Los falsos empleados públicos: el personal eventual (Primera parte)

En este trabajo se estudia el régimen de un colectivo de empleados públicos poco estudiado, el personal eventual, en teoría reducido pero de singular importancia debido a su proximidad a los cargos políticos a los que asiste de modo personal. El régimen de este personal, sustentado en la confianza política y/o personal, desde su nombramiento a su cese, pasando por sus derechos y deberes, es por completo diverso al régimen de los empleados públicos profesionales basado en el mérito, hasta tal punto que cabe cuestionar su asimilación a éstos, y propugnar su emplazamiento en el plano de los cargos políticos, con los que mantienen un estrecho vínculo personal y fiduciario.

Severiano Fernández Ramos es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Cádiz

El artículo se publicó en la Revista General de Derecho Administrativo 34 (Iustel 2013)

I. INTRODUCCIÓN

En abril de 2005, la Comisión de expertos redactora del Informe origen del Estatuto Básico del Empleado Público expresó que es razonable que los altos cargos de naturaleza política tengan el apoyo de un reducido grupo de personas de su confianza, que conforman el colectivo de empleados públicos denominado <<personal eventual>>, si bien matizó que esta modalidad de acceso al empelo público no puede dejar de constituir una rigurosa excepción, pues de lo contrario se subvertirían los fundamentos de nuestro modelo constitucional de empleo público de carácter profesional o basado en el “mérito”. Y, en tal sentido, la Comisión manifestó su preocupación por la extensión de la figura del personal eventual más allá de su carácter excepcional, sobre todo en las Administraciones Locales:

<<Aún a falta de datos o estadísticas completas, de la información disponible y de algunos análisis académicos se deduce que, al menos en algunas Administraciones Públicas, en particular en las Locales, el volumen y el porcentaje de personal eventual está creciendo de manera significativa. Es preciso, en consecuencia, abordar este problema con el fin de limitar a sus justos términos el número de cargos o puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por esta clase de personal, que en ningún caso debe ser confundida, ni siquiera terminológicamente, con los funcionarios públicos>>.

<<Como ya se ha dicho, si bien la existencia de esta clase de personal, de nombramiento y cese enteramente libre, no es cuestionable, causa cierta preocupación que su número y las funciones que normalmente realiza desborden el carácter excepcional que debe tener en un sistema de empleo público profesional regido por los principios de mérito y capacidad. Esa preocupación se acentúa si se tienen en cuenta informaciones recientes que, aún parciales, indican un incremento notable del porcentaje de eventuales sobre el conjunto de empleados en algunas Administraciones Públicas, en especial las Locales. Bien es verdad que ello se explica, en parte, como ya se ha dicho, porque ésta ha sido la forma de reclutar personal directivo en las Administraciones Locales, conforme a la legislación vigente (dejando ahora al margen el nuevo régimen de los municipios de gran población). Pero no todo el personal eventual de las Entidades Locales tiene carácter directivo>>.

Que deba existir un muy reducido número de este tipo de personal en las Administraciones a partir de cierto tamaño, no lo cuestiona nadie, pero no deja de causar asombro e indignación el abuso que de esta figura se ha llevado a cabo en ciertas Administraciones(1). Como muestra del grado de desfachatez al que se ha llegado, valga el siguiente alegato. Impugnado el nombramiento como personal eventual del conductor-asistente particular del Presidente de cierta Diputación Provincial, en la contestación a la demanda se llega a afirmar para sostener el nombramiento, entre otras cosas, lo siguiente:

<<que el cuidado del vehículo oficial no es el que se realiza en los talleres sino de algo personal que incluye la música que el Presidente desea, el olor que quiere, los elementos de comodidad que solicita, el nivel adecuado de climatización, la velocidad de transporte que le gusta>>. Frente a esta alegato, el Tribunal declaró que <<Por mucho que estos sean aspectos que no se puedan descuidar en la conducción es evidente que no se le pueden dar tanta importancia como para calificar y definir al puesto por la atención a esas prestaciones o servicios que en todo caso deberían ser consideradas como accesorias y secundarias frente a las exigencias de una conducción eficaz, segura y experta que deberían ser las definitivas a la hora de conceptuar este puesto de trabajo>>(2).

A todo ello debe añadirse la inexistencia –hasta el momento- de límites numéricos para el nombramiento de este personal ni de tope máximo a las retribuciones que pueden asignarse al mismo, todo lo cual ha derivado en excesos bien conocidos, incluso a la creación de estructuras paralelas a la funcionarial(3).

Si este tipo de prácticas son condenables en cualquier circunstancia, en la actual de penuria de las arcas públicas se hacen insoportables, pues desprestigian al conjunto del empleo público ante la opinión pública, un empleo público profesional que precisamente está soportando como pocos colectivos el coste de la crisis financiera del Estado. Por ello, este trabajo trata de aclarar el régimen de este poco estudiado colectivo de empleados públicos, para subrayar su radical diferenciación en relación con los empleados públicos profesionales (funcionarios y laborales).

II. EVOLUCIÓN LEGAL

Como es sabido, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 -art. 3.2- agrupó a los entonces llamados funcionarios eventuales, junto a los funcionarios interinos, en la confusa categoría de los <<funcionarios de empleo>>. Pero, dejando de lado la cuestión terminológica, ciertamente de gran importancia, lo cierto es que las líneas básicas de la configuración actual del personal eventual en el EBEP estaban ya establecidas en la Ley de 1964.

Así, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 –art. 5.1- declaró que son <<funcionarios eventuales quienes desempeñan puestos de trabajo considerados como de confianza o asesoramiento especial, no reservados a funcionarios de carrera>>. Asimismo, la Ley de 1964 dispuso: <<Los funcionarios de empleo podrán ser nombrados y separados libremente sin más requisitos que los establecidos, en su caso, por disposiciones especiales –art. 102-. <<Los funcionarios eventuales será de libre designación de los Ministros, o por su delegación de los Subsecretarios, dentro de los créditos autorizados a tal fin>> -art. 103-. <<A los funcionarios de empleo les será aplicable por analogía, y en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera, con excepción del derecho en la permanencia en la función, a niveles retributivos determinados, o al régimen de clases pasivas>> -art. 105-(4).

Por su parte, la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984, que eludió calificar al personal eventual como funcionarios, fundamentalmente generalizó su configuración para el conjunto de las Administraciones públicas en dos apartados de carácter básico –art. 20-:

<<2. El Gobierno y en el ámbito de sus competencias, los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones Locales, determinarán el número de puestos con sus características y retribuciones, reservados a personal eventual, siempre dentro de los créditos presupuestarios consignados al efecto.

El personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y a los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los Presidentes de las Corporaciones Locales>>.

El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento.

3. En ningún caso el desempeño de un puesto de trabajo reservado a personal eventual constituirá mérito para el acceso a la función pública o la promoción interna>>.

Asimismo, la LMRFP –art. 29.2- se limitó a sustituir la anterior situación administrativa de excedencia especial por la aún vigente de servicios especiales, a la que pasarían los funcionarios <<Cuando presten servicio en los Gabinetes de la Presidencia del Gobierno, de los Ministros y de los Secretarios de Estado y no opten por permanecer en la situación de servicio activo en su Administración de origen>>(5).

Por su parte, la legislación autonómica sobre función pública siguió de cerca, como no podía ser de otro modo, las determinaciones básicas de la LMRFP, pudiéndose observar que también se evita calificar a los eventuales como funcionarios(6).

En el ámbito local, la figura del funcionario eventual fue introducida por el Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, el cual dispuso que son funcionarios de empleo de la Administración local los que eventualmente desempeñen puestos de trabajo considerados como de confianza o asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera –art. 24.3-. De este modo, se reproduce la definición de la Ley de Funcionarios de 1964. Pero, además, el RD 3046/1977 –art. 105- diferenciaba entre el personal eventual que realizaba funciones de confianza, para el cual no se exigía cualificación alguna, y el personal eventual que ejercía funciones de asesoramiento especial, para el que se exigía <<titulación adecuada>>, así como otras reglas razonables que desafortunadamente no tendrían continuidad en normas posteriores(7).

Por su parte, la LRBRL –art. 89- declaró con carácter general que el personal al servicio de las Entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados en régimen de Derecho laboral y personal eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial. Obsérvese que la LRBRL evita hablar de funcionarios de empleo, si bien esta expresión acaba deslizándose –art. 104.3-. Por el contrario, contempla tres categorías diferenciadas: funcionarios de carrera, personal laboral –art. 103- y personal eventual –art. 104-. Idea que se refleja más adelante, cuando la Ley declara que corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a <<funcionarios, personal laboral y eventual>>. De este modo, el régimen del personal eventual se independiza del tratamiento de los funcionarios interinos (Capítulo V).

En cuanto al régimen de este colectivo, la LRBRL –art. 104- se separó del criterio del RD 3046/1977, que atribuyó al Pleno la competencia del nombramiento del personal eventual, y, siguiendo a la LMRFP, dispuso un reparto de competencias entre Pleno y Alcalde: al primero corresponde fijar su número y retribuciones en la Plantilla, y al segundo su nombramiento y cese(8). Se recoge, además, el cese automático ya previsto en el RD 3046/1977 y en la LMRFP, y, sobre todo, se establece una primera disposición orientada a la transparencia: la publicación en el <<Boletín Oficial>> de la Provincia>> de los nombramientos de funcionarios de empleo, el régimen de sus retribuciones y su dedicación.

Finalmente, el TRRL de 1986, además de reiterar que los puestos de trabajo reservados a al personal eventual deberán figurar en la plantilla de personal de la Corporación(9), introdujo un precepto controvertido, según el cual <<Podrán ser desempeñados por personal eventual determinados puestos de trabajo de carácter directivo, incluidos en la relación de puestos de trabajo de la Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas que dicte el Estado para su confección. En estos supuestos, el personal eventual deberá reunir las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios que puedan desempeñar dichos puestos>> –art. 176.3-. Y aun cuando las normas referidas estatales referidas por el precepto no llegaron a aprobarse, lo cierto es que las Administraciones Locales se han acogido a este precepto que ha contribuido notablemente a enturbiar el perfil de esta figura(10).

III. EL PERSONAL EVENTUAL EN EL EBEP Y LA RESERVA DE LEY

A pesar de la preocupación antes indicada expresada por la Comisión de expertos redactora del Informe origen del Estatuto Básico del Empleado Público, de abril de 2005, a la hora de formular sus propuestas, la Comisión fue francamente continuista en sus planteamientos, dejando en manos de las Leyes de desarrollo la introducción de elementos que permitan poner coto al uso abusivo de esta figura:

<<El nombramiento de personal eventual en todas y cada una de las Administraciones Públicas debe quedar reducido a las funciones que exigen una estricta relación de confianza política y no debe extenderse a la realización de actividades ordinarias de gestión o de carácter técnico ni al desempeño de puestos de trabajo estructurales y permanentes. Ahora bien, este tipo de funciones no puede ser definido, sino mediante conceptos muy generales e indeterminados, por un Estatuto que tiene carácter básico. Además, el desempeño de un puesto de trabajo reservado a personal eventual no puede constituir, en ningún caso, mérito para el acceso al empleo público o a la promoción profesional. El personal eventual debe cesar automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza.

Ha de corresponder, por tanto, a la Administración General del Estado, a la Administración de las Comunidades Autónomas, y a las Corporaciones Locales y otras entidades administrativas, dentro de los márgenes de la legislación que les sea aplicable, especificar el número máximo de puestos que pueden ser desempeñados por personal eventual, los altos cargos que pueden disponer de este tipo de personal y las funciones que puede desempeñar. Las leyes que desarrollen el Estatuto Básico deberían contener suficientes precisiones para evitar que el margen de discrecionalidad gubernativa sea prácticamente ilimitado y que se puedan producir abusos. Esas mismas leyes deberían además diferenciar con claridad las funciones propias del personal eventual y las que corresponden al personal directivo.

En cualquier caso, es preciso reforzar el control político y social sobre las decisiones que puedan adoptarse al respecto. Para ello debe establecerse que las Administraciones Públicas han de hacer pública periódicamente la información sobre el personal eventual con que cuentan, las funciones que desempeñan y los órganos en que prestan servicio, así como sus retribuciones, con indicaciones comparativas respecto de la última información proporcionada.

La Comisión considera, por tanto, que el personal eventual, de libre nombramiento y cese, sólo debe desempeñar funciones expresamente calificadas por las leyes como de confianza política y debe cesar automáticamente cuando lo haga la autoridad a la que presta su función de confianza. El desempeño de este tipo de funciones no debe poder constituir mérito para el acceso al empleo público o para la promoción profesional.

Debe establecerse la obligación de las Administraciones Públicas de informar periódicamente al público del número de empleados eventuales con que cuentan, funciones que realizan, órganos en que prestan servicios y retribuciones globales, así como de las variaciones que se produzcan en esa situación>>(11).

Por su parte, el EBEP –art. 12-, aunque deroga la ordenación de la LMRFP (disposición derogatoria única), asumió los planteamientos continuistas del Informe, con la salvedad del único aspecto innovador que había sugerido el Informe referido a la obligación de las Administraciones de informar (publicidad activa) sobre los empleados eventuales a su cargo, y ello a pesar de que ya la LRBRL había introducido en 1985 –como nos consta- un inicio de transparencia en esta materia. Por su parte, el texto del Proyecto de Ley no experimentó modificación alguna en la tramitación parlamentaria, si bien se formularon algunas enmiendas innovadoras al mismo(12).

En la ordenación del EBEP llama la atención que, mientras el EBEP –art. 11.2- dispone que las Leyes de Función Pública que se dicten en su desarrollo establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral, así como remite a las normas específicas de cada Administración la definición de las funciones directivas profesionales a desarrollar por el personal directivo –art. 13.1-, paradójicamente no contiene una remisión similar en relación con los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal eventual. Como se verá seguidamente, el EBEP se limita a contener una remisión meramente formal a las Leyes de Función Pública para la determinación de los órganos de gobierno que podrán disponer de este tipo de personal –art. 12.2-. Y ello a pesar de que el Informe de la Comisión de expertos había recomendado que las leyes que desarrollen el Estatuto Básico deberían contener suficientes precisiones para evitar que el margen de discrecionalidad gubernativa sea prácticamente ilimitado y que se puedan producir abusos.

Con todo, parece fuera de duda que las Leyes de Función Pública podrán, con mayor razón, definir las funciones de <<confianza o asesoramiento especial>> propias del personal eventual, definición ésta sobre la que existe una inequívoca reserva de ley, dado el carácter excepcional de este personal frente al empleo público profesional. Y, en este sentido, algunas Leyes autonómicas posteriores al EBEP contienen alguna disposición que, con mayor o menor fortuna, trata de precisar las funciones de <<confianza o asesoramiento especial>> propias del personal eventual(13).

IV. FUNCIONES SUSCEPTIBLES DE DESEMPEÑAR POR EL PERSONAL EVENTUAL

La delimitación legal de las funciones a desempeñar el personal eventual no ha variado prácticamente desde que la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 declarara que son <<funcionarios eventuales quienes desempeñan puestos de trabajo considerados como de confianza o asesoramiento especial, no reservados a funcionarios de carrera>> –art. 5.1-. Por su parte, la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984 dispuso que el <<personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial>> -art. 20.2-. Y, finalmente, aun cuando el Informe de la Comisión de expertos se refería exclusivamente a funciones de <<confianza política>> definidas por las Leyes, el EBEP optó seguir casi al pie de la letra la LMRFP, al establecer que es <<personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial>> -art. 12.1-.

Como puede verse, el núcleo de las funciones se mantiene incólume desde 1964: funciones <<de confianza o asesoramiento especial>>. Las diferencias posteriores son de matices. Así, la LMRFP suprimió la precisión de que no se trate de puestos reservados a funcionarios, si bien esta cautela se recoge en la mayoría de las leyes autonómicas de función pública(14). Lo cierto es que es evidente que si las funciones reservadas a los funcionarios no pueden ser desempeñadas ni siquiera por personal laboral –arts. 9.2 y 11.2-, cuya selección está sujeta a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad –art. 55.2 EBEP-, con mayor razón no podrán ser desempeñadas por personal eventual.

Como han tenido ocasión de señalar los tribunales, la determinación de los puestos a ocupar por personal eventual, esto es, por personal cuyo nombramiento y cese será libre, <<afecta, por igual a funcionarios de carrera y personal laboral fijo o con contrato de trabajo indefinido, e incluso temporal, al extraer los puestos de trabajo en cuestión del ámbito de aquellos que por titulación pudieran ocupar en un futuro>>(15).

De otro lado, siguiendo el criterio de alguna ley autonómica(16), el EBEP introdujo la referencia al <<carácter no permanente>>, el cual sería el contrapunto de la caracterización de los funcionarios de carrera como aquellos que desempeñan servicios profesionales retribuidos de carácter permanente –art. 9.1-. Y este criterio de la permanencia ha sido muy empleado por la jurisprudencia. Así, el Supremo ha venido declarando que <<las tareas que tienen carácter permanente dentro de la organización administrativa no pueden ser asignadas a personal eventual>>(17). Sin embargo, en nuestra opinión, la falta de permanencia se refiere no tanto a las funciones como al vínculo del personal con la organización en la que presta servicios. Así, en la alcaldía de un Ayuntamiento podrá existir siempre un puesto de secretario personal del alcalde, con independencia de quién sea la persona que lo desempeñe.

Más importante, en nuestra opinión, es la precisión introducida por ya por la LMRFP y recogida en el EBEP según la cual el <<personal eventual sólo ejercerá funciones...>>. Esta determinación unida a la naturaleza libre de su nombramiento y cese determinan sin ningún género de duda el carácter excepcional y de interpretación restrictiva de las tareas a cubrir por este tipo de personal. Así, los tribunales han declarado que: <<el nombramiento del personal eventual por los Poderes Públicos constituye, sin duda, una facultad excepcional y limitada por el principio constitucional de que el acceso a la Función Pública ha de llevarse a cabo de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, siendo excepcional, por tanto, la cobertura de los puestos de trabajo con personal eventual>>(18). Y el Tribunal Supremo, ha declarado (entre otras, Sentencia 12 de diciembre de 1997), "que el nombramiento de dicho personal ha de ser restrictivo, puesto que implica una disminución al puesto funcionarial".

Este dato es suficiente para afirmar, como señala con SÁNCHEZ MORÓN, que el indicado precepto del TRRL de 1986 –art. 176.2-, que permitió reclutar personal eventual para funciones directivas, debe entenderse derogado por el EBEP, por dos razones: el EBEP se refiere exclusivamente a funciones de confianza o asesoramiento especial, y dado que se trata de una figura excepcional debe interpretarse de forma estricta (STS 12-12-1997, RJ 9587). Además, para el desempeño de funciones directivas el EBEP ha creado el personal directivo profesional, cuya designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia –art. 13.2-(19).

En todo caso, es necesario delimitar el contenido y significación de la expresión <<confianza o asesoramiento especial>> que legalmente se utiliza para definir y caracterizar al personal eventual. Para ello, como han señalado los tribunales, debe ponerse en relación aquella expresión con el régimen de libre nombramiento y cese legalmente previsto para el personal eventual, así como –añadimos nosotros- con la vinculación de este personal a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas –art. 12.2 EBEP-. Así, se ha señalado que los puestos del personal eventual están vinculados a una colaboración inmediata con aquellas personas que ostentan las decisiones políticas superiores(20). De este modo, puede afirmarse que la relación que une al personal eventual con la autoridad que lo nombra y de la que depende es estrictamente personal (intuitu personae) (21), de modo que el eventual se convierte –como se ha dicho acertadamente- en una suerte de prolongación del cargo público(22).

En tal sentido, la jurisprudencia ha declarado que las funciones del personal eventual consisten en <<tareas de colaboración inmediata con quienes ostentan el poder superior de decisión política, en las que predominan las notas de afinidad y proximidad política que es inherente a la confianza. Pues bien, la ponderación conjunta de esas dos puntualizaciones impone concluir que los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su validez está condicionada a que sus cometidos se circunscriban a esas funciones de <<confianza y asesoramiento especial>> que legalmente delimitan esta específica clase de personal público. Y la consecuencia paralela que también se extrae es que deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de prestación y policía frente a la ciudadanía, bien en las internas de pura organización administrativa. Estas actuaciones profesionales, por la directa conexión que tienen con los principios constitucionales de objetividad y eficacia administrativa, deben ser asignadas al personal público seleccionado bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad>>(23).

El problema es que, como se ha visto, desafortunadamente se ha reproducido la expresión <<confianza o asesoramiento especial>>, como si se tratase de supuestos diversos(24), cuando lo cierto es que la confianza es la característica que preside, en todo caso, esta figura y, por tanto, también en los supuestos del llamado asesoramiento <<especial>>. En efecto, el dato determinante del asesoramiento especial no debe ser que se trate de un asesoramiento que, por su <<especialización>>, no pueda ser desempeñado por personal profesional de la Administración, sino por el grado de confianza que requiere. A nuestro modo de ver, las funciones del personal eventual deben reconducirse a tareas de <<apoyo>> directo e inmediato al cargo político, bien mediante tareas de asistencia o bien mediante funciones de asesoramiento.

Quedan, por tanto, descartadas las funciones de dirección o gestión que requieren una autonomía de acción y una proyección exterior, que –como se señaló antes- deben quedar reservadas a los empleados públicos profesionales, ya sean funcionarios (en su caso, designados mediante el sistema de libre designación previsto para puestos de <<especial responsabilidad>> -art. 80.2-), o ya sean laborales, o, en su caso, personal directivo también profesional. De este modo, debe entenderse superada la vacilante posición de los tribunales sobre este punto(25).

Pero, en todo caso, ha de tratarse de un apoyo que requiere un elevado grado de confianza personal. Esto ha de ser así porque el EBEP –art. 80.2- ya prevé la posibilidad de proveer los puestos que requieran de <<especial responsabilidad y confianza>> entre funcionarios mediante el sistema de libre designación. De hecho, ya en aplicación de la LMRFP se venía entendiendo que el sistema de libre designación comporta un cierto grado de confianza, inherente a la caracterización también discrecional del cese –art. 80.4 EBEP-(26).

¿Y qué funciones de apoyo requieren de ese elevado grado de confianza que no permite suministrar el sistema de provisión de puestos de libre designación entre funcionarios? Para nosotros, ha de tratarse de un apoyo directo e inmediato al cargo político que comporte el acceso a informaciones sensibles sobre estrategias políticas y de gobierno, para lo cual se requieren las notas de afinidad y proximidad política referidas por la jurisprudencia(27). Sólo en estos casos, estimamos, se justifica la excepción a los principios constitucionales de capacidad y mérito, así como de imparcialidad, en el acceso y desempeño de un puesto de trabajo en la Administración pública. Así, cabe destacar que el propio EBEP cuando establece el pase a la situación de servicios especiales se refiere a los funcionarios que sean designados <<como personal eventual por ocupar puestos de trabajo con funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento político>> -art. 87.1.i)-.

Por otra parte, debe recordarse que el EBEP –art. 60.2 EBEP-, relativo a los órganos de selección de los procesos selectivo para el acceso al empleo público, dispone que no podrán formar parte de los órganos de selección el personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual. Más aún, cabe cuestionar la idoneidad del personal eventual para poder formar parte de órganos colegiados que contribuyan a formar el juicio o voluntad de la Administración, como sucede con las Mesas de contratación, pues su función (valorar las ofertas) remite a una composición técnica –art. 320 TRLCSP-.

Finalmente, algunas leyes posteriores al EBEP han introducido algunas determinaciones de desigual fortuna. Así, de un modo muy acertado, el Decreto Legislativo 1/2008, de 13 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la función pública de Galicia, declara que el personal eventual <<realiza tareas de confianza y asesoramiento especial, particularmente de apoyo al desarrollo por las personas integrantes del Consello de Gobierno de su labor política, así como para el cumplimiento de sus tareas de carácter parlamentario y de relación con las instituciones y las organizaciones administrativas. No podrá adoptar, en ningún caso, resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración de la comunidad autónoma o de las organizaciones a ella adscritas>> -art. 7-. Por el contrario, como ejemplo negativo, debe citarse la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana, según la cual en todo caso, son personal eventual, dadas las funciones de especial confianza que desempeñan, los conductores al servicio directo de los miembros del Consell –art. 19.1-, cuando diversas sentencias se han pronunciado expresamente en contra de la consideración de los conductores como personal eventual.

NOTAS:

(1). Es de gran interés el programa <<Los asesores>>, que en noviembre de 2012 dedicó a los eventuales la serie <<Salvados>> en LaSexta. http://www.lasexta.com/videos/salvados/2012-noviembre-11-2012111300017.html

(2). STSJ Castilla- La Mancha 3-12-2012, Recurso contencioso-administrativo núm. 390/2012.

(3). De acuerdo con el Informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía de <<Fiscalización de determinadas áreas de los Ayuntamientos de Almería, Granada y Jaén de 2011>>, el Ayuntamiento de Almería disponía a 18 de julio de 2011 un total de 34 puestos para personal eventual, con retribuciones que oscilaron entre 4.906,06 euros/mes del Asesor de Comunicación de la Alcaldía, a 1.838,77 euros/mes del Asesor del Área de Cultura, Educación y Fiestas Mayores. Y el Ayuntamiento de Jaén incluyó, en las Bases de Ejecución del Presupuesto, un total de 27 puestos, con unas retribuciones que oscilaron entre los 61.339,18 euros/año del Director de Relaciones Institucionales y las 26.301,28 euros/año de un administrativo. Con todo, es imposible saber las cifras exactas, debido a la opacidad con la que actúan no pocas Administraciones.

(4). Estos preceptos deben completarse con la previsión de la aplicación de la excedencia especial a los funcionarios nombrados para cargo político o de confianza de carácter no permanente –art. 43.1-.

(5). Las principales novedades de la LMRFP se habían ya plasmado en la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado. Así, esta Ley dispuso –art. 10-: <<El Gabinete de la Presidencia del Gobierno y los Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado tendrán la estructura determinada por el Consejo de Ministros, dentro de las consignaciones presupuestarias. Los funcionarios de carrera de las Administraciones públicas que se incorporen a los Gabinetes de la Presidencia del Gobierno y de los Ministros y Secretarios de Estado quedarán en la situación de excedencia especial. Todo el personal de los Gabinetes cesará al producirse el fin de las funciones del Presidente del Gobierno, o el cese del Ministro o Secretario de Estado respectivo>>. Incluso estas determinaciones ya se contenían en el Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, de medidas urgentes de reforma administrativa.

(6). Por ejemplo, artículos 16 y 28 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de la Función Pública de la Junta de Andalucía; artículos 10 y 12 Decreto Legislativo 1/1997, de 31 octubre, sobre la función pública de Cataluña; arts. 13 y 16 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

(7). Art. 105: <<1. El nombramiento de funcionarios de empleo eventuales es competencia del pleno de la corporación. En casos de urgencia podrá hacerlo la comisión municipal permanente en los ayuntamientos donde exista y la comisión de gobierno en las diputaciones, sometiéndolo después a la ratificación del pleno. En todo caso deberá ser autorizado por la dirección general de administración local. 2. Serán nulos los nombramientos de funcionarios eventuales en los siguientes puestos: A) los efectuados para asesoramiento especial cuando se hagan a favor de personas carentes de la titulación adecuada para prestar el mismo. B) los efectuados con carácter indefinido o sin concretar su duración. C) cuando no se exprese que la relación entre el designado y la corporación es de naturaleza administrativa. 3. La retribución de este personal eventual no podrá exceder de la correspondiente al nivel de titulación que resulte adecuado a la función a desempeñar y se fijara en función de la naturaleza del puesto. En todo caso, su cese será automáticamente cuando se produzca la renovación de la corporación que efectuó el nombramiento>>.

(8). En este sentido, el artículo 22.2.i) LRBRL declara entre las competencias del Pleno la fijación del número y régimen del personal eventual.

(9). El artículo 126.1 TRRL reitera que las plantillas deberán comprender todos los puestos de trabajo debidamente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.

(10). Como señalara A. SERRANO PASCUAL, el artículo 176 no se compadece con las previsiones de la legislación básica en materia de función pública, en un claro caso de ultra vires, pues tampoco se ajusta a la configuración del personal eventual en la LRBRL. El personal de las Entidades Locales, Análisis de su régimen jurídico, El Consultor, Madrid, 1997, pp. 200-201. Vid, asimismo, X. BOLTAINA BOSCH, <<El personal eventual al servicio de la Administración Pública>>, VV. AA., Las relaciones laborales en las Administraciones púbicas, IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, vol. 1, pp. 515 y ss.

(11). Y en otro lugar se dirá que <<está claro que los principios generales deben aplicarse por igual a las relaciones de empleo de los funcionarios públicos como del personal laboral, pues ninguna diferencia sustancial cabe deducir al respecto. Algunos de dichos principios admiten, en cambio, derogaciones o modulaciones por lo que se refiere al personal eventual e inclusive a los directivos públicos, fácilmente deducibles de su respectivo régimen jurídico>>.

(12). La más innovadora fue la enmienda núm. 118 del G.P. Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya Verds (GIU-ICV), que propuso fijar un límite porcentual al personal eventual: <<El número máximo será del 0,2% del total de la plantilla>>. Menor interés presentaba la enmienda núm. 119 del mismo G.P.: <<El incremento retributivo o la redistribución de puestos deberá estar expresamente motivada y ser sometido a la consulta previa de las organizaciones sindicales>>. Por su parte, la enmienda núm. 343 del G.P. Popular, establecía que el <<número y las condiciones retributivas serán públicas, ajustándose a las que por similares funciones, tareas o puestos, perciban los funcionarios de carrera>>. DOCG, Congreso, 24 de noviembre de 2006. Serie A. Núm. 94-9.

(13). Decreto Legislativo 1/2008, de 13 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la función pública de Galicia –art. 7-; Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana –art. 19.1-.

(14). Por ejemplo, artículo 12 Decreto Legislativo 1/1997, de 31 octubre, sobre la función pública de Cataluña; Decreto Legislativo 1/2008, de 13 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la función pública de Galicia –art. 7-.

(15). STSJ Madrid 11-5-2010, Recurso de Apelación núm. 611/2009, con la finalidad de reconocer legitimación procesal a la sección sindical de personal laboral de un Ayuntamiento para recurrir la RPT de personal eventual.

(16). Decreto Legislativo 1/1997, de 31 octubre, sobre la función pública de Cataluña –art. 12-.

(17). STS 12 de diciembre de 1997, recurso de casación en interés de Ley núm. 7024/1995. No puede dejar de señalarse que esta sentencia se refería a la aplicación del artículo 15.1.f) de la Ley 30/1984, según el cual requisito de que el puesto figue en la RPT para su provisión <<no será preciso cuando se trate de realizar tareas de carácter no permanente mediante contratos de trabajo de duración determinada y con cargo a créditos correspondientes a personal laboral eventual o al capítulo de inversiones>>. Así, la sentencia dirá: <<Es decir, no se ajusta a la norma transcrita que se pretenda contratar con carácter temporal a una persona, en régimen de contrato laboral, cuando las tareas para las que se le contrata son de carácter permanente, sin que pueda evitarse la aplicación de la norma manteniendo que el contrato de trabajo es de duración determinada, esto es, de carácter temporal. El contrato debe ser temporal, pero además de ello las tareas que la persona contratada ha de desempeñar deben tener carácter no permanente dentro de la organización administrativa. Si tienen carácter permanente no pueden ser asignadas a personal contratado al amparo del párrafo segundo del artículo 15.1 f) de la Ley 30/1984>>. Pero, como puede verse, la Ley se refiere a otro tipo de personal eventual, no el que nos ocupa. No obstante, los tribunales han extendido esta doctrina al personal eventual: <<Se podrá decir que tal Sentencia se refiere a personal laboral y no eventual. Pero tal argumento quiebra por sí solo en cuanto está clara que la naturaleza de tal puesto debe ser aún más restrictiva que la del personal laboral, ya que implica una diáfana discriminación al puesto funcionarial, no encontrándose siquiera en los supuestos excepcionales que permiten la sustitución de la relación funcionarial en el art. 15.1 c) de la Ley 30/1984, debiendo concretarse según se desprende del propio art. 104 de la LBRL a tareas de confianza o asesoramiento [STSJ Castilla y León (Burgos) 8-3-1999, Recurso contencioso-administrativo núm. 627/1997; STSJ Castilla y León (Burgos) 12-4-1999, Recurso contencioso-administrativo núm. 1942/1997; STSJ Castilla y León (Burgos) 3-3-2000, Recurso contencioso-administrativo núm. 2249/1997].

(18). STSJ Madrid 9-2-2005, recurso nº 1598/02. Igualmente, la STSJ Madrid 26-11-2010, Recurso contencioso-administrativo núm. 977/2007: <<Pues bien, la ponderación conjunta de estas consideraciones impone concluir que los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su validez está condicionada a que sus cometidos se circunscriban a esas funciones de "confianza y asesoramiento especial" que legalmente delimitan esta específica clase de personal público>>.

(19). M. SÁNCHEZ MORÓN, Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público, Lex Nova, Valladolid, 2007, p. 101. En este sentido, X. BOLTAINA BOSCH, en Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público, Del Rey Guanter (dir.), La Ley, 2008, p. 207.

(20). STSJ Cataluña 9-5-2011, Recurso núm. 100/2008.

(21). Así, X. BOLTAINA BOSCH, en Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público, Del Rey Guanter (dir.), La Ley, 2008, p. 193.

(22). Así calificó a este personal hace años, J. M. PÉREZ GÓMEZ, Introducción al régimen jurídico de los funcionarios de las Administraciones públicas, Comares, Granada, 1993, p. 12.

(23). SSTS 2-9-2004 (RJ 2004, 5919), y 17-3-2005, Recurso de Casación núm. 4245/1999. Esta doctrina se reproduce en múltiples sentencias, como la STSJ Madrid 26-11-2010, Recurso contencioso-administrativo núm. 977/2007.

(24). Esta aparente dualidad de supuestos se ha reflejado en algunas resoluciones. Así, la STSJ Cataluña 9-5-2011, Recurso núm. 100/2008, dirá: <<Pero según se ha expuesto anteriormente, si bien el asesoramiento es una distinción clara del personal eventual, no es la única, por cuando la confianza también es relevante y puede ser el fundamento de un puesto de trabajo eventual, en los términos que caracteriza y distingue esta especialidad funcionarial de marcado contenido político. Ello no impide que dentro de la RLT de funcionarios de carrera aparezcan también puestos en los que el asesoramiento puede ser parte sustancial de la función encomendada>>.

(25). STSJ País Vasco 23-11-2001, Recurso contencioso-administrativo núm. 1056/2000, que admite la asignación a personal eventual del puesto de Director de Planeamiento Urbanístico y Vivienda del Ayto de Donostia. O la STSJ Comunidad Valenciana 20-2-2004, Recurso de Apelación núm. 93/2003, que en aplicación del art. 176.3 TRRL admite el nombramiento de Director de Suma Gestión Tributaria de la Diputación de Alicante entre personal eventual. En cambio, la STSJ Extremadura 2-3-1999, Recurso contencioso-administrativo núm. 29/1996, rechazó de plano el nombramiento de personal eventual para plaza de Encargado de Obras de un Ayuntamiento. Pero, sobre todo, cabe destacar, en ese sentido, la STS de 20-7-2011, Recurso casación 4829/2008, relativa al nombramiento de Gerente del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia: <<El contenido del puesto de gerente, según señala la sentencia, incluye funciones de carácter permanente y continuado que inciden directa y habitualmente en la prestación del servicio e impiden asignarlo a personal eventual, pues el cometido de éste, según el artículo 104.2 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, es prestar una función de confianza o asesoramiento a la autoridad y no desempeñar las que están reservadas a funcionarios. El hecho de que algunos de los cometidos previstos en el artículo 21.2 de los Estatutos del Consorcio --desarrollar la gestión económica, proponer las reformas, elaborar proyectos o planes de actuación, elaborar la memoria-- le parezcan al escrito de interposición de carácter no técnico no es determinante, ya que, sin perjuicio de la calificación que merecen esas concretas tareas, lo decisivo es el conjunto de las que se le encomiendan. (...) El carácter eminentemente técnico de esos cometidos impide entender amparada en este punto la Relación de Puestos de Trabajo por el artículo 176.3 del Real Decreto 781/1986 según el cual este personal eventual puede desempeñar puestos de carácter directivo. Hay que tener en cuenta que ese artículo comienza diciendo que el personal eventual se rige por el artículo 104 de la Ley reguladora de las bases del régimen local. Por tanto, sigue distinguiéndose por esas notas de confianza y asesoramiento que impiden confiarles puestos esencialmente gestores como éste>>.

(26). En la conocida STS de 30 de noviembre de 1999 se señaló que la libre designación o el nombramiento discrecional <<sólo puede apoyarse en la existencia o inexistencia de motivos de confianza que el órgano competente para formular la propuesta puede apreciar libremente, sin estar sometido al requisito formal de la motivación, es decir, sin que en la manifestación de su voluntad se expresen los motivos por los que se prefiere a una determinada persona en lugar de a otra>>. Y de aquí cabe deducir que si la confianza es el elemento subyacente en los nombramientos de libre designación, cuando la misma se pierde, esto es, cuando ya no se espera, no se confía, en que el titular del puesto desempeñe sus tareas y cometidos de forma adecuada, debe producirse su cese. Véase E. Arribas López, <<Cese de funcionarios en puestos de trabajo de libre designación y derechos fundamentales>>, Actualidad Administrativa, N.º 2, Quincena del 16 al 31 Ene. 2011.

(27). En este sentido puede situarse la STSJ Cataluña 20-11-2012, Sala de lo Social, Recurso de Suplicación núm. 3332/2012, en relación con dos periodistas adscritos a la Dirección del Gabinete de Prensa dependiente de la Alcaldía del Ayuntamiento de Barcelona: <<Quedando probado que los actores realizan las funciones de asesoramiento especial y de confianza y de acuerdo con las instrucciones que les daban los órganos de gobierno es decir Alcaldes, Concejales y de cargos políticos que son los que definen y dirigen la política informativa municipal hacia los medios de comunicación de acuerdo con los criterios de oportunidad y con reserva y confidencialidad de la información que manejan, ya que las funciones que realizaban como personal eventual de la Dirección Técnica de Prensa, que hay que precisar que depende del Gabinete de la Alcaldía. Por lo que cabe considerar que no han realizado los actores funciones en relación con tareas ordinarias y permanentes en los términos en los que se delimitan las relaciones laborales estrictu sensu consideradas dentro de la actividad del Ayuntamiento demandado, ni tampoco puede tener incidencia alguna la alegación de la parte actora de que no hay un redactor de plantilla en la parte demandada, ya que las funciones de los actores consisten y así queda acreditado de asesoramiento especial y de confianza de acuerdo con las instrucciones que les daban los cargos políticos antes citados que son los que tienen el poder superior de decisión política, por lo que no se puede aplicar la normativa laboral sino que por sus funciones de confianza y asesoramiento especial es lo que les caracteriza a este clase de personal público que son los actores en lo que es consustancial las notas de afinidad y proximidad política que es inherentes a la confianza como lo ha establecido la jurisprudencia del TS>>.

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