Coronavirus y Derecho (XXIX): la necesaria reforma del Derecho sancionador para los supuestos de estado de alarma

 13/05/2020
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La entrega de hoy sobre “Coronavirus y Derecho" analiza la necesaria reforma del Derecho sancionador para los supuestos de estado de alarma. Con este son ya veintinueve los artículos que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

CORONAVIRUS Y DERECHO (XXIX): LA NECESARIA REFORMA DEL DERECHO SANCIONADOR PARA LOS SUPUESTOS DE ESTADO DE ALARMA

Una de las cuestiones que más perplejidades jurídicas ha provocado a todo tipo de comentaristas la actual vigencia del estado de alarma es su régimen punitivo, porque éste puede tildarse de cualquier forma, excepto claro. No ofrece la mínima certidumbre para los ciudadanos en una materia que tanto nos afecta a todos. Esta situación es una de las que deberá solventarse necesariamente en la futura revisión que habrá de hacerse del Derecho de las crisis.

En todo caso, cualquier reflexión sobre la situación actual del “iuspuniendi” del Estado en el momento presente, creemos que el punto de partida debe ser el hecho de que las personas tienen que respetar obligadamente el confinamiento, porque su inobservancia puede provocar en una amplia medida la extensión de la enfermedad entre la población. El mejor sistema para que los ciudadanos respeten sus obligaciones es su autocontención (provocada por el motivo que sea: autoconvencimiento, responsabilidad social, miedo físico, consecuencias jurídicas, etc.), pero es inevitable que haya, aunque sólo sea un pequeño porcentaje del conjunto del país, incumplidores.

El sistema punitivo durante la vigencia del estado de alarma.

A partir de aquí, debe recordarse que el Real Decreto de declaración del estado de alarma [1] no contiene un sistema punitivo propio, sino que su art. 20 reenvía a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). Pero es que esta norma legal tampoco establece un régimen sancionador, sino que su art. 10.1 remite “a lo dispuesto en las leyes”.

El Poder Legislativo no hizo en 1981 el menor esfuerzo en regular la cuestión, pero tampoco lo ha hecho el Gobierno de la Nación al declarar el estado de alarma. Recuérdese que, según la jurisprudencia constitucional, los Reales Decretos de declaración y de prórroga de los estados de emergencia constitucionales tienen rango de ley. Esto significa que el Real Decreto de declaración (o alguno de los de prórroga) podría haber sido un instrumento válido para la tipificación de las infracciones y sanciones para el estado de alarma.

Se hubiese respetado así el principio de legalidad punitiva (art. 25.1 CE), en su doble vertiente: primero, formal (principio de reserva de ley); y luego, material (principio de tipicidad). Debe añadirse, asimismo, que no hubiese estado de más haber precisado, igualmente, cuáles deberían ser las autoridades competentes en materia sancionatoria, porque no debe olvidarse que vivimos en un Estado complejo en el que tienen funciones punitivas las tres categorías de Administraciones Territoriales: la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales.

Dado que no se ha procedido así, debemos intentar ofrecer un contenido coherente a la remisión que la LOAES efectúa a las leyes, teniendo en cuenta que existen normas legales estatales y autonómicas e, incluso, ordenanzas locales en materia de seguridad ciudadana, de salubridad pública y de protección civil [2].

En todo caso, las normas estatales ofrecen un amplísimo abanico de tipos sancionatorios que servirían para castigar los incumplimientos (tanto de las normas sanitarias, como de las órdenes específicas de los agentes de la autoridad), sin olvidar que para las contravenciones más graves el Código Penal tipifica como delitos los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, así como de la resistencia y de la desobediencia (arts. 550 a 556). Centrándonos en la legislación administrativa estatal, resulta imprescindible la cita aquí de las siguientes disposiciones:

a) En el ámbito de la seguridad ciudadana: la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC) (vulgarmente “Ley Mordaza”, cuya derogación, paradojas de la vida, ha sido tan reivindicada hasta ahora por los dos Grupos Políticos que constituyen el actual Gobierno de la Nación).

Su art. 36.6 tipifica como infracción grave “(L)a desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación” (art. 36.6) [3]. Estas infracciones graves están castigadas con una sanción pecuniaria de 601 a 30.000 euros.

b) En el ámbito de la salud de la población: la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

Su art. 57, al establecer las diferentes sanciones en materia de salud pública, contempla tanto la realización de acciones u omisiones de riesgo o de daño contra la salud de la población como el incumplimiento de las instrucciones de la autoridad competente. Cuando estas acciones u omisiones comportan riesgos o daños muy graves para la salud de la población la infracción se tipifica como muy grave [4] (con sanciones pecuniarias de 60.001 hasta 600.000 euros); cuando estas acciones u omisiones no comporten riesgos o daños muy graves se tipifican como infracciones graves [5] (con multas de 3.001 hasta 60.000 euros). Se tipifican, asimismo, como infracciones leves en el art. 57.2 c) las dos siguientes: “1.º El incumplimiento de la normativa sanitaria vigente, si las repercusiones producidas han tenido una incidencia escasa o sin trascendencia directa en la salud de la población”; y “2.º Aquellas infracciones que conforme a lo establecido en este artículo no se califiquen como graves o muy graves”. Esta última categoría de las infracciones leves se sanciona con multas de hasta 3.000 euros.

c) En el ámbito de la protección civil: la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

Su art. 45 tipifica los incumplimientos de los requerimientos efectuados por la Administración en el caso de las “emergencias declaradas”, distinguiendo entre aquellos casos en que tales incumplimientos presenten, o no, “una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”. En el primero de estos supuestos (“especial peligrosidad”) nos encontraríamos ante una infracción muy grave [6] (con sanciones consistentes en multas de 30.001 a 600.000 euros), mientras que en el segundo lo sería grave (con multas de 1.501 a 30.000 euros) [7]. También se tipifica como infracción leve “Cualquier otro incumplimiento a esta ley que no constituya infracción grave o muy grave [art. 45.5 b)] (con sanciones pecuniarias de hasta 1.500 euros).

Un problema jurídico de nada fácil solución

Aunque con una técnica jurídica realmente deficiente, es cierto que a las autoridades competentes no les faltan tipos infractores para elegir cómo castigar a los incumplidores del confinamiento, tanto por no respetar órdenes o instrucciones de la autoridad competente como por realizar acciones u omisiones que pongan en riesgo o causen daño a la salud del conjunto de la población. El problema sancionatorio real durante el estado de alarma se centra, sin embargo, en otra cuestión, como es la mala redacción del art. 1.3 LOAES, cuyo tenor literal es imprescindible reproducir aquí: “Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes”.

A diferencia de la falta de tipificación de infracciones por parte de la LOAES que podría haber sido fácilmente resuelta por los Reales Decretos de declaración y de prórroga del estado de alarma, la cuestión que suscita el precepto recién transcrito nos parece más difícil de resolver: las medidas de necesidad (generales o singulares) decaerán una vez finalizada la vigencia del estado de alarma, salvo los actos administrativos sancionatorios (siempre y cuando hayan alcanzado firmeza: “salvo las que consistiesen en sanciones firmes”).

Si únicamente las sanciones firmes siguen manteniéndose tras el estado de alarma y las demás decaen, bastará con impugnar las sanciones para que éstas no devengan firmes antes de la finalización del estado de alarma para sortear su necesidad de cumplimiento. Piénsese que las sanciones administrativas sólo son ejecutivas cuando no quepa contra ellas ningún recurso ordinario en vía administrativa [8].

Es evidente que esta situación parece absurda, pero la Administración tendrá que emplearse a fondo para defender la ejecutividad de las sanciones impuestas más allá de la vigencia del Derecho constitucional de excepción, y los Jueces y Tribunales españoles y europeos tendrán, por su parte, que aceptar (o no) sus argumentos.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[2] Véanse los arts. 139 a 141 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

[3] Distintos comentaristas en medios de comunicación han indicado, en algunas ocasiones, otros tipos infractores graves de la LOPSC para el eventual castigo de los incumplimientos durante el estado de alarma. En concreto, los apartados 4 y 5 de su art. 36.

a) El art. 36.4 LOPSC tipifica como infracción grave: “Los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito”.

b) El art. 36.5 LOPSC tipifica, asimismo, como infracción grave: “Las acciones y omisiones que impidan u obstaculicen el funcionamiento de los servicios de emergencia, provocando o incrementando un riesgo para la vida o integridad de las personas o de daños en los bienes, o agravando las consecuencias del suceso que motive la actuación de aquéllos”.

[4] Según el art. 57.2 a) 1.º y 2.º, son infracciones muy graves: “1.º La realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población”; y “2.º El incumplimiento, de forma reiterada, de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, o el incumplimiento de un requerimiento de esta, si este comporta daños graves para la salud”.

[5] El art. 57.2 b) 1.º y 3.º establece que son infracciones graves: “1.º La realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave” y “3.º El incumplimiento de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, si comporta daños para la salud, cuando no sea constitutivo de infracción muy grave”.

[6] El art. 45.3 b) tipifica como infracción muy grave: “b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”.

[7] El art. 45.4 b) tipifica como infracción grave: “b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”.

[8] Véanse los arts. 90.3 y 98.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

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