargo, en relación a los procedimientos de imposición de los impuestos, ver el caso Ferrazzini c. Italia, sentencia de 12 julio de 2001, asunto N° 44759/98.

(41). Ver caso Balsyte-Lideikiene.

(42). Casos Varvara y Sud Fondi S.r.l. c. Italia, sentencia de 20 de enero de 2009, asunto N° 75909/01.

(43). Caso Hamer c. Bélgica, sentencia de 27 de noviembre de 2007, asunto N° 21861/03.

(44). Inter alia, ver casos Engel, Gautrin y otros c. Francia, sentencia de 20 de mayo de 1998, asuntos N° 21257/93; 21258/93; 21259/93; 21260/93.

(45). Ver, por ejemplo, caso Jussila, apdo. 43, que reitera lo señalado en los casos Bendenoun, apdo. 46, y Janosevic, apdo. 81; a contrario, Findlay c. Reino unido, sentencia de 25 de febrero de 1993, asunto N° 22107/93.

(46). Ver caso Flisar c. Eslovenia, sentencia de 29 de septiembre 2011, asunto N° 3127/09, por ejemplo.

(47). Ver Segame s.a. c. Francia, sentencia de 7 de junio de 2012, asunto N° 4837/06, en particular el apdo. 59, en el cual se afirma <<La Cour admet par ailleurs, comme le souligne le Gouvernement, le caractère particulier du contentieux fiscal [] et observe, en outre, que ce contentieux ne fait pas partie du noyau dur du droit pénal au sens de la Convention>>.

(48). Caso Jussila, apdo. 43.

(49). Caso Goldmann y Szenaszky c. Hongría, sentencia de 30 de noviembre de 2010, asunto N° 17604/05, en que se afirma: <<The Court takes this view notably because the charges against the applicants – aggravated embezzlement – indisputably belong to the hard core of criminal law. Furthermore, what was at stake for the applicants was imprisonment, and they were actually sentenced to a suspended prison term, which obviously carried a significant degree of stigma>> (apdo. 20). Ver también caso Popa y Tanasescu c. Rumania, sentencia de 10 de abril de 2012, asunto N° 19946/04.

(50). Caso Kammerer c. Austria, sentencia de 12 de mayo de 2010, asunto N° 32435/06, en particular ver apdos. 27-28.

(51). Caso Bendenoun, ya citado, en particular apdo. 46: <<As regards the general aspects of the French system of tax surcharges where the taxpayer has not acted in good faith, the Court considers that [] Contracting States must be free to empower the Revenue to prosecute and punish them, even if the surcharges imposed as a penalty are large ones>>.

(52). Ver Opinión parcialmente disidente del Juez Loucaides, a la cual adhirieron también los jueces Zupancicy Spielmann: <<I find it difficult, in the context of a fair trial, to distinguish, as the majority do in this case, between criminal offences belonging to the ‘hard core of criminal law’ and others which fall outside that category. Where does one draw the line? In which category does one place those offences which on their face value do not appear severe, but if committed by a recidivist may lead to serious sanctions? I believe that the guarantees for a fair trial envisaged by Article 6 of the Convention apply to all criminal offences. Their application does not and cannot depend on whether the relevant offence is considered as being in ‘the hard core of the criminal law’ or whether ‘it carries any significant stigma’. For the persons concerned, whom this provision of the Convention seeks to protect, all cases have their importance. No person accused of any criminal offence should be deprived of the possibility of examining witnesses against him or of any other of the safeguards attached to an oral hearing. Moreover, to accept such distinctions would open the way to abuse and arbitrariness>>.

(53). Ver caso Janosevic, apdo. 81, que reitera lo expuesto en el caso Bendenoun, apdos. 37-39.

(54). Caso Jussila.

(55). Caso Kammerer, apdo. 27.

(56). Recordamos sobre este punto que según la doctrina española el principio de la reserva de ley se aplica tanto a las sanciones como a las infracciones y, también, a la correspondencia entre sanciones e infracción; ver SUAY RINCÓN, J. “La potestad sancionadora de la Administración y sus exigencias actuales: un estudio preliminar”, Documentación administrativa, Nº 280-281, 2008 (Ejemplar dedicado a: la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas I), p. 46.

(57). Este principio encuentra su consagración expresa en el mismo art. 7.1.

(58). En este sentido, ver caso Coëme y otros c. Bélgica, sentencia de 22 de junio de 2000, asuntos N° 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96, 33210/96, apdo. 145.

(59). En la doctrina española, ver el trabajo de GALLARDO CASTILLO, M.J., Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica, Iustel, Madrid, 2008, pp. 289 ss.

(60). Respecto de este principio, cabe señalar que el giro jurisprudencial se dio en el caso Scoppola c. Italia, sentencia de 17 de septiembre de 2009, asunto N° 10249/03. En esta sentencia se afirmó que <<the Court takes the view that it is necessary to depart from the case-law established by the Commission in the case of X v. Germany and affirm that Article 7 § 1 of the Convention guarantees not only the principle of non-retrospectiveness of more stringent criminal laws but also, and implicitly, the principle of retrospectiveness of the more lenient criminal law>> (apdo. 109).

(61). En igual sentido, ver STC, 34/1996, de 11 de marzo de 1996: <<las cualidades predicables de la norma penal, desde una concepción más profunda de la legalidad o "legislación", en su acepción constitucional, que deben ser concretas y precisas, claras e inteligibles, sin proclividad alguna a la incertidumbre>>. En la doctrina española, ver GALLARDO CASTILLO, M.J., Los principios de la potestad sancionadora, op. cit., pp. 87 ss.; ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “El non bis in idem como principio general del Derecho administrativo”, en SANTAMARÍA PASTOR, J.A. (director), Los principios jurídicos del derecho administrativo, La Ley, Madrid, 2010, pp. 389-405.

(62). Sunday Timas c. Reino Unido, sentencia de 26 de abril de 1979, asunto N° 6538/74, apdo. 47: <<The Court observes that the word ‘law’ in the expression ‘prescribed by law’ covers not only statute but also unwritten law. [] It would clearly be contrary to the intention of the drafters of the Convention to hold that a restriction imposed by virtue of the common law is not ‘prescribed by law’ on the sole ground that it is not enunciated in legislation: this would deprive a common-law State which is Party to the Convention of the protection of Article 10 (2) (art. 10-2) and strike at the very roots of that State’s legal system>>.

(63). Caso Sunday Times, apdo. 49.

(64). Caso Sunday Times, apdo. 49.

(65). Caso Sunday Times, apdo. 49.

(66). En este sentido, ver caso Kokkinakis c. Grecia, sentencia de 25 de mayo de 1993, asunto N° 14307/88: <<The Court has already noted that the wording of many statutes is not absolutely precise. The need to avoid excessive rigidity and to keep pace with changing circumstances means that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague>> (apdo. 40).

(67). Ver caso Konokov c. Letonia, sentencia de 17 de mayo de 2010, asunto N° 36376/04: <<There will always be a need for elucidation of doubtful points and for adaptation to changing circumstances. Indeed, in certain Convention States, the progressive development of the criminal law through judicial law-making is a well-entrenched and necessary part of legal tradition. Article 7 of the Convention cannot be read as outlawing the gradual clarification of the rules of criminal liability through judicial interpretation from case to case, provided that the resultant development is consistent with the essence of the offence and could reasonably be foreseen>> (apdo. 185).

(68). Ver caso Cantoni c. Francia, sentencia de 15 de noviembre de 1996, asunto N° 17862/91: <<it is a logical consequence of the principle that laws must be of general application that the wording of statutes is not always precise. One of the standard techniques of regulation by rules is to use general categorisations as opposed to exhaustive lists. The need to avoid excessive rigidity and to keep pace with changing circumstances means that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague When the legislative technique of categorisation is used, there will often be grey areas at the fringes of the definition. This penumbra of doubt in relation to borderline facts does not in itself make a provision incompatible with Article 7 (art. 7), provided that it proves to be sufficiently clear in the large majority of cases. The role of adjudication vested in the courts is precisely to dissipate such interpretational doubts as remain, taking into account the changes in everyday practice>> (apdos. 31-32).

(69). Ver caso Valico: <<The Court reiterates that the scope of the notion of foreseeability depends to a considerable degree on the content of the text in issue, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed>>.

(70). Ver caso Kokkinakis: <<In this instance there existed a body of settled national case-law []. This case-law, which had been published and was accessible, supplemented the letter of section 4 and was such as to enable Mr Kokkinakis to regulate his conduct in the matter>> (apdo. 40).

(71). En el caso Cantoni no se reconoció la violación del art. 7 en relación con una condena por el ejercicio ilegal de la farmacia (en la práctica, por vender medicamentos en un supermercado). El demandante hizo hincapié en la formulación demasiado amplia del concepto de <<medicamentos>>. Sin embargo, el TEDH encontró que no era incompatible con el Convenio el utilizo de categorizaciones generales (en oposición a listas exhaustivas), que podían ser “rellenadas” por la jurisprudencia. En el caso específico, había una jurisprudencia pacífica y concordante acerca de la extensión del concepto de medicamento a los productos para-farmacéuticos.

(72). Ver caso Cantoni, apdo. 35.

(73). Ver caso Cantoni, apdo. 35; en este sentido también ver caso Valico, en relación con la violación de la legislación ambiental italiana.

(74). Caso Sunday Times, apdo. 47. En el mismo sentido, ver LANDA GOROSTIZA, J.M., “Artículo 7. No hay pena sin ley”, en LASAGABASTER HERRARTE, I. (director), Convenio Europeo de Derechos Humanos. Comentario sistemático, Civitas, Madrid, 2004, p. 230.

Sobre el derecho administrativo sancionador de Reino unido, ver por ejemplo SÁNCHEZ SÁEZ, A.J., “La potestad sancionadora en el Derecho comparado: Reino Unido”, Documentación administrativa, Nº 282-283, 2009 (Ejemplar dedicado a: La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas I), pp. 91-167; BETANCOR, A., “Derecho administrativo sancionador en el sistema jurídico Británico: Regulatory Enforcement and Sanctions Act 2008”, Revista General de Derecho administrativo (revista electrónica), N° 19, 2009, pp. 1-21, que ofrece algunas aclaraciones sobre el principio de legalidad en ese sistema jurídico.

(75). Ver, entre otros, GALLARDO CASTILLO, M.J., Los principios de la potestad sancionadora, op. cit., pp. 43-62; NIETO GARCÍA, A., Derecho administrativo sancionador, Tecnos, Madrid, 2008, p. 261 y p. 309. Esta doctrina es avalada también por el Tribunal Constitucional español, ver, entre otras, STC 120/1998, de 15 de junio de 1998. En la doctrina italiana ver, entre otros, MANTOVANI, F., Diritto Penale. Parte generale, CEDAM, Padova, 1994, p. 977; CASETTA. E., Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, p. 359.

(76). En este sentido, ha sido paradigmático el caso S.W. c. Reino unido, sentencia de 22 de noviembre de 1995, asunto N° 20166/92, apdo. 36. El demandante, acusado del crimen de violación sexual y marido de la víctima, hizo hincapié que al momento de la comisión del crimen la jurisprudencia todavía no aceptaba la aplicación de la figura penal en las relaciones entre cónyuges. Sin embargo, se dio un giro jurisprudencial y el imputado fue condenado. Los jueces de Estrasburgo consideraron la aplicación del “nuevo” concepto de violación sexual conforme al Convenio. La sentencia es comentada en LANDA GOROSTIZA, J.M., “Artículo 7. No hay pena sin ley”, op. cit., p. 237 ss.

(77). Ver caso Coëme, apdo. 102.

(78). Caso Findlay, apdo. 79; ver también Campbell y Fell c. Reino unido, sentencia de 28 de junio de 1984, asuntos N° 7819/77 y 7878/77. En la doctrina, ver JANIS, M.W., KAY, R.S., BRADLEY A.W., European Human Rights Law, op. cit., pp. 766 ss.; GARCÍA ROCA, J., VIDAL ZAPATERO, J.M., “El derecho a un tribunal independiente e imparcial: una garantía concreto y de mínimo antes que una regla de justicia (art. 6.1.)”, en GARCÍA ROCA, J., SANTOLAYA, P. (coordinadores), La Europa de los Derechos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 327-365.

(79). En la jurisprudencia se reitera que el derecho a un justo proceso no es absoluto y puede admitir limitaciones, las cuales – sin embargo – no pueden restringir o dificultar el ejercicio del mismo a tal punto de afectar la propia esencia (<<the very essence>>) del derecho. Asimismo, dichas restricciones deben ser consideradas contrarias al art. 6.1 si no persiguen un fin legítimo o si no existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el objeto que se quiere conseguir. Entre otros, ver caso Janosevic, apdo. 80.

(80).  Ver Langborger c. Suecia, sentencia de 22 de junio de 1989, asunto N° 11179/84, apdo. 32. 

(81). Caso Olujic c. Croacia, sentencia de 5 de febrero de 2009, asunto N° 22330/05, apdo. 37.

(82). Entre otros, ver caso Campbell y Fell, apdo. 78.

(83). Para un análisis más detallado del test subjetivo, ver caso Kyprianou c. Chipre, sentencia de 15 de diciembre de 2005, asunto N° 73797/01, apdos. 129-133.

(84). Caso Kyprianou, apdo. 118. Ver también JANIS, M.W., KAY, R.S., BRADLEY A.W., European Human Rights Law, op. cit., pp. 781-783.

(85). Caso Kyprianou, apdo. 127.

(86). Caso Kyprianou, apdo. 118.

(87). La exigencia que el juez sea establecido por ley garantiza su independencia del poder ejecutivo; en este sentido ver caso Fruni c. Eslovaquia, sentencia de 21 de junio de 2011, asunto N° 8014/07, apdo. 134.

(88). Entre otros ver caso Savino y otros c. Italia, sentencia de 28 de abril de 2009, asuntos N° 17214/05 42113/04 20329/05, apdo. 94, que confirma  sentencia en el caso Coëme.

(89). Ver caso Schädler-Eberle c. Liechtenstein, sentencia de 18 de Julio de 2013, asunto N° 56422/09, apdo. 83, que confirma jurisprudencia anterior.

(90). Ver, entre otros, caso Jussila, apdos. 42 y 48. Ver también caso Pretto y otros c. Italia, sentencia de 8 de diciembre de 1983, asunto N° 7984/77.

(91). Sramek v. Austria, sentencia de 22 de octubre de 1984, asunto N° 8790/79. Ver también Caso Belilos c. Suiza, sentencia de 29 de abril de 1988, asunto N° 10328/83: <<According to the Court’s case-law, a ‘tribunal’ is characterised in the substantive sense of the term by its judicial function, that is to say determining matters within its competence on the basis of rules of law and after proceedings conducted in a prescribed manner>> (apdo. 64).

(92). Casos Sramek, apdo. 36, y Campbell y Fell, apdo. 76.

(93). Ver caso Belilos, apdo. 64. Asimismo, se ha sostenido que es inherente a la noción de tribunal el poder de emitir una decisión vinculante que no podría ser modificada por una autoridad no-judicial a desmedro de una parte individual, ver caso Van de Hurk c. Países Bajos, sentencia de 19 de abril de 1994, asunto N° 4516034/90.

(94). Ver, entre otros, caso de Pabla Ky c. Finlandia, sentencia de 22 de junio de 2004, asunto N° 47221/99: <<There is no objection per se to expert lay members participating in the decision-making in a court. The domestic legislation of the Council of Europe's member States affords many examples of tribunals in which professional judges sit alongside specialists in a particular sphere whose knowledge is desirable and even essential in settling the disputes>> (apdo. 32).

(95). Al respecto, cabe recordar que los derechos enumerados en el art. 6.3 constituyen un catálogo mínimo de garantías y no una lista exhaustiva (el art. 6.3. establece: <<Todo acusado tiene, como mínimo, los siguientes derechos>>), lo que implica que pueden existir otros derechos exigibles a la luz del concepto de justo proceso.

(96). En relación con la carga de la prueba y el solve et repete en los procedimientos sancionatorios tributarios ver caso Janosevic.

(97). Ver caso Fejde c. Suecia, sentencia de 29 de octubre de 1991, asunto N° 12631/87.

(98). Ver caso Albert y Le Compte c. Bélgica, sentencia de 10 de febrero de 1983, asuntos N° 7299/75 y 7496/76: <<in such circumstances the Convention calls at least for one of the two following systems: either the jurisdictional organs themselves comply with the requirements of Article 6 para. 1 (art. 6-1), or they do not so comply but are subject to subsequent control by a judicial body that has full jurisdiction and does provide the guarantees of Article 6 para. 1>> (apdo. 29). Al respecto cabe precisar que el caso concernía sanciones disciplinarias, cuya naturaleza – civil o penal – no fue aclarada por el TEDH (ver apdo. 30), pero su doctrina resulta confirmada en otros casos relacionados con sanciones clasificadas como penales por los jueces de Estrasburgo; ver inter alia casos Gradinger c. Austria, sentencia de 23 de octubre de 1995, asunto N° 15963/90, en relación con sanciones administrativas por infracciones a la legislación sobre circulación vial, caso Janosevic, sobre los recargos de impuestos, en particular apdo. 81; caso Öztürk, apdo. 101.

(99). En un primer tiempo, la posibilidad de imponer sanciones administrativas “penales” ante autoridades administrativas parecía admitida solo respecto de las infracciones menores; en este sentido, ver caso Öztürk: <<Having regard to the large number of minor offences, notably in the sphere of road traffic, a Contracting State may have good cause for relieving its courts of the task of their prosecution and punishment. Conferring the prosecution and punishment of minor offences on administrative authorities is not inconsistent with the Convention provided that the person concerned is enabled to take any decision thus made against him before a tribunal that does offer the guarantees of Article 6>>, apdo. 56.

Posteriormente, en el caso Janosevic, se afirmó que <<the Court considers, however, that Contracting States must be free to empower tax authorities to impose sanctions like tax surcharges even if they come to large amounts>>, apdo. 81. Ver también caso Menarini, en relación con multas por conductas contrarias a la libre competencia, apdo. 59.

Sin embargo, en un caso fallado con anterioridad a Menarini, Dubus S.A. C. Francia, sentencia de 11 de junio de 2009, asunto N° 5242/04, que concernía la aplicación de una sanción disciplinaria por parte de la Comisión bancaria francesa, otra sección del TEDH llegó a concluir que sí hubo violación del art. 6.1, en relación con la falta de independencia e imparcialidad de la Comisión (ver apdo. 61), por el cúmulo de potestades de control (fiscalización) y sancionatorias de la misma.

(100). Ver caso Dombo Beheer: <<it is clear that the requirement of ‘equality of arms’, in the sense of a ‘fair balance’ between the parties, applies in principle to such cases as well as to criminal cases>>, apdo. 32. Más en detalles, ver JANIS, M.W., KAY, R.S., BRADLEY A.W., European Human Rights Law, op. cit., pp. 792 ss.

(101). En particular, sobre el derecho de acceder al expediente, ver, entre otros, caso Matyjek c. Polonia, sentencia de 24 de abril de 2007, asunto N° 38184/03, en particular apdo. 63.

Sin embargo, este derecho no es absoluto; en este sentido ver caso Bendenoun, apdo. 52.

(102). Para un comentario sobre esta disposición, ver in toto ARANGÜENA FANEGO, C., “Exigencias en relación con la prueba testifical contenidas en el artículo 6.3.D) del CEDH (art. 6.3D)”, en GARCÍA ROCA, J., SANTOLAYA, P. (coordinadores), La Europa de los Derechos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 407-427. En la jurisprudencia ver, entre otros, caso Luca c. Italia, sentencia de 27 de febrero de 2001, asunto N° 33354/96, en particular apdo. 40.

(103). Caso Balsyte-Lideikiene, apdo. 63.

(104). Reitera caso Luca, ya citado y caso Isgrò c. Italia, sentencia de 19 febrero de 1991, asunto N° 11339/85.

(105). Sobre el punto, el TEDH destaca que <<in the instant case the conclusions provided by the experts during the pre-trial stage had a key place in the proceedings against the applicant>> (apdo. 64).

(106). Caso Balsyte-Lideikiene, apdo. 66. 

(107). En este sentido, ver caso Galstyan c. Armenia, sentencia de 15 de noviembre de 2007, asunto N° 26986/03: <<the right to examine a witness can only be exercised if the accused has expressed his wish to do so [], something which the applicant failed to do>> (apdo. 78).

(108). En este sentido, ver caso Flisar, apdo. 37.

(109). Caso Suhadolc c. Eslovenia, decisión 17 de mayo de 2011, asunto N° 57655/08.

(110). Ver caso Flisar: <<As regards the nature of the issues that were to be decided by the local court in the present case, the Court notes that unlike the case of Suhadolc, which concerned evidence obtained by means of an objective method, namely the use of a speed measuring device and an alcohol test, the present case concerns an offence of alleged violent and aggressive behaviour which was personally observed by the police officers. These observations by the officers were the sole basis of the applicant’s conviction [] In his request for judicial review, the applicant contested the conviction and challenged certain factual aspects of the case, including the credibility of certain police statements concerning his conduct. In view of the foregoing, the Court finds that the local court could not, as a matter of fair trial, have properly determined the facts or the applicant’s guilt without a direct assessment of the evidence at an oral hearing>> (apdos. 38-39).

(111). Ver caso Balsyte-Lideikiene. En este sentido, también caso Galstyan: <<In addition, the quality of the evidence must be taken into consideration, including whether the circumstances in which it was obtained cast doubts on its reliability or accuracy. While no problem of fairness necessarily arises where the evidence obtained was unsupported by other material, it may be noted that where the evidence is very strong and there is no risk of its being unreliable, the need for supporting evidence is correspondingly weaker>> (apdo. 77).

(112). Ver caso Schädler-Eberle, apdo. 82. En doctrina, para un análisis, ver VIDAL ZAPATERO, J.M., “El derecho a un proceso público (art. 6.1. CEDH): una garantía relativizada por el Tribunal de Estrasburgo”, en GARCÍA ROCA, J., SANTOLAYA, P. (coordinadores), La Europa de los Derechos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 291 ss.

(113). Sobre el particular, remitimos a VIDAL ZAPATERO, J.M., “El derecho a un proceso público”, op. cit., pp. 296-297.

(114). En el mismo sentido, ver VIDAL ZAPATERO, J.M., “El derecho a un proceso público”, ob cit., p. 294.

(115). Ver Schädler-Eberle, apdo. 87.

(116). Ver Résolution (77) 31 sur la protection de l’individu au regard des actes de l’administration, de 28 de septiembre de 1977. Para un análisis de estos principios ver STELKENS, U., “Vers la reconnaissance de principe généraux paneuropéens du droit administratif dans l’Europe des 47?”, en AUBY, J.B., DUTHEIL DE LA ROCHÈRE, J., Traité de droit administratif européen, Bruylant, Bruxelles, 2014 pp. 713-740.

(117). Jussila, apdo. 40.

(118). En este sentido ver inter alia Popa y Tanasescu, en particular apdo. 52.

(119). Ver caso Popa y Tanasescu, apdo. 46. En el caso específico, considerando la gravedad de la sanción que potencialmente podía ser impuesta (pena privativa de libertad de siete años) y las circunstancias concretas del caso, el TEDH llegó a la conclusión que hubo violación del art. 6.1 por negación del derecho a la audiencia oral.

(120). Ver inter alia, Fredin c. Suecia, sentencia de 23 de febrero de 1994, asunto N° 18928/91, apdo. 21, citado en el caso Jussila.

(121). Ver Jussila¸ apdo. 42.

(122). Recordamos que la finalidad de la audiencia oral consiste en dar al acusado la oportunidad de refutar las pruebas en su contra y, en los casos que mencionamos, se haría necesario respetar esta garantía de procedimiento.

(123). Ver casos Schädler-Eberle, apdo. 98, y Jussila, apdo. 41.

(124). Ver caso Suhadolc.

(125). Ver Jussila, apdo. 42.

(126). Ver Jussila, apdo. 43.

(127). Ver caso Jussila.

(128). Ver caso Schädler-Eberle, apdo. 100.

(129). Ver caso Albert y Le Compte.

(130). En este sentido, ver caso Flisar, apdo. 37.

(131). Ver caso Lauko c. Eslovaquia, sentencia de 2 de septiembre de 1998, asunto N° 26138/95.

(132). Ver, inter alia, caso Schmautzer, apdo. 34.

(133). Sobre este tema ver más en detalles MORENO TRAPIELLA, P., “El control judicial de las sanciones administrativas en el convenio europeo de derechos humanos”, Documentación administrativa, N° 280-281, pp. 326 ss.

(134). Por lo tanto, se considera violado el art. 6 CEDH cuando la impugnación del acto sancionatorio se concede ante otra autoridad administrativa y/o ante un Ministro; en este sentido, ver caso Canády c. Eslovaquia, sentencia de 16 de noviembre de 2004, asunto N° 53371/99.

(135). Ver caso Steiniger c. Austria, sentencia de 17 de abril de 2012, asunto N° 21539/07: <<The Constitutional Court, which did not to entertain the applicant company’s complaint for lack of prospect of success, cannot be considered a ‘judicial body that has full jurisdiction’ for the purposes of the present proceedings, which are criminal in nature>> (apdo. 48).

(136). En el texto en francés, el TEDH habla de <<compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige>>, ver caso Menarini, apdo. 59; en inglés: <<jurisdiction to examine all questions of fact and law relevant to the dispute>>, ver Valico, p. 20.

(137). Ver inter alia Segame (apdo. 55), en francés: <<Parmi les caractéristiques d’un tel organe judiciaire figure le pouvoir de réformer en tous points la décision entreprise rendue par l’organe inférieur>>. En el mismo sentido ver caso Menarini, apdo. 59.

(138). Sobre el punto ver MORENO TRAPIELLA, P., “El control judicial de las sanciones administrativas, op. cit., p. 328.

(139). Ver casos Crompton c. Reino unido, sentencia de 27 de octubre de 2009, asunto N° 42509/05 y Bryan c. Reino unido, sentencia de 22 de noviembre de 1995, asunto N° 19178/91.

(140). Caso Bryan, apdo. 47.

(141). Ver caso Crompton, en particular apdo. 73.

(142). En este sentido ver caso Tsfayo, en particular apdo.45: <<The Court considers that the decision-making process in the present case was significantly different. In Bryan, [], the issues to be determined required a measure of professional knowledge or experience and the exercise of administrative discretion pursuant to wider policy aims. In contrast, in the instant case, the HBRB was deciding a simple question of fact [] No specialist expertise was required to determine this issue, which is, under the new system, determined by a non-specialist tribunal [] Nor, unlike the cases referred to, can the factual findings in the present case be said to be merely incidental to the reaching of broader judgments of policy or expediency which it was for the democratically accountable authority to take>>.

(143). Caso Bryan, apdo. 45. Ver también caso Sigma Radio Television Ltd c. Cyprus, sentencia de 21 de Julio de 2011, asuntos N° 32181/04 y 35122/05: <<In assessing the sufficiency of a judicial review available to an applicant, the Court will have regard to the powers of the judicial body in question [] and to such factors as (a) the subject-matter of the decision appealed against, in particular, whether or not it concerned a specialised issue requiring professional knowledge or experience and whether it involved the exercise of administrative discretion and if, so, to what extent; (b) the manner in which that decision was arrived at, in particular, the procedural guarantees available in the proceedings before the adjudicatory body; and (c) the content of the dispute, including the desired and actual grounds of appeal>> (apdo. 154).

(144). Ver casos Bryan, apdos. 44-47, y caso Sigma Radio Television, apdos.151-157.

(145). Ver inter alia casos Bryan, Crompton, Sigma Radio Television, Kingsley y Alatulkkila y otros c. Finlandia, sentencia de 28 de julio de 2005, N° 33538/96.

(146). Ver caso Sigma Radio Television, apdo. 153.

(147). Caso Tsfayo, ya citado, en particular el apdo. 48: la High Court tenía la facultad de anular el acto administrativo, pero no podía examinar nuevamente las pruebas o pronunciarse en lugar de la autoridad administrativa sobre la credibilidad del recurrente. Por lo tanto, no tenía la facultad de revisar y determinar la cuestión principal del litigio.

(148). Ver caso Sigma Radio Television, apdo. 154.

(149). Por ejemplo, en el ya citado caso Bryan, el TEDH destacó el carácter cuasi-judicial del procedimiento de toma de decisiones, en el cual existían reglas que velaban por la independencia e imparcialidad de la autoridad administrativa judicante (el Inspectorado), y el compromiso asumido por la misma autoridad de acatar los principios de transparencia, debido proceso (<<fairness>>) e imparcialidad; ver caso Bryan, apdo. 46.

(150). Bryan, apdos. 45 and 47 y Crompton, apdos. 71-73 y 77.

(151). Es necesario sin embargo precisar que el caso Bryan, que sentó la doctrina del control limitado, por ejemplo, concernía una orden de demolición de edificios construidos en violación de la normativa sobre urbanismo y construcción; no se aleja mucho de otros casos ya mencionados que fueron analizados desde la perspectiva penal; ver también casos Alatulkkila y Fischer c. Austria, decisión de 6 de mayo de 2003, asunto N° 27569/02.

(152). Caso Tsfayo c. Reino Unido, sentencia de 14 de noviembre de 2006, asunto N° 60860/00, apdo. 48.

(153). Schmautzer, apdo. 32.

(154). Ver, entre otros, Obermeier c. Austria, sentencia de 28 de junio de 1990, asunto N° 11761/85: <<the Austrian Administrative Court has itself inferred that the Administrative Court can only determine whether the discretion enjoyed by the administrative authorities has been used in a manner compatible with the object and purpose of the law. This means, in the final result, that the decision taken by the administrative authorities, which declares the dismissal of a disabled person to be socially justified, remains in the majority of cases, including the present one, without any effective review exercised by the courts>> (apdo. 70).

(155). Caso Chevrol c. Francia, sentencia de 13 de febrero de 20023, asunto N° 49636/99, en particular apdos. 81-82.

(156). Crompton, apdos. 78-80.

(157). Ver caso Kingsley c. Reino Unido, sentencia de 7 de noviembre de 2000, asunto N° 35605/97: <<where, as here, complaint is made of a lack of impartiality on the part of the decision-making body, the concept of ‘full jurisdiction’ involves that the reviewing court not only considers the complaint but has the ability to quash the impugned decision and to remit the case for a new decision by an impartial body>>, apdo. 58.

(158). En este sentido ver caso Schmautzer, apdo. 32.

(159). El caso concernía multas impuestas por la Chipre Radio y Televisión Authority en relación con sus tareas de fiscalización sobre las emitentes televisivas y radiofónicas.

(160). Caso Sigma Radio Television, apdos. 126-127.

(161). Caso Sigma Radio Television, apdo. 159.

(162). Cabe destacar que este fallo se refiere a un caso resuelto a nivel interno antes de la entrada en vigencia del Decreto legislativo N° 104, de 2 de febrero de 2010, Codice del proceso amministrativo, publicado en el Diario Oficial de 7 de julio de 2010.

(163). Ver apdo. 44.

(164). Apdo. 62.

(165). Ver apdos. 63-64.

(166). Por ejemplo, en el caso Segame, sí parece que la facultad de emitir una decisión de reemplazo sea un elemento útil para descartar una disconformidad con el art. 6: <<El Tribunal señala que en el presente caso, la demandante pudo presentar ante el tribunal administrativo un recurso solicitando la anulación de liquidación sanciones y recurrir posteriormente al tribunal administrativo de apelación y al Consejo de Estado mediante una apelación y un recurso de casación. Se trataba en este caso de un recurso contencioso de pleno derecho, en la cual el juez administrativo tiene amplios poderes: examina todos los elementos de hecho y de derecho y puede no solamente anular o validar un acto administrativo, sino igualmente reformarlo, sustituir con su propia decisión a la de la administración y pronunciarse sobre los derechos de la persona en cuestión; en materia fiscal, puede rebajar a los contribuyentes los impuestos y sanciones a su cargo o modificar el importe dentro de los límites de la aplicación de la Ley y en materia de sanciones, sustituir una tipo superior por uno inferior siempre que la Ley lo prevea>> (apdo. 56). Traducción por COE/ECHR y Thomson Reuters Aranzadi.

A contrario, ver caso Silvester’s Horeca Service c. Bélgica, sentencia de 4 de marzo de 2004, asunto Nº 47650/99, apdo. 28: <<La Cour doit constater qu'en l'espèce, la société requérant n’eut pas la possibilité de soumettre la décision prise à son encontre à un tel contrôle de pleine juridiction [] la cour d'appel de Bruxelles estima en effet qu'elle était uniquement appelée à examiner la réalité des infractions au code de la TVA et à contrôler la légalité des amendes fiscales réclamées, sans être compétente pour apprécier l'opportunité ou accorder une remise complète ou partielle de celles-ci>>.

(167). Ver caso Schmautzer; en el mismo sentido, en la doctrina, ver MORENO TRAPIELLA, P., “El control judicial de las sanciones administrativas, op. cit., p. 328.

(168). Sobre le discusión que se da en relación a los poderes del tribunal con plena jurisdicción ver JANIS, M.W., KAY, R.S., BRADLEY A.W., European Human Rights Law, op. cit., p. 764.

(169). Opinión disidente del juez Pinto de Albuquerque en el caso Menarini, apdo. 4.

(170). Opinión disidente del juez Pinto de Albuquerque en el caso Menarini, apdo. 9.

(171). Caso Jussila, apdo. 36.

(172). Casos Janosevic y Jussila.

(173). Caso Suhadolc.

(174). Ver en este sentido caso Flisar.

(175). Caso Jussila, apdo. 43.

(176). Ver, por ejemplo, caso Segame, apdo. 59, en tema de procedimientos sancionatorios tributarios y caso Kammerer, apdo. 28, en relación con una multa infligida por el incumplimiento de la obligación de los propietarios registrados de someter sus autos a una inspección periódica.

Ver, a contrario sensu, caso Goldmann y Szenaskky.

(177). Caso Menarini, apdo. 59.

(178). Ver apdo. 36. En el caso específico el Estado demandado negaba la aplicación del art. 6 considerando que se trataba de una sanción de carácter administrativo (por conducta violenta y agresiva). El Tribunal recalificó la sanción como penal y encontró que se violó el art. 6 CEDH porque no se respetó el derecho a una audiencia oral del infractor.

(179). Ver caso Flisar, apdo. 35.

(180). Caso Flisar: <<It should now be examined whether, having regard to the manner in which the applicant’s interests were actually presented and protected in the proceedings and particularly in the light of the nature of the issues to be decided by the local court, exceptional circumstances that could justify dispensing with a hearing existed in the present case>> (apdo. 37).

(181). En particular, nos referimos a la Constitución italiana, art. 25, y a la Constitución española, art. 25.1. En la doctrina española sobre las exigencias constitucionales recordamos CANO CAMPOS, T., “La actividad sancionadora”, op. cit., pp. 89 ss.; SUAY RINCÓN, J. “La potestad sancionadora de la Administración”, op. cit., p. 46, donde se afirma que <<La peculiaridad de España reside ahora en que de la misma Constitución resulta un régimen jurídico particularmente estricto de la potestad sancionadora de la Administración>>; ver también HUERTA TOCILDO, S., “El contenido debilitado del principio europeo de legalidad penal (art. 7 CEDH y art. 4 P7)”, en GARCÍA ROCA, J., SANTOLAYA, P. (coordinadores), La Europa de los Derechos. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 459 y p. 461.

(182). Por ejemplo en tema de pruebas testificales, ver casos Flisar y Suhadolc, ya mencionados.

(183). Ver, en tema de procedimientos sancionatorios tributarios, caso Jussila, apdo. 42.

(184). Ver casos Schädler-Eberle, apdo. 108, y Jussila, apdo. 42: <<The overarching principle of fairness embodied in Article 6 is, as always, the key consideration>>.

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