Alejandro de Diego Gómez

Las competencias municipales en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, con especial referencia a las competencias propias

 04/07/2014
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La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) supone la mayor reforma que ha sufrido la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) en sus 29 años de vida, hasta el punto que quizás no debiera haberse enfocado como una Ley de reforma sino como la elaboración de una nueva Ley de Bases de Régimen Local, tal y como proponía ya la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que según su Exposición de Motivos “el objetivo último debe ser la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI, que necesitará un tiempo razonable pero no dilatado de reflexión y discusión” (…)

Alejandro de Diego Gómez es Secretario de Administración Local

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) supone la mayor reforma que ha sufrido la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) en sus 29 años de vida, hasta el punto que quizás no debiera haberse enfocado como una Ley de reforma sino como la elaboración de una nueva Ley de Bases de Régimen Local, tal y como proponía ya la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que según su Exposición de Motivos “el objetivo último debe ser la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI, que necesitará un tiempo razonable pero no dilatado de reflexión y discusión”.

Los principios inspiradores de toda la reforma emanan del nuevo artículo 135 de la Constitución Española (CE) y su posterior desarrollo legislativo a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), de ahí que la propia exposición de motivos de la LRSAL cite expresamente el artículo 114.1.14 de la CE, sobre hacienda general y deuda del Estado, junto con el 114.1.18, sobre bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, añadiendo que con ella se persiguen varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio <<una Administración una competencia>>, racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas.

Siendo, por tanto, uno de sus ejes fundamentales el competencial. Así según el actual artículo 7 de la LBRL las competencias de las entidades locales serán: propias, delegadas o distintas de las propias y atribuidas por delegación, desapareciendo las complementarias al haber sido derogado el artículo 28, o más propiamente, haberse transformado estas en las denominadas distintas de las propias y atribuidas por delegación, reguladas en el apartado 4 de dicho artículo 7.

Breve referencia a las competencias delegadas y a las distintas de las propias y atribuidas por delegación.

En este apartado haré sólo algunas reflexiones sobre estos dos tipos de competencias porque no es este un estudio general sobre el sistema competencial de la LRSAL sino, y fundamentalmente, sobre las competencias propias, que se analizan más en profundidad en los apartados siguientes.

Las competencias delegadas

En cuanto a las competencias delegadas, reguladas fundamentalmente en el artículo 27 de la LBRL, éstas contienen dos elementos novedosos importantes, aunque como veremos no solucionan el problema existente actualmente. Así el apartado 6 de dicho artículo contiene una supuesta garantía de financiación y el artículo 57 bis introduce una garantía de pago de las mismas. Pues bien, sobre el primer asunto, y a pesar de todo lo dicho durante la tramitación de la LRSAL y en numerosas intervenciones posteriores para justificar la misma, la Ley no contiene esa máxima publicitada de que la delegación de competencias debe ir acompañada del 100 % de la financiación, sino que habla de “financiación suficiente”, concepto éste indeterminado (ni siquiera jurídico). ¿Y qué debe entenderse por financiación suficiente, o más concretamente, quién o quienes deben determinar que esa financiación es suficiente?. Pongamos por caso que una Comunidad Autónoma propone la delegación de los servicios sociales, siendo esta una de las competencias expresamente previstas en el apartado 3.c) del citado artículo 27 de la LBRL, aportando para ello una financiación del 30 %, por ejemplo, y que un determinado Ayuntamiento o un grupo de ellos, o todos en su conjunto, deciden que con esa financiación autonómica podrían seguir prestando los servicios que prestan hasta ahora, siempre que con ello no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de sus respectivas haciendas municipales. ¿Podría entenderse ese 30 % como financiación suficiente?, yo entiendo que, con las premisas expuestas, si, por lo que esta novedad no supone en sí misma una garantía en la financiación de las competencias delegadas tal y como se dijo, sino que la casuística nos puede llevar a que las cosas queden, más o menos, como están hoy en día.

Por lo que se refiere a la garantía de pago prevista en el artículo 57 bis de la LBRL, consistente en la autorización a la Administración General del Estado de aplicar retenciones en las transferencias que le correspondan por aplicación de su sistema financiero en caso de incumplimiento de sus compromisos por parte de la Comunidad Autónoma está bien, supone un avance, pero debe llamarse la atención de que el proceso se pondrá en marcha cuando la obligación sea firme y exigible y se hayan incumplido los plazos previstos para su abono, y quien determina que la obligación es firme y exigible es la propia Comunidad Autónoma. Hoy en día estamos asistiendo a una interminable solicitud de documentación para la justificación no sólo de la realización de la actividad financiada sino del pago efectivo de su coste, por lo que será muy difícil determinar cuándo dicha obligación es firme y exigible sin una regulación clara y concreta que así lo determine. Además el procedimiento de retención tampoco será breve, por cuanto, lógicamente, deberá llevar aparejado el traslado de la solicitud a la Comunidad Autónoma junto con un período de alegaciones, resolución de las presentadas, en su caso, y disposición de dichas retenciones, si proceden. Estoy absolutamente seguro que la práctica nos demostrará que el plazo de cobro a través de esta cláusula de garantía será el mismo (cuando no mayor) que el que normalmente deben esperar los Ayuntamientos para cobrar por el procedimiento ordinario, por lo que aunque será de general aplicación, toda vez que se trata de una cláusula de inclusión obligatoria en todos los instrumentos de delegación de competencias, sin embargo le auguro una práctica casi residual o simbólica, quizás no al principio pero si una vez constatado que en realidad no va a suponer un ahorro significativo en el plazo de cobro efectivo de las cantidades pendientes.

Pero lo que no se incluye en toda esta regulación de competencias delegadas es el anticipo a cuenta o el pago anticipado por parte de las Comunidades Autónomas de la financiación que a ellas les corresponde, de manera que se hace recaer sobre las haciendas municipales todo el peso del coste de las mismas, debiendo adelantar su importe íntegro, acudiendo, si es necesario, a operaciones financieras, para después poder cobrar, con demasiado retraso y, en la mayoría de los casos, incluso en un ejercicio presupuestario distinto al del gasto efectivamente realizado, ya que no hacer frente al pago de las competencias o servicios delegados les supone no poder percibir la parte de financiación que le corresponde a la Comunidad Autónoma, por lo que en realidad estamos ante una financiación de abajo hacia arriba de competencias y servicios autonómicos prestados por los Ayuntamientos sin que las Comunidades Autónomas sufran la obligación de abonar en el tiempo correspondiente la parte que deben asumir, e, incluso, sin que les cuente en su carga financiera, haciendo que con esto, en muchas ocasiones, los Ayuntamientos no sólo tengan que dejar de prestar otros servicios o de atender otras necesidades sino que incluso tengan que dejar de pagar a sus propios proveedores o incurrir en inestabilidad. Y ahora, con el artículo 116 bis introducido por la LRSAL, dicha situación de desequilibrio les supondrá dejar de prestar aquellas competencias que no les sean propias ni ejercidas por delegación, e incluso, hasta las propias que no estén entre las obligatorias del artículo 26 de la LBRL, cuando es muy probable que si las Comunidades Autónomas anticiparan su aportación o la pagasen en el momento que haya que satisfacer el coste de los servicios esta situación de precariedad de las haciendas municipales no se produciría, sobre todo cuando aquéllas tienen mecanismos para hacer efectivo el reintegro de las cantidades en caso de incumplimiento por parte de los Ayuntamientos, precisamente a través del mismo sistema de transferencias a estos de fondos autonómicos. Pero todo ello es consecuencia de una situación de mayor precariedad económica y financiera de las propias Comunidades Autónomas y de la falta de una ley de financiación local, que llevan esperando los Ayuntamientos prácticamente desde su restauración democrática, y que, desde luego, no soluciona esta Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Las competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación

Aquí estamos ante las mal llamadas competencias impropias en los borradores de anteproyecto de la LRSAL que tantos reproches se granjearon por parte del Consejo de Estado, y que vienen siendo las que hasta su entrada en vigor recogía el derogado artículo 28 de la LBRL de competencias complementarias así como las asumidas por la hasta entonces también vigente habilitación general del artículo 25.1 según la cual el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, podía promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyesen a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Ahora esto se recoge en un procedimiento inspirado en las máximas “una Administración una competencia” y en la exigencia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, regulado en el nuevo artículo 7,4.

Sobre la primera de las cuestiones tengo que insistir aquí en lo que he repetido en otras ocasiones y es la inexistencia de duplicidades en el ámbito local, entendidas como solapamiento o ejecución simultánea de los mismos servicios o actividades por varias Administraciones Públicas, referida al mismo ámbito territorial y afectando a los mismos sujetos. Cualquiera que conozca la Administración Local sabe que salvo muy contadas excepciones y en determinados Municipios de cierta entidad, en todos los demás lo que no preste el Ayuntamiento no lo hace ninguna otra Administración Pública. Ni siquiera en el tan manido ejemplo de las oficinas de turismo: pensemos, por ejemplo, en una ciudad en la que en la misma calle y a pocos metros unas de otras hay una oficina de turismo autonómica, otra provincial y otra municipal. Si entramos a pedir información a la autonómica nos dará la que tiene sobre toda la región pero si queremos algo más detallado sobre la ciudad en la que estamos nos remitirá a la municipal, en la cual nos darán el famoso mapa-callejero de localización del punto en el que nos encontramos, dónde está la zona de compras, la de ocio, restaurantes, etc., pero si le preguntamos por posibles excursiones a los alrededores nos remitirán a la de la Diputación. Y esto que, efectivamente, es un ejemplo de un mal servicio de información turística sin embargo es un ejemplo magnífico de la demostración de la no existencia de duplicidades a la luz de la LRSAL, ya que cada oficina opera sobre un ámbito distinto, y por lo tanto con esta Ley seguirán existiendo todas ellas, a las que se les podrían sumar además las del consorcio de..., las del consejo regulador de..., etc., etc. Y el tiempo nos lo dirá, pues la apreciación por parte de la Comunidad Autónoma correspondiente de la duplicidad en la prestación de un servicio público a petición de un Ayuntamiento interesado, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 7,4 de la LBRL, no puede traer como consecuencia que finalmente ese servicio no sea prestado por nadie, por lo que si se aprecia dicha duplicidad es porque efectivamente ya se presta por la Comunidad Autónoma en los mismos términos, lo que me resultaría altamente sorpresivo que por parte de un Ayuntamiento se pretenda dicha prestación duplicada, y si no se presta y la Comunidad no autoriza por este motivo se verá en la obligación de implantarlo inmediatamente, lo cual también me extrañaría que no aprovechase el interés de un Ayuntamiento para evitar tener que asumir ella dicho coste.

Y por lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, es evidente que si hasta ahora el Ayuntamiento interesado se encontraba en situación de equilibro seguir prestando el servicio no le supondrá ningún riesgo para la hacienda municipal y si ya no se encontraba en ésa situación de equilibro está claro que no podrá seguir prestándolo, porque al fin y a la postre en el horizonte de todas estas autorizaciones para la asunción de este tipo de competencias o la prestación de este tipo de servicios está el artículo 116 bis de la LRSAL, que se puede resumir en una máxima: que cada Ayuntamiento preste los servicios que pueda pagar y deje de prestar los que no pueda asumir.

En relación con esta última reflexión quisiera detenerme en la distinta clasificación de Ayuntamientos que tenemos en nuestro país. Así, existe una generalidad de ellos que se encuentran no solamente en equilibrio financiero y presupuestario sino con una buena economía, la prueba está en que la Administración Local en su conjunto fue la única que cerró el ejercicio de 2013 en superávit. Pero dentro de este tipo de Ayuntamientos hay una buena parte de ellos, sobre todo entre los más pequeños, que, sin intención de ofender a nadie, yo siempre les he denominado “pasivos”, es decir, hacen lo estrictamente necesario y obligatorio, anteponiendo el resultado de caja al nivel de prestación de servicios públicos. Son Ayuntamientos con superávit, con un buen remanente de tesorería pero, en la mayoría de los casos, con un deficiente, o cuando menos mejorable, nivel de prestación de servicios a su población. Y esta Ley prácticamente les consolida en su posición. Yo no pretendo animar al déficit ni al desequilibro, ni mucho menos, pero nunca he sido partidario de que un Ayuntamiento deba estar en superávit, y mucho menos en determinados niveles de superávit, si hay servicios que se pueden mejorar o implantar o necesidades que cubrir, porque aunque se trata de una Administración que maneja recursos públicos, y por lo tanto ajenos, sin embargo su razón de ser es para la satisfacción de las necesidades de la comunidad vecinal y no para un funcionamiento como si estuviésemos ante una empresa privada que deba cerrar el ejercicio con beneficios.

Por otra parte están los Ayuntamientos que se encuentran en situación de déficit. Aquí hay dos tipos, los que podemos llamar “derrochadores” y que todos conocemos porque son los más llamativos aunque no los más numerosos, afortunadamente, y se caracterizan por haber llevado a cabo construcciones, instalaciones o equipamientos que unas veces exceden de la propia dimensión del Municipio de que se trata, con lo que la infrautilización era evidente antes de su realización, y otras porque ni siquiera la misma población sabe para qué se hizo lo que se hizo, y que en ocasiones tampoco lo hicieron en solitario sino en colaboración con la propia Comunidad Autónoma. A estos sí les pone freno la LRSAL tanto con el procedimiento de informes previos y vinculantes del artículo 7,4 como con el horizonte en el que acabarán todos del 116 bis. Y por otra parte están los que yo denomino “activos”, en contraposición con los pasivos, y que son todos aquellos Ayuntamientos que han intentado dar un mayor nivel de vida a sus ciudadanos, dentro de un entorno de racionalidad, y con la ayuda en ocasiones del Estado pero siempre de la Comunidad Autónoma respectiva que ha subvencionado en parte (muchas veces en gran parte) las construcciones, instalaciones o equipamientos necesarios para la prestación de estos servicios, pero que con el sistema existente actualmente y que la LRSAL no remedia, cuando las cosas han venido mal dadas han abandonado a su suerte a esos Ayuntamientos que se han visto en la obligación de cesar en la prestación de muchos de ellos, con la consecuencia de dejar sin uso y en ocasiones arruinándose inversiones acometidas con dinero público, y otras veces se han visto avocados a seguir prestando esos servicios, por el carácter social, asistencial, etc. que tenían, como es el caso de centros de día, residencias de la tercera edad, equipamientos culturales, deportivos, etc., sin contar con la financiación adecuada y recurriendo para ello, incluso, al crédito externo, lo que les ha llevado, irremediablemente, al desequilibrio y ahora, con el 116 bis de la LBRL están avocados al cierre definitivo de todos o gran parte de estos servicios, con la consiguiente pérdida de la calidad de vida de sus vecinos. Y todo ello sin que pueda culparse al Ayuntamiento, o al menos no únicamente a él, sino también a la Comunidad Autónoma ante su gran irresponsabilidad de no poner en valor los fondos dedicados a estos servicios, porque es muy fácil conceder una subvención o una ayuda sin vincularla al ejercicio de la competencia o servicio a que se refiera. Si la Comunidad Autónoma, cuando concede una ayuda para la construcción de una instalación o para un equipamiento concreto quedara vinculada al ejercicio del servicio que se deba prestar a través de ello y durante el tiempo en que dicho servicio se preste, con el nivel de vinculación que le corresponda o se pacte de mutuo acuerdo con el Ayuntamiento respectivo, seguramente no concedería tan alegremente esas ayudas. Es decir, al igual que antes me referí a que hay Ayuntamientos que funcionan casi como empresas privadas, con el objetivo de obtener un beneficio o superávit final, también en esta materia podría recurrirse por analogía al derecho privado, de forma que si una Comunidad Autónoma entra en “sociedad” con un Ayuntamiento para la financiación en la construcción de una instalación o de un equipamiento dicha “sociedad” no puede desentenderse de su objeto principal que es la prestación del servicio o la realización de la actividad que tenga lugar como consecuencia de dicha inversión, como no puede hacerlo ningún socio en ninguna empresa privada, ni sería imaginable dicho comportamiento. Pero es evidente que esto también debe regularse en una ley de financiación local, que no existe, que se lleva esperando mucho tiempo, y que no creo que llegue a recoger tal reivindicación por no estar en condiciones ni en situación de poder ser asumida por las Comunidades Autónomas, cuando este tipo de fórmulas, entre otras, son las que darían sentido a ese título de “racionalización” y “sostenibilidad” no sólo de la Administración Local sino de la Administración en general.

Delimitación del principio de autonomía local.

La reforma en profundidad que introduce la LRSAL es la contenida en la nueva redacción del artículo 25 de la LBRL, y por lo tanto, la nueva concepción que del mismo puede desprenderse del principio de autonomía local

Desde el 31 de diciembre de 2013, fecha de entrada en vigor de la LRSAL los Municipios, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, pueden promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en el artículo 25. Redacción esta sutilmente distinta a la hasta ahora vigente que hablaba de la posibilidad de promover “toda clase” de actividades y prestar “cuantos servicios públicos” contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, sin más condicionantes a lo previsto en el resto del articulado, lo que supone en la práctica la desaparición de la habilitación general para la prestación de cuantas actividades y servicios considerase oportuno el Municipio para la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de sus vecinos, resultando con ello un recorte importante en el catálogo competencial y, por ende, al principio de autonomía municipal.

Según establece el apartado 2 de dicho artículo 25 el Municipio ejercerá “en todo caso” como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias(...), haciendo una relación de 15 materias (valga la redundancia) cuyas competencias que emanen de las mismas habrán de ser determinadas por leyes que evalúen la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, previendo la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales y garantizando que no se produzca una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública. Todo ello según preceptúan básicamente los apartados 3, 4 y 5 de dicho artículo 25. Y un poco más adelante, en el artículo 27,3 de la LBRL se recoge una relación, abierta por la propia definición del precepto, de otras 15 competencias que podrán ser delegadas por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas. Y lo importante aquí es llamar la atención de que con ella lo que la Ley deja fuera de toda duda es que esas 15 competencias, de partida, están fuera del ámbito municipal y sólo podrán ser ejercidas por las entidades locales si existe la delegación de las mismas, tal y como se prevé en el artículo 7,3 y se regula en el 27.

El primero de los puntos a determinar en este nuevo mapa de competencias municipales es si el catálogo de materias recogido en el artículo 25,2 de la LBRL es de naturaleza abierta o cerrada.

Ese término, citado anteriormente, de “en todo caso” parecería indicarnos que no se trataría de una relación cerrada y la remisión a la legislación autonómica también parecería decirnos que, a través de esta vía, podría ampliarse dicho catálogo. Pero esto no es pacífico. La Ley genera dudas no sólo en cuanto a la propia regulación de las competencias municipales sino también en cuanto a la distinta redacción. Así cuando se refiere a las competencias provinciales establece en su artículo 36 que “son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública”. Por su parte, la Disposición Adicional Segunda de la LRSAL, referida al régimen aplicable a la Comunidad Foral de Navarra, en su apartado 2 dice que: “La Comunidad Foral de Navarra, podrá, en su ámbito competencial, atribuir competencias como propias a los Municipios de su territorio así como del resto de las Entidades Locales de Navarra, con sujeción en todo caso, a los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local”. Es decir, aquí hay un numerus apertus claro ya que está previsto expresamente que las Comunidades Autónomas puedan atribuir como propias competencias a las Diputaciones provinciales distintas a las del artículo 36 a través de su legislación, cosa que no figura así en el artículo 25, o que la Comunidad Foral de Navarra podrá atribuir competencias propias a sus Municipios y resto de entidades locales, cuando si esta fuera la regla general no tendría sentido esa excepción. Con lo que parece evidente que lo que la Ley quiere decir lo dice y lo que no quiere no lo dice, por lo que muchos autores consideran que en lo que se refiere a las competencias municipales no fija sólo un mínimo sino que en realidad el mínimo acaba siendo un máximo en la medida que sujeta a restricción o prohíbe la posibilidad de una legislación autonómica deferente con la autonomía local, singularmente con la municipal, argumento este esgrimido por los promotores de algunos de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra esta Ley. Así parece desprenderse de la intencionalidad del legislador puesto que aunque el proyecto que entró en el Congreso de los Diputados, en lo referente a este artículo 25, es el que finalmente fue aprobado, sin embargo en esta Cámara se había introducido un párrafo 6º que establecía que “cuando por Ley las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales atribuyan a los Municipios competencias propias en materias distintas a las previstas en el apartado 2 del presente artículo, deberán tener en cuenta los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 anteriores”. Es decir, una cláusula de numerus apertus de atribución de competencias propias por la legislación autonómica en materias distintas a las previstas en el 25.2 muy similar a la prevista para Navarra, pero que en este caso fue finalmente suprimida en el Senado.

Y esa teoría de los mínimos convertidos en máximos es la que acoge el Consejo de Estado tanto en su Dictamen 567/2013, de 26 de junio, referido al anteproyecto de la LRSAL, en el que advertía de que el juego conjunto de los distintos preceptos que definen el nuevo modelo competencial da lugar a una considerable constricción de la autonomía de los Municipios, como en el más reciente 338/2014, de 22 de mayo, relativo al planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local, y en el que llega a afirmar, a mi modo de ver erróneamente, que los Municipios sólo podrán ejercer competencias propias sobre las materias mencionadas con carácter de numerus clausus en el artículo 25,2 de la LBRL. No obstante no considera que esto pueda resultar inconstitucional, como si lo advierten distintos autores, ya que entiende que no puede sin más afirmarse que la nueva regulación atente contra la garantía institucional de la autonomía local por más que de ella resulte un marco competencial más estrecho que el que definía hasta ahora la LBRL. “No cabe desconocer la importancia que para la configuración de las entidades locales tiene la definición de las competencias de los Municipios, trasunto de su autonomía y elemento caracterizador de su régimen jurídico, pero el mero hecho de que el haz de competencias que hasta ahora tenían reconocidas se vea reducido como consecuencia de la reforma proyectada no determina per se una afectación de la autonomía local de tal intensidad que pueda implicar una vulneración de la garantía institucional” (cita contenida en ambos Dictámenes). En el mismo sentido podemos citar la temprana Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio, que establece que la autonomía local hace referencia a la distribución territorial del poder del Estado en el sentido amplio del término, y “ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen” (F.J. 4º), constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal (doctrina posteriormente reiterada, entre otras, por las SSTC 27/1987, de 27 febrero, 170/1989, de 19 octubre, ó 109/1998, de 21 mayo). Esta noción es muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo artículo 3 (<<Concepto de la autonomía local>>) establece que “por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.

Los artículos 137, 140 y 141 de la CE contienen una garantía institucional de las autonomías provincial y municipal, en el sentido de que no prejuzgan su configuración institucional concreta, que se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Ello significa que la CE no precisa cuáles sean esos intereses respectivos de su artículo 137 ni tampoco cuál el haz mínimo de competencias que, para atender a su gestión, el legislador debe atribuir a los entes locales. De modo que la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de suerte que solamente podrá reputarse desconocida dicha garantía cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. En este sentido se manifiesta el Tribunal Constitucional en su Sentencia 159/2001, de 5 de julio, al decir que “so pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno” (F.J. 4º). Sin embargo no parece que la nueva regulación, por más que suponga efectivamente una rebaja evidente en la capacidad decisoria de los entes locales, sobre todo de los Ayuntamientos, suponga no obstante rebasar por debajo ese umbral mínimo a que se refiere el Tribunal Constitucional.

Por otra parte quisiera resaltar la deficiente técnica legislativa utilizada en esta Ley y más en este asunto donde confunde sistemáticamente competencias con servicios, cuando lo que contiene en realidad el artículo 25,2 de la LBRL es un catálogo de materias, porque no puede ser otra cosa. Y en aras de ese principio de la autonomía local debemos despejar la incógnita de si la remisión que hace a la legislación sectorial se refiere a la posibilidad de aumentar ese catálogo o simplemente al desarrollo de su contenido. A esto último parece referirse el legislador con la redacción de los apartados 3, 4 y 5 al empezar diciendo que las competencias municipales “en las materias enunciadas en este artículo”(...), Lo que parece tener amparo constitucional. Así este Tribunal ha señalado en la antes citada Sentencia 32/1981, de 28 de julio, que “la garantía constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado. La fijación de estas condiciones básicas no puede implicar en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme para todas las entidades locales de todo el Estado, sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario. En el respeto de esas condiciones básicas, por tanto, las Comunidades Autónomas podrán legislar libremente” (F.J. 5º), con lo que parecería desacreditar esa postura reduccionista, sin embargo añade que “cuando se trata de legislar sobre cuestiones que conciernen directamente a la composición, estructura y competencias de los entes territoriales y de sus órganos de gobierno y administración, deben las Comunidades Autónomas respetar las bases establecidas por la legislación vigente” (F.J. 6º). Y advierte, “como titulares de un derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado como en otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a normas con rango de Ley” (F.J. 5º). Parece pues que el Tribunal Constitucional constriñe el ámbito de actuación de las Comunidades Autónomas al marco que establezca la legislación básica del Estado. Así parece incidir en ello también en su Sentencia 1/1982, de 28 de enero, al decir que “lo que la CE persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la CE y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia” (F.J. 1º), doctrina esta reiterada en otras Sentencias, entre ellas la 48/1988, de 22 de marzo. Incluso insiste en ello en su Sentencia 109/1998, de 21 de mayo, reiterada después, entre otras, en las SSTC 213/1988, de 11 de noviembre y 259/1988, de 22 de diciembre, según las cuales mediante la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, el legislador estatal ha ejercitado la competencia que le atribuye el artículo 149.1.18. de la CE, estableciendo a tal propósito unas bases del régimen jurídico de la Administración Local, de aplicación directa en todo el territorio nacional, que sirven, precisamente, para la determinación concreta del régimen local autónomo. Y aquí parece incluso más claro el mandato constitucional de que la “determinación concreta del régimen local autónomo” viene establecido por las bases aprobadas por el Estado, y por lo tanto su margen de maniobra será en desarrollo de las mismas.

Toda la elaboración de esta doctrina constitucional tiene su fundamento en la defensa de la autonomía local en su más amplia acepción establecida a través de la legislación estatal frente a las tentaciones de las regulaciones autonómicas que, en ocasiones, han pretendido ser más restrictivas, avocando para sí competencias municipales, de ahí que el Tribunal Constitucional haya dicho que las Comunidades Autónomas no pueden interpretar libremente la definición de las competencias y la configuración de los órganos de gobierno de las entidades locales sino que, fijados los principios básicos por parte del Estado, a ellas les corresponde, en uso de su potestad legislativa, regular sobre régimen local respetando esos principios básicos. La cuestión es que ahora se da el comportamiento inverso, es decir, es precisamente el Estado, a través de una Ley de Bases, el que constriñe las competencias municipales y las Comunidades Autónomas las que pretenden ampliar el abanico, cuando menos, al nivel competencial existente antes de la entrada en vigor de la LRSAL. Por eso será muy interesante conocer la resolución de los recursos presentados contra la misma en el Tribunal Constitucional ante este nuevo panorama.

Naturaleza de la Ley de Bases en la doctrina constitucional.

En relación al concepto de <<bases>> de la Ley estatal la doctrina constitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa delimitación material de lo básico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las competencias autonómicas, ya que el Estado no puede, en el ejercicio de una competencia básica, agotar la regulación de la materia, sino que debe dejar un margen normativo propio a la Comunidad Autónoma. De la lectura de esta definición parecería interpretarse un cambio de rumbo del Tribunal Constitucional en cuanto parece reconocer ese “margen normativo propio” de las Comunidades Autónomas y la imposibilidad de que el Estado “agote la regulación sobre la materia”. Sin embargo esta cuestión queda aclarada en su posterior Sentencia 31/2010, de 28 de junio, según la cual “junto a la relación directa Estado-Corporaciones Locales, existe también una relación, incluso más natural e intensa, entre éstas y las propias Comunidades Autónomas (SSTC 214/1989, de 21 de diciembre)” (F.J. 38º). “Y aquella concurrencia, como no podría ser de otra manera, ineludiblemente pervive en cuanto el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de régimen local ha de ajustarse, necesariamente, a la competencia que sobre las bases de la misma corresponde al Estado ex artículo 149.1.18 CE, por lo que la regulación estatutaria ha de entenderse, en principio, sin perjuicio de las relaciones que el Estado puede legítimamente establecer con todos los entes locales” (F.J. 36º). “La previsión de que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan compartir un ámbito material determinado en el ejercicio de diferentes potestades y funciones es una de las características típicas del modelo territorial del Estado autonómico. El concurso de dichas potestades y funciones sobre una misma materia se ordena en la Constitución, en términos de principio, bien atribuyendo al Estado central la competencia legislativa y permitiendo la atribución a las Comunidades Autónomas de las competencias de ejecución, bien confiando al primero el establecimiento de normas legales básicas y haciendo posible que las Comunidades Autónomas desarrollen legislativamente dichas bases y sean titulares de las correspondientes potestades de reglamentación y ejecución de la legalidad desarrollada” (F.J. 60º). Parece evidente pues que el papel constitucionalmente atribuido a las Comunidades Autónomas en cuanto a su competencia legislativa en materia de régimen local es el de desarrollo y el de ejecución de la legalidad desarrollada en el marco y competencia que sobre las bases de la misma le corresponde al Estado. Pero por si quedase alguna duda es necesario traer a colación la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 103/2013, de 25 de abril, que sienta que “desde la consideración de la autonomía local como una garantía general del modelo territorial del Estado y de la condición de Administración pública atribuida por la norma fundamental a los entes locales, no resultaría constitucionalmente legítimo que el diseño legislativo de la autonomía local quedara excluido de las reglas de distribución competencial que resultan de los artículos 148.1 y 149.1 CE y comprendida en la del 149.3 CE. Consecuencia de lo anterior, es que las competencias autonómicas en materia de régimen local tienen que serlo de desarrollo de las bases estatales que, tal y como se puede colegir de la STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 8, tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas” (F.J. 4º). Y recalco aquí, porque me parece definitiva, la expresión “las competencias autonómicas en materia de régimen local tienen que serlo de desarrollo de las bases estatales”.

Las competencias locales en el bloque de la constitucionalidad: alcance y exclusividad.

Vista la anterior aproximación a la delimitación del principio de autonomía local y a la naturaleza de la legislación básica del Estado en la doctrina constitucional, seguimos preguntándonos si puede haber más ámbitos competenciales que los establecidos dentro del marco del artículo 25,2 de la LBRL, y la respuesta es que sí, pero tampoco estamos ante un numerus apertus al uso, es decir, no es un artículo cerrado pero tampoco es abierto, sino que podríamos denominarlo coloquialmente como “entornado”. Para ello tendremos que acudir al llamado bloque de la constitucionalidad, compuesto fundamentalmente, para el caso que nos ocupa, por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. En cuanto a la inclusión en este bloque de la propia Ley de Bases del Régimen Local, por una parte el Tribunal Constitucional en su Sentencia 159/2001, de 5 de julio, así lo establecía al sentar que “se trata de una ley que, por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 CE, tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico, integrándose sin dificultad, en aquella parte que sea concreción de principios constitucionales, dentro del llamado bloque de la constitucionalidad” (F.J. 4º), mientras que por otra se lo niega, así en su posterior Sentencia 240/2006, de 20 de julio, dice rotundamente que “la legislación básica sobre régimen local no se integra en el <<bloque de la constitucionalidad>> ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales” (F.J. 8º). En todo caso lo que es claro es que los marcos competenciales propios de los Municipios serán los que establezcan los Estatutos de Autonomía, y será a partir de aquí cuando se puedan dictar las leyes de desarrollo correspondientes, tanto estatales como autonómicas, pero respetando tanto su contenido como lo dispuesto en la propia Ley de Bases de Régimen Local, forme parte o no del bloque de la constitucionalidad, según lo establecido reiteradamente en la doctrina del Tribunal Constitucional y que queda suficientemente acreditado en el presente estudio.

En estos momentos las Comunidades Autónomas se están moviendo al objeto de evitar que esas competencias que pueden quedar en situación de vacantía como consecuencia de la nueva regulación establecida en la LRSAL al final acaben teniendo que ser asumidas por ellas, y no tanto por defender la autonomía municipal y el desarrollo competencial que deberían tener las entidades locales del Siglo XXI, como ya reclamaba en su exposición de motivos la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, sino, y sobre todo, ante la imposibilidad tanto económica como financiera de hacer frente a las mismas sin las aportaciones económicas que hasta el momento hacen los Ayuntamientos. Y quienes han cogido la delantera han sido Galicia, Castilla y León, Andalucía y La Rioja, a las que parece que se les van a sumar otras, si bien en estos primeros casos mediante iniciativas legislativas mientras que el resto lo que están haciendo es publicar circulares que, lógicamente, no pueden integrarse en el sistema de fuentes del derecho y mucho menos modificar o contradecir lo dispuesto en una Ley. En esos casos de iniciativas legislativas es curioso que prácticamente todas sus exposiciones de motivos contengan como justificación, entre otros argumentos, la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, y que incluso la Ley de Galicia y el Decreto-ley de Castilla y León incluyan la misma cita de la misma, según la cual “corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las Entidades locales(...) fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa de los ciudadanos”. Sin embargo esa misma Sentencia reproduce unos párrafos antes lo establecido en la 32/1981, de 28 de julio, y que ya he citado anteriormente, según la cual “las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho” (F.J. 1º), para afirmar unos después que “se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1.º, 25.2.º, 26 y 36 de la misma LRBRL han establecido” (F.J. 3º).

Esa normativa autonómica también se justifica en la atribución por parte de sus respectivos Estatutos de Autonomía de “competencias exclusivas” en materia de régimen local. Pues bien, en relación con esto es obligado citar la doctrina del Tribunal Constitucional según la cual ese concepto de exclusividad no tiene la rotundidad que a priori parece sino que queda sometido a la posibilidad de que esas competencias se vean afectadas por las bases estatales. Así en su Sentencia 84/1982, de 23 de diciembre, dice que “algunas Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva en materia de régimen local y, en consecuencia, es a ellas a las que corresponde la regulación mediante Ley del Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de su territorio. Esta Ley debe ajustarse, sin embargo, a las bases establecidas por el Estado, de manera que el régimen jurídico de las Corporaciones Locales, aún en aquellas Comunidades Autónomas que asumen el máximum de competencias al respecto, es siempre resultado de la actividad concurrente del Estado (en el sentido más estrecho del término) y de las Comunidades Autónomas” (F.J. 4º). Más recientemente, en la Sentencia 103/2013, de 25 de abril, sienta que “las previsiones estatutarias deben respetar en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del artículo 149.1.18 CE, por cuanto la expresión <<bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas>> engloba a las <<Administraciones locales>> (FJ 36), de donde concluimos que al reconocer a la Comunidad Autónoma las competencias examinadas en <<exclusividad>>, lo hace de manera impropia y no impide que sobre dichas competencias autonómicas puedan operar plenamente las bases estatales, específicamente las del artículo 149.1.18 CE” (F.J. 4º), reiterada en la más reciente aún 143/2013, de 11 de julio.

Visto esto es muy interesante traer aquí las distintas regulaciones que sobre régimen local recogen los diferentes Estatutos de Autonomía. Así, en primer lugar, tenemos los Estatutos que no se reservan la competencia exclusiva en materia de régimen local, sino solamente el desarrollo legislativo en el marco de la legislación básica del Estado, y por lo tanto en estos casos el único marco competencial de sus Municipios será el contenido en la LRSAL, siendo estos los siguientes:

Cantabria.

Castilla y León.

Castilla–La Mancha.

La Rioja.

Islas Baleares (sólo se reserva la competencia exclusiva para alteraciones de los términos municipales y denominación oficial de los municipios y topónimos)

Madrid (sólo se reserva la competencia exclusiva para la creación o supresión de municipios, alteración de los términos municipales comprendidos en su territorio y creación de circunscripciones territoriales propias)

Murcia.

Navarra (aunque hay que tener en cuenta que esta Comunidad tiene peculiaridades propias por su régimen foral)

En segundo lugar están los Estatutos que sí se reservan la competencia exclusiva en materia de régimen local pero no atribuyen ninguna competencia expresamente a sus Municipios, por lo que, a la luz de la doctrina constitucional expuesta parece que igualmente el marco competencial será también el regulado en la LRSAL, siendo estos los siguientes:

Aragón.

Asturias.

Canarias.

Extremadura.

Galicia.

País Vasco.

Valencia (aunque su art. 64 establece que la Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana que habrá de aprobar Les Corts lo será en el marco de la legislación básica del Estado, por lo que deja sin sentido dicha declaración de exclusividad)

Y finalmente, están los llamados Estatutos de última generación que son aquellos que, además de reservarse la competencia exclusiva en materia de régimen local, atribuyen competencias propias a los Municipios, por lo que su marco competencial estará compuesto por el recogido tanto en la LBRL como en el propio articulado del Estatuto de Autonomía, siendo estos los siguientes:

Andalucía.

Cataluña.

Por todo lo anterior es por lo que yo denomino como “entornado” el contenido del artículo 25,2 de la LBRL, ya que no es cerrado a la lista de materias en él enumeradas por no poder serlo así por mandato constitucional, pero tampoco es abierto a cualquier legislación sectorial sino solamente a lo contenido expresamente en los Estatutos de Autonomía, y acabamos de ver que, en realidad, sólo los de Andalucía y Cataluña otorgan competencias propias a sus Ayuntamientos.

Tratamiento de las competencias ejercidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL.

Una vez acotado el marco competencial local a la luz del bloque de la constitucionalidad, según la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional que queda expuesta, queda por determinar el tratamiento que deben tener las competencias ejercidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL, y para eso debemos tener en cuenta si nos encontramos ante competencias propias, ante competencias delegadas o ante competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación, en la nueva clasificación introducida por el artículo 7 de la LBRL.

Como ha quedado acreditado suficientemente en el presente estudio a través de abundante y reiterada doctrina constitucional, las competencias propias serán las que emanen de las materias recogidas en el artículo 25,2 de la LBRL y, para cada territorio respectivo, las contenidas en el artículo 92.2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y en el artículo 84.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Para este tipo de competencias, las que se determinen a partir de la entrada en vigor de la LRSAL habrán de serlo por ley que evalúe la conveniencia de su implantación conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, prevea la dotación de los recursos necesarios y garantice que no se produce una atribución simultánea a otra Administración Pública, tal y como preceptúan los apartados 3, 4 y 5 del citado artículo 25. En cuanto a las competencias propias que se venían ejerciendo con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL estás podrán seguir ejerciéndose, en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad de la entidad local, atendiendo a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas (art. 7,2 LBRL), sin más limitaciones que la aplicación aquí de lo que después se dirá sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto a la hora de prestar todas estas competencias o solamente aquellas a las que pueda hacer frente, y sobre el coste efectivo de los servicios. Por lo que atendiendo a la capacidad económico-financiera y presupuestaria de cada Municipio, así como del juego que acabe resultando de ese coste efectivo, puede llevar a que un Ayuntamiento preste solamente los servicios obligatorios recogidos en el artículo 26 de la LBRL, con la clasificación según el correspondiente tramo poblacional previsto en el mismo, y las competencias delegadas conforme al procedimiento establecido en el artículo 27, por ser, en todo caso, los únicos obligatorios, por una parte, o con financiación suficiente para su prestación, por la otra. Y en el caso de los primeros, y para el supuesto de Ayuntamientos de población inferior a 20.000 habitantes, que son el 95 % del total, esos servicios obligatorios pueden acabar en manos de las Diputaciones o entidades equivalentes, en aplicación de la coordinación prevista en el apartado 2 del citado artículo 26 de la LBRL. Con lo que, finalmente, podríamos encontrarnos con Ayuntamientos que sólo presten servicios o competencias delegadas, por no tener capacidad económico-financiera suficiente para poder prestar los servicios propios más allá de los obligatorios, y haber sido estos asumidos por la Diputación provincial o entidad equivalente.

Por lo que respecta a las competencias delegadas por el Estado o por las Comunidades Autónomas, según la previsión del artículo 7,3 de la LBRL estas se regirán por lo establecido al respecto en el artículo 27. A tal efecto, aquellas competencias que se deleguen con posterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL habrán de ir encaminadas a mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acordes con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, debiendo determinar el alcance, contenido, condiciones y duración, que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante, debiendo ir acompañadas en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación. En cuanto a las competencias delegadas que se venían ejerciendo con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL les será de aplicación lo establecido al efecto por el nuevo artículo 57 bis de la LBRL, de forma que si los acuerdos de delegación vigentes hubieran sido ya objeto de prórroga, expresa o tácita, por tiempo determinado, sólo podrán volver a prorrogarse en el caso de que se incluya en los mismos una cláusula de garantía del cumplimiento de los compromisos de pago a cargo de la Comunidad Autónoma consistente en la autorización a la Administración General del Estado de retenciones en las transferencias que le correspondan por aplicación de su sistema de financiación, y si no han sido objeto de prórroga deberán incluir dicha cláusula con ocasión de la primera prórroga, expresa o tácita, que se produzca tras la entrada en vigor de la LRSAL, y en todo caso antes del 31 de diciembre de 2014, por mandato expreso de su Disposición Adicional Novena, referida a los convenios sobre el ejercicio de competencias y servicios municipales. Aunque es verdad que en estos casos sólo se refiere a la cláusula de garantía en el pago y no a la de financiación suficiente entiendo que, por analogía con lo dispuesto para las competencias delegadas a partir de la entrada en vigor de la LRSAL, esa financiación suficiente debe constar también en los acuerdos de prórroga, aunque, en todo caso, la delegación de competencias siempre tiene carácter voluntario para la entidad local que, en última instancia, podría renunciar a seguir ejerciéndola.

Por último queda por determinar el tratamiento de las competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, reguladas en el artículo 7,4 de la LBRL, que vinieran ejerciéndose con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL. Sobre este asunto hay dos posturas claramente diferenciadas: la primera, suscrita además por todas las Comunidades Autónomas que se han pronunciado al respecto bien mediante iniciativas legislativas o bien a través de circulares y por razones obvias ya indicadas en otro apartado de éste estudio, de quienes consideran que la LRSAL sólo afecta a aquellas competencias que se ejerzan a partir del 31 de diciembre de 2013 por aplicación del artículo 2,3 del Código Civil, según el cual “las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario”, así como que los distintos preceptos reguladores utilizan no solamente sus términos en futuro, sino que incluso el propio artículo 7,4 habla de “nuevas competencias”. Pero con esta teoría, teniendo en cuenta que todas las Comunidades Autónomas, excepto el País Vasco, tienen legislación propia en materia de régimen local y que, incluso en esta última Comunidad, existen además leyes sectoriales que atribuyen competencias a favor de los Municipios ejercidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL, nos encontraríamos ante una situación de vacío en su aplicación por cuanto el grueso competencial ya estaría atribuido y por lo tanto dejaría en agua de borrajas uno de los pilares fundamentales en los que se basa esta nueva regulación de las bases del régimen local, comprometiendo, incluso, el supuesto ahorro que esta Ley parece que va a reportar y que quedó plasmado en el Plan Presupuestario remitido por el Gobierno Central a la Comisión Europea, y sobre el que yo manifiesto serias dudas y reticencias al respecto. Además de que el mantenimiento, por esta vía, del actual sistema competencial chocaría frontalmente con la justificación de la elaboración de la propia Ley contenida tanto en su exposición de motivos como en buena parte de su articulado, pues si lo que se pretende con ella es clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades, que el ejercicio de las mismas lo sea con el adecuado título competencial habilitante así como con la financiación suficiente, parece que lo que no es razonable es que lo que nos ha llevado a esta situación siga vigente y por lo tanto, siga habiendo duplicidades, se sigan ejerciendo esas mal llamadas competencias “impropias” y además se sigan prestando no solamente con una financiación insuficiente sino, muchas veces, sin más financiación que la propia municipal.

Es importante traer aquí a colación la legislación que están dictando algunas Comunidades Autónomas, como Galicia, Castilla y León, Andalucía o La Rioja, bajo la premisa de que todo aquello que se venía prestando con anterioridad a la LRSAL se puede seguir prestando, en cierta concordancia con lo expuesto en el párrafo anterior, pero con las dudas que me surgen y que quedan reflejadas también al final del mismo, llegando a la conclusión de que, en definitiva, de lo que tratan es de evitar una cantidad ingente de solicitudes de los informes preceptivos y vinculantes recogidos en el artículo 7,4 de la LBRL para aquellos casos en los que se sabe, o se presupone, que van a ser favorables, y en consecuencia otorgan una habilitación general para la continuidad en la prestación de estos servicios pero, aunque no lo digan, siempre que se cumplan las dos premisas de ese artículo básico, es decir, que no haya solapamientos, aunque parece que en estos casos deberán ser los propios Ayuntamientos quienes lo valoren a pesar de ser una función específicamente reservada a la Comunidad Autónoma, y que se encuentren en estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, ya que en estos casos si venían prestando el servicio el continuar con el mismo no parece que pueda suponer un riesgo para el conjunto de la hacienda municipal. Cosa distinta es cuando un Ayuntamiento concreto se encuentre en desequilibrio, en este supuesto, y aunque ya viniera prestando el servicio o ejerciendo la competencia con anterioridad, entiendo que no pueden serle de aplicación esos preceptos autonómicos porque no cumpliría uno de los requisitos establecidos en el artículo 7,4 de forma que en caso de tramitarse el oportuno expediente este sería negativo, así como por imperativo del artículo 116 bis que le llevaría, entre otras medidas, a la supresión de las competencias que ejerza y sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación. Por ello, sea de forma expresa mediante la tramitación del oportuno expediente previsto en la LBRL, o tácita mediante la valoración de si se cumplen o no esas premisas en concordancia con esta normativa autonómica, todas las competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación que se venían prestando con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL deben ser examinadas y valoradas, al menos desde el punto de vista económico, financiero y presupuestario.

Esto último enlaza con la segunda postura que es la de los que consideramos que las competencias atribuidas con anterioridad al 31 de diciembre de 2013 están afectadas por esta nueva regulación, incluso a pesar de ese concepto de “nuevas competencias” del artículo 7,4, pues podría estarse refiriendo no sólo a las que se establezcan ex novo sino también a las sobrevenidas como nuevas como consecuencia de la derogación del artículo 28 y la eliminación de la habilitación general contenida en el antiguo 25,1, y por lo tanto por la desaparición de las competencias complementarias y las mal llamadas “competencias impropias”. Y ello también en aplicación del Código Civil, que en su artículo 3,1 dice que: “las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Y en este caso no se trata sólo de la adecuación de esas competencias a la LRSAL sino también a lo establecido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Así, el Tribunal Constitucional ha establecido en su Sentencia 157/2011, de 18 de octubre, que “el apartado 1 de la nueva redacción del artículo 135 CE establece que <<todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria>>. Estamos, pues, ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principal, queda fuera de la disponibilidad —de la competencia— del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principal admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que perfilará su contenido” (F.J. 3º). Dicho desarrollo, por lo que se refiere a la Administración Local, viene establecido a través de la LRSAL y tal y como sentó el Tribunal Constitucional en la ya citada Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, “en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1.º, 25.2.º, 26 y 36 de la misma LBRL han establecido” (F.J. 3º), preceptuando el actual artículo 2,1 que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas atribuirán a los Municipios las competencias que proceda con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Y son estos principios de “estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” los que fundamentan y presiden toda la nueva regulación introducida por la LRSAL, por lo que entiendo que no puede obviarse la misma.

Ante todo esto creo que todas aquellas competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación que se ejerzan por los Ayuntamientos con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL deberán someterse a lo establecido expresamente en el artículo 7,4 de la LBRL, excepto los de las Comunidades Autónomas de Galicia, Castilla y León, Andalucía y La Rioja (por ahora) cuando consideren que no caen en supuestos de ejecución simultánea con otra Administración pública ni estén en situación de desequilibrio económico ni financiero, pues sus recientes legislaciones autonómicas otorgan, como he dicho, una excusa general a la tramitación de tales expedientes siempre que cumplan tales requisitos, pues en caso contrario se estarían contraviniendo los preceptos de una Ley básica a la que debe atenerse y adaptarse cualquier legislación sectorial autonómica.

En cualquier caso estamos ante una discusión de corto recorrido, a mi modo de ver, pues si el ejercicio de esas competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación se realiza en virtud de convenio, acuerdo o cualquier otro instrumento de cooperación ya suscrito en el momento de entrada en vigor de la LRSAL entre el Estado y las Comunidades Autónomas con cualquier clase de entidad local que lleve aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar su ejercicio, deberán adaptarse a lo previsto en esta Ley a 31 de diciembre de 2014. Transcurrido este plazo sin haberse adaptado dichos instrumentos quedarán sin efecto. Y si lo que estamos es ante el ejercicio de competencias sin base alguna en este tipo de figuras, o incluso sin financiación externa, deberán ejercerse siempre de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, de forma que si ese ejercicio le supusiera a la entidad local correspondiente un incumplimiento de ese objetivo de estabilidad, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, deberá formular un plan económico-financiero de conformidad con los requisitos formales que determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el que, entre otras cosas, incluirá la supresión del ejercicio de esas competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, y en su caso, aunque no lo dice expresamente la Ley, de las propias a las que no pueda hacer frente, siendo de su exclusiva responsabilidad determinar cuáles deja de prestar, con excepción de las obligatorias recogidas en el artículo 26 y que podrían pasar a ser prestadas por la Diputación provincial o entidad equivalente mediante la gestión integrada o coordinada prevista en el punto b) del apartado 2 del artículo 116 bis de la LBRL, con los problemas de encaje legal que tanto esta fórmula como la general recogida en el artículo 26,2 suponen y a los que me referiré en el apartado siguiente. Y por último, si no se da ninguno de los supuestos anteriores, y el ejercicio de esas competencias tampoco le supone ningún problema económico, presupuestario ni financiero, debe resaltarse que la entidad local no tiene ninguna obligación de seguir prestándolas, de forma que, si le interesase, podría instar del Estado o de la Comunidad Autónoma, según corresponda, una mejora en las condiciones o en la financiación de la prestación de dichas competencias o de los servicios dimanantes de estas, y, en todo caso, decidir libremente si sigue ejerciéndolas o no.

El coste efectivo de los servicios.

El coste efectivo de los servicios es un concepto introducido por la LRSAL en sustitución de aquel coste estándar que contenían los borradores anteriores a la ley y que tan demoledoras críticas tuvo del Consejo de Estado en su Dictamen de 26 de junio de 2013.

No existe una definición de lo que es el coste efectivo de los servicios ni en la LRSAL ni en el proyecto de Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por el que se establecen los criterios de cálculo del mismo, haciendo referencia únicamente este último a la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, que modifica la EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales, y que supone presentar una mayor desagregación de la clasificación por programas que permitirá identificar con mayor precisión ese coste efectivo. Por su parte, el artículo 116 ter de la LBRL dice que para dicho cálculo se tendrán en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior. Por su parte el proyecto de Orden ministerial establece que los gastos directos se calcularán mediante la agregación de los importes que les sean directamente imputables, mientras que para los gastos indirectos se imputarán a cada servicio los recogidos en los grupos de programas relativos a la Administración General en proporción a cada programa o grupo de programas, atendiendo a su volumen de gasto. Sin embargo no se tienen en cuenta otros factores de ponderación de los costes. No es lo mismo, por ejemplo, prestar el servicio de recogida de basuras en un Ayuntamiento de 2.000 habitantes de Castilla-La Mancha, compuesto de un sólo núcleo de población, que en otro de igual población en Galicia, con una pluralidad enorme de núcleos (en muchos casos pasando del centenar); no es lo mismo el coste del servicio de alumbrado público en ese mismo caso, pues el número de luminarias es muy superior en un Ayuntamiento gallego (o asturiano) que pueda ser en uno castellano-manchego; igual se podría decir del coste por el mantenimiento de los accesos a núcleos de población o de la pavimentación de vías urbanas. Y así podría seguir poniendo ejemplos de la desviación que puede haber en términos comparativos si no se tienen en cuenta factores como el de la dispersión de la población. Tampoco sería lo mismo la prestación de un servicio de urbanismo, por ejemplo, en un Ayuntamiento de una comarca deprimida (sea de los habitantes que sea) que en uno en zona de expansión o crecimiento urbanístico, por estar al lado de una gran ciudad, en la costa, en zonas de montaña, turísticas o por tener una fuerte influencia de población emigrante, de forma que en uno (aun siendo mayor) puede haber unos gastos por este servicio inferiores a otro que se encuentre en alguna de estas circunstancias. Y tampoco se incluye ningún elemento de ponderación de la calidad en la prestación del servicio, no siendo lo mismo que contenga unos mínimos, o un mayor desarrollo o, por el contrario, se preste en precario. Con todo esto va a resultar muy difícil conseguir la comparación en términos de homogeneidad de los costes entre Ayuntamientos para identificar aquéllos que prestan los mismos servicios a mayor coste que otros, al no existir esos criterios comunes a que se refiere la exposición de motivos de la LRSAL.

En cuanto a la fecha en la que las entidades locales deben remitir esa información al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por una parte la LBRL, en su artículo 116 ter, apartado 1 establece que será antes del 1 de noviembre y la Disposición Transitoria Única del proyecto de Orden ministerial lo adelanta al 1 de octubre estableciendo en su artículo 7 la fecha de antes del 1 de noviembre para la publicación por parte del Ministerio de dichos costes, según lo preceptuado en el citado artículo 116 ter, apartado 3, de la LBRL.

La obligación de calcular y enviar al Ministerio el coste efectivo de los servicios recae sobre todas las entidades locales, tal y como manda el apartado 1º del artículo 116 ter de la LBRL, pero las consecuencias de dicho cálculo no son iguales para todos. Así, mientras que para los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes fundamentalmente no acarrea más consecuencias que las derivadas de la transparencia, como señala la exposición de motivos de la LRSAL, sin embargo si va a tener una enorme repercusión en los Municipios de menos de 20.000 habitantes. Así el artículo 26,2 establece el procedimiento para la coordinación por parte de las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes de determinados servicios, que coinciden con los establecidos como obligatorios para los Municipios de menos de 5.000 habitantes, y que tiene como fin último la reducción del coste efectivo de los mismos, aunque conteniendo una regulación no sólo oscura sino contradictoria tanto con otros preceptos de la LBRL como con su propia filosofía.

En primer lugar, el artículo 26,2 hace girar toda la coordinación provincial en torno al coste efectivo de los servicios declarados como obligatorios por el apartado 1 del mismo artículo, manteniéndose este concepto, por lo tanto, como reminiscencia del principio inspirador del proyecto de LRSAL en relación con el coste estándar regulado por aquel, de forma que enjuicia la sostenibilidad de estos servicios en concreto y no del conjunto de la hacienda municipal, en contra del criterio expresado por el Consejo de Estado en su Dictamen 567/2013, de 24 de mayo, y que sirvió para que finalmente aquel coste estándar desapareciera a cambio de esta figura del coste efectivo. El artículo 116 bis de la LBRL establece que los Ayuntamientos que incumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública o de la regla de gasto habrán de suprimir las competencias que sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación, pero no dice nada ni de las propias ni de las obligatorias, por lo que, aunque el coste efectivo de los servicios emanados de estas últimas fuese mayor que el fijado por la Diputación provincial, si no se pone en riesgo el conjunto de la hacienda municipal, o bien si el Ayuntamiento decidiese suprimir servicios propios no obligatorios para que ésta quede equilibrada, no tendría por qué haber esa asunción forzosa, que así será al fin y a la postre, por las Diputaciones provinciales de esos servicios obligatorios, ya que esto hace quebrar el principio de autonomía local y va en contra de todo el espíritu de la Ley una vez desechado el coste estándar.

Por otra parte, el artículo 26,2 de la LBRL dice que la Diputación, con la conformidad del Municipio afectado, propondrá al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación de los servicios, y será este quien decida sobre dicha propuesta, cuando el artículo 47,2 de la misma ley establece no sólo que la competencia para la aprobación de la forma concreta de gestión de los servicios corresponde a las entidad local sino que además exige que se adopte por mayoría absoluta del pleno de su corporación. Por lo tanto la Diputación sólo podrá proponer varias fórmulas si así fuese aprobado por el pleno del Ayuntamiento, y el Ministerio sólo podrá decidir entre una de esas aprobadas, pero en el caso de que el Municipio no acepte más que una forma de gestión, para lo cual está en su derecho, no procede la formulación de ninguna otra propuesta provincial ni hay posibilidad legal de que el Ministerio acuerde otra distinta a esa.

El mismo artículo 26,2 contiene un párrafo que genera muchas dudas: “Cuando el Municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el Municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado”. Pero ¿cuándo debe justificar esta circunstancia el Municipio, cuando la Diputación proponga la coordinación de los servicios prevista en el párrafo anterior?, porque de ser así ¿cómo casa la petición de conformidad del Ayuntamiento, derivada del citado artículo 47,2, con la exigencia de que demuestre que puede prestar los servicios con menor coste que la Diputación?. ¿De no demostrarlo tendría que aceptar obligatoriamente la coordinación provincial, con lo que ello conlleva de traspaso de competencias y funciones así como de la facultad de aprobación de la forma de gestión de los servicios?, porque se me antoja un procedimiento ilegal por contradictorio con el contenido en la propia ley para el que, además, exige una mayoría cualificada. ¿Y qué es eso de que el Municipio podrá asumir la prestación de esos servicios?, pero si ya los tiene asumidos por establecerlo así el artículo 7 de la LBRL, clasificando las competencias de las que emanan los mismos en propias, delegadas y distintas de las propias y atribuidas por delegación, y en todo caso, por lo establecido en el párrafo 1º de ese mismo artículo 26, al referirse a los servicios obligatorios. Y es precisamente una competencia suya el decidir cómo se gestionan y si se transfieren o no a otras administraciones públicas. Y si a lo que se refiere es a la recuperación de los servicios una vez traspasados a la Diputación ¿cómo que tiene que demostrar que los puede prestar a un coste menor para poder recuperarlos?. Toda delegación puede dar lugar a su posterior revocación por el mismo trámite, por lo que si mediante un acuerdo de pleno se pueden transferir funciones a otra administración pública por otro acuerdo del mismo órgano y bajo las mismas condiciones se puede revocar dicha delegación o transferencia, y desde luego el coste efectivo de los servicios no puede ser un elemento que impida dicha acción, ya que en todo caso el Ayuntamiento deberá ser consciente de las consecuencias que le pueden acarrear sus propios actos si esto llevase consigo el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de la deuda pública o de la regla de gasto, debiendo atenerse a lo dispuesto al respecto en el artículo 116 bis de la LBRL. ¿Y cómo es que la Diputación debe considerar acreditado que se produce ese menor coste efectivo por parte del Municipio?, ¿dónde consta esa facultad de supremacía de las Diputaciones sobre los Ayuntamientos hasta tal punto de poder vetarles el ejercicio de competencias?.

Pero el coste efectivo de los servicios puede tener otras consecuencias. Así el artículo 36,2 de la LBRL establece que la Diputación o entidad equivalente deberá aprobar anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios municipales, y entre los criterios de distribución de los fondos deberá estar el análisis de los costes efectivos de los servicios. Igualmente, al final de dicho apartado también preceptúa que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, a la hora de otorgar sus subvenciones, tendrán que tener en cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los Municipios. En ambos casos se trata de una regulación muy ambigua toda vez que no dice si se tratará de utilizar ese mecanismo como disuasorio del exceso de dicho coste, como regulador del mismo o como compensador de los posibles desequilibrios que pueda suponer en cada caso, o si es que esta ambigüedad es calculada de forma que se acabe tratando de diferente forma a los mismos supuestos dependiendo del tipo de entidad de que se trate o de si hay o no empatía entre ella y la administración correspondiente, sea esta provincial, autonómica o estatal.

Pero también ese mismo artículo 36,2 de la LBRL establece que “cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los Municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos”. Cuando creo que para esto no tiene competencias, al menos para su interpretación literal, ya que a través de los planes provinciales no puede desapoderarse de sus servicios a un Municipio para prestarlos a través de ningún tipo de fórmula que no haya sido aceptada y aprobada por el mismo, tal y como ha quedado expuesto anteriormente, por lo que entiendo que debe interpretarse como que a través del plan provincial se podrá hacer la propuesta de coordinación de servicios a que se refiere el artículo 26,2 de la LBRL, con todas las dudas que acabo de manifestar al respecto.

En palabras del Consejo de Estado, en su Dictamen 338/2014, de 22 de mayo, relativo al planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local, la desafortunada configuración técnica de los párrafos 2º y 3º del artículo 26,2 de la LBRL hace perentoria una reforma legislativa que aclare los términos de la actual regulación y, en particular, el alcance de la expresión “conformidad de los Municipios afectados”.

En cualquier caso parece claro que a través de esta fórmula del coste efectivo de los servicios se trata de condicionar el ejercicio de competencias municipales, fundamentalmente de las declaradas como mínimas obligatorias y recogidas en el artículo 26,1 de la LBRL, se pone en cuestión el principio de autonomía local, se contradice el espíritu de la propia Ley de reforma una vez aceptados los planteamientos del Consejo de Estado al respecto de no vincular los costes con los concretos servicios sino con el conjunto de la hacienda local y se contravienen los requisitos exigidos por la propia Ley en cuanto a la transferencia de funciones o actividades a otras administraciones públicas y en cuanto a la aprobación de la forma concreta de prestación de los servicios, para lo cual, además, se exige mayoría reforzada.

Transitoriedad en la aplicación de la LRSAL.

Por último quisiera referirme a la transitoriedad en la aplicación de la LRSAL, ya que es evidente que las novedades que introduce no pueden ser de aplicación de la noche a la mañana, sobre todo en materia competencial, y para las cuales no prevé en general unos plazos específicos, como si hace, sin embargo, para algunos supuestos, como por ejemplo en la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de las competencias en materia de salud, servicios sociales y educación. Sobre estas cuestiones quisiera llamar la atención sobre la distinta regulación en cada caso. Así en materia de salud, la Disposición Transitoria Primera de la LRSAL establece un máximo de cinco años desde la entrada en vigor de esta Ley, por lo tanto hasta el 31 de diciembre de 2018, para la asunción por las Comunidades Autónomas de la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio relativas a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud, a razón de un veinte por ciento anual. Por su parte la Disposición Transitoria Segunda establece una fecha fija, el 31 de diciembre de 2015, para que las Comunidades Autónomas asuman la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social, sin la progresividad prevista para las competencias en materia de salud. Y en ambos casos se dice que estos procesos lo serán en los términos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales. Por su parte la Disposición Adicional Decimoquinta dice que las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales fijarán los términos en los que aquellas asumirán la titularidad de las competencias que se prevén como propias del Municipio relativas a la educación. Y aquí aparece claramente la diferencia de trato con respecto a las anteriores, ya que para los supuestos de salud y servicios sociales nada dice la Ley de que tenga que ser un nuevo sistema de financiación mientras que para el de educación habla en clave de futuro, y por lo tanto es el único de estos supuestos cuyo traspaso a las Comunidades Autónomas queda pospuesto hasta que se fijen las normas correspondientes en un futuro sistema de financiación autonómico y local. Y volvemos a lo dicho en otro apartado de este estudio de que la Ley, cuando quiere, dice lo que dice, por lo que cuando no lo dice es porque no quiere, y por lo tanto los otros dos supuestos deben regirse por el sistema que esté vigente en cada momento de financiación autonómica y de haciendas locales.

Por otra parte, algunos autores han advertido sobre la falta de una regulación transitoria de la LRSAL, otra razón más que fundamenta la queja que sobre su deficiente técnica legislativa expuse en otro apartado. Por ello creo absolutamente imprescindible defender la vigencia de la Disposición Transitoria Segunda de la LBRL, según la cual “hasta tanto la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas que se dicte de conformidad con lo establecido en los artículos 5, apartado B), letra a); 25, apartado 2; y 36, de esta Ley, no disponga otra cosa, los Municipios, las Provincias y las Islas conservarán las competencias que les atribuye la legislación sectorial vigente en la fecha de entrada en vigor de esta Ley. Los Municipios ostentarán, además, en las materias a que se refiere el artículo 28 de esta Ley, cuantas competencias de ejecución no se encuentren conferidas por dicha legislación sectorial a otras Administraciones públicas”. Aunque quiero llamar la atención sobre que el artículo 5 a que se refiere esta Disposición fue declarado inconstitucional por la Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre y su redacción actual fue la dada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LBRL en el marco del llamado “Pacto Local”, sin que en aquella ocasión se hubiera modificado esta Transitoria, y que el artículo 28 ha sido expresamente derogado por la LRSAL sin que tampoco introduzca ninguna modificación ni derogación de esta Disposición, por lo que dejando a salvo estos dos artículos es claro que sigue vigente con lo que ello supone de mandato de adecuación de la legislación no sólo del Estado sino también de las Comunidades Autónomas a lo establecido en el artículo 25.2 y 36 con su actual redacción, siendo estos los únicos supervivientes de las sucesivas modificaciones de la LBRL. Y si bien es cierto que se trata de un mandato sin fecha no lo es menos que el Tribunal Constitucional ha establecido esa obligatoriedad de adecuación, tal y como ha quedado reseñado, así como que la propia Ley también ha introducido mecanismos al efecto en su articulado, como también se ha puesto de manifiesto, sobre todo a través del 57 bis en materia de competencias delegadas, de la Disposición Adicional Novena en materia de convenios o, en definitiva, del 116 bis, en cuanto a la evaluación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto a efectos de la obligación o no de formular un plan económico-financiero.

Por todo lo anterior, y a la vista de las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas, que entre otras cosas deberían adaptarse a esta Ley por mandato de esa Transitoria Segunda, está claro que nos vamos a encontrar con distintas regulaciones según los territorios: en unos con la normativa anterior sin adecuar y en otros con la convivencia de normativas autonómicas en aparente contradicción con la LBRL, y esto va a suponer un auténtico problema, sobre todo para los agentes jurídicos que tenemos que aplicarlas, a pesar de que el artículo 149.3. CE dispone que “la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. Pero sin olvidar que, en cualquier caso, es el Tribunal Constitucional el único competente para la interpretación sobre la constitucionalidad de las normas y por lo tanto, en el supuesto de presentación de recursos ante el mismo, será quien tenga la última palabra y a ella habrá que esperar para despejar definitivamente todas las dudas que se nos plantean al respecto.

Comentarios - 1 Escribir comentario

#1

Hola Sr. de Diego. Muchas gracias por su interesante artículo, me ha divertido mucho su amena descripción de los asuntos, normalmente farragosos para los ajenos. Tengo una duda: en el punto de competencias delegadas dice usted "y ahora, con el artículo 116 bis (...) les supondrá dejar de prestar aquellas competencias que no les sean ni propias ni ejercidas por delegación, incluso hasta las propias que no estén entre las obligatorias (...)
En base a qué dice "inluso hasta las propias"? No encuentro la justificación a esta afirmación suya.
Graicas de antemano,
Otra de Diego, una que siempre se queja de que el "de" se lo pongan con mayúsculas

Escrito el 07/05/2015 20:06:11 por leireclonch@yahoo.com Responder Es ofensivo Me gusta (0)

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