Jose Luis Rivero Ysern

La provincia en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local de 27 de diciembre de 2013

 13/06/2014
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El trabajo analiza la reforma de la provincia en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de Racionalización y sostenibilidad de la Administración local. En particular se examina el fortalecimiento de las Diputaciones provinciales a través del nuevo régimen de competencias y funciones: competencias propias, las nuevas funciones coordinación o cooperación, la transferencia de competencias a las Diputaciones; la delegación de competencias en las Diputaciones; gestión ordinaria de servicios autonómicos a través de las Diputaciones. Se pone de relieve que el alcance de la reforma va a ser necesariamente escaso, al menos en cuanto a la Provincia se refiere si se considera la ausencia en esta reforma ( una vez más a lo largo de tantas reformas) de las ya imprescindibles modificaciones que deben llevarse a cabo en el sistema de financiación de las entidades locales y en la ley electoral.

Jose Luis Rivero Ysern es Catedrático de Derecho administrativo

El artículo se publicó en la Revista General de Derecho Administrativo 36 (Iustel – mayo 2014)

SUMARIO: I.- Breve apunte del modelo constitucional vigente. II.- La Provincia nuevamente en el centro del debate sobre la reforma del modelo territorial del Estado y del régimen local. III.- La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria, supuesto marco habilitante de la LRSAL. IV.- La regulación de la Provincia en la LRSAL: “fortalecer” las Diputaciones Provinciales. Las competencias provinciales. 1.- “Fortalecer” las Diputaciones Provinciales. 2.- Las competencias provinciales. A.- Escasas novedades en la determinación de las competencias propias. B.- Ampliación de funciones y competencias provinciales mediante la afectación de las competencias municipales en base a supuestas funciones de coordinación o cooperación. C.- Transferencia de competencias a las Diputaciones; delegación de competencias en las Diputaciones; gestión ordinaria de servicios autonómicos a través de las Diputaciones. 3.- La Provincia en la LRSAL y en la legislación autonómica sobre Régimen local. 4.- ¿Para cuándo las reclamadas reformas electoral y financiera de las Diputaciones Provinciales?.

I.- BREVE APUNTE DEL MODELO CONSTITUCIONAL VIGENTE

La Constitución española vigente recoge, en sus artículos 137 y 141 una concepción institucional de la Provincia que se ha ido decantando desde el primer tercio del pasado siglo hasta nuestros días; una concepción en la que ésta aparece como un Ente local territorial, formado por la agrupación de Municipios y a la vez como un área territorial para el cumplimiento de los fines del Estado.

El mantenimiento de los límites provinciales existentes a la entrada en vigor de la Constitución se garantiza a través de la exigencia de ley orgánica para su alteración. Finalmente, el gobierno y administración provinciales se encomienda a las Diputaciones y otras Corporaciones de carácter representativo, rompiéndose de esta forma el sistema único de organización provincial a través de las Diputaciones.

La Provincia es igualmente en nuestra Constitución circunscripción electoral para la elección de miembros del Congreso, y a nivel provincial se eligen también parte de los miembros del Senado (arts. 68 y 69 CE).

La Provincia ocupa un lugar intermedio, crítico, en los distintos niveles de Administración territorial en que se organiza territorialmente el Estado, circunstancia ésta que convierte a dicha institución provincial en el punto de referencia por excelencia de cualquier intento de reforma de la estructura territorial del Estado. Su mantenimiento final y su refuerzo pueden ser el exponente de su propio valor intrínseco o de la resistencia del constituyente a modificar una institución secular en nuestra vida local.

Sin embargo no es menos cierto que la actual configuración de la Provincia se ha revelado como un elemento, por su rigidez, distorsionante en el actual proceso de construcción y consolidación del nuevo modelo de organización territorial del Estado.

Por otra parte la Constitución no precisa cuáles son los intereses locales, ni cuál el haz mínimo de competencias que para atender a su gestión debe el legislador atribuir a la provincia.(1)

Es por ello que, ya desde la STC 32/1981, se plantee la posibilidad y conveniencia de una nueva configuración de la Provincia: “cabe derivar de la Constitución razones que apuntan a la posibilidad de que estos intereses provinciales y las competencias que su gestión autónoma comporta han de ser inflexionados para acomodar esta pieza de nuestra estructura jurídico-política a otras entidades autonómicas de nueva creación”.

El Tribunal Constitucional asume la posibilidad de que se opere “una modificación reductiva o ampliadora de la autonomía provincia porque tal fenómeno va implícito en la construcción de otros nuevos niveles territoriales.”

II.- LA PROVINCIA NUEVAMENTE EN EL CENTRO DEL DEBATE SOBRE LA REFORMA DEL MODELO TERRITORIAL DEL ESTADO Y DEL RÉGIMEN LOCAL

El debate sobre la Provincia no está exento de oportunismo y ha venido acompañado de declaraciones que pueden calificarse de un tanto frívolas por parte de algunos responsables del Gobierno y la oposición.

El tema no es nuevo ni, menos aún, su solución es pacífica.

Es bueno asomarse al balcón de la historia de la mano de nuestros clásicos para recordar algo muy importante: la Provincia arrastra tras sí siglos de existencia. Será por algo.

Releer a Colmeiro(2) resulta siempre, también en este punto, interesante:

“En España los confines de los antiguos reinos suelen ser hoy todavía la línea divisoria de las modernas provincias, entre las cuales hay no pocas cuyos naturales aun conservan el apego á sus costumbres, se explican en su lenguaje primitivo, se distinguen por su carácter y por su típica fisonomía y aman con pasión sus fueros particulares...

El atraso en las vías de comunicación ha provocado la especie de aislamiento en que muchas provincias españolas han vivido hasta ahora poco, y en el cual perseveran algunas todavía. De aquí resultó haberse fortificado los lazos del provincialismo con su séquito de intereses y afectos locales; y de aquí en fin dimana que alimenten aun nuestras provincias, principalmente las ultimas agregadas a la corona de Castilla, aquella propensión á la forma federal que en tiempos de revueltas se descubre en toda su desnudez, y en épocas tranquilas se disfraza con el modesto nombre de provincialismo.

La provincia, pues, tiene en España entidad propia anterior al establecimiento del poder central, según lo demuestra la historia de nuestra monarquía, la cual creció por agregaciones de territorios que, habiendo sido estados independientes, hoy son unidades administrativas. Hay sin duda en las provincias españolas una individualidad administrativa y civil posterior á otra individualidad natural, si bien los vínculos de amor é interés que engendra esta comunidad, distan mucho de ser tan fuertes como los que nacen del municipio, cercano al hogar doméstico y semejante á la familia.

Las Diputaciones provinciales, creadas por la Constitución de 1812, suprimidas al restablecimiento de la monarquía absoluta, partícipes de los cambios y mudanzas sucesivas en la forma de gobierno, próximas á experimentar novedades en su organización y atribuciones en 1837, organizadas en 1845 según el espíritu centralizador que entonces prevalecía, reformadas en 1863, y ahora dotadas en 1869 con mayor libertad de acción y más vida propia, son corporaciones populares, producto del sufragio universal, instituidas por la ley que les atribuye exclusiva competencia para entender en todo lo tocante al gobierno y dirección de los intereses peculiares de las provincias . Síguese de aquí que a las Diputaciones pertenece privativamente la administración provincial. Las Diputaciones acuerdan, deliberan ó informan según la naturaleza de los asuntos de que conocen, y la mayor ó menor extensión que las leyes y reglamentos dan á sus facultades. El acuerdo supone fuerza ejecutiva sin necesidad de aprobación superior: la deliberación adquiere fuerza ejecutiva mediante la aprobación superior; y el informe la obligación de oír el dictamen ó parecer de la Diputación provincial por vía de ilustración ó consejo, antes de dictar la providencia ó resolución definitiva la autoridad competente.

Las Diputaciones provinciales discuten y votan, y el gobernador lleva á efecto lo acordado.

Hasta aquí- según Colmeiro – no hay cuestión que abordar. Sin embargo sigue, su examen de la Provincia analizándo sus competencias y con humor expone:

“Son de la exclusiva competencia de las Diputaciones (dice la ley) la gestión, gobierno y dirección de los intereses peculiares de las provincias, esto es, toda la administración provincial, ó aquella parte de la administración pública que media entre la reservada al municipio y la propia del estado, á saber:

.-El establecimiento y conservación de servicios que tengan por objeto la comodidad de los habitantes de las provincias y el fomento de sus intereses materiales y morales, tales como caminos, canales de navegación y riego, y toda clase do obras públicas de interés provincial, establecimientos de beneficencia ó de instrucción, concursos, exposiciones y otras instituciones de fomento y demás objetos análogos.

.- Administración de los fondos provinciales, ya sea para el aprovechamiento, disfrute y conservación de toda clase de bienes, acciones y derechos que pertenezcan á la provincia ó á establecimientos que de ella dependan, ya para la determinación, repartimiento, inversión y cuenta de los recursos necesarios para la realización de los servicios que están confiados á las Diputaciones .

De esta relación competencial concluye con gracia Colmeiro:

“De propósito hemos copiado literalmente el texto legal para declinar toda la responsabilidad que el lector pudiera exigirnos por la oscuridad y confusión que reinan en los dos párrafos anteriores. La enumeración de los servicios es incompleta, el deslinde incierto, el precepto vago y el desorden tal, que sería empresa temeraria sustituir las palabras del legislador con una razonada exposición de doctrina.

Sin duda domina el pensamiento de dotar á las Diputaciones provinciales de una poderosa y fecunda iniciativa á favor de una descentralización llevada al extremo; y por evitar el escollo de los pormenores que es la mayor dificultad con que se tropieza al organizar las corporaciones populares, se ha optado por el medio breve y expedito de agrupar tantas materias incoherentes, dejando considerables vacíos y abriendo la puerta á mil interpretaciones arbitrarias...

Dentro de las competencias susceptibles de ser desarrolladas por las provincias el fomento y gestión de los intereses particulares de la provincia; la prestación de servicios de carácter supramunicipal y / o supracomarcal, la ayuda y cooperación con los municipios, prestándoles asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión, es esta última la de mayor transcendencia.”

¿No son estas reflexiones del ilustre administrativista válidas hoy día?.¿No es cierto que seguimos cuestionándonos cual sea el papel de la Provincia en nuestro Derecho local y cuales sus competencias?

La LRSAL, siguiendo un proceso curioso en el que “toda propuesta de supresión de la Provincia termina con un reforzamiento de la misma” ha venido a insistir en esa tradicional idea de asistencia provincial a la prestación de servicios municipales encomendando a la Provincia la prestación de los referidos, servicios especialmente los servicios de prestación obligatoria.

Sigue la Ley el modelo tradicional de la Provincia y asume su historia. Hay también elementos y propuestas contenidas en el Primer Libro Blanco sobre la Reforma local respecto al papel de las Diputaciones Provinciales.

III.- LA LEY ORGÁNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL, DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, SUPUESTO MARCO HABILITANTE DE LA LRSAL

Como recuerda la Exposición de Motivos de la LRSAL,la actualización del Plan de Estabilidad y Crecimiento 2010-2013 para su adaptación a las Directrices de la Unión Europea establecía como objetivo, la reducción del déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas hasta el 3 por 100 del Producto Interior Bruto. Del mismo modo en el seno de la Comisión Nacional de Administración Local se aprobó el Acuerdo Marco sobre sostenibilidad de las finanzas públicas para el período 2010-2013 en el que se preveía una senda de déficit, en términos de Contabilidad Nacional, para el conjunto de las Entidades locales que va desde el 0,5% PIB en 2009 al 0,2% PIB en 2013.

El 30 de diciembre de 2011, por otra parte, el Consejo de Ministros anunció asimismo un plan de choque entre cuyas medidas se preveía una reducción del 18% de la estructura de la Administración del Estado.

Y finalmente la gravedad de la crisis y la necesidad de asumir los dictados de la Unión hicieron modificar el artículo 135 de la CE buscando con ello dar cobertura constitucional a lo que se había ya hecho y a lo que estaba por venir consagrando a nivel constitucional y para todas las administraciones públicas el principio de estabilidad presupuestaria.

Los primeros apartados uno y dos del nuevo artículo 135 CE establecen lo siguiente:

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

El nuevo artículo 135 establecía el mandato de desarrollar el contenido de este artículo en una Ley Orgánica antes del 30 de junio de 2012. Con la aprobación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas de 27 de abril de 2012 se dio cumplimiento a ese nuevo mandato constitucional.

La Ley se dicta al amparo del propio artículo 135 como título competencial.

La Disposición adicional primera de la Ley, en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2012 de 28 de septiembre, sujeta finalmente a todas las Administraciones a un exhaustivo sistema de controles en el supuesto de que estas se hayan acogido a medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez en el marco de un plan de ajuste.

A este marco legal se ajusta la LRSAL.

Esta breve referencia a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria es imprescindible para entender el alcance de la LRSAL. Su exposición de motivos señala, entre sus objetivos:

.- La clarificación de las competencias municipales para evitar duplicidades de forma que se haga valer el principio “una Administración una competencia”.

Igualmente as entidades locales no deben volver a asumir competencias que no le atribuye la ley y para las que no cuentan con financiación adecuada. Por lo tanto, sólo pueden ejercer competencias impropias cuando no se ponga en riesgo financiero las competencias propias, no haya duplicidades competenciales y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades económicas.

.- La aplicación de los principios y criterios del nuevo artículo 135 CE:

“En ese contexto, se trata de impedir la participación o constitución de entidades instrumentales por las entidades locales cuando estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste. En cuanto a las existentes que se encuentren en situación deficitaria se les exige su saneamiento, y, si éste no se produce, se deberá proceder a su disolución. Por último, se prohíbe, en todo caso, la creación de entidades instrumentales de segundo nivel, es decir unidades controladas por otras, que, a su vez, lo estén por las entidades locales. Esta prohibición, motivada por razones de eficiencia y de racionalidad económica, obliga a la disolución de aquellas que ya existan a la entrada en vigor de la presente norma en el plazo previsto.

Para lograr un control económico-presupuestario más riguroso, se refuerza el papel de la función interventora en las entidades locales y se habilita al Gobierno para establecer las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, así como derechos y deberes en el desarrollo de las funciones de control...

La relación entre la LRSAL y los textos legales que enmarcan jurídicamente la crisis es evidente y permite avanzar una conclusión: no estamos ante una Reforma del régimen local sino ante una específica aplicación del “Derecho de crisis” a las Administraciones locales.

IV.- LA REGULACIÓN DE LA PROVINCIA EN LA LRSAL: “FORTALECER” LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES

1.- “Fortalecer” las Diputaciones Provinciales.

Señala la Exposición de Motivos de la LRSAL: “Otra de las medidas adoptadas en la Ley es la de reforzar el papel de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entidades equivalentes. Esto se lleva a cabo mediante la coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o la atribución a éstas de nuevas funciones como la prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros o las labores de coordinación y supervisión, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de los procesos de fusión de Municipio.

Las iniciales versiones del Proyecto de Ley mantuvieron el “objetivo de racionalizar la estructura organizativa de la Administración local mediante medidas incluidas para fortalecer a las Diputaciones provinciales, que asumirían parte de las competencias anteriormente prestadas por los Municipios con el objetivo de lograr economías de escala con unos servicios comunes centralizados y reducir estructuras administrativas que no sean eficientes o sostenibles.”

Este fortalecimiento de las Diputaciones provinciales se traducía en que, en los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes, las Diputaciones, o los Cabildos o Consejos Insulares en su caso, asumirían el ejercicio de las competencias para la prestación común y obligatoria, a nivel provincial o infraprovincial, de los servicios obligatorios, cuando la prestación en el ámbito municipal, ya fuera en razón de la naturaleza del servicio, la población, o la sostenibilidad financiera, no cumpliera con el coste estándar de los servicios o fuera ineficiente en atención a las economías de escala.

“La diputación, Cabildo o Consejo Insular acordará, con los Municipios concernidos el traspaso de los medios materiales y personales a coste estándar. Este acuerdo incluirá un plan de redimensionamiento para adecuar las estructuras organizativas, en su caso, de personal y de recursos, resultantes de la nueva situación, previendo o incluyendo las medidas laborales a adoptar en relación con lo previsto en el artículo 44.9 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, y las que afecten al personal funcionario, así como una memoria, en la que se concreten las competencias y servicios traspasados, los medios y recursos afectados y el impacto económico de las medidas previstas.

La Diputación, u órgano equivalente, elegirá la forma de gestión que mejor garantice el cumplimiento de los principios de eficiencia y sostenibilidad, de entre las previstas en los artículos 85, 85 bis, y 85 ter de esta Ley, garantizándose, en todo caso, el cumplimiento de lo previsto en el artículo 92.2 de la misma. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la Administración autonómica, previo informe del órgano de colaboración entre la Comunidad Autónoma y las entidades locales, asumirá el ejercicio de las competencias previstas en este apartado, debiendo garantizarse en todo caso la participación de los Municipios afectados. ” (redacción anterior del artículo 26 del Proyecto)

Este trasvase competencial desapoderaba ope legis de competencias a los municipios con base en su situación económica y era de dudosa constitucionalidad y de más que dudosa puesta efectiva en marcha.

Así el Consejo de Estado en su Dictamen al Proyecto de LRSAL (Nº: 567/2013)

advertía que:

“En primer lugar llama la atención que, siendo el coste estándar un valor al que se anuda una función ablativa de las competencias municipales, lo único que el anteproyecto establece en relación con su determinación es que corresponde al Gobierno fijarlo mediante real decreto en el que se establecerán también la periodicidad y procedimiento para la evaluación de los servicios mínimos. La remisión que en este punto realiza la norma legal a la norma reglamentaria es tan amplia y carente de parámetros legales que prácticamente puede considerarse como una habilitación en blanco al Gobierno. A juicio del Consejo de Estado, el anteproyecto debería orientar debidamente el ejercicio de la potestad reglamentaria mediante una regulación suficiente del coste estándar, precisando algunos extremos relevantes para su determinación y la del modo en que ha de operar en la práctica. En este sentido, se considera necesario, al menos, que el legislador establezca si el coste estándar es único para todos los servicios, si variará respecto de cada uno de ellos o si puede, incluso, haber varios para un mismo servicio en atención a diversos criterios, que en tal caso también habrían de quedar identificados. Asimismo, deberían fijarse los factores de ponderación o corrección del coste estándar, pues no parece adecuado que este deba ser único para todos los Municipios, , habida cuenta de la gran heterogeneidad que caracteriza la realidad municipal española; ello aconseja sugerir que se introduzcan tales factores de corrección, que habrían de atender a diversas variables, como la orografía, el clima o la estructura social y económica del Municipio, entre otros, y no solo a su tamaño y a la densidad de población, como sugiere el Instituto de Estudios Fiscales en su informe sobre el “ahorro potencial por establecimiento de un coste estándar en la prestación de servicios en el ámbito local y por la limitación de la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas de los Municipios”. Finalmente, el anteproyecto ha de concretar también los aspectos esenciales del procedimiento que debe seguirse para la determinación de este parámetro, no bastando con que indique que deberá oírse a las Comunidades Autónomas y recabarse el informe de la Comisión Nacional de Administración Local.”

Parecidas consideraciones hacía el Consejo de Estado en relación con la falta de concreción de que adolecía la regulación de la evaluación de los servicios municipales

La oportunísima intervención del Consejo de Estado y las no pocas presiones municipales provinciales y autonómicas al Proyecto provocaron que el Texto actual del artículo 26 de la LRSAL fuese distinto.

El texto actual del artículo 26 LARSA es, en todo caso, trasunto de estos cambios del antiguo artículo 26.2 del Proyecto de LRSAL a lo largo de la tramitación parlamentaria.

Antes de entrar en su examen sin embargo conviene conocer las competencias que la LRSAL reconoce a las Diputaciones.

2.- Las competencias provinciales.

A.- Escasas novedades en la determinación de las competencias propias

El artículo 36 LRSAL establece:

“1. Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, las siguientes :

a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31.b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.

c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.

d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.

e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el artículo 116 bis.

f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a losmunicipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5000 habitantes.

2. A los efectos de lo dispuesto en las letras a), b) y c) del apartado anterior, la Diputación o entidad equivalente:

a) Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los Municipios de la Provincia. El plan, que deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre los que estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios, podrá financiarse con medios propios de la Diputación o entidad equivalente, las aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos. Sin perjuicio de las competencias en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos, la Comunidad Autónoma asegura, en su territorio, la coordinación de los diversos planes provinciales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de esta Ley.

Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos.

El Estado y la Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios.

b) Asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y a la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación municipal.

Con esta finalidad, las Diputaciones o entidades equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que se instrumentarán a través de planes especiales u otros instrumentos específicos.

c) Garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y les presta apoyo en la selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias por la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.

d) Da soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos administrativos y realización de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden.”

No hay grandes novedades en este catálogo competencial. Se reducen a:

.- Una función garantizadora de la prestación, en todo caso, en los municipios de menos de 1.000 habitantes de los servicios de secretaría e intervención.

.- Asumir la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.

.- Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

.- La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

.- El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a losmunicipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

.- La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5000 habitantes.

.- La inclusión, dentro de los criterios de distribución de los fondos del Plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal del análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios

En el catálogo del artículo 36 se mantienen los mismos errores que arrastramos desde 1985. Así:

.- Vuelve a plantearse una Diputación provincial administradora de recursos ajenos a través de los Planes Provinciales y “distribuidora” de subvenciones con cargo a recursos “propios”

.- Se vuelven a admitir las subvenciones condicionadas contra la autonomía municipal: “El Estado y la Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios.

.- Vuelve a utilizarse el criterio ya criticado del coste efectivo de los servicios para interferir la autonomía municipal: “Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos. (artículo 36.2 LRSAL)”

B.- Ampliación de funciones y competencias provinciales mediante la afectación de las competencias municipales en base a supuestas funciones de coordinación o cooperación.

Como he expuesto, entre otras publicaciones, en la sucesivas ediciones de mi Manual de Derecho local (actualmente en prensa su séptima ed. Ed.Cívitas) debe distinguirse lo que es cooperación o colaboración de lo que es coordinación).

El Tribunal Constitucional –STC 27/1987- tiene declarado que:

.- “la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las Corporaciones Locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la Ley”. En este sentido, la LBRL exige -art. 59.1- que la facultad de coordinación sea atribuida mediante ley sectorial estatal o autonómica al Gobierno o al Consejo de Gobierno, la cual debe precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y límites de la coordinación, así como las modalidades de control.

._Asimismo, dado que la coordinación va a operar sobre Administraciones Públicas dirigidas por instancias de gobierno autónomas, esta circunstancia comporta que la coordinación sobre competencias locales propias no puede llegar a constituir un poder de dirección política, el cual, con límites, podría admitirse en el caso de las competencias delegadas –art. 7.3 LBRL-, sino que debe respetar una serie de límites por cuanto las funciones de coordinación no pueden suponer una alteración del sistema estructural de competencias, ni afectar en ningún caso a la autonomía de las Entidades locales.

.- La coordinación no supone una sustracción o menoscabo de las competencias sometidas a la misma; antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada -STC 27/1987-.

.- La LBRL -art. 59.1- establece que es necesario que la finalidad de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas no pueda alcanzarse a través de las técnicas de cooperación o que estas resulten insuficientes De este modo, puede afirmarse que la LBRL configura a las facultades de coordinación como última ratio. Así, el Supremo –STS 3.4.1998, RJ 3372- señala que las técnicas de cooperación y coordinación “no son alternativas o discrecionalmente utilizables, sino que ha de acudirse primero a técnicas cooperadoras de carácter voluntario y, únicamente, en el caso de que éstas resulten imposibles, podría resultar justificada la utilización de técnicas de coordinación forzosa, a la que se da, por tanto, una naturaleza subsidiaria, en razón al riesgo que implican para la autonomía de los entes coordinados”.

La LRSAL no utiliza con propiedad estos conceptos.

Así, el artículo 36.h LRSAL contempla como función provincial: “h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes”. Esto es cooperación; ofrecer colaboración para una gestión eficiente.

Del mismo modo el inciso primero del artículo 26.2 LRSAL nos habla de cooperación:

“2. En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

c) Limpieza viaria.

d) Acceso a los núcleos de población.

e) Pavimentación de vías urbanas.

f) Alumbrado público.

Del mismo modo, el artículo 27.2 establece, en sede de delegación de competencias, que cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma provincia una o varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios homogéneos y que la Administración delegante podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes para la coordinación y seguimiento de las delegaciones previstas en este apartado

En principio nada novedoso; esta labor de coordinación de servicios supramunicipales ha sido habitualmente reconocida en nuestro Derecho local como función genuinamente provincial.

Lo novedoso es la previsión en la LRSAL, de la sustracción de la competencia municipal en orden a la gestión de sus servicios en favor de las Diputaciones en los supuestos de “prestación antieconómica” de los mismos, como medio para llevar a cabo esa coordinación.

Igualmente es novedoso considerar la “prestación antieconómica” de servicios como criterio para incluir en los Planes Provinciales formas específicas gestoras de prestación de servicios municipales

En este sentido, el párrafo 2 inciso segundo del artículo 26 LRSAL establece:

“Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.

Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado.

Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios.”

El precepto, es de defectuosa técnica y de dudosa legalidad. Plantea problemas interpretativos que deben ser resueltos de forma sistemática con los artículos 36.1.h; 36.2 a; 55 y 57 de la LARSA. Ya hemos transcrito el artículo 36. Indica el artículo 55:

“Para la efectiva coordinación y eficacia administrativa, la Administración General del Estado, así como las Administraciones autonómica y local, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, deberán en sus relaciones recíprocas:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.

b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones.

c) Valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.

d) Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.

e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.”

Y el artículo 57:

1. La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o los convenios administrativos que suscriban.

De cada acuerdo de cooperación formalizado por alguna de estas Administraciones se dará comunicación a aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan intervenido en el mismo, a los efectos de mantener una recíproca y constante información.

2. La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

3. La constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquélla permita una asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso, habrá de verificarse que la constitución del consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad Local de que se trate, así como del propio consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos.

Por tanto, respeto del ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias (no olvidemos que la coordinación no es un título atributivo de competencias sino que presupone la previa y clara definición de estas); ponderación de intereses; valoración del impacto presupuestario y financiero de la labor coordinadora; Prestación, en el ámbito propio, de cooperación y asistencia activas. En suma voluntariedad y ayuda mutua.

Partiendo de estos principios, nuestra lectura e interpretación de este artículo 26.2 y concordantes es la siguiente:

.- La determinación de las formas gestoras de los servicios municipales es competencia local implícita en su potestad de organizar los servicios.

.- Tal principio solo podría excepcionarse en los supuestos en que se demuestre que el coste actual de la prestación de esos servicios es superior al que pueda obtenerse por la Diputación mediante otras formas gestoras. Esta circunstancia debe ser acreditada por la Diputación, que decide en última instancia sobre la propuesta municipal acreditativa de que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de  la forma de gestión propuesta por la Diputación. Nótese el carácter voluntario, cooperativo y negociador que toma esta tarea de fijación de los llamados costes efectivos. El artículo 36.h LRSAL contempla como función provincial : “h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.”

.- Finalmente – y aquí está, a nuestro juicio el desajuste competencial del precepto- la LRSAL reconoce la facultad del Estado, a través del Ministerio de Hacienda, de revocar el acuerdo al que hubiere llegado la Diputación con los Municipios si se cumplen dos condiciones:

.- la primera que, a juicio del Estado- motivado de forma suficiente- los servicios se puedan prestar con un coste efectivo menor (criterio indeterminado técnico-financiero que abre paso a la discrecionalidad ).

.- la segunda, que medie un informe favorable previo, preceptivo pero no vinculante de la Comunidad Autónoma si es esta la Administración que ejerce la tutela financiera.

El Municipio se sujeta así a un doble control; del Ministerio de Hacienda, del Estado, como acabamos de señalar. Y de la Diputación al tener que:

.-acreditar ante esta (“justifique ante la Diputación”) que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y .- aceptar el criterio de la Diputación sobre la acreditación o no de la eficacia y eficiencia de la prestación. Se resucita así el denostado criterio del coste efectivo como definitorio fáctico de competencias locales

En todo caso de esta forma la ley afecta a la autonomía local y a su potestad de auto- organización. Y del mismo modo afecta a las competencias autonómicas sobre el Régimen local al relegar a un simple informe no vinculante su participación en la toma de la decisión final al respecto.

El sistema, a nuestro juicio, no se ajusta a los parámetros constitucionales y, lo que es peor, es inviable en la práctica pues, siempre a nuestro modesto saber y entender, fijar un coste efectivo generalizado por servicios sin atender a criterios diferenciados es tan complejo como poco recomendable. Por otra parte creemos que, en última instancia, quien va a seguir fijando esos costes efectivos va a ser el mercado y los concesionarios que habitualmente vienen prestando los servicios públicos a los que difícilmente se va a imponer otro coste que el que ellos establezcan. Además, en caso de poder conseguirse ese coste unilateral se podría plantear un grave problema de alteración de la libre competencia.

C.- Transferencia de competencias a las Diputaciones; delegación de competencias en las Diputaciones; gestión ordinaria de servicios autonómicos a través de las Diputaciones

Establece la Disposición derogatoria de la LARSA :

“A la entrada en vigor de esta Ley quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a o contradigan lo en ella establecido. En particular, quedan derogadas la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público”.

No nos queda clara la diferencia existente entre “oponerse o contradecir ” un precepto legal. La cuestión se hace aún más compleja cuando la normativa que se supone contraria es una normativa poco aplicada y sobre la que la LARSA no se pronuncia.

Hacemos esta observación a la vista de la situación en que quedan las normas que regulan la transferencia, la delegación y gestión ordinaria de servicios a través de las Diputaciones, provinciales, normas vigentes que la Ley silencia sin deber hacerlo. Nos referimos al artículo 37 de la LBRL y a los artículos 5 a 11, ambos inclusive, de la Ley 12/83 de 14 de octubre, Ley del Proceso Autonómico (en lo sucesivo LPAUT).

.- El artículo 5 de la vigente Ley del Proceso Autonómico permite que:”1. Sin perjuicio de las competencias que la legislación de régimen local, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, atribuya a las Diputaciones Provinciales, las Leyes de las Comunidades Autónomas podrán transferirles competencias propias a la Comunidad o delegarles su ejercicio, siempre bajo la dirección y control de éstas. Las Diputaciones Provinciales podrán asumir la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración Autónoma en el territorio de la provincia, en los términos que los Estatutos y dichas Leyes establezcan. Las transferencias o delegaciones se efectuarán siempre para la totalidad de las Diputaciones Provinciales comprendidas en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma. (3)

El artículo 6 de la LPAUT añade que: “Cuando las Diputaciones Provinciales gestionen servicios propios de las Comunidades Autónomas, éstas, de acuerdo con su legislación, podrán fijar módulos de funcionamiento y financiación y niveles de rendimiento mínimo, otorgando al respecto las correspondientes dotaciones económicas. Las Diputaciones Provinciales podrán mejorar estos módulos y niveles utilizando sus propias disponibilidades presupuestarias.”. El artículo 8 del mismo Texto añade que:

1. Las Comunidades Autónomas podrán delegar en las Diputaciones Provinciales, según la naturaleza de la materia, el ejercicio de competencias transferidas o delegadas por el Estado a aquéllas, salvo que la Ley a que se refiere el artículo 150.2, de la Constitución disponga lo contrario.

2. El Estado no podrá transferir o delegar directamente sus competencias a las Diputaciones Provinciales. No obstante, podrá encomendar a éstas el servicio de recaudación de tributos.

.- Asumiendo este texto, el artículo 37 de la LBRL permite que:” 1. Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las Diputaciones, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares de las Comunidades.

2. El Estado podrá, asimismo, previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada, delegar en las Diputaciones competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios.

3. El ejercicio por las Diputaciones de las facultades delegadas se acomodará a lo dispuesto en el artículo 27.

Desde fechas tempranas(4) nos manifestamos contrarios al sistema relacional que establecían estos preceptos. Especialmente en lo relativo a la gestión ordinaria de servicios. Nos parecía el primer Estatuto de Autonomía de Andalucía (artículo 4) difícilmente compatible con esta Ley por contravenir la potestad organizatoria de la Comunidad autónoma de Andalucía. Manteníamos esta postura y seguimos manteniéndola especialmente cuando el nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía ha suprimido aquel artículo 4 fruto de los llamados pactos autonómicos.

Sin embargo, a la vista del Proyecto inicial de la LRSAL y a la vista de la cirugía operada por la LRSAL en la autonomía y en la potestad organizatoria autonómica y local(todo ello se supone que en aras de la economía de escala, el equilibrio financiero y presupuestario y el ahorro) , a la vista de lo que se ha querido hacer con esta reforma y que felizmente solo se ha conseguido parcialmente, no podemos sino cuestionarnos sobre el silencio de la Ley sobre estas técnicas de relación entre las Comunidades y el Estado con las Diputaciones.

Si se observa el artículo 27 de la LRSAL los apartados 6,7 y 8 que contemplan el régimen de financiación y revocación de estas delegaciones se aplican en general a las “entidades locales” pero el núcleo del precepto, los cinco primeros apartados van referidos a las delegaciones estatal y autonómica a los municipios sin referencia a las Diputaciones provinciales.

Y si se analiza el artículo 25.6 del Proyecto de LARSA remitido por el Congreso al Senado se observa como en ese original artículo 25.6 del Proyecto se preveía la posibilidad de que, por Ley, las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales atribuyan a los municipios competencias propias en materias distintas a las previstas en el apartado 2 del presente artículo en cuyo caso deberán tener en cuenta los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 anteriores. Esta previsión ha desaparecido in extremis en la redacción final pasada por el Senado al Congreso. Con ello se suprime una posibilidad a nuestro juicio perfectamente constitucional cual es que la Comunidad Autónoma trasfieran o deleguen competencias propias en materias que no se incluyan en el 25.2. Para tal afirmación y posibilidad hay que mantener –y mantenemos – que la lista del artículo 25.2 es una lista de mínimos y no de máximos.

La conclusión de todo ello es que las posibilidades de utilizar las Diputaciones vía delegación, transferencia o gestión de servicios en la LRSAL se cercenan drásticamente pero sin derogar la normativa vigente que, en principio las permite.

En nuestra opinión, esta normativa se mantiene plenamente vigente, las técnicas en ella previstas no solo son viables sino que cobran –a nuestro juicio- mayor interés y actualidad en la actual situación económica y de reforma del Estado sin que quepa oponer a ello teóricas “oposiciones o contradicciones”.

Y la pregunta- quizá ya inútil- que nos hacemos es: ¿para llegar a donde se quería haber llegado con esta reforma y sus supuestos objetivos de ahorro no hubiera sido más práctico (donde y hasta donde los Estatutos de Autonomía lo permitieran) haber retomado estos preceptos tan denostados y poner en marcha un sistema de relaciones interadministrativas donde la eficacia no estuviera condicionada por la política localista y donde las diferencias políticas entre Estado, Autonomías y Diputaciones no fueran obstáculo para la coherencia, eficacia y eficiencia en la gestión.?

3.- La Provincia en la LRSAL y en la legislación autonómica sobre Régimen local

Una de las cuestiones más problemáticas que plantea la LRSAL, como es fácil imaginar es la de definir el Régimen jurídico aplicable marco legal aplicable en aquellas Comunidades Autónomas que, no solamente han publicado ya sus leyes de Régimen local – divergentes de la LARSA-, sino que lo han hecho tras las recientes reformas de unos Estatutos que reconocen a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en la materia.

Si se nos permite señalar el caso de nuestra Comunidad Autónoma, Andalucía, el artículo 60 su nuevo Estatuto de Autonomía reconoce a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de régimen local respetando el artículo 149.1.18 CE y el principio de autonomía local.

El artículo 42 aclara que la competencia exclusiva comprende la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, íntegramente y sin perjuicio de las competencias atribuidas al Estado en la Constitución.

En el ámbito de sus competencias exclusivas, el derecho andaluz es de aplicación preferente en su territorio sobre cualquier otro, teniendo en estos casos el derecho estatal carácter supletorio.

Por lo que hace a los municipios:

.- El artículo 92 del Estatuto garantiza a los municipios un núcleo competencial propio que será ejercido con plena autonomía con sujeción sólo a los controles de constitucionalidad y legalidad.

.- El artículo 4 indica que: 1“Los municipios y provincias de Andalucía gozan de autonomía para la ordenación y gestión de los asuntos de interés público en el marco de las Leyes. Actúan bajo su propia responsabilidad y en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad.2. La autonomía local comprende, en todo caso, la ordenación de los intereses públicos en el ámbito propio de municipios y provincias, la organización y gestión de sus propios órganos de gobierno y administración, la organización y ordenación de su propio territorio, la regulación y prestación de los servicios locales, la iniciativa económica, la gestión del personal a su servicio y de su patrimonio, y la recaudación, administración y destino de los recursos de sus haciendas.

3. Al amparo de la autonomía local que garantiza esta Ley, y en el marco de sus competencias, cada entidad local podrá definir y ejecutar políticas públicas propias y diferenciadas.

Y por lo que hace a las Diputaciones les encomienda ( artículo. 96) la gestión de las funciones propias de la coordinación municipal, asesoramiento, asistencia y cooperación con los municipios, especialmente los de menor población que requieran de estos servicios, así como la posible prestación de algunos servicios supramunicipales, en los términos y supuestos que establezca la legislación de la Comunidad Autónoma.

3. Al amparo de la autonomía local que garantiza esta Ley, y en el marco de sus competencias, cada entidad local podrá definir y ejecutar políticas públicas propias y diferenciadas.

4. Los municipios y provincias gozan de plena personalidad jurídica para el ejercicio de su autonomía. Las entidades locales complementarias gozarán de capacidad jurídica en los términos de esta Ley o de las Leyes especiales que las regulen

Y, para terminar y en el apartado trascendental de los servicios mínimos obligatorios, el Estatuto de Autonomía para Andalucía contiene, en su artículo 92.2.d, unos servicios básicos por determinación estatutaria (los llamados servicios públicos básicos “reservados”), a saber: d. abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales; alumbrado público; recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevención y extinción de incendios y transporte público de viajeros.

En desarrollo de este precepto estatutario, la Ley Andaluza de Autonomía Local, ley 5/2010 de 11 de junio (LAULA) establece un tratamiento de los servicios básicos distinto del de la LRSAL. Así se distingue entre:

.- “Servicios públicos básicos”, que son aquellos esenciales para la comunidad y cuya prestación es obligatoria en todos los municipios de Andalucía. Tienen en todo caso la consideración de servicios públicos básicos los servicios enumerados en el artículo 92.2.d) del Estatuto de Autonomía para Andalucía (artículo 31 LAULA) y los

.-“Servicios públicos reservados” respecto a los que el artículo 32 de la LAULA indica:

“Se declara la reserva a favor de los municipios de los servicios públicos básicos enumerados en el artículo 92.2.d) del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Mediante ley se podrá efectuar la reserva para otras actividades y servicios.

2. La reserva habilita para la prestación efectiva en régimen de monopolio de los servicios públicos referidos en el apartado anterior.

3. La prestación en régimen de monopolio de un servicio público será acordada por el pleno del ayuntamiento correspondiente, adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación, previa la tramitación de un expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida, que incluirá, en todo caso:a) Una memoria justificativa, que recogerá, entre otros extremos, la estructura del mercado sobre el que actúa la reserva, los posibles intereses empresariales afectados y las posibles compensaciones derivadas de la reserva; el concreto interés general que motiva la reserva y el cumplimiento de los criterios del Derecho europeo y nacional sobre la competencia relativos a la creación de los derechos especiales o exclusivos.b) Un trámite de información pública y de audiencia a todos los sujetos directamente afectados por el proyecto de reserva.c) Un informe provincial sobre cada concreto proyecto de reserva. El informe será obstativo cuando la reserva proyectada afecte de forma relevante al interés económico supramunicipal.

4. La recepción y uso de los servicios públicos reservados a las entidades locales podrá ser declarada obligatoria para los ciudadanos mediante ordenanza, cuando lo requiera la seguridad, salubridad o circunstancias de interés general.

Basten estas referencias para comprender que es difícil aceptar, sin más, el sistema de la reforma de la LRSAL por cuanto puede ser distinto y de hecho es sustancialmente distinto del establecido por cada Comunidad Autónoma que haya asumido como competencia exclusiva el “Régimen local”.

Esto no es el resultado – que también lo es - de haber empezado la casa por el tejado, reformando estatutos y legislación autonómica sin previa Ley Básica de Régimen local, sino por cuanto la LRSAL, como hemos apuntado en el tema que nos ocupa, no respeta las exigencias constitucionales derivadas de la autonomía local y las consecuencias de la asunción de competencias exclusivas por las Comunidades Autónomas. Más aún cuando, como sucede en Andalucía, el Derecho local andaluz no solo es acorde con el sistema constitucional de reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas ( no hay pronunciamiento en contra del TC), sino que es además plenamente respetuoso con la Carta Europea de la Autonomía Local que la LRSA ni siquiera menciona.

No olvidemos que, en virtud de la competencia exclusiva sobre régimen local -que en cualquier caso incluye la organización territorial- las Comunidades Autónomas pueden configurar la estructura provincial, pues como indican Velasco Caballero y Viver i Pi-Sunyer (5) “la competencia autonómica para una eventual reducción del mapa municipal necesariamente presume la competencia para modificar la organización y el funcionamiento provinciales, a fin de hacer a la provincia compatible con el mapa municipal de cada Comunidad. Téngase en cuenta que la función esencial de la Provincia (garantizada incluso por la Constitución) es la asistencia a los municipios. Por eso, si se reduce el mapa municipal, o si se sustituyen algunos municipios por comarcas, lógicamente ha de redefinirse la presencia y funciones de la de la Diputación provincial en su territorio”

Sin entrar ahora en mayor detalle en estos temas que la doctrina ha trabajado con finura se ha de añadir que, a nuestro modo de ver, la LRSAL no solo no ha aportado nada nuevo a la institución provincial y al sistema de relaciones interadministrativas sino que, lamentablemente, no ha considerado la normativa autonómica vigente sobre el régimen local, normativa en la que bien podía haber encontrado avances y sugerencias.

De nuevo queremos acudir a la legislación andaluza de régimen local y también a la valenciana.

El modelo institucional de la Provincia en Andalucía se formula en la LAULA en su artículo tercero:

“1. Los municipios y provincias, en su relación con la Comunidad Autónoma de Andalucía, integran un único nivel de gobierno.”

“3. La provincia es una entidad local, determinada por la agrupación de municipios, cuya principal función, de conformidad con los mismos, es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulación de las relaciones de los municipios entre sí y con la Comunidad Autónoma de Andalucía.”

Para lograr estos objetivos el artículo 11 establece que las competencias provinciales podrán consistir en:

.- Asistencia técnica para la financiación de inversiones, actividades y servicios municipales. La provincia asistirá económicamente a los municipios para la realización de inversiones, actividades y servicios municipales

.- Asistencia material de prestación de servicios municipales. La provincia prestará los servicios básicos municipales en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio, cuando este así lo solicite. Corresponderá a la provincia la determinación de la forma de gestión del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio.

Esta configuración provincial es el resultado del convencimiento del legislador autonómico de que la autonomía municipal exige, para ser efectiva, la asistencia provincial, de tal forma que la supresión de esta labor de apoyo, suplencia y asistencia afectaría a la propia autonomía municipal. No hay autonomía municipal sin reconocer la labor de asistencia de la provincia.

El artículo 6 .3. añade que: la determinación de competencias locales se rige por el principio de mayor proximidad a la ciudadanía. La legislación tomará en consideración, en su conjunto, a la comunidad política local, integrada por municipios y provincias, al valorar la amplitud o naturaleza de la materia o actividad pública, la capacidad de gestión de las entidades locales o las necesidades de eficacia o economía

Los artículos 10 a 14 inclusive de la Ley son un ejemplo que deberían servir de modelo para sustituir las nefastas previsiones de la LRSAL. Allí se señalan los tipos de técnicas de fomento y cuales y en qué casos deben ser atendidas por la Diputación a petición municipal. Pero todo ello en un marco de voluntariedad, en un marco cooperativo, ni interventor ni sustitutivo ni de supresión

No se trata de sustituir a municipios en dificultades sino en asistirlos temporalmente y de forma cooperativa y convencional. No puede olvidarse que, por la naturaleza de sus funciones, por su propia constitución interna y por el propio diseño constitucional la autonomía local construida sobre el binomio municipio-provincia tiene como lugar preferente al municipio.

Similar modelo adopta la Ley Valenciana de régimen local que tras obligar a todos los municipios a prestar, solos o asociados un catálogo de servicios mínimos obligatorios advierte en su artículo 35 que la prestación de los servicios mínimos establecidos en esta ley constituye un objetivo a cuya consecución se dirigirán preferentemente las funciones asistenciales y de cooperación municipal de las diputaciones provinciales, así como la coordinación y ayuda de la Comunidad Autónoma.

Hecha esta advertencia, el apartado segundo de este precepto se plantea la necesidad de fijar, no unos costes de prestación de los servicios sino – como por otra parte se preveía en las primeras redacciones del proyecto de la LRSAL – unos estándares mínimos de calidad. Así, el Consell, a través de la Consellería competente en materia de administración local, determinará los estándares mínimos de calidad de los servicios públicos a fin de obtener unos niveles homogéneos de prestación de los servicios mínimos.

En su concreción se establecerán los mecanismos necesarios de coordinación con las diputaciones provinciales, así como la posible dispensa, siempre con carácter excepcional, del logro de los mismos. El realismo se impone: si el establecimiento o prestación de los servicios mínimos municipales establecidos en la ley valenciana resultara imposible o de muy difícil ejecución, los municipios pueden solicitar al Consell la correspondiente dispensa. Una vez autorizada la dispensa, el Consell, de acuerdo con la diputación provincial y previa audiencia del municipio afectado, podrá adoptar las medidas necesarias de las previstas en esta ley, a fin de garantizar la adecuada prestación de los servicios en el plazo más breve posible.

La dispensa, que en todo caso tendrá carácter provisional, se autoriza por tiempo determinado.

La autorización de la dispensa se ajustará al siguiente procedimiento:

 Solicitud del ayuntamiento dirigida a la Consellería competente en materia de administración local, acompañada de los informes necesarios para su justificación y del resultado del trámite de información pública mero informe preceptivo de la diputación provincial y, en su caso, del Consejo Social del municipio. La resolución, que será siempre motivada, corresponde al Consell. En la misma se harán constar las medidas necesarias

La lectura de estas leyes autonómicas transmite sentido cooperativo realismo y sentido común. La supuesta “provincialización de los servicios municipales” de la LRSA no solo es, a mi modo de ver, una desgraciada improvisación que rompe el sistema actual de relaciones interadministrativas, sino que, además, se hace con un lamentable olvido de los avances legislativos en esta materia.

La aplicación de la Ley, nada más comenzar ha generado un sin fin de dudas y conflictos que han obligado al Ministerio de Hacienda y las Administraciones públicas a dictar “Notas explicativas” al respecto. Así las de 28 de enero y 5 de Marzo de 2014.

Del mismo modo han procedido las Comunidades Autónomas. Así la Comunidad Autónoma de Castilla y León publicó en el Boletín Oficial de Castilla- León, la Circular de la Vice Consejera de Administración y Gobierno del Territorio de 1 de abril de 2014. El Gobierno Vasco ha operado de forma similar a través de una Circular de la Directora de Relaciones con la Administración Local y Registros administrativos de 21 de marzo de 2014.

La Comunidad Autónoma de Andalucía ha ido más lejos y ha aprobado un Decreto-Ley para mantener sus competencias locales frente al sistema LRSAL. Las interpretaciones acabarán necesitando un “Texto Refundido de Circulares “es decir un Texto de interpretaciones sin valor normativo de la LRSAL del que quizá pueda salir una nueva Ley de Reforma Local. El resultado no puede ser más lamentable, a nuestro juicio.

4.- ¿Para cuándo las reclamadas reformas electoral y financiera de las Diputaciones Provinciales?

El alcance de la reforma va a ser necesariamente escaso, al menos en cuanto a la Provincia se refiere si se considera la ausencia en esta reforma ( una vez más a lo largo de tantas reformas) de las ya imprescindibles modificaciones que deben llevarse a cabo en el sistema de financiación de las entidades locales y en la ley electoral. La primera de estas reformas es imprescindible si, realmente, se quiere introducir racionalidad en las haciendas locales. Sin embargo, este debate, el de la hacienda y la financiación de los entes locales vuelve a aparcarse al socaire de la crisis.

La segunda es imprescindible si se quiere realmente hacer eficaz, transparente y legitimada social y democráticamente a la Provincia.

El déficit democrático de las Diputaciones, cuyos miembros son elegidos en un sistema de elección de segundo grado, no es el mejor marco para que los municipios asuman la posibilidad de sustituciones e intervenciones forzosas en la vida municipal para trasladar la gestión de los servicios a las Diputaciones .

La reforma de la Provincia es precisa. Efectivamente. La Provincia precisa racionalización, transparencia, eficacia y eficiencia. Su reforma debe enmarcarse en la reforma de la Planta local y debe ir acompañada de un modelo preciso de las funciones de los entes locales intermedios – tarea por cierto propia de la Comunidad Autónoma y no del Estado. Debe enraizarse democráticamente en los municipios y sus vecinos. Debe adoptar un modelo claro de gestión de políticas públicas. Debe planificar su labor y sus competencias de apoyo y distribuir sus recursos de forma inversamente proporcional al poder municipal en presencia; es incongruente que los municipios pequeños (por tanto los que deben ser objeto prioritario de la labor provincial) sean los que ostenten la menor representación.

Hay que reformar las Provincias y sus órganos: las Diputaciones. Hay mucho por hacer. La LRSAL no lo ha hecho.

NOTAS:

(1). Rivero Ysern Jose Luis Manual de Derecho local. Sexta Edición Cívitas. Navarra 2010 pag.240.

(2). ( Manejo la cuarta edición de 1876 de su Derecho administrativo español. Tomo I. La cita es de las páginas 208 y ss de la obra.)

(3). Como señala Luis Martín Rebollo el precepto incorpora una errata que no ha sido oficialmente corregida pues, en efecto, a lo que se refiere el texto es a la posibilidad de delegar o transferir competencias “de” la Comunidad “a” las Diputaciones provinciales y no, como se dice, “competencias propias” “a” “la Comunidad”

(4). Véase: Jose Luis Rivero Ysern: Manual de Derecho local. Primera edición. IAAP Sevilla 1989 pags. 130 y ss.

(5). Francisco Velasco Caballero y Carles Vives i Pi Sunyer “ Competencias para la Planta local. Cuadernos de la Fundación Democracia y Gobierno local. Estudios para definir las competencias estatal y autonómica sobre la Planta local.pags 110 y ss. La cita es de pág.153.

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