Razones y contradicciones de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local

Tras aproximadamente dieciocho meses de debate -a partir de la difusión pública del borrador elaborado por el Instituto Nacional de Administración Pública en mayo de 2012 -, las Cortes Generales aprobaron la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Con ella se pretende la reforma de la Administración Local española para acomodarla a la nueva realidad de las cuentas públicas resultante de la crisis económico-financiera; que, entre otras cargas, impone la reforma (estructural) de las Administraciones públicas; una reordenación que afecta, sustancialmente, a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local y al Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales de 2004.

Francisco José Villar Rojas es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Laguna

El artículo se publicó en la Revista El Cronista n.º 46 (Iustel - 2014)

I. REFORMA LOCAL POR LA CRISIS ECONÓMICO-FINANCIERA

Tras aproximadamente dieciocho meses de debate -a partir de la difusión pública del borrador elaborado por el Instituto Nacional de Administración Pública en mayo de 2012 (1)-, las Cortes Generales aprobaron la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (desde ahora, LRSAL) (2). Con ella se pretende la reforma de la Administración Local española para acomodarla a la nueva realidad de las cuentas públicas resultante de la crisis económico-financiera; que, entre otras cargas, impone la reforma (estructural) de las Administraciones públicas; una reordenación que afecta, sustancialmente, a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local (desde aquí LBRL) y al Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales de 2004 (en adelante TRLHL) (3).

Que ese es el sentido de la reforma cabe entenderlo en función de los términos que adjetivan esta norma: "racionalización" (4) y "sostenibilidad" (5), los mismos que se vienen empleando, de modo repetido, para justificar cuantas medidas de ajuste de lo público que se vienen adoptando en respuesta a la crisis económico-financiera (6). Distinto es que, realmente, esas referencias den cuenta de los fines y de las medidas contenidos en esta Ley (7).

El análisis que sigue pretende poner de manifiesto la distancia existente entre las razones alegadas por el legislador para justificar la reforma y los motivos que se reconocen en el conjunto de las medidas aprobadas, incluyendo la voluntad de aplicación inmediata (8), y las contradicciones que esa disparidad comporta (9).

II. RAZONES ALEGADAS

La exposición de motivos de la Ley dice que es necesario dar cumplimiento a las exigencias de adaptación de la legislación básica de régimen local impuestas por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (desde aquí, LOEPSF) con el fin de implementar los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y uso eficiente de los recursos públicos, mediante la adaptación de algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local, así como mejorar su control económico-financiero. Pero se trata de una afirmación sin fundamento.

La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera no contiene mandato alguno que imponga la modificación de la Ley de bases del Régimen Local. No lo precisa, puesto que las Administraciones locales entran de pleno dentro de su ámbito subjetivo y objetivo de aplicación (arts. 1 y 2.1.c LOEPSF). Es más, el Consejo de Estado apuntó la contradicción entre la reforma y la LOEPSF en cuando al modo de "evaluar" la sostenibilidad financiera (servicio a servicio, como planteaba el anteproyecto de ley, versus el conjunto de la hacienda local (10)).

Con todo, es posible plantearse si, en realidad, esa adecuación resulta de la necesidad de cumplir, en sentido material, las previsiones del artículo 135 de la Constitución. Sin embargo, la respuesta sigue siendo la misma.

Es pacífico que las Entidades Locales tienen una contribución minima a la deuda pública (4,6% EELL -equivalente a 42.000 mill/euros-, frente al 20,6% CC.AA. y el 75% Estado, sobre 92% PIB, primer trimestre 2013) (11). A su vez, es igualmente pacífico, que la mayor parte de esa deuda corresponde a municipios de más de 20.000 habitantes (Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza, Sevilla y Málaga, 11.700 mill/euros; de los que Madrid, 7.700 mill/euros) (12). Por otra parte, las Administraciones locales tampoco contribuyen al déficit público (0,3% en 2012, 0% en el periodo 2013-2015). Es más, la previsión para final de 2013 es un superávit en conjunto del 1% sobre PIB.

En consecuencia, ni la deuda ni el déficit público locales tienen suficiente peso como para imponer la reforma puesta en marcha. Obviamente, la racionalización de la Administración local, como de todas las Administraciones públicas, es siempre necesaria. Ahora bien, en términos de lealtad institucional, los problemas relacionados con el citado artículo 135 de la Constitución se encuentran sobre todo en la Administración del Estado y, en segundo término, en las Administraciones autonómicas. El legislador parece haberlo olvidado. En todo caso, descartadas las razones alegadas por el redactor de la norma, a falta de otra referencia, la única manera de reconocerlas es a partir de los objetivos que se dice perseguir: clarificar las competencias, racionalizar la estructura administrativa, un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada; y de las medidas aprobadas en relación con cada uno de ellos. Se exponen, a continuación, las que pueden considerarse más significativas.

III. OBJETIVOS Y MEDIDAS APROBADAS

a) Lo que dice el preámbulo

El primer y principal objetivo es clarificar competencias para conseguir el ideal: "una Administración, una competencia". ¿Por qué? 1) porque hay concurrencia competencial, 2) duplicidad en la prestación de servicios, 3) prestación de servicios por los municipios sin título competencial y 4) por hacerlo sin contar con recursos adecuados; dando lugar al ejercicio de competencias "impropias" y supuestos de duplicidad de competencias. Esto es lo que dice el redactor de la norma. Pero se trata de motivos merecedores de crítica.

En efecto, la concurrencia competencial es inevitable y, salvo vuelta al Estado central, lo seguirá siendo en el Estado de las Autonomías. Es inevitable que, para una misma materia, concurran dos o más Administraciones públicas. Es querido por el ordenamiento jurídico, por más que pueda ajustarse (p. ej.: bases estatales medio ambiente/ordenación autonómica de actividades clasificadas). En cuanto a la duplicidad de servicios, esto es, un mismo servicio prestado por dos Administraciones distintas, obteniendo el ciudadano lo mismo de una u otra, es una situación que no existe (y, si existe, es anecdótico). Es diferente que en la prestación puedan concurrir dos o más Administraciones: transporte urbano e interurbano; autorización autonómica y licencia municipal en suelo rústico o no urbanizable; servicios sociales comunitarios y especializados; ni siquiera se da esa situación cuando el mismo servicio tiene una dimensión diferente (bibliotecas estatales, provinciales/insulares y municipales; oficinas de turismo autonómicas y locales). Por otra parte, en cuanto a la falta de título, lo cierto es que los Municipios vienen prestando servicios con habilitación legal expresa (artículos 25, 26 y 28 LBRL en relación con la Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España en 1988). En última instancia, la prestación de servicios con recursos insuficientes, en algunos casos es cierto, pero por falta de reforma haciendas locales -demanda histórica de los Ayuntamientos españoles-; y, también y sobre todo, por la retirada de la financiación estatal o autonómica de servicios locales promovidos por esas Administraciones (paradigma: las escuelas infantiles municipales puestas en marcha de conformidad con los arts. 1, 8, 15 y DA 15ª de la Ley Orgánica 2/2006, de la Educación; y los programas de empleo y agencias de desarrollo local, impulsados de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 56/2003, 16 de diciembre, de Empleo) (13).

b) Revisión de los principios estructurales de lo municipal

La primera medida se refiere a los principios que identifican lo municipal. Se sustituye el principio de "máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos" por el de "principio de proximidad", que junto a los de "eficacia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera", delimitan el ámbito de actuación municipal (art. 2.1 LBRL). La explicación se encuentra en el papel alternativo en la prestación de servicios municipales que la reforma encomienda -o quiere encomendar- a las entidades locales supramunicipales (nuevo art. 26.2 LBRL).

El otro cambio se produce con la equiparación entre “coordinación” y autonomía local, declarando que las funciones de coordinación, sin mayor precisión, son compatibles con la autonomía de las Entidades Locales (art. 10.4 LBRL). Se olvida que la justificación de ese título de intervención es la afectación o incidencia de la actuación municipal en intereses supralocales, y sólo en estos casos (como se precisa en SSTC 27/1987, f.j. 4º y 214/1989, f.j. 21º).

Con esta doble iniciativa se desnaturaliza lo municipal, en tanto se hace igual una Diputación que un Ayuntamiento, lo provincial que lo municipal, lo cual, inevitablemente, lleva a preguntarse por la preferencia de una sobre otra. Parece desconocerse la distinta legitimidad democrática de estas entidades locales y la condición de cauce de representación política de los municipios; pero, sobre todo, la realidad de la mayor cercanía de los Ayuntamientos a las necesidades de los vecinos -algo que la crisis ha ratificado, en especial en materia de servicios sociales-. Igualmente, se debilita lo municipal con la equiparación entre coordinación y autonomía local, una declaración de principio que sólo puede explicarse en términos de minoración de la garantía constitucional, puesto que, bien utilizada, la coordinación es compatible con aquella, lo diga o no la legislación local.

c) Reordenación de las competencias

En razón de los objetivos planteados, el legislador diseña un nuevo cuadro de competencias, diferenciando: 1) propias, 2) delegadas y 3) impropias o distintas, y estableciendo criterios específicos sobre cada una de esas tipologías. En concreto, los elementos fundamentales del nuevo reparto competencial son los siguientes:

-Competencias propias (arts. 7.2, 25.2 y 26 LBRL):

-Reordenación de materias en las que se pueden ejercer competencias:

. Se elimina la seguridad en lugares públicos, los mataderos, la defensa de usuarios y consumidores, y la gestión de la atención primaria de salud (art. 25.2.g, i, LBRL, redacción anterior).

. Se reduce la actuación en servicios sociales, pasando de "prestación de servicios sociales, promoción y rehabilitación", a "evaluación e informe de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social" (art. 25.2.k versus art. 25.2.e LBRL).

. Se mantiene, en esencia, la intervención en educación: vigilancia escolaridad obligatoria, cooperación en obtención solares para centros educativos, conservación, mantenimiento y vigilancia centros de educación infantil, primaria y especial; si bien, esto último se circunscribe a centros de "titularidad local" (art. 25.2.n LBRL) (14).

. Se pretende establecer un listado tasado de materias, sólo ampliable vía delegación; en este sentido el inciso final "en los términos previstos en este artículo", añadido al artículo 25.1 LBRL. No obstante, esta voluntad del legislador pugna con otras previsiones, como la expresión "en todo caso", por tanto, listado de mínimos, del artículo 25.2 LBRL y, sobre todo, con la capacidad de las Comunidades Autónomas para atribuir competencias propias sobre sus competencias exclusivas (por todas, STC 214/1989).

. Se exige que cualquier nueva competencia sea atribuida por Ley expresa, con memoria económica y dotación de recursos, evitando duplicidades. No obstante, es pacífico que la ley estatal ordinaria no puede "armonizar" leyes autonómicas, ni siquiera imponer esas exigencias a futuras leyes estatales, dado el carácter de ley ordinaria que tiene la ley de bases del régimen local.

-Derecho transitorio:

Se prevé la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias en asistencia sanitaria, prestación de servicios sociales y educación. No obstante, su efectividad se demora en el tiempo, si bien no de forma homogénea (DA 15ª, DT 1ª y DT 2ª LRSAL) (15).

-Servicios municipales obligatorios:

Se produce un pequeño ajuste de la relación de los servicios obligatorios por población que constituyen el núcleo esencial de lo municipal; así se elimina el control de alimentos y bebidas, obligatorio en todos los municipios y se limita la intervención en servicios sociales que corresponde a los de más de 20.000 habitantes- (art. 26.1 LBRL).

-Competencias delegadas (art. 7.3 y 27 LBRL):

-Las CC.AA. pueden delegar competencias en cualquier Municipio, siempre que éste las acepte, con garantía de financiación por cinco años, previsión presupuestaria anual y cláusula de garantía en el respectivo convenio de delegación.

-Se incluyen entre las delegables las competencias que esta Ley acuerda traspasar a las CCAA en enseñanza, sanidad y servicios sociales (art. 27.3.c, d, e LBRL); y también otras ya traspasadas por leyes autonómicas a los Municipios como competencias propias (p. ej. leyes territoriales de actividades clasificadas y espectáculos públicos, cfr. art. 27.3.k LBRL).

-Competencias impropias (artículo 7.4 LBRL, se deroga art. 28 LBRL):

-Se definen como tales todas las competencias distintas de las propias y las delegadas.

-Su desempeño requiere: a) la verificación de que no se produce riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda municipal en su conjunto, y b) no incurrir en ejecución simultánea del mismo servicio público con otras Administraciones.

-Se exige informe previo, necesario y vinculante, de la Administración competente sobre inexistencia duplicidades y de la Administración ejerza tutela financiera sobre sostenibilidad financiera.

-Evaluación de las competencias:

-Desaparece la obligación de evaluación de todos los servicios municipales, así como de las competencias y servicios impropios, y, con ello, las obligaciones automáticas de supresión o de gestión indirecta (se contenían en las DDTT 6ª y 9ª del anteproyecto de ley).

-Se traslada el control a la LOEPSF mediante el refuerzo del contenido de los planes económico-financieros (también de los planes de ajuste), que pueden incorporar las siguientes medidas: supresión de competencias, gestión integrada de servicios, incremento de ingresos, racionalización administrativa, supresión entidades menores, propuesta de fusión con otros municipios (art. 116 bis LBRL) (16).

d) Valoración del nuevo reparto de competencias

En materia de competencias, se formula un reparto ajeno a la realidad (ej: se desapodera a los Ayuntamientos de competencias en la prestación de servicios sociales, cuando, en tiempos de crisis, son ellos los que atienden la demanda ciudadana); igualmente, se establece un reparto incierto (ej.: se dejan competencias sobre educación en el ámbito municipal de forma transitoria, se demora el traspaso de competencias en servicios sociales, se extiende durante cinco años el traspaso de competencias en asistencia sanitaria) y se produce una asignación de tareas obligatorias desfasada de los tiempos (ej: la relación de servicios obligatorios coincide sustancialmente con la elaborada en 1985 y se excluye la prestación de servicios sociales primarios que la crisis ha situado en el ámbito municipal).

Por otra parte, se pretende una recentralización competencial con un listado de materias que, según parece, se pretende sea tasado (17), bien es cierto que en contra del carácter bifronte de la ordenación de la Administración local -los municipios están vinculados con el Estado y con las CCAA, pero especialmente con éstas, STC 331/1993, f.j. 3º- y, por tanto, de la potestad normativa de las Comunidades Autónomas para desarrollar las bases del régimen local y, en concreto, para otorgar nuevas competencias a los municipios de entre aquellas que le corresponden estatutariamente, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 214/1989, f.j.1º, con cita de otras anteriores). Dicho de otro modo, las Comunidades Autónomas pueden atribuir como propias competencias a los municipios a través de la legislación sectorial que aprueben en los ámbitos materiales de su competencia; y ello de conformidad con el reparto constitucional y estatutario de competencias, con la plenitud de la competencia legislativa autonómica y de la competencia de autoorganización para decidir cómo y qué entidad pública ejerce las competencias autonómicas.

En última instancia, el control estatal y autonómico sobre las competencias impropias es desproporcionado y contrario a la garantía constitucional de la autonomía local por su carácter preventivo y de oportunidad y porque todo informe vinculante constituye un supuesto de compartición competencial y, por mucho que sea lea, la Ley no prohíbe el ejercicio de las competencias impropias o distintas. Además, la Ley tampoco exige su evaluación inmediata -en contra de la previsión del anteproyecto de ley-, de modo que las competencias antes complementarias, ahora impropias, se pueden seguir ejercitando sin que, en razón de las reglas que rigen la sucesión de normas en el tiempo, sea preciso su acomodo a los trámites exigidos a las nuevas competencias impropias; ello, claro está, sin perjuicio de que las mismas puedan resultar afectadas por los planes económico-financieros o planes de ajuste a que puedan estar sometidos los Ayuntamientos que las vengan ejerciendo.

2. Racionalización de la estructura administrativa

a) Lo que dice el preámbulo

No hay explicación alguna, directamente se refiere a cuatro clases de iniciativas: 1) de reestructuración de Municipios; 2) de fortalecimiento de Diputaciones/Cabildos/Consejos insulares y equivalentes; 3) de reordenación del sector público empresarial local; y 4) de ordenación responsable de las retribuciones del personal -también autoridades- El texto articulado incluye otras medidas no mencionadas en el preámbulo -el caso de las nuevas competencias de la Junta de Gobierno Local-. Es de suponer que, a falta de una motivación específica, estas medidas respondan por las mismas razones generales que quedaron apuntadas.

b) Reestructuración municipal

-Nuevos municipios (más grandes):

La realidad del minifundismo municipal (4944 municipios de menos de 1000 habitantes) se aborda con algunas medidas concretas introducidas en el proyecto de ley a tenor de la valoración efectuada por el Consejo de Estado (18).

La primera y principal es que se limita la creación de nuevos municipios con la exigencia de un mínimo de 5.000 habitantes (art. 13.2 LBRL). Se trata de una cifra sobre la que parece existir el acuerdo de que constituye el mínimo para garantizar la viabilidad de un Municipio. La regulación queda remitida a legislación territorial, en tanto que materia esencialmente autonómica (art. 13.1 LBRL, STC 103/2013).

Como excepción a la regla anterior, se fomenta la fusión de municipios colindantes, dentro de la misma provincia, cualquiera sea su población, apoyándola con medidas económicas -subvenciones-, financieras -aportaciones públicas, creación "fondo sin personalidad con obligaciones de municipio deficitario- y jurídicas -mecanismo: convenio de fusión, aprobado por mayoría simple de los respectivos Plenos- (art. 13 LBRL). Salvo en lo referido a la reducción de la mayoría exigida para acordarlo –que pugna con el carácter esencial de la decisión en tanto relativa a la existencia de la propia entidad local-, esta fórmula parece respetuosa con el reparto constitucional de competencias (STC 103/2013). No obstante, los incentivos diseñados para favorecer las fusiones no parecen de suficiente entidad como para impulsarlas de modo efectivo; un periodo de crisis de la hacienda pública no es el mejor momento para promover estas agrupaciones voluntarias.

-Disolución de Entidades locales menores:

En cuanto a las entidades locales menores, su regulación, en tanto que entidades locales contingentes, es competencia autonómica, de ahí que la ley las mantenga frente a la propuesta inicial de suprimirlas. Sin embargo, su regulación se endurece y restringe.

Así, las EELL menores (caseríos, parroquias, barrios...), que no presenten cuentas en 3 meses, quedan incursas en causa de disolución (DT 4ª LRSAL). Las de nueva creación dejan de ser Entidades Locales y tampoco podrán tener personalidad jurídica (nuevo art. 3.2, 45 y 24.bis LBRL). No obstante, se exceptúan de estas restricciones las entidades que estén en constitución y las que cumplan con la obligación de rendir cuentas, lo que generará dos clases de entidades locales menores (DT 5ª LRSAL).

-Mancomunidades de servicios:

En cuanto a las mancomunidades, la voluntad del redactor del proyecto de suprimirlas en favor de las Diputaciones, choca con la competencia autonómica para regularlas y con el derecho de los municipios de asociarse garantizado por la Carta Europea de Autonomía Local (así lo puso de manifiesto el Consejo de Estado, también STC 103/2013); de ahí que subsistan, aunque se limite su campo de acción.

La Ley mantiene las mancomunidades de servicios como entidades locales (art. 3.2.c LBRL). No obstante, ordena la adecuación de los estatutos de las existentes a la nueva Ley en el plazo de 6 meses, so pena de incurrir en causa de disolución, reorientando sus competencias a la ejecución de obras públicas y la prestación de servicios públicos (DT 11ª LBRL) (19).

c) Fortalecimiento de las Diputaciones

-Competencias propias -para con municipios-:

Se aumentan las competencias propias de las Diputaciones/Cabildos y Consejos Insulares: 1) asunción de servicios de tratamiento de residuos de municipios de menos de 5.000 y de extinción incendios de menos de 20.000, salvo que los estuvieran prestando; 2) gestión coordinada de servicios locales de municipios de menos de 20.000 habitantes; 3) coordinación de planes económico-financieros; 4) asistencia a municipios de menos de 20.000 habitantes en servicios recaudación tributaria y gestión financiera; 5) prestación de servicios de Administración electrónica y de contratación centralizada a municipios de menos de 20.000 habitantes; y 6) seguimiento de costes efectivos de los servicios prestados por los municipios (art. 36.1 LBRL).

-Gestión coordinada de servicios municipales:

Para los municipios de menos de 20.000 habitantes, se prevé que, de conformidad con los municipios afectados, la Diputación/Cabildo/Consejo Insular coordine la prestación de determinados servicios municipales (recogida y tratamiento de residuos, suministro agua y tratamiento aguas residuales, limpieza viaria, acceso núcleos de población, pavimentación vías y alumbrado público), bien mediante una formula de gestión directa por la Diputación, bien una conjunta, mancomunada o consorcial, cuando esa fórmula de gestión suponga un menor coste efectivo de prestación que su atención por cada municipio. La modalidad de gestión debe ser aprobada por la Administración que ejerza la tutela financiera (en la mayor parte de los supuestos, el Ministerio de Hacienda). Los servicios serán financiados por los Municipios, bien con recursos propios, bien por afectación de tasas (art. 26.2 LBRL).

Se trata de un mecanismo de gestión, cuya implantación se promueve con medidas financieras y jurídicas, entre otras, más financiación para los municipios involucrados, mayor apoyo desde los planes de cooperación provinciales, y previsión de que las subvenciones del estado o autonómicas se vinculen con los costes efectivos (art. 36.2 LBRL).

Con esta regulación, desaparece el mecanismo de traspaso forzoso de servicios de municipios de menos de 20.000 habitantes hacia la Diputación en caso de incumplimiento del coste estándar (artículo 26.3 LBRL del anteproyecto de ley). Y, asimismo, el concepto de "coste efectivo", suma de costes reales directos e indirectos de prestación, reemplaza al concepto de "coste estándar" -que desaparece, como el de "inadecuación de la prestación", como antes el "estándar de calidad"-. Una Orden Ministerial debe establecer las reglas de cálculo del coste efectivo, lo que evidencia que es un coste "ficticio", no real (nuevo art. 116.ter LBRL).

-Valoración de la "gestión coordinada" de servicios municipales:

En relación con este conjunto de medidas, la fórmula de la "gestión coordinada o integrada" de servicios de municipios de menos de 20.000 habitantes, es entendible como una iniciativa para superar la incapacidad o limitada capacidad de prestar servicios obligatorios por parte de los municipios pequeños, asegurando que los mismos lleguen en condiciones adecuadas a los vecinos. Ahora bien, su articulación legal suscita numerosos interrogantes, entre ellos: ¿por qué se diferencia según más/menos 20.000 habitantes? Y, ¿cuál es la naturaleza de esa prestación "coordinada"?

Sobre la primera, la diferenciación poblacional (20), la respuesta sólo puede ser que no existe ninguna razón. En consecuencia, ese límite es arbitrario en tanto que mero voluntarismo. Sigue pendiente de explicación por qué esa cifra, ni mayor o menor. El propio texto legal evidencia la arbitrariedad puesto que: ¿por qué no se fijó en 5.000 habitantes, que es el límite para la creación de nuevos municipios, esto es, el mínimo para que sea sostenible? No se trata de una cuestión retórica. El efecto potencial de esta distinción es el agravio y trato discriminatorio entre vecinos según el municipio en que residan, lo cual apunta a procesos desplazamiento de población hacia municipios de más de 20.000 habitantes, en los que los servicios pueden tener costes superiores pero sin intervención de ninguna entidad pública supramunicipal.

En cuanto a lo que sea “gestión coordinada o integrada”. Se trata de un mecanismo voluntario -requiere la conformidad de los municipios afectados-, no es una formula obligatoria como lo era la "prestación común y obligatoria" por incumplimiento "coste estándar". Es cierto que, en un párrafo, se hace referencia a la "recuperación" por un Municipio si acredita que puede prestarlo por un coste efectivo menor; así que puede pensarse en una obligatoriedad subyacente. Sin embargo, es obligado encajar esa mención legal con la necesidad de "conformidad", con la conservación de la competencia en el Municipio -los servicios "coordinables" son servicios municipales obligatorios, y el Municipio sigue obligado a financiarlos- y con la previsión de que la Diputación, cuando detecte costes efectivos superiores a sus propios servicios "podrá ofrecer su colaboración" (art. 36.1.h LBRL).

Por otra parte, el calificativo "gestión coordinada" es equívoco. La coordinación es una competencia o facultad que, por concurrencia de intereses permite establecer reglas, criterios y directrices de obligado cumplimiento por otras Administraciones, pero no sustituirlas en la gestión o prestación (en este sentido, el artículo 59 LBRL, que se refiere a planes sectoriales, prioridades de acción pública, pero las EELL ejercen sus facultades en el marco de esas normas). Coordinar no es gestionar. El mecanismo diseñado no es coordinación, sino, siendo voluntario, un supuesto singular de dispensa en la prestación de servicios locales, que lo siguen siendo, además, en gestión directa, en donde la Diputación aparece como una suerte de medio propio o contratista. La prueba del equívoco es que, en caso de recuperación de la gestión por el Municipio, la ley dice que asumirá: "la prestación y coordinación de los servicios" (art. 26.2, tercer párrafo, LBRL); pero, difícilmente, esa entidad podrá asumir la "coordinación" de su propio servicio. La imprecisión es patente.

d) Reordenación del sector público local

-Formas de gestión empresarial de servicios públicos:

Se exige que los servicios públicos locales se presten por la modalidad de gestión más sostenible y eficiente. A su vez, se establece que la creación de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales sólo sea posible cuando sean una fórmula más sostenible y eficiente que la gestión directa/organismo autónomo, según criterios de rentabilidad económica y de recuperación de la inversión. Se impone informe de la Intervención sobre la sostenibilidad financiera de la propuesta planteada (art. 85.2 LBRL).

-Iniciativa pública económica:

Para el ejercicio de la iniciativa pública económica se impone un conjunto de exigencias nuevas (expediente acreditativo de conveniencia y oportunidad): memoria justificativa de no riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda en su conjunto y análisis de mercado sobre oferta y demanda, rentabilidad de la iniciativa y posibles efectos sobre la concurrencia empresarial (artículo 86.1 LBRL). A este último efecto se requiere informe de la Autoridad de la Competencia (nuevo art. 97 TRLRL).

-Reestructuración del sector público empresarial local:

Las Entidades locales sometidas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste no podrán adquirir, constituir o participar en entidades instrumentales, ni tampoco hacer aportaciones patrimoniales ni ampliaciones de capital; salvo que aquellas cumplan objetivos estabilidad presupuestaria y deuda pública y tengan periodo medio de pago a proveedores no superior en 30 días al establecido por la ley de morosidad (DA 9ª.1 LBRL).

Asimismo, las entidades que realicen actividades económicas y estén en situación de desequilibrio financiero deben aprobar, en dos meses a partir entrada en vigor de la ley, un plan de corrección del desequilibrio, previo informe del Interventor; de modo excepcional, las Administraciones locales titulares de las mismas pueden hacer aportaciones si se cumplen los requisitos antes señalados. Si esa corrección no se produce el 31 de diciembre de 2014, la entidad local deberá proceder a su disolución; de no hacerlo, quedarán disueltas el 1 de diciembre de 2015. En el caso de afectar a servicios esenciales (suministro agua, recogida residuos y transporte público de viajeros), los plazos se amplían hasta el 31 de diciembre de 2015 y el 1 de diciembre de 2016, respectivamente (DA 9ª.2 LBRL).

De otra parte, se dispone la disolución de las entidades (empresas) filiales de las anteriores y los grupos de empresas locales, eliminando los supuestos de “racimos de empresas” (DA 9ª.4 LBRL) (21).

-Valoración de la reestructuración del sector público empresarial local:

Sin duda, la reestructuración del sector público empresarial local es una de las medidas más relevantes de la reforma (existen unas 1406 empresas locales con forma societaria (22)). Ahora bien, valorada en conjunto, la generalización de las medidas de corrección que se plantean, sin distinción entre Administraciones afectadas, ni sobre sus respectivas situaciones, así como la brevedad de los plazos para corregir el desequilibrio financiero individual en que pudieran encontrarse, resulta desproporcionado, tanto más cuando se compara con las dificultades de las Administraciones territoriales para cumplir con los objetivos de déficit público, y, más aún, con la flexibilidad para cumplir con sus propias obligaciones, con ampliación sucesiva de plazos. Sin duda, de mantener esta medida, hubiera sido más prudente exigir planes de ajuste del desequilibrio financiero, pero sin plazo previo, sino permitiendo que las medidas y el tiempo de corrección se motivaran e incluyeran en ese plan.

En cuanto a los términos de la disposición, las dudas son mayores que las certezas. La voluntad de que no se "escape" ninguna entidad empresarial lleva a incluir entre las mismas a las "unidades", figura desconocida entre las entidades públicas instrumentales admitidas en el Derecho Público español -referencia explicable a la luz de las normas SEC-95, actualmente, SEC-2010, lo que pone de manifiesto el criterio no jurídico que ha guiado esta regulación-. Asimismo, se amplían los plazos para determinados "servicios esenciales", pero se emplea un concepto que identifica los servicios susceptibles de "monopolización" y no los obligatorios (cfr. art. 86.2 LBRL); y, simultáneamente, se dejan fuera otros servicios municipales mínimos y obligatorios -ej. alumbrado público y limpieza viaria-, de igual o mayor trascendencia que los incluidos. Por otra parte, no se regula el procedimiento de disolución; ni tampoco se hace alusión al inevitable proceso de "integración" en los respectivos Ayuntamientos en el caso de las empresas gestoras de servicios públicos obligatorios.

En última instancia, las medidas de reestructuración de las empresas locales deficitarias constituyen un mecanismo que trae causa del artículo 135 de la Constitución, pero que, en contra del mandato de ley orgánica contenido en el mismo, se establecen en ley ordinaria y, aplicándose empresa por empresa, en contra del criterio básico de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de que esta clase de medidas debe serlo sobre la hacienda local en su conjunto.

e) Cambios en la organización local

Se establece que, cuando el Pleno no alcance en primera votación la mayoría para la adopción de acuerdos, la Junta de Gobierno Local -sin diferenciar municipios- tendrá competencia para aprobar: el presupuesto (si el previo se encuentra prorrogado), los planes económico-financieros, de reequilibrio y de ajuste, los planes de saneamiento o de reducción de deudas, la entrada en mecanismos de financiación pago a proveedores (DA 16ª LBRL) (23).

Tal y como aparece diseñada, esta regulación no es razonable. Lo sería si, efectivamente, fuera una medida "excepcional". Pero mal puede merecer ese carácter cuando su único presupuesto de hecho es que no se alcance en el Pleno la mayoría en la primera votación. Siendo así, este supuesto de sustitución "ex lege" del Pleno distorsiona el equilibrio político e institucional de los Municipios, sustituyendo el máximo órgano representativo local, por un órgano que, en la mayoría de los Ayuntamientos, es de mero apoyo del Alcalde y está integrado por Concejales elegidos por aquél (art. 23 LBRL). Con ello se vulnera el principio de legitimidad democrática, privando de control político por la oposición sobre cuestiones decisivas en la vida local, con infracción de la garantía constitucional de la autonomía local -que asegura la dimensión política y democrática de los entes locales-.

Una iniciativa de esta naturaleza requeriría una reconsideración completa de la organización municipal, de su vinculación con el principio de legitimidad democrática y, de modo especial, de la función del Municipio como cauce de expresión de los intereses vecinales -vía Pleno-; no un cambio puntual y arbitrario de sus reglas de funcionamiento (24).

3. Control financiero y presupuestario más riguroso

a) Lo que dice el preámbulo

Se señala en la exposición de motivos que en aras de este objetivo se refuerza la función interventora y se habilita al Gobierno para establecer las normas de los procedimientos de control. Es claro que subyace la idea -no escrita- de descontrol de las cuentas locales.

b) Fortalecimiento del control supramunicipal y de la Intervención

Se fortalece el papel supervisor y director de la Administración que ejerza la tutela financiera (de ordinario el Ministerio de Hacienda). En este sentido, se impone informe previo, necesario y vinculante de esa Administración -en lugar del informe previo de la Intervención del anteproyecto de ley- para el ejercicio de competencias impropias sobre garantía de suficiencia financiera (art. 7.4 LBRL); igualmente, se requiere informe de esa Administración sobre el modo concreto de prestación en la gestión coordinada de servicios municipales (art. 26.3 LBRL) y en la elaboración de planes económico-financieros (art. 116.bis LBRL).

Se amplían las funciones de la Intervención. Así se exige informe previo de ese órgano de control sobre el modo de gestión de los servicios públicos, en particular, para la utilización de formas empresariales (art. 85.2 LBRL); y también para la reordenación del sector público empresarial local (DA 9ª LBRL).

Se recupera para el Estado la creación, clasificación y supresión de puestos reservados a funcionarios locales de habilitación nacional; se reafirma la intermediación del Ministerio de Hacienda en nombramiento y cese de Interventores. (arts. 92, 92.bis y 101.1 LBRL).

Se atribuye al Gobierno estatal la elaboración de normas sobre procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, vinculantes para los Interventores locales en sus funciones de intervención, control financiero y control de eficacia. Anualmente deben enviar a Intervención General del Estado un informe resumen de los controles desarrollados según plazos y normas que se establezcan (art. 213 TRLHL).

Se establece que el órgano de intervención remitirá al Tribunal de Cuentas todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la entidad local y el Pleno que sean contrarios a los reparos formulados por la Intervención (art. 218.2 TRLHL).

c) Valoración: tutela estatal con excusa financiera

La Ley convierte, de facto, a los Interventores en una suerte de "Interventores-Delegados" del Ministerio de Hacienda, cuyas normas e instrucciones, formales e informales, deben seguir (ya ocurre con la aplicación del R.D.-Ley 4/2012, sobre fondo pago a proveedores). Buena parte de los supuestos en que se requiere el Informe preceptivo del Interventor se refiere a ámbitos propios de la potestad de autoorganización municipal, por tanto, propio de la oportunidad o de la política, que resulta invadida sin justificación (p. ej. libertad de elección del modo de gestión de los servicios públicos). Lo mismo cabe decir de los informes sobre "eficiencia", que tienen carácter prospectivo y, por ende, también inciden en cuestiones de oportunidad (en línea las obligaciones información impuestas por el R.D.-Ley 4/2012).

Igualmente, como se ha dicho, la norma fortalece el papel controlador del Ministerio de Hacienda (Administración que, en la mayor parte de los casos, ejerce la tutela financiera) asignándole facultades de informe vinculante y autorización sobre decisiones propias de la autoorganización local (competencias impropias, gestión coordinada).

No se trata de algo nuevo. Estas medidas son complementarias de otras ya aprobadas como las contenidas en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en los RR.DD.-Leyes 4 y 7/2012, 4 y 8/2013, de planes de pago a proveedores, así como de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial del sector público. Es dudoso, por ello, que se necesiten más controles, como si aquéllos fueran insuficientes.

Consideradas en conjunto, este bloque de medidas constituye un supuesto de tutela preventiva, genérica y de oportunidad, que sitúa a la Entidad Local en situación de subordinación y dependencia del Estado, que es contrario a la garantía constitucional de la autonomía local (desde STC 4/1981). En particular, la prueba de esta tutela resulta del contraste entre la condición de la intervención como órgano de control interno de la entidad local y el establecimiento de reglas, criterios, directrices e instrucciones para el desempeño de sus funciones por parte de una Administración distinta. El ejercicio de la función interventora siguiendo reglas y directrices establecidas, y supervisadas, por la Administración estatal, convierte esa tarea en tutela externa, preventiva y de oportunidad.

En todo caso, más allá de su invalidez, lo cierto es que la tutela estatal con excusa financiera constituye ya un pilar básico de la ordenación y regulación de las entidades locales españoles. Es cierto que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local se limita a seguir la senda ya trazada con ocasión de la crisis económico-financiera a través de las normas reguladoras de los mecanismos de endeudamiento municipal.

4. Favorecer la iniciativa económica privada

a) Lo que dice el preámbulo

En relación con este objetivo se plantea favorecer la iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas, ya sea porque restringen la iniciativa privada -exigencia de título administrativo previo-, ya sea porque la excluyen de determinadas actividades económicas -monopolios públicos-.

b) Medidas

Se establece un nuevo supuesto de no exigencia de autorización/licencia previa a la iniciativa económica privada y sujeción a mera comunicación previa: la implantación de instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas, estableciendo criterios tasados de evaluación de los riesgos que -en tanto que razones de imperioso interés general- pudieran justificar la exigencia de autorización (art. 84.bis LBRL).

En cuanto a actividades y servicios susceptibles de prestación en régimen de monopolio local, se suprimen los supuestos de "mataderos, mercados y lonjas" (art. 86.2 LBRL).

Para el ejercicio de la iniciativa pública económica se impone un conjunto de exigencias nuevas (expediente acreditativo de conveniencia y oportunidad): memoria justificativa de no riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda en su conjunto y análisis de mercado sobre oferta y demanda, rentabilidad y posibles efectos sobre concurrencia empresarial (artículo 86.1 LBRL). A estos efectos, como novedad, se requiere informe de la Autoridad de la Competencia (nuevo art. 97 TRLRL).

c) Valoración de la restricción de la iniciativa económica pública

Es claro que, sin mencionarlo, el conjunto de limitaciones y restricciones que se imponen sobre la elección de modos de gestión empresarial de los servicios públicos (artículo 85.2 LBRL) así como sobre la iniciativa pública económica, esto es, la capacidad de la entidad local para constituir empresas públicas de mercado (art. 86 LBRL y art. 97 TRLRL), encajan con la finalidad de este bloque de medidas, que pretende favorecer la acción privada y la retirada de la Administración como operador económico.

De un modo general, la relación entre esta restricción de la iniciativa pública y el proceso de reestructuración que se impone sobre el sector público local empresarial permite concluir la voluntad del redactor de la norma de reducir, si no suprimir, las empresas públicas locales, como medio de actuación local.

IV. RAZONES REALES, NO EXPLICITADAS

De las medidas expuestas cabe deducir que la primera y principal razón de la Ley es reducir el gasto público local (ahorrar, hacerlo más barato), y ello por dos vías diferenciadas: a) reduciendo tareas que no les competen a los Ayuntamientos ("eliminar duplicidades"), y b) reduciendo ineficiencias en la gestión administrativa ("más gasto del necesario") (25).

Las medidas de clarificación de competencias, en especial el traspaso de las competencias sobre sanidad, educación y servicios sociales a las Comunidades Autónomas, así como las trabas impuestas para el ejercicio de competencias impropias (antes complementarias), lo confirman. De igual modo, las medidas de reestructuración administrativa, en particular la búsqueda de formas supramunicipales de gestión para conseguir economías de escala, así como -de modo anecdótico- las limitaciones en las retribuciones de los miembros de las Corporaciones locales y personal al servicio de las Administraciones locales, lo confirma.

Pero, sobre todo, que este es un objetivo esencial lo evidencia el texto legal haciendo girar el mecanismo de prestación "supramunicipal" de servicios locales sobre el concepto de "coste efectivo" (art. 26.2 y 116.ter LBRL); de igual modo que cuando se toma como referencia de traspasos de competencias y gestión de servicios el objetivo de conseguir "ahorro neto de recursos" (así, el régimen de delegaciones, art. 27.3 LBRL, y gestión coordinada de servicios, art. 26.2 LBRL y DA 15ª TRLHL) (26); y, finalmente, cuando, ya en el final del trámite parlamentario, se autoriza a los municipios para que empleen el patrimonio público de suelo en la reducción de deuda comercial o financiera (DF 4ª LRSAL). Sin duda, el control y reducción del gasto público local es clave de la reforma, aunque, como se verá, no sea la única.

2. Control de la capacidad local de gasto

La segunda razón justificativa de la reforma es controlar la capacidad local de determinar y decidir sobre el gasto público local (facultad que integra la autonomía financiera local, STC. 4/1981, f.j. 15º, también SS.TC 48/2004, f.j. 11º, y 134/2011, f.j. 13º)

A ese objetivo responden las medidas de control financiero y presupuestario, en especial los mecanismos de control preventivo "ad hoc" por parte de la Administración que ejerce la tutela financiera y por parte de la Intervención local; de igual modo cuantas otras limitan la capacidad de decisión local, como las restricciones para ejercer competencias "impropias" o las relativas a la iniciativa pública económica. En este bloque cabe situar además el reforzamiento de la Junta de Gobierno Local, como fórmula para que los "bloqueos" políticos locales no tengan consecuencias perjudiciales sobre las cuentas y compromisos públicos (como podría tenerlo la no aprobación de un plan económico-financiero o la incorporación a un plan de proveedores).

En todo caso, a tenor de aquella garantía constitucional, la explicación de estas medidas debería encontrarse en la trascendencia o impacto de esa capacidad local sobre las competencias de otras Administraciones y/o sobre las cuentas públicas nacionales y los compromisos internacionales del país. De otro modo, las mismas carecerían de fundamento válido.

3. Restricción de las empresas públicas locales

La otra razón que resulta de las medidas formuladas por el legislador es la evidente voluntad de “administrativizar” la organización y funcionamiento de las Entidades Locales con la eliminación y, en su caso, admisión con carácter excepcional, de cualesquiera entidades instrumentales de naturaleza empresarial.

De la regulación planteada cabe reconocer la decisión de acabar con una estructura empresarial que se considera responsable, en buena medida, de las deficiencias y vicios en que han incurrido las Administraciones locales, en particular, por derivación de deuda hacia las mismas y por tener, como norma general, una gestión ineficiente.

V. CONTRADICCIONES DE LA REFORMA LEGAL

Como queda apuntado, el problema que pretende resolver la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local no es de deuda, ni de déficit, sino de gasto público, que quiere hacerse más reducido y eficiente. Pero, aun aceptando la bondad de hacer lo mismo con menos recursos -generalizable a todos los niveles administrativos-, los datos pugnan con esta explicación.

Sobre un gasto público total (45% del PIB en 2012), las EELL son responsables del 12% (sobre 60.000 mill/euros), mientras que el Estado -incluyendo Seguridad Social- lo es del 53,5% y las CC.AA. del 34,5%. A su vez, del gasto local -en particular, municipal-, el 40% se destina a servicios públicos básicos, el 11% a servicios sociales y asistenciales, y el 18% a prestación servicios preferentes -sanidad, educación, cultura y deportes-. Es difícil considerar este gasto como superfluo.

Por otra parte, la actuación sobre el gasto público local tampoco se justifica desde la óptica de los ingresos públicos, de una eventual irresponsabilidad fiscal de las entidades locales -siempre, claro está, en términos globales-. El 56% de los ingresos municipales proceden de impuestos directos y tasas -sólo el 2% de la actividad urbanística-; lo que, sin duda, contrasta con los ingresos de Diputaciones, Consejos y Cabildos –por los que se apuesta-, que descansan, mayoritariamente, sobre impuestos indirectos y transferencias de otras Administraciones, por tanto, con menor responsabilidad sobre la recaudación (27).

En cuanto a la necesidad de "controlar" la capacidad de decisión local sobre el gasto público propio, lo cierto es que los mecanismos de control financiero y presupuestario ya existen: los introducidos por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -planes económico-financieros-, los exigidos por los RD-Ley 4/2012, 4/2013 y 8/2013 de fases del plan de pago a proveedores -con sus planes de ajuste y medidas de intervención-, y los añadidos por la Ley Orgánica de Deuda Comercial del Sector Público, sin que parezca necesaria más legislación. Ni siquiera, en el caso del problema de descontrol de las cuentas públicas locales -se habla de facturas en el cajón, de no rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas, de derivación de facturas hacia las empresas públicas-, parecen precisas reglas específicas, puesto que aquellas normas incorporan medios más que suficientes para actuar sobre las entidades locales que incurrieran en esas desviaciones, y no de modo general sobre todas ellas.

Así que, aun cuando el control del gasto local y, en igual o mayor medida, su mejor aplicación, sea algo incuestionable, la dimensión expuesta –reducida en relación con el Estado y las CCAA- obliga a considerar la concurrencia de otros motivos que justifiquen la reforma legal.

El repaso de las medidas contenidas en la Ley permite reconocer determinadas contradicciones que poco o nada tienen que ver con el objetivo principal de reducir y controlar el gasto público local. Este es el caso de, al menos, las siguientes:

a) Como fue destacado, el primer objetivo de la norma es clarificar las competencias y eliminar la intervención municipal sobre materias cuya responsabilidad es autonómica. El paradigma es la actuación es materia de educación, asistencia sanitaria y prestación de servicios sociales. A su vez, el ahorro con este ajuste competencial es el principal de los perseguidos con la reforma.

La realidad, sin embargo, es bien otra. La efectividad de esos traspasos se demora, en el caso de los servicios sociales cuando menos hasta el 31 de diciembre de 2015, pero, en rigor, el plazo es incierto, puesto que se vincula con el nuevo sistema de financiación autonómico y local, lo que exigirá revisar tanto la Ley Orgánica de Financiación Autonómica, como la Ley de Haciendas Locales; y, debe recordarse, la Ley de Régimen Local carece de capacidad jurídica para obligar a esos legisladores a seguir su criterio.

Por otra parte, los términos en que se delimitan las materias en las que los Municipios deben asumir competencias, evidencia, aun cuando no es expreso, la voluntad del legislador de establecer un listado cerrado de materias, no ampliables por las Comunidades Autónomas, que vendría a constituir el mínimo y, simultáneamente, el máximo competencial de esas Entidades Locales. Más atrás quedaron expuestos algunos argumentos frente a este entendimiento, ahora basta con llamar la atención sobre esta dimensión de la "clarificación competencial", que poco o nada tiene que ver con el problema de la eficiencia del gasto público.

b) En relación con las medidas de reestructuración administrativa, como quedó dicho, la fórmula de "gestión coordinada o integrada" de servicios municipales por parte de la Diputación/Cabildo/Consejo Insular aparece como un mecanismo que persigue una prestación más eficiente sobre la base de conseguir economías de escala.

Sin embargo, la proyección del mismo únicamente sobre los municipios de menos de 20.000 habitantes y, además, sólo sobre aquellos que presten los servicios por encima del coste efectivo y presten su conformidad, pugna con ese objetivo. Y es que, tal y como aparece diseñado, la gestión "coordinada" difícilmente conseguirá economías de escala con una prestación que, en la mayor parte de los casos, se caracterizará por su discontinuidad territorial -en unos municipios y no en otros, incluso aun siendo colindantes-. Y, además, casa mal con ese objetivo excluir los municipios de mayor población donde, por razones de densidad de población, el mismo es más fácilmente realizable. Así que, como en el caso anterior, lo que queda es la voluntad de controlar a determinados municipios, los de menos de 20.000 habitantes, y la renuncia a hacerlo sobre los de mayor población, cumplan o no los costes efectivos.

Por otra parte, en materia de reestructuración administrativa, la razón del control central de las Entidades Locales queda de manifiesto con la atribución de competencias a la Junta de Gobierno Local en sustitución del Pleno en contra de todos los equilibrios, garantías y fundamentos en los que descansa la Administración local. En particular, ningún fundamento tiene reemplazar un órgano democrático, de elección directa, por otro carente de esa legitimidad; tampoco la primacía de lo financiero sobre lo político (tal y como se dice en la exposición de motivos del R.D.-Ley 14/2013).

c) En cuanto a la garantía de un mayor control presupuestario y financiero, las medidas planteadas, sin duda, responden a este objetivo. Sin embargo, muchas de ellas resultan desproporcionadas e injustificadas.

Merecen esa consideración todos los supuestos en que la Administración que ejerce la tutela financiera, la Administración autonómica o, la primera, vía instrucciones y directrices a los órganos de intervención, sustituyen a los Municipios en decisiones de oportunidad (informes previos, informes de eficiencia) o bien las condicionan asumiendo una competencias que no les corresponde (informes preceptivos y vinculantes); y ello porque el control de las cuentas públicas -que no se discute- sin duda puede conseguirse con mecanismos menos gravosos de la autonomía local.

Ahora bien, y en este aspecto se reconoce otro motivo de esta regulación, si en lugar de ser entidades públicas con autonomía constitucionalmente garantizada, las entidades locales se consideraran “organismos autónomos administrativos”, vinculados o dependientes de la Administración general del Estado (o de la autonómica que ostente la tutela financiera), entonces, todos los medios de tutela preventiva, genérica y de oportunidad establecidos, tendrían sentido y estarían justificados. Pero, claro está, no es esa la naturaleza constitucional de los Municipios (desde STC. 4/1981).

3. Otras explicaciones: re-centralización y desconfianza en lo local

De las contradicciones que quedan anotadas es posible identificar otros motivos que han guiado al legislador y explican buena parte de las medidas adoptadas más allá de la acción sobre el gasto público local.

El primero de ellos es la recuperación de competencias directas del Estado sobre las entidades locales sin considerar o desplazando a las Comunidades Autónomas. El paradigma es la voluntad del legislador de impedir una relación más intensa con aquellas, en particular en materia de competencias. Se trata de la pugna, ahora en sentido inverso, suscitada en relación con el alcance de las competencias de régimen local de la Comunidad Autónoma de Cataluña (STC. 31/2010, f.j. 36 a 41).

El otro motivo es la desconfianza hacia estas Administraciones: a su modo de actuar y de gestionar los asuntos públicos; algo que ejemplifican, no sólo los controles y tutelas, como la dependencia funcional del órgano de intervención, sino la acción sobre las retribuciones de los miembros de las Corporaciones locales, así como las medidas inmediatas y drásticas sobre las empresas públicas locales-. Se olvida, o se quiere desconocer, que muchos de los defectos de las Entidades locales son iguales en la Administración estatal y autonómica (28).

En suma, las razones de la reforma van mucho más allá de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, también hay otras que nada tienen que ver con esos objetivos, que parece que estaban latentes y han resurgido, motivaciones que afectan, en mayor o menor medida, a los equilibrios institucionales básicos del Estado constitucional.

VI. BALANCE (PROVISIONAL) DE UNA REFORMA CONTROVERTIDA

La reforma de la Administración local mal puede explicarse como algo necesario como consecuencia de su contribución al endeudamiento del Estado o al déficit público, que -como queda anotado- es la menor en el conjunto de las Administraciones españolas. Por el contrario, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local se explica mejor desde la voluntad del legislador de "ejemplificar" medidas de ajuste del gasto público sobre las Entidades Locales y sobre los servicios municipales. Además, también se explica la reforma por la desconfianza patente hacia la realidad de las cuentas públicas locales, lo que da sentido al conjunto de medidas de control, supervisión y tutela que se prevén desde la Administración General del Estado, bien directas, bien indirectas vía intervención local, ampliando las ya incluidas en las normas reguladoras de los planes de pago a proveedores.

No obstante, la labor ejemplificadora y la desconfianza no completan las causas de la reforma. Igualmente, se reconoce una vuelta atrás en la autonomía local, con la voluntad de recuperación de competencias por el Estado, con la agravante de que se trata –o se intenta- a los Municipios como si fueran organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado, algo que pugna con su condición de entidad pública representativa dotada de autonomía. En este aspecto, la nueva ley contrasta con la justificación histórica de la delimitación de las competencias de Municipios y Provincias en la legislación estatal de régimen local. Si, en su momento, los artículos 25, 26 y 28 de la LBRL, constituyeron la expresión normativa del contenido competencial mínimo garantizado por el Estado a esas entidades locales frente a la eventual voracidad de las Comunidades Autónomas, que podrían pretender asumir todas las materias y competencias (desde, STC. 32/1981). Ahora, según parece, el legislador estatal actúa en sentido contrario: ya no como garante frente a las autonomías, sino como obstáculo a que éstas puedan ampliar la capacidad de acción de las entidades locales, negando la "relación más intensa" entre ellas, de la que habló el Tribunal Constitucional (STC 331/1993).

La realidad es que casi todos los problemas estructurales de la Administración local española siguen pendientes: la reordenación de la planta local -determinación de la dimensión mínima de los municipios, en su caso, establecimiento de un régimen transitorio de adaptación-, la reconsideración de las tareas de las que deben ocuparse los Ayuntamientos y las facultades de que deben disponer, actualizando listados de hace treinta años, y la reclamada reforma de las haciendas locales y de los mecanismos de financiación de los servicios municipales (29). Sólo cuando se aborden estas cuestiones podrá hablarse de racionalización de la Administración local (30).

En fin, cualquier reforma de ese calibre debe tener en cuenta la condición "política" de las entidades locales, que no son sólo prestadores de servicios, sino también cauces de participación de los ciudadanos en los asuntos que les afectan; y, además, debe ponderar que las tareas de esas organizaciones públicas vienen determinadas, en gran medida, por las demandas y necesidades de los vecinos, algo que parece quedar en el olvido -en la ocasión estudiada en relación con la prestación de servicios sociales cuya realidad se desconoce-.

NOTAS:

(1). Buena parte de las propuestas incluidas en los borradores iniciales de la ley se reconocen en el trabajo de Manuel Arenilla Sáez, "El pequeño municipio: núcleo vs prestación de servicios", en Fundación de Democracia y Gobierno Local, incluido en el documento técnico "Elementos para un debate sobre la reforma de la planta local en el Estado autonómico", Fundación Gobierno y Democracia Local, 2012, pp. 159-219.

(2). Fue publicada en el Boletín Oficial del Estado, 312, de 30 de diciembre de 2013. Un primer comentario de la Ley: Juan Alfonso Santamaría Pastor (dir), La reforma de 2013 del régimen local español, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014, 430 pp.

(3). Sobre estas dos disposiciones, en su redacción anterior a la reforma que centra este trabajo, de entre una abundantísima bibliografía, es obligado destacar dos obras colectivas: Manuel Rebollo Puig (dir) y Manuel Izquierdo Carrasco (coor), Comentarios a la Ley reguladora de las bases del Régimen Local, Tirant lo Blanch, Valencia, IV tomos, 2007; y Santiago Muñoz Machado (dir), Tratado de Derecho Municipal, 3ª ed. (1ª Iustel), Iustel, Madrid, IV tomos, 2011.

(4). El término aparece, nuevamente, en el proyecto de ley de "racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa" (B.O.C.G. Congreso, Serie A, 7/2/14, 79-1).

(5). Cuando se habla de la "sostenibilidad" de la Administración pública, el término presenta una triple dimensión: económica, social y ambiental (cfr. Informe: "Hacia una Administración pública sostenible", Ministerio Política Territorial y Administración Pública, Madrid, 2011, 57 pp). En el caso de la nueva Ley, a falta de precisión, las medidas que contiene apuntan hacia una "sostenibilidad económica", y, dentro de esta su dimensión "financiera", y ésta última supone "la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea", de acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

(6). Una valoración de conjunto de las medidas adoptadas: Francisco José Villar Rojas, "Crisis económico-financiera, crisis de la Administración Pública", en Andrés González Sanfiel (dir), "El derecho de la crisis: nuevas reglas de juego", Atelier, Barcelona, 2013 pp. 43-84.

(7). Sobre la distancia entre las declaraciones (racionalización y sostenibilidad) y las medidas planteadas, por todos, los trabajos de Eloisa Carbonell Porras y Marcos Almeida Cerreda, incluidos en obra colectiva dirigida por J.J. Díez Sánchez, La planta del Gobierno Local, Actas VIII Congreso Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Alicante-2013, publicadas AEPDA y Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2013, 164 pp. También el conjunto de trabajos incluidos en el monográfico "Racionalización y sostenibilidad de la Administración local: ¿es esta la reforma?", en Anuario de Derecho Local, nº 1, 2012; e igualmente, los trabajos recogidos en el Anuario de Derecho Municipal, nº 6, 2012, del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid.

(8). La Ley entró en vigor al día siguiente de su publicación, esto es, el 31 de diciembre de 2013, con eficacia inmediata, entre otros: del nuevo reparto competencial suscitando desde ese instante conflictos sobre la continuidad de determinados servicios locales –agencias de desarrollo local, atención de menores, colaboración en políticas de empleo...-; de las medidas sobre las retribuciones de los miembros de las corporaciones locales, salvo que cumplieran los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y plazo medio pago a proveedores –restricciones retributivas que se hicieron efectivas con el R.D.-Ley 1/2014-; así como la obligación de aprobación en dos meses de planes de corrección del desequilibrio para todas las empresas públicas locales deficitarias.

(9). A modo de recordatorio es preciso destacar la realidad de la Administración local española (2013): provincias (43), municipios (8116), comarcas (81), mancomunidades (1028) y entidades locales menores (3178). De los municipios: de menos de 100 habitantes (1037), de menos de 1000 habitantes (4944), de menos de 5000 habitantes (6948), de menos de 20.000 habitantes (7720), y de más de 20.000 habitantes (398). Cfr. Registro de Entidades Locales, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

(10). Dictamen del Consejo de Estado 567/2013, de 26 de junio, en particular pág. 34.

(11). Una de las virtudes de la crisis económico-financiera ha sido la trasparencia y divulgación de datos e informes oficiales de los que extraer aquellos que identifican el estado de las distintas Administraciones públicas. En este caso, los datos se toman de los sucesivos informes del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en particular del titulado: "Haciendas Locales en cifras año 2011" (Madrid, septiembre de 2013); y, para las cifras del conjunto de las Administraciones públicas, del documento: "La evolución de la deuda pública en España desde el inicio de la crisis", Boletín Económico del Banco de España (julio-agosto 2013).

(12). En particular, sobre la aportación del sector público empresarial local a la deuda pública total (2012): las empresas locales tienen una deuda de 8.250 mill/euros, frente a las autonómicas (10.700 mill/euros) y las estatales (34.300 mill/euros).

(13). En general, sobre lo que sean duplicidades, Francisco Velasco Caballero, "Disfuncionalidades de Comunidades Autónomas y entidades locales", Anuario de Derecho Municipal, 2011, nº 5, pp. 21-60, y Alfredo Galán Galán, La reordenación de competencias locales: duplicidad de administraciones y competencias impropias, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, 110 pp. y.

(14). En el caso de centros que no sean de titularidad local, en principio, puede entenderse que su conservación, vigilancia y mantenimiento ha sido traspasada a la respectiva Comunidad Autónoma tras la entrada en vigor de la Ley (cfr. art. 25.2.n LBRL y DA 15ª LRSAL). No obstante, lo cierto es que continúa vigente la disposición adicional 15ª de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación –también tras la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa- que atribuye esas competencias a los Municipios, sin diferenciar la titularidad del centro. Se trata de una norma de rango orgánico, anterior en el tiempo, pero de carácter especial o sectorial, de la que cabe concluir la subsistencia de la responsabilidad municipal en esta materia. Por otra parte, es obligado señalar que continúa vigente, aun con rango reglamentario, el art. 51 del Texto Refundido de la Ley de Enseñanza Primaria de 1967, que atribuye la propiedad de esos centros a los Municipios (rebajado de rango por Ley General de Educación de 1970).

(15). En el caso de las competencias relativas a educación, este traspaso se vincula con las determinaciones de las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales (DA 15ª LRSAL). En cuanto a las competencias en salud, la regulación es confusa: se vincula el traspaso con la entrada en vigor de la Ley, pero se vincula con lo que dispongan las citadas normas reguladoras de la financiación autonómica y local, y, sin embargo, se dispone que, en un plazo máximo de 5 años, las CCAA deben haber asumido la gestión de los servicios asociados con esas competencias (DT 1ª LRSAL). Por lo que se refiere a los servicios sociales, la demora tiene fecha cierta: el 31 de diciembre de 2015, las CCAA deben asumir esas competencias, ahora bien, la disposición vuelve a señalar que el traspaso lo será "en los términos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales", lo que, entendido como condición suspensiva, puede retrasar sine die ese traspaso (DT 2ª LRSAL). También se retrasa, aunque por plazo de 6 meses, la asunción por las CCAA de las competencias sobre los servicios de inspección sanitaria de mataderos, de industrias alimentarias y bebidas que vinieran prestando los municipios (DT 3ª LRSAL).

(16). Se trata de una disposición que amplía el contenido y funciones de los planes económico-financieros del artículo 21 de la LOEPSF. Pues bien, ya se considere complemento o ampliación, ya se califique de mecanismo de intervención alternativo, se trata de una regulación que trae causa del artículo 135 de la Constitución, de modo que carece de rango suficiente, en tanto aquél ordena su desarrollo mediante Ley Orgánica.

(17). Así se manifestó el Consejo de Estado en su informe sobre el anteproyecto de ley (Dictamen 567/2013, pp. 59 a 61). Igualmente, esta voluntad cabe deducirla del contraste entre el modo de delimitar las competencias de los municipios y las diputaciones; en este caso, literalmente: "Son competencias propias las que les atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los distintos sectores de la acción pública" (art. 36.1 LBRL). El argumento se refuerza con la supresión durante la tramitación parlamentaria del apartado 6, del artículo 25 LBRL, que se refería de forma expresa a: "Cuando, por Ley, las Comunidades autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales atribuyan a los municipios competencias propias en materias distintas de las previstas en el apartado 2 del presente artículo, deberán tener en cuenta los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 anteriores". Este texto fue introducido en el proyecto de ley por el Congreso, pero luego fue suprimido en el trámite ante el Senado. En todo caso, una ley ordinaria carece de capacidad para interpretar la Constitución, fijando las competencias de las Comunidades Autónomas, su alcance y sus límites, como resultaría de aceptarse que el nuevo artículo 25 LBRL fuera un listado tasado y cerrado (por todas, STC. 76/1983).

(18). El Consejo de Estado se preguntó si, en lugar del traspaso forzoso de servicios a las Diputaciones -con quiebra de la autonomía municipal y deterioro de la legitimidad democrática-, no cabían otras alternativas para "refundir o integrar" servicios y municipios, tomando como referencia los de 5.000 habitantes. Así propuso: el fomento de las fusiones de municipios -no forzosas-, las mancomunidades y otras formas de colaboración intermunicipal, y, en su caso, la traslación de los ajustes de servicios a los planes económico-financieros y de ajuste (Dictamen 567/2013, pp. 39).

(19). De acuerdo con lo señalado, el deber de adaptación de los estatutos de las Mancomunidades impondría la necesidad de reconducir su objeto hacia la "realización de obras y la prestación de servicios públicos necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o servicios" señalados en los artículos 25 y 26 de la LBRL. Ahora bien, el tenor de la disposición no es tan preciso ni concluyente. El texto es el siguiente: "las competencias de las mancomunidades de municipios estarán orientadas exclusivamente..."; ¿qué significa? Si están "orientadas”, es una recomendación no excluyente; si es "exclusivamente", mal puede tratarse de una orientación. La respuesta sólo puede encontrarse en la naturaleza de las mancomunidades, y, lo cierto, es que el vigente artículo 44 de la LBRL se refiere a "obras y servicios de su competencia", sin más limitación, ni restricción, puesto que se trata de una manifestación del derecho de los municipios de asociarse para ejercer asuntos de su competencia, lo que incluye -debe añadirse- las competencias que les atribuyan las Comunidades Autónomas, además de las ahora denominadas "impropias" (el reconocimiento del derecho de asociación como parte de la autonomía local, por todas, STC. 103/2013, f.j. 5º). En consecuencia, es razonable entender aquella disposición como preferencia y no como exclusividad; con mayor razón cuando se trate del ejercicio de competencias propias atribuidas por las Comunidades Autónomas.

(20). Como se apuntó más atrás, del total de municipios, 7720 tienen una población menor de 20.000 habitantes, por tanto, la gran mayoría. En ellos reside el 32,5% de la población española, esto es, 14.944.000 habitantes aproximadamente. Sobre esta realidad institucional y poblacional se proyectan las medidas comentadas.

(21). Este bloque de medidas constituye copia de las establecidas en el artículos 26.d) y 27 del R.D.-Ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros. La diferencia es que en ese decreto-ley, esos requerimientos únicamente se imponen a los municipios sujetos a “medidas extraordinarias de liquidez”.

(22). El sector público instrumental local está formado por (2012): organismos autónomos (1540), entidades públicas empresariales locales (56), sociedades mercantiles públicas (1406) y sociedades mercantiles participadas (235).

(23). Esta atribución competencial se copia del articulo 26.g del R.D.-Ley 8/2013, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones pública. Nuevamente, la diferencia es que ese decreto-ley prevé esa medida en el caso de municipios sujetos a “medidas extraordinarias de liquidez”. Esta medida se generalizó mediante la disposición adicional 3ª del R.D.-Ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras. Lo significativo es su justificación: "Se posibilita la aprobación por la Junta de Gobierno Local... con ello se desbloquearía una situación de interferencia de la situación política en el funcionamiento financiero de los municipios afectados" (apartado II de la exposición de motivos)

(24). En el bloque de medidas de reestructuración administrativa tienen cabida otras, entre ellas, la limitación de la retribución máxima de los miembros de las corporaciones locales, reducción del número de concejales con dedicación exclusiva y restricción del personal eventual y de las tareas que les pueden ser encomendadas (art. 75.bis, 75.ter y 104.bis LBRL, RD-Ley 1/2014); e, igualmente, las que persiguen la profesionalización de la función pública y la ordenación "responsable" de las retribuciones del personal, mediante la fijación por Ley de Presupuestos de límites máximos y mínimos por todos los conceptos retributivos del personal (art. 92 y 92 bis LBRL).

(25). En este sentido, Francisco Velasco Caballero, "Sobre el anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: una reforma sin fundamento empírico y por tanto arbitraria", Boletín del Instituto de Derecho Local, 44, 2013.

(26). A esos datos normativos se suma la "presentación" de las bondades de la reforma, desde sus primeros borradores, centrada en el ahorro que las medidas que contiene habrán de generar en el periodo 2013-2019: 8.024 mill/euros (de los que: 3.750 en competencias impropias, 837 en traspaso de sanidad, educación y servicios sociales, 1970 en gestión integrada de servicios y fusiones, 1400 en redimensión sector empresarial, y entre 70 y 135 en retribuciones y cargos). Las cifras son aproximativas: inicialmente el cálculo ascendía a 7.129 mill/euros para 2013-2015. Se trata de cifras publicadas por el Gobierno (notas de prensa sesiones Consejo de Ministros de 13 de julio de 2012, de 15 de febrero y de 26 de julio de 2013).

(27). Algunas de las medidas que se incluyen en la Ley apuntan hacia un problema de gasto particular: el retraso/incumplimiento por la Administración autonómica de sus compromisos de financiación -transferencias, subvenciones- de los servicios prestados por las Entidades locales por cuenta o en lugar de aquella, como los servicios sociales, una situación que se pretende resolver imponiendo la inclusión de cualesquiera convenios de una cláusula que faculte al Estado para, en caso de incumplimiento, retener en las transferencias a la Comunidad Autónoma respectiva y abonar al Municipio. Pero, claro está, el problema a resolver no es local (cfr. arts. 27.7 y 57.bis LBRL y DA 9ª LRSAL)

(28). Lo ejemplifica la práctica de las "facturas en el cajón", apoyada, en buena medida, por la disparidad entre ingresos presupuestados e ingresos, efectivamente, obtenidos. Se trata de un modo de actuar característico de la Administración pública en general, no sólo de las Entidades Locales. Lo ejemplifica el R.D.-Ley 26/2012, de 7 de septiembre. Esta disposición con rango de ley otorgó un crédito extraordinario al Ministerio de Defensa por importe de 1.782 mill/euros para atender al pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento "por entregas ya realizadas", a financiar con deuda pública, que no computa en el déficit público, y que se justifican en "no causar perjuicios a terceros afectados". Se trata de un caso prototípico de factura en el cajón.

(29). Sobre el impacto de la crisis en lo local y los problemas estructurales que deben abordarse, los trabajos contenidos en Luis Cosculluela Montaner y Luis Medina Alcoz (dirs.), Crisis económica y reforma del régimen local, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2012, 533 pp.

(30). Y ello porque "racionalizar" consiste en la renovación del marco normativo de las Administraciones en cuanto a sus funciones, mecanismos de control y evaluación, estándares de calidad y reglas de funcionamiento; y se contrapone a "reestructuración" o "reorganización" que se refiere a medidas organizativas dirigidas a mejorar la eficiencia inmediata de las entidades públicas sin cuestionar su existencia, sus funciones ni sus fundamentos. Esta diferencia conceptual en: Encarnación Montoya Martín, "Reflexiones sobre el sector público instrumental en un contexto de crisis económica: la inaplazable hora de la racionalización", Actas del VII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Tarragona-2012, INAP, Madrid, 2012, pp. 15-115.

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